// Profipravo.cz / Ostatní 04.08.2023
NSS: Správa majetku hlavního města Prahy městskou částí
Správa majetku hlavního města Prahy svěřená jejím městským částem se řídí zákonem č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, a obecně závaznou vyhláškou č. 55/2000 Sb. hl. m. Prahy, kterou se vydává Statut hlavního města Prahy. Byť jde o veřejnoprávní vztah, při posuzování účastenství městských částí v územních řízeních dle § 18 odst. 1 písm. h) citovaného zákona je nutno na něj nahlížet optikou soukromoprávního vymezení věcných práv dle § 1400 a násl. občanského zákoníku. Městská část tudíž může být při výkonu správy majetku hlavního města nositelem jiných věcných práv k sousedním stavbám anebo sousedním pozemkům nebo stavbám na nich dle § 85 odst. 2 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ke spravovanému majetku hlavního města Prahy, a být účastníkem územního řízení, přestože zamýšlený záměr se nenachází na území této, nýbrž sousední městské části.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2023, čj. 1 As 278/2021-25)
Zdroj: č. 4482/2023, Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (sbirka.nssoud.cz)
ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVA: SPRÁVA MAJETKU HLAVNÍHO MĚSTA PRAHY MĚSTSKOU ČÁSTÍ
k § 18 odst. 1 písm. h) zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze
k obecně závazné vyhlášce č. 55/2000 Sb. hl. m. Prahy, kterou se vydává Statut hlavního města Prahy (v textu jen „Statut“)
k § 1400 a násl. občanského zákoníku
k § 85 odst. 2 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)
Prejudikatura: č. 1787/2009 Sb. NSS, č. 2887/2013 Sb. NSS a č. 2932/2013 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 96/2000 Sb. a č. 79/2005 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 609/04); č. 64/2001 Sb. rozh. obč., č. 57/2020 Sb. rozh. obč., č. 82/2021 Sb. rozh. obč. a č. 68/2022 Sb. rozh. obč.
Věc: Městská část Praha – Čakovice proti Magistrátu hlavního města Prahy, za účasti České štěrkopísky, spol. s r. o., o účastenství v řízení, o kasační stížnosti žalobkyně.
Jádrem této věci byla otázka, zda může být městská část hlavního města Prahy účastníkem řízení v územním řízení, které se netýká stavby na jejím území, nýbrž na území sousední městské části.
Rozhodnutím ze dne 16. 11. 2011 žalovaný rozhodl o tom, že žalobkyně není účastníkem řízení v řízení o umístění stavby „Míchací centrum Letňany dočasná stavba, Praha 18“. Toto rozhodnutí bylo pro zásadní procesní vadu (nebylo rozhodnuto o účastenství žalobkyně) zrušeno rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 24. 6. 2016, čj. 5 A 24/2012-64. Rozhodnutí městského soudu však zrušil Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 11. 5. 2017, čj. 4 As 155/2016-44, neboť usnesení o účastenství nelze vydat po rozhodnutí ve věci samé. Opomenutý účastník řízení se může bránit odvoláním, ve kterém se primárně musí posoudit, zda je účastníkem řízení. Městský soud v novém řízení rozsudkem ze dne 9. 2. 2018, čj. 5 A 24/2012-93, rozhodnutí žalovaného znovu zrušil, neboť bylo nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 10. 1. 2019 zamítl jako nepřípustné odvolání žalobkyně proti rozhodnutí o umístění stavby. Zdůraznil, že obcí, na jejímž území má být požadovaný záměr uskutečněn, je hlavní město Praha. Žalobkyně nemohla být účastníkem ani podle § 18 odst. 1 písm. h) zákona o hlavním městě Praze. Z práva správy majetku hlavního města Prahy jednotlivými městskými částmi nevyplývají stejná práva jako z práva vlastnického, přičemž tato správa není ani věcným právem dle § 85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona.
Městský soud žalobu proti rozhodnutí žalovaného usnesením ze dne 27. 7. 2021, čj. 8 A 13/2019-33, odmítl. Vyšel přitom ze svého usnesení ze dne 24. 2. 2021, čj. 14 A 90/2020-73. Okruh práv, jejichž dotčení se může účastník stavebního řízení dovolávat, je ve stavebním zákoně zúžen pouze na vlastnická práva a práva odpovídající věcnému břemeni. Městské části nemohou samostatně nabývat vlastnická práva ani vlastnit majetek. Nemohou se tak dovolávat dotčení na vlastnických právech nebo právech odpovídajících věcnému břemeni.
Proti usnesení městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž uvedla, že zákonodárce u svěřeného majetku dle § 34 zákona o hlavním městě Praze vyhradil městským částem mimo jiné (dle § 89 téhož zákona) rozhodovat o nabytí a převodu hmotných nemovitých věcí či o zastavení nemovitých věcí. Dle staré právní úpravy mohly městské části rozhodovat i o věcných břemenech. Pokud městská část může disponovat a nakládat s pozemky ve vlastnictví hlavního města Prahy, měla by být i účastníkem stavebních a územních řízení o nich. Stěžovatelka má z vlastnictví hlavního města Prahy svěřenu mezi jinými i mateřskou a základní školu. Zamýšlenou stavbou míchacího centra (betonárky) dojde ke zvýšení hlučnosti a prašnosti, což ovlivní zdravotní stav dětí (hygienické podmínky ve škole). Městská část je dle § 2 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze povinna pečovat o všestranný rozvoj svého území a potřeby svých občanů. Stěžovatelka tedy může být stavbou dotčena, přičemž tuto možnost městský soud neřešil a omezil se a ustal na zúženém výkladu otázky vlastnictví. Neposuzoval tak okolnosti dané věci, přičemž dle rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2008, čj. 1 As 16/2008-48, č. 1641/2008 Sb. NSS, či ze dne 19. 6. 2009, čj. 5 As 67/2008-111, č. 2029/2010 Sb. NSS, kritéria účastenství v případě stavby s vlivem na široké okolí nelze limitovat pouze stanovením odstupové hranice.
Nejvyšší správní soud usnesení Městského soudu v Praze a rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[15] Dle § 85 odst. 1 stavebního zákona účastníky územního řízení jsou
a) žadatel,
b) obec, na jejímž území má být požadovaný záměr uskutečněn.
[16] Dle § 85 odst. 2 téhož zákona účastníky územního řízení dále jsou
a) vlastník pozemku nebo stavby, na kterých má být požadovaný záměr uskutečněn, není-li sám žadatelem, nebo ten, kdo má jiné věcné právo k tomuto pozemku nebo stavbě,
b) osoby, jejichž vlastnické nebo jiné věcné právo k sousedním stavbám anebo sousedním pozemkům nebo stavbám na nich může být územním rozhodnutím přímo dotčeno.
[17] Dle § 18 odst. 1 písm. h) zákona o hlavním městě Praze do samostatné působnosti městské části náleží oprávnění vystupovat jako účastník v těch řízeních, v nichž se vydává územní rozhodnutí, společné povolení, kterým se stavba umisťuje a povoluje, nebo dodatečné povolení stavby územní rozhodnutí nahrazující podle zvláštního právního předpisu v území městské části.
[18] Účastenství v územním řízení má vždy dvě podmínky; existenci vlastnického nebo jiného věcného práva k sousední nemovitosti a přímé dotčení tohoto práva (srov. i znění § 109 stavebního zákona o účastenství ve stavebním řízení).
[19] První podmínku je třeba vykládat v souladu s nálezem Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 19/99, č. 96/2000 Sb. Podle tohoto nálezu sousedním pozemkem není pouze pozemek mající společnou hranici s pozemkem, na kterém má stavba vzniknout (tzv. mezující pozemek), nýbrž je sousedství třeba chápat šířeji, neboť účinky stavby se neprojevují jen v hranicích stavebního pozemku. Sousedním pozemkem se tedy může rozumět i pozemek, který s plánovanou stavbou bezprostředně nesousedí, ba dokonce může být od stavby i značně vzdálen (rozsudek NSS ze dne 13. 5. 2014, čj. 6 As 57/2014-41).
[20] Druhou podmínkou – přímým dotčením práva – se podle judikatury Nejvyššího správního soudu rozumí změna poměrů v lokalitě, která má vliv na podstatu, obsah nebo výkon vlastnického práva k nemovitosti (rozsudek ze dne 29. 6. 2011, čj. 7 As 54/2011-85, či rozsudek ze dne 22. 7. 2020, čj. 2 As 267/2019-81). Nejvyšší správní soud přitom dovodil, že přímé dotčení může spočívat i ve zvýšení dopravy (např. rozsudky ze dne 31. 7. 2013, čj. 7 As 17/2013-25, č. 2932/2013 Sb. NSS, a ze dne 13. 11. 2020, čj. 5 As 270/2019-69). Vymezení okruhu účastníků územního řízení vyžaduje s ohledem na konkrétní okolnosti případu komplexní posouzení situace v území a zohlednění nejrůznějších vlivů (již citovaný rozsudek čj. 7 As 17/2013-25).
[21] Podle Ústavního soudu je ústavně konformním výkladem účastenství subjektu v územním řízení výklad extenzivní (nález ze dne 7. 4. 2005, sp. zn. III. ÚS 609/04, č. 79/2005 Sb. ÚS). Podmínkou účastenství přitom není, aby bylo vyhověno věcným námitkám, ale postačuje pouhá možnost dotčení práva. Teprve při věcném posouzení mají stavební úřady zkoumat reálnost zásahu do práv účastníka. Účastenství dle judikatury Nejvyššího správního soudu obstojí samo o sobě, i když nutně nemusí vést k rozhodnutí pro účastníka příznivému (rozsudek ze dne 17. 12. 2008, čj. 1 As 80/2008-68, č. 1787/2009 Sb. NSS). K účastenství v řízení zpravidla postačí pouze tvrzení skutečností dokládajících dotčení na vlastnickém či jiném věcném právu, přičemž prokázání opaku je povinností správního orgánu (rozsudky ze dne 31. 10. 2008, čj. 2 As 12/2008-63, či ze dne 31. 7. 2013, čj. 7 As 17/2013-25, č. 2932/2013 Sb. NSS).
[22] V souzené věci však městský soud dospěl k závěru, že není splněná hned první podmínka účastenství v územním řízení. Ani judikatura Ústavního soudu, byť nabádá k extenzivnímu pohledu, neopouští tuto podmínku, tedy vlastnictví či jiná věcná práva (potenciálního účastníka řízení), do nichž může být jednáním orgánů veřejné moci zasahováno.
[23] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 11. 6. 2013, čj. 3 Ao 9/2011-219, č. 2887/2013 Sb. NSS, zdůraznil, že „městské části hlavního města Prahy samy žádný majetek nevlastní, nýbrž jsou toliko v pozici správce majetku hlavního města Prahy jako celku“.
[24] V souzené věci se městská část hlavního města Prahy domáhá postavení účastníka řízení. Byť městský soud následoval ustálenou judikaturu týkající se vlastnických vztahů k majetku svěřeného městským částem, opomněl se zabývat i možností vystupovat v územním řízení z titulu zásahu do jiných věcných práv dle § 85 odst. 2 stavebního zákona.
[25] Nejvyšší správní soud však uvážil i o této otázce, tedy zda městská část je správcem cizího majetku dle § 1400 a násl. občanského zákoníku. Jedná se totiž o věcné právo (kategorii absolutních majetkových práv), které by městské části dle § 85 stavebního zákona přisoudilo postavení účastníka řízení. Samotné ustanovení § 85 stavebního zákona vychází z myšlenky, že se má účastenství posuzovat široce – umožnit vstup do řízení osoby přímo zasažené na svých vlastnických či jiných věcných právech k sousedním nemovitostem (srov. např. bod 23 rozsudku NSS ze dne 25. 5. 2016, čj. 2 As 3/2016-54).
[26] Koncept správy svěřeného majetku je v českém právním řádu konceptem svébytným a upraveným přímo veřejným právem. Svou podstatou však naplňuje znaky správy cizího majetku dle občanského zákoníku. Správa cizího majetku se v českém právním řádu jako institut absolutních majetkových práv objevuje právě až s „novým“ občanským zákoníkem. Jde o úpravu, včetně systematického zařazení, převzatou z Quebecu (srov. důvodovou zprávu k vládnímu návrhu občanského zákoníku). K tomu lze připomenout, že i v „zemi původu“ však panují pochyby o zařazení správy cizího majetku mezi absolutní majetková práva (srov. Smith, L. The Duties of Trustees in Comparative Perspective. European Review of Private Law, 2016, č. 6, s. 1031 a násl.), podrobnější rozbor povahy správy cizího majetku ostatně v sousední Spolkové republice Německo vedl k zařazení správy cizího majetku mezi relativní majetková práva (srov. Löhning, M. Treuhand. Interessenwahrnehmung und Interessenkonflikte. Tübingen: Mohr Siebeck, 2006, s. 115 a násl.). Přes výše uvedené doktrinální pochybnosti je však nutno dodat, že je to právě zákon, co určuje povahu majetkových práv. Správa cizího majetku je dle občanského zákoníku systematicky a obsahově věcným právem (jedním z absolutních majetkových práv). A svým obecným vymezením dopadá na celou škálu případů – od správců budov (srov. rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 22. 6. 2021, čj. 27 C 267/2020-63), přes správce pozůstalosti (usnesení NS ze dne 31. 8. 2021, sp. zn. 24 Cdo 2335/2021, č. 68/2022 Sb. rozh. obč.), až po správce svěřenského fondu (§ 1448 a násl. občanského zákoníku).
[27] Dle § 1400 odst. 1 občanského zákoníku každý, komu je svěřena správa majetku, který mu nepatří, ve prospěch někoho jiného (dále jen „beneficient“), je správcem cizího majetku.
[28] Podle odstavce 2 téhož ustanovení má se za to, že správce právně jedná jako zástupce vlastníka.
[29] Byť myšlenka správy cizího majetku primárně stojí na oddělení majetku od vlastníka a hospodaření s tímto majetkem správcem ve prospěch třetí osoby, zákon ani nevylučuje situaci, že osoba beneficienta a správce bude stejná (srov. § 1412 odst. 2 občanského zákoníku). V souzené věci jde právě o situaci, kdy je městské části svěřen majetek hlavním městem Prahou cestou zákona a Statutu. Hlavnímu městu tak zpravidla zůstane jen tzv. holé vlastnictví (srov. usnesení ÚS ze dne 30. 7. 2013, sp. zn. I. ÚS 2496/11, či rozsudek NS ze dne 13. 11. 2019, sp. zn. 25 Cdo 5764/2017, č. 57/2020 Sb. rozh. obč.). Městská část má v souvislosti se svěřeným majetkem řadu práv a povinností, přičemž dle § 17 Statutu městské části vykonávají při nakládání se svěřeným majetkem hlavního města Prahy všechna práva a povinnosti vlastníka a rozhodují o všech majetkoprávních úkonech v plném rozsahu, není-li v této vyhlášce stanoveno jinak. Městské části jsou povinny zajišťovat samostatnou odbornou údržbu svěřeného majetku, odpovídají za technický stav tohoto majetku a vedou jeho účetnictví, majetkovou a odbornou evidenci. Nejvyšší soud k tomu v rozsudku ze dne 10. 2. 2021, sp. zn. 26 Cdo 1811/2020, č. 82/2021 Sb. rozh. obč., uvedl, že „podle § 17 Statutu vykonávají městské části při nakládání se svěřeným majetkem všechna práva a povinnosti vlastníka a rozhodují o všech majetkoprávních úkonech v plném rozsahu s tím, že jen ve stanovených případech je dispozice se svěřeným majetkem podmíněna souhlasem žalovaného (srov. § 18 a § 19 Statutu). Právo nakládat se svěřeným majetkem je tedy vymezeno široce, v rámci těchto právních vztahů vystupuje městská část svým jménem, a je proto věcně legitimována ve sporech, jež se svěřeného majetku týkají.“
[30] Výše uvedené postavení městských části se promítlo i v judikatuře Nejvyššího soudu. V té soud například dospěl k závěru, že městské části jsou aktivně legitimovány v řízení o přivolení k výpovědi z nájmu bytu v domě ve vlastnictví hlavního města Prahy, který byl svěřen do správy městské části (viz rozsudek ze dne 17. 1. 2006, sp. zn. 26 Cdo 1249/2005), či k podání reivindikační žaloby (viz rozsudek ze dne 21. 3. 2013, sp. zn. 26 Cdo 3244/2012). Pasivně legitimována je městská část například ve sporu o povinnost uzavřít nájemní smlouvu, jejímž předmětem měla být bytová jednotka ve vlastnictví hlavního města Prahy (srov. usnesení ze dne 24. 4. 2008, sp. zn. 26 Cdo 2511/2006). Specifická povaha restitučních nároků odůvodnila výjimečný závěr o pasivní legitimaci městské části i hlavního města Prahy (srov. např. rozsudek ze dne 20. 5. 1999, sp. zn. 2 Cdon 748/97, č. 64/2001 Sb. rozh. obč.).
[31] Městské části hlavního města Prahy na rozdíl od městských obvodů (částí) jiných statutárních měst mají dle § 3 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze ve spojení se Statutem (částečnou) právní subjektivitu (osobnost). Mají vlastní rozpočet, jehož zdrojem příjmu jsou i zisky ze svěřeného majetku [§ 9 odst. 1 písm. a) Statutu], a za případnou škodu (újmu) jsou i samy odpovědné (srov. rozsudek NS sp. zn. 25 Cdo 5764/2017). Skutečnost, že nejsou vlastníky svěřeného majetku či dokonce i nemožnost majetek do vlastnictví nabýt, je nediskvalifikuje od možnosti majetek spravovat dle § 1400 občanského zákoníku. Zákon takové podmínky na správce cizího majetku neklade.
[32] Ostatně i zákon o hlavním městě Praze hovoří o předání majetku do správy, nikoliv „k hospodaření“, jak to činí v § 27 zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). Část spravovaného majetku často slouží k výkonu pravomocí (působností), přičemž se jedná o materiální zabezpečení jejího faktického výkonu (je těžko představitelné konat jednání samosprávy „na zelené louce“ či výkon přenesené působnosti „pod stromem v parku“).
[33] K výše uvedenému Nejvyšší správní soud dodává, že majetek svěřený městským částem, a k němu se vážící práva a povinnosti, jim nelze bez dalšího odejmout. Ustanovení § 19 zákona o hlavním městě Praze stanoví přesné důvody pro odnětí svěřené věci městské části. Prvními (odst. 1 citovaného ustanovení) jsou účel, pro který lze majetek vyvlastnit, a případ, kdy městská část souhlasí s odnětím. Dalším důvodem jsou porušování právních předpisů městskou částí, s tím, že nedostatky svého jednání na výzvu hlavního města Prahy ve stanovené lhůtě neodstraní (odst. 2 téhož ustanovení). Posledním důvodem jsou Statutem stanovené případy k jednotlivým pozemkům (viz příloha č. 10 Statutu). Svěření majetku se zapisuje do katastru nemovitostí, a to záznamem dle § 19 zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon); je proto známo všem.
[34] Postavení účastníka řízení městským částem stanoví i § 18 odst. 1 písm. h) zákona o hlavním městě Praze. Zákon dokonce přisuzuje postavení účastníka řízení městským částem také v případě, že se územní řízení netýká spravovaného majetku ve vlastnictví hlavního města Prahy.
[35] V souzené věci se navíc zračí absurdnost nepřiznání městské části možnosti se účastnit územního řízení. Na jednu stranu zákon, jakož i samotné hlavní město Praha ve Statutu, ukládají městské části řadu podmínek spjatých se správou svěřeného majetku a vykonávají kontrolu nad hospodařením s ním (srov. § 32 Statutu), na straně druhé by však městská část nemohla vystupovat v řízení, které může mít vliv na jí spravovaný majetek a řádnost hospodaření s ním, zahrnující jeho udržování, zvelebování, ale také ochranu před různými i potencionálními zásahy spočívajícími ve znehodnocování, poškozování, zničení apod. Městské části navíc dle § 2 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze pečují o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem vyjádřený v zákonech a jiných právních předpisech. Stěžovatelkou namítaná ochrana spravovaných škol, rekreačních zón, koupališť apod. tak bude spadat právě pod tyto povinnosti. Je nesporné, že je to právě městská část a její obyvatelé, kteří jsou přímými „konzumenty“ užívání spravovaného majetku (pozemků i budov) a případné zásahy do něj by také (v porovnání s vlastníkem – hlavním městem) právě na ně bezprostředně dopadaly. Možné účastenství v řízení by městské části poskytlo procesní prostor, aby mohla zcela konkrétně specifikovat dotčení na právech v případě umístění zamýšlené stavby v její blízkosti (na území sousedící městské části).
[36] Pro výše uvedené Nejvyšší správní soud shledal naplnění první podmínky ve vztahu k možnému účastenství městské části v územním řízení za splněnou. Není však již jeho posláním jako prvního v projednávané věci nalézat právo ve vztahu k dalším podmínkám řízení. Tedy zda došlo k přímému dotčení práv. To je úkolem správních orgánů.
[37] Nejvyšší správní soud závěrem připomíná, že správa majetku svěřeného městským částem hlavního města Prahy se řídí zákonem o hlavním městě Praze a Statutem, jde o veřejnoprávní vztah a je institutem, na který soud pouze při výkladu § 85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona nahlíží optikou soukromoprávního vymezení věcných práv.
[38] Nad rámec věci Nejvyšší správní soud uvádí, že neopomněl, že v rozsudku ze dne 23. 8. 2013, čj. 5 As 94/2011-104, uzavřel, že městská část není nositelem nejenom vlastnictví, ale ani jiných věcných práv. Správa cizího majetku byla systematicky zařazena do věcných práv až od 1. 1. 2014. Závěry pátého senátu proto nedopadají na nyní posuzovanou věc.
Autor: SbNSS