// Profipravo.cz / Restituce a rehabilitace 21.12.2023
ÚS: Určování výše peněžité náhrady za nevydané pozemky
V řízení o peněžité náhradě za nevydané pozemky podle § 16 odst. 1 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, není ústavně souladný takový výklad, který zvyšuje ceny uvedené podle § 28a tohoto zákona ve vyhlášce č. 182/1988 Sb., ve znění vyhlášky č. 316/1990 Sb. (dále jen „vyhláška“), toliko podle míry inflace běžného spotřebního zboží, a nezohledňuje růst cen nemovitostí. Koeficient šestinásobku finanční náhrady určené podle vyhlášky je s ohledem na časový odstup od účinnosti zákona o půdě zásadně neústavně nízký a odporuje závazným právním závěrům obsaženým v nálezech Ústavního soudu ze dne 12. 1. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 21/19 (N 4/104 SbNU 36; č. 81/2021 Sb.) a ze dne 18. 7. 2017 sp. zn. II. ÚS 4139/16 (N 129/86 SbNU 205). Z těchto nálezů plynou pro orgány veřejné moci tři závazné (čl. 89 odst. 2 Ústavy České republiky) podmínky určování výše náhrady, která má být: 1. přiměřená a rozumná, 2. nemusí nutně dosahovat tržní ceny, 3. má odčinit nebo zmírnit majetkovou křivdu tak, jako by tomu bylo při vydání věci. Šestinásobné zvýšení cen určených podle výše označené vyhlášky těmto kritériím nedostojí, neboť nezohledňuje míru růstu cen nemovitostí, nýbrž toliko tzv. běžného spotřebního koše. Ačkoli nemusejí být náhrady nezbytně ekvivalentem aktuálních tržních cen pozemků, musejí příslušné orgány pro dodržení i dalších právě uvedených ústavněprávních požadavků poskytování náhrad zohlednit také růst cen nemovitostí jako specifického druhu věci a svou kalkulaci podrobně odůvodnit. Postup, který nebere dostatečně na zřetel tato kritéria, porušuje základní práva jednotlivců na ochranu vlastnictví a na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV.ÚS 2827/22, ze dne 15. 11. 2023
UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.
Z odůvodnění:
I. Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena její práva podle čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
2. Z ústavní stížnosti, jejích příloh a vyžádaného spisu Obvodního soudu pro Prahu 3 (dále jen "obvodní soud") sp. zn. 17 C 63/2021 se podává, že se stěžovatelka u obvodního soudu jako osoba oprávněná podle zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o půdě"), domáhala zaplacení 2 304 830 Kč s příslušenstvím jako finanční náhrady za odňatý a nevydaný pozemek, původně označený parc. č. dle PK X zahrada, o výměře 346 m2, v katastrálním území Dolní a Horní Cejl, B. (dále jen "pozemek").
3. Obvodní soud v záhlaví označeným rozsudkem uložil vedlejší účastnici zaplatit stěžovatelce 415 200 Kč s příslušenstvím, ve zbytku žalobu zamítl. Obvodní soud zjistil, že vedlejší účastnice rozhodnutím ze dne 16. 9. 2020 č. j. SPU 305821/2020-4 určila, že stěžovatelce náleží finanční náhrada podle zákona o půdě za nevydaný pozemek, odňatý státem (vždy po jedné polovině) v letech 1956 a 1960. Restituční nárok původně uplatnil stěžovatelčin manžel, jehož je stěžovatelka jedinou dědičkou. Vedlejší účastnice stěžovatelku k její žádosti nejdříve vyrozuměla, že cena pozemku, a tedy výše náhrady, činí oceněním podle § 28a zákona o půdě, odkazujícího na oceňovací vyhlášku č. 182/1988 Sb., ve znění vyhlášky č. 316/1990 Sb. (dále jen "vyhláška") celkem 69 200 Kč. Obvodní soud uvážil závěry judikatury Ústavního soudu - především nálezů ze dne 12. 1. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 21/19 (N 4/104 SbNU 36; č. 81/2021 Sb.) a ze dne 18. 7. 2017 sp. zn. II. ÚS 4139/16 (N 129/86 SbNU 205) - podle kterých má nad zněním § 28a zákona o půdě převážit nepochybný účel zákona. Výše náhrady nemusí být nutně ekvivalentem aktuální tržní ceny, má však umožnit, aby jejím poskytnutím došlo k odstranění nebo zmírnění křivd způsobených komunistickým režimem srovnatelným způsobem, jako by tomu bylo při vydání věci. Zároveň obvodní soud zohlednil rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 2. 2021 č. j. 28 Cdo 3772/2018-161 (dále také jako "rozsudek Nejvyššího soudu"), navazující na příslušné nálezy Ústavního soudu, podle kterého je přiměřenou a rozumnou finanční náhradou podle § 16 odst. 1 zákona o půdě šestinásobek cen odňatých nemovitostí, stanovených v souladu s vyhláškou. Proto obvodní soud rozhodl, jak je uvedeno výše.
4. K odvolání stěžovatelky i vedlejší účastnice Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") napadeným rozsudkem změnil rozsudek obvodního soudu jen tak, že zamítl žalobu o úroky z prodlení, ve zbytku rozsudek potvrdil. Obvodní soud si podle městského soudu pro své rozhodnutí opatřil dostatek správných skutkových zjištění, která se stala podkladem i pro rozhodnutí městského soudu. Obvodní soud věc samu také správně právně posoudil a řídil se právními závěry judikatury Ústavního soudu i Nejvyššího soudu.
5. Dovolání stěžovatelky i vedlejší účastnice odmítl Nejvyšší soud v záhlaví uvedeným usnesením pro nepřípustnost (pozn. Ústavního soudu: originál tohoto usnesení je ve spise založen na č. l. 154, ačkoli v jeho záhlaví je uvedeno č. l. 2373; Ústavní soud pouze upozorňuje na tuto nesrovnalost a pro přehlednost nadále označuje napadené usnesení Nejvyššího soudu tak, jak je samo označeno v jeho záhlaví - viz výše). Nejvyšší soud dospěl zejména k závěru, že městský soud se v otázce mimořádného zvýšení šestinásobku ceny zjištěné podle vyhlášky, s přihlédnutím k individuálním poměrům věci, neodchýlil od rozhodovací praxe dovolacího soudu a nebyl důvod tuto otázku posoudit jinak. Nejvyšší soud připomněl, že v nálezu sp. zn. II. ÚS 4139/16 Ústavní soud uvážil v kolizi stojící zájmy a konstatoval, že rozsah náhrad by např. neměl být ekonomicky neúnosný a představovat neúměrnou zátěž pro společnost. Podle rozsudku Nejvyššího soudu č. j. 28 Cdo 3772/2018-161, navazujícího na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/19, lze za přiměřenou a rozumnou výši peněžité náhrady obecně považovat šestinásobek ceny určené podle vyhlášky, přičemž specifika konkrétního případu mohou zcela výjimečně odůvodnit odchýlení se od výpočtu. Nejvyšší soud uzavřel, že od rozhodné judikatury se městský soud neodchýlil a ve stěžovatelkou předestřených okolnostech (tržní ceny okolních pozemků) neshledal důvod pro mimořádné zvýšení náhrady. Vývoj tržních cen byl důvodem soudní praxí přijatého řešení o navýšení náhrady, vypočtené podle vyhlášky, pročež, také na podkladě závěrů nálezů Ústavního soudu, nemůže jít o mimořádnou okolnost.
I.
II. Argumentace stěžovatelky
6. Stěžovatelka zejména namítá, že přiznaná finanční náhrada není přiměřená a spravedlivá ve smyslu nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 4139/16; jejím poskytnutím nemohla být odstraněna nebo zmírněna křivda srovnatelným způsobem, jako by tomu bylo při vydání věci. V současnosti se podle stěžovatelky prodává 1 m2 v daném místě za 35 000 Kč, čemuž odpovídá tržní cena pozemku 12 180 000 Kč. Přesto se stěžovatelka domáhala částky výrazně nižší. Napadenými rozhodnutími je založena nerovnost, neboť současní vlastníci nevydaných nemovitostí, anebo osoby, jimž byly nemovitosti vydány, získali mnohem vyšší majetkovou hodnotu. Podle stěžovatelky se tak prohlubují majetkové křivdy, k čemuž poukazuje také na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva. Z navazující judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího soudu má plynout, že sice není nezbytné, aby náhrada dosahovala aktuální tržní ceny, mělo by však k ní být přihlédnuto.
III. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
7. Ústavní stížnost byla podána včas, oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v nichž byla vydána napadená rozhodnutí. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je zastoupena v souladu s § 29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§ 75 odst. 1 téhož zákona) [viz však níže body 39 a 40].
IV. Vyjádření dalších účastníků a vedlejší účastnice řízení
8. Ústavní soud postupem podle § 42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu vyzval další účastníky řízení a vedlejší účastnici k vyjádření k ústavní stížnosti.
9. Nejvyšší soud se vyjádřil tak, že ústavní stížnost je pokračující polemikou se závěry obvodního soudu a městského soudu. Do stěžovatelčiných ústavně zaručených práv zasaženo nebylo. Podle Nejvyššího soudu stěžovatelka představila vlastní náhled na věc bez ústavněprávního "akcentu". Nejvyšší soud konstatoval, že ochrana vlastnictví podle čl. 11 odst. 1 Listiny je poskytována již konstituovanému vlastnickému právu, nikoli pouhému restitučnímu nároku. Odůvodnění napadených rozhodnutí jsou řádná a přezkoumatelná. Klauzule změny poměrů vtělená do právní věty rozsudku Nejvyššího soudu implikuje potřebu úpravy koeficientu podle pohybů meziroční míry inflace. Zásadně však platí, že přiměřená a rozumná výše finanční náhrady konstruovaná rozsudkem Nejvyššího soudu se uplatní ve všech případech, v nichž jsou aktuálně splněny předpoklady poskytnutí peněžité náhrady podle zákona o půdě. Mimořádnou okolností pro zvýšení finanční náhrady nebude aktuální tržní cena odňatých a nevydaných nemovitostí; právě "rozumná, spravedlivá a přiměřená" finanční náhrada, tak jak byla vymezena v nálezech Ústavního soudu, má být ústavně přijatelným ekvivalentem hodnoty původních pozemků. Nelze souhlasit se stěžovatelkou, že náhrada má být přiznána ve výši, aby si mohla v dané lokalitě pořídit odpovídající náhradní pozemek.
10. Dále Nejvyšší soud zdůraznil, že zohlednění aktuální tržní ceny odňatého pozemku a navazující úvahy o přiměřené a spravedlivé výši náhrady ignorují zákonný i judikaturní rámec, v němž by se rozhodování soudů mělo pohybovat. Důsledek takových úvah by paradoxně založil nerovnováhu mezi dvěma skupinami oprávněných osob, jimž pro zákonnou překážku nemohly být odňaté pozemky vydány. Těm, které se rozhodly účastnit veřejných nabídek, popřípadě se za splnění podmínky liknavého nebo svévolného přístupu povinné osoby domáhají vydání náhradního pozemku v řízení před soudem, totiž nenáleží benefícium x-násobku výše jejich nároku. Ve stěžovatelčině případu nelze přehlédnout, že odňatý pozemek o dnešní výměře 348 m2 byl podle vyhlášky oceněn jako zemědělský (nestavební) na částku 69 000 Kč. Aktuální tržní cena, z níž stěžovatelka výši finanční náhrady v řádu jednotek milionů Kč požaduje, je založena na tom, že se původní pozemek nachází na území dnešního statutárního města Brno. Nejvyšší soud navrhl, aby ústavní stížnost byla odmítnuta, popřípadě zamítnuta.
11. Městský soud uvedl, že podle něj nebyla porušena stěžovatelčina ústavně zaručená práva a že rozhodl v souladu se zákonem a judikaturou Nejvyššího soudu.
12. Obvodní soud ve vyjádření plně odkázal na obsah spisu.
13. Vedlejší účastnice ve vyjádření zejména konstatovala, že obecné soudy se řádně vypořádaly s tvrzeními a důkazními návrhy stěžovatelky a jejich postup nebyl libovolný ani svévolný. Stěžovatelka blíže neargumentuje, jakými konkrétními postupy obecných soudů mělo být její právo porušeno. Vedlejší účastnici není známo rozhodnutí Ústavního soudu, kterým by kritérium šestinásobku zpochybnil; naopak několik ústavních stížností založených na jeho údajně neústavní aplikaci bylo odmítnuto. Vysoká aktuální cena pozemků není mimořádnou okolností, které by se bylo možno dovolávat pro další navýšení peněžité náhrady; takový postup je v rozporu se smyslem jednotného koeficientu a zakládal by další nerovnost. Vedlejší účastnice navrhla, aby byla ústavní stížnost odmítnuta, popřípadě zamítnuta.
14. Stěžovatelka k výzvě Ústavního soudu nevyužila práva podat repliku.
V. Posouzení důvodnosti ústavní stížnosti
15. Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a nepřísluší mu dozor nad jejich rozhodovací činností. Je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Do rozhodovací činnosti soudů je Ústavní soud v řízení o ústavní stížnosti oprávněn zasáhnout pouze tehdy, byla-li pravomocnými rozhodnutími těchto orgánů porušena ústavně zaručená základní práva nebo svobody stěžovatelky.
V.a Obecná východiska
16. Podle čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu závazná pro všechny orgány i osoby. Tento příkaz platí i pro Ústavní soud. Také pro posouzení této ústavní stížnosti je klíčové, postupovaly-li obecné soudy v souladu se závěry a právními názory uvedenými v nálezech Ústavního soudu ve skutkově a právně obdobných věcech. Právní názor obsažený v odůvodnění rozhodnutí Ústavního soudu - má-li obecnou povahu - je závazný při řešení typově shodných případů [srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 28. 1. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 41/02 (N 10/32 SbNU 61; č. 98/2004 Sb.)]. Mimo jiné proto, že jde v důsledku o způsob výkladu a použití norem ústavního pořádku. Ústavní soud dovodil vázanost obecných soudů právním názorem Ústavního soudu také z principu rovnosti v právech podle čl. 1 věty prvé Listiny. Rovnost v právech ve vztahu k obecným soudům zakládá kromě jiného též právo jednotlivce na předvídatelné rozhodování v obdobných případech, čímž vylučuje libovůli při aplikaci práva. Za porušení principu rovnosti nutno považovat zejména ty případy, kdy obecný soud neposkytne účastníkům ochranu jejich základních práv a svobod, ačkoli ve skutkově a právně obdobných případech v minulosti Ústavním soudem přiznána byla.
17. Rozhodnutí Ústavního soudu tak představují závazná interpretační vodítka pro rozhodování v obdobných věcech, od nichž je sice možné se odklonit, to ovšem pouze ve výjimečných a pečlivě odůvodněných případech. Judikatura Ústavního soudu zavazuje rovněž samotný Ústavní soud, resp. jeho jednotlivé senáty. S výjimkou upravenou v § 23 zákona o Ústavním soudu, podle něhož dospěje-li senát v souvislosti se svou rozhodovací činností k právnímu názoru odchylnému od právního názoru Ústavního soudu vysloveného v nálezu, předloží otázku k posouzení plénu; stanoviskem pléna je senát v dalším řízení vázán.
V.b Relevantní judikatura
18. Posuzovaná věc vyvěrá z judikaturou opakovaně řešené problematiky určení přiměřené výše finanční náhrady za pozemky, které nebyly podle zákona o půdě vydány. Pro posouzení věci je proto zásadní zohlednit právní závěry obsažené v nálezech Ústavního soudu a v rozsudku Nejvyššího soudu, sjednocujícího (také z popudu Ústavního soudu) soudní praxi v této oblasti. Judikatura je nyní ustálena na nepochybném stanovisku, že finanční náhrada za nevydané pozemky se podle zákona o půdě nebude vyplácet pouze ve výši určené podle vyhlášky, nýbrž má být vyšší.
19. V již zmíněném nálezu sp. zn. II. ÚS 4139/16 Ústavní soud podal ústavně souladný výklad § 16 odst. 1 a § 28a zákona o půdě. V bodu 48 odůvodnění Ústavní soud rozhodl, že do té doby zastávaný výklad "neobstojí, neboť zcela přehlíží účel a smysl jimi stanovené finanční náhrady. Uvedená ustanovení mají zajistit, aby oprávněná osoba v případě, že není možné uspokojit její nárok vydáním věci, případně vydáním jiné věci, obdržela přiměřenou finanční náhradu. Tato finanční náhrada nemusí být nezbytně ekvivalentem aktuální tržní ceny předmětné nemovitosti, má však umožnit, aby jejím poskytnutím došlo k odstranění či zmírnění křivd způsobených komunistickým režimem srovnatelným způsobem, jako by tomu bylo při vydání věci. [...] Za situace, kdy se rozdíl mezi cenou platnou k 24. červnu 1991 a aktuální tržní cenou postupem času zvětšil natolik, že poskytnutí náhrady ve výši první z nich dnes již pro oprávněnou osobu nemá jiný než symbolický význam, ale nelze dále trvat na doslovném výkladu tohoto ustanovení. Ustanovení § 28a zákona o půdě je třeba vykládat tak, že stanoví základ finanční náhrady, která může být v závislosti na konkrétních okolnostech zvýšena. Poskytnuta totiž musí být v takové výši, aby byla s ohledem na účel restitučních zákonů přiměřená a rozumná."
20. Následný návrh Nejvyššího soudu na zrušení § 16 odst. 1 zákona o půdě ve slovech "stanovené podle § 28a" zamítl Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/19. V tomto rozhodnutí dospělo plénum Ústavního soudu k závěru, že je na místě upřednostnit ústavně konformní výklad napadeného ustanovení před jeho zrušením. Zde (výjimečně) s použitím tzv. teleologické redukce, tedy při primátu teleologického výkladu (zohledňujícího účel zákona), který je přísně vzato v rozporu s doslovným výkladem zákona, jehož následování by vedlo ke zjevné nespravedlnosti (viz zejména body 60 až 63 odůvodnění nálezu). Ústavní soud předeslal, "že restituentům náleží finanční náhrada v přiměřené a rozumné výši, přičemž její přesné určení je věcí individuálních případů" (viz bod 67).
21. Dále Ústavní soud v bodech 74 a 75 odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/19 zdůraznil, že "určení výše náhrady je věcí individuálních případů na základě posouzení všech relevantních zvláštních okolností dané věci. Není úkolem Ústavního soudu, aby obecným soudům určoval konkrétní postup, jímž mají dospět k závěru o přiměřenosti výše náhrady. Tento postup z povahy věci nelze obecně definovat tak, aby byl přiléhavý v každém jednotlivém případě. Nadto je v pravomoci Ústavního soudu toliko posouzení ústavnosti napadeného ustanovení; součástí ústavně souladného výkladu však není podávání návodu k použití předmětného pravidla v každé hypotetické situaci. Ústavní soud uznává obtížnost určení okamžiku, k němuž má být cena nemovitosti ukotvena. [...] Bližší podoba určování výše náhrady závisí na zobecnění specifik jednotlivých případů, k němuž na úrovni běžného zákona není Ústavní soud povolán. [...] Upřesňování obecných zákonných pravidel výkladem, případně vyplňování mezer v zákoně, je na podkladě jednotlivých případů na úrovni obyčejného zákona úlohou obecných soudů. [...] Nezasahuje-li provedený výklad neústavně do působnosti moci zákonodárné, je právě sjednocení způsobu použití napadeného ustanovení úkolem vrcholného orgánu ve věcech patřících do pravomoci soudů (čl. 92 Ústavy)."
22. Na základě především těchto dvou nálezů Ústavního soudu proto platí, že finanční náhrada má být přiměřená a rozumná, vyplácena v cenách vyšších než podle vyhlášky, nemusí být nutně ekvivalentem aktuální tržní ceny, nicméně musí naplňovat účel restitučního zákonodárství, tj. odčinění nebo zmírnění majetkových křivd tak, jako by tomu bylo při vydání věci.
23. Po zamítnutí návrhu Nejvyššího soudu nálezem sp. zn. Pl. ÚS 21/19 pokračoval Nejvyšší soud v řízení a rozhodl rozsudkem č. j. 28 Cdo 3772/2018-161 tak, že až na mimořádné výjimky je přiměřenou a rozumnou finanční náhradou šestinásobek ceny určené podle vyhlášky. Nejvyšší soud vycházel z názoru, že vedlejší účastnice nemůže v každém jednotlivém případě posuzovat konkrétní specifika a následně volnou úvahou určit částku v širokém intervalu mezi hodnotou podle vyhlášky a aktuální tržní cenou. Takový postup se (nehledě na vázanost judikáty Ústavního soudu) jeví jednak iluzorním, jednak nežádoucím pro konzistenci a předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci. Proto Nejvyšší soud shledal, že je zapotřebí vytvořit postup, jehož v podstatě "mechanickým" použitím bude možné zvýšit náhradu, která bude obecně přiměřená a dále navyšována či snižována pouze ve výjimečných případech. Je nutno stanovit koeficient, jímž budou kvůli změně tržních poměrů, nastalé po účinnosti zákona o půdě, násobeny ceny nemovitostí plynoucí z vyhlášky. Jeví se racionální, aby koeficient odrážel míru inflace, a vyrovnával tak snížení hodnoty peněz v období mezi účinností zákona o půdě a současností: "Vynásobení náhrad určených podle vyhlášky takovým koeficientem zajistí, že se oprávněným osobám dostane peněžitého plnění, jímž budou moci své potřeby uspokojit v obdobné míře, jako kdyby obdržely v roce 1991 kompenzaci odpovídající vyhlášce."
24. Nejvyšší soud své rozhodnutí postavil na údajích publikovaných Českým statistickým úřadem (dále jen "ČSÚ") o meziročních mírách inflace v České republice v letech 1991 až 2021 (viz https://www.czso.cz/documents/10180/123502879/32018120_0304.pdf/), jež pokládal za obecně známé skutečnosti, a dovodil kumulovanou míru inflace za sledované období ve výši 439 %. Koeficientem pro násobení cen podle vyhlášky by tak v roce 2021 byla hodnota 5,39. S přihlédnutím k principu vstřícnosti k oprávněným osobám při výkladu a použití restitučních předpisů, jakož i ke snaze o stabilizaci koeficientu pro několik příštích let, v nichž lze očekávat pokračování inflace, přiřadil Nejvyšší soud koeficientu hodnotu nejblíže následujícího celého čísla, tj. čísla 6. Za přiměřenou a rozumnou finanční náhradu lze tedy pokládat peněžité plnění ve výši šestinásobku cen odňatých nemovitostí, stanovených podle vyhlášky. Specifika konkrétní věci mohou výjimečně opodstatňovat odchýlení se od výpočtu v tom či onom směru. Mimořádnou okolností ale sám o sobě nebude nárůst tržní ceny nemovitosti.
V.c Vlastní posouzení
25. Ústavní soud dospěl k závěru, že obecné soudy, byť se řídily rozsudkem Nejvyššího soudu, nedodržely po obsahové stránce závazné právní názory obsažené v nálezech Ústavního soudu. Ačkoli Ústavní soud vymezil pro navýšení náhrady kritéria obecná, má za to, že z nich byl dostatečně patrný jejich smysl a účel. Avšak jejich skutečný obsah výsledný koeficient nereflektuje dostatečně. Ústavní soud nerozporuje vhodnost jednotného judikaturního určení koeficientu zvýšení náhrady, od nějž se lze odchýlit ve výjimečných případech. Postup, jakým k tomuto koeficientu Nejvyšší soud dospěl, pročež i jeho výslednou hodnotu, však Ústavní soud shledává rozporným s ústavně souladným výkladem § 16 odst. 1 a § 28a zákona o půdě.
26. Nejvyšší soud vzal za základ výpočtu koeficientu kumulativní inflaci mezi lety 1991 a 2021. Je zřejmé, že inflace je nejpodstatnější pro nastavení koeficientu, určujícího výši finančních náhrad, jinak stanovených pouze podle vyhlášky. Nejvyšší soud však v nynější věci, stejně jako v rozsudku č. j. 28 Cdo 3772/2018, postavil koeficient na "obecné" inflaci, nezohledňující specifický vývoj cen nemovitostí. Pod webovým odkazem, uvedeným v rozsudku Nejvyššího soudu (viz výše), se nachází soubor Míra inflace, vývoj spotřebitelských cen vybraných výrobků v České republice. Jak patrno z názvu a z následné tabulky, v dané statistice je obsažen vývoj cen několika desítek druhů běžného spotřebního zboží; především potravin a nápojů, oblečení, některých základních služeb apod., nicméně žádných nemovitostí. Je ovšem notorietou, že nárůst cen nemovitostí byl za posledních 30 let značný, v některých letech až mimořádný. Ústavní soud si uvědomuje, že tato notorieta je ze své povahy značně obecná, proto se dále zabývá také otázkou, do jaké míry je Nejvyšším soudem judikovaný koeficient souladný s reálným růstem cen nemovitostí.
27. Vycházel-li Nejvyšší soud z teze, že finanční náhrada nemusí nutně dosahovat úrovně tržních cen, měl však také zohlednit další dvě kritéria daného ústavněprávního požadavku. Náhrada má totiž být jednak přiměřená a rozumná, jednak má její poskytnutí odstranit nebo zmírnit křivdy srovnatelně jako při vydání věci. Je-li však pravděpodobné, že se ceny nemovitostí zvyšovaly rychleji než ceny např. potravin, lze jen stěží poskytnutím náhrady odpovídající inflaci běžného spotřebního zboží zmírnit majetkovou křivdu způsobem srovnatelným s vydáním pozemku. Měl-li Nejvyšší soud za to, že se ceny nemovitostí na rozdíl od cen např. potravin a obuvi v rozhodné době nezvýšily ještě výrazněji, a obecná inflace spotřebního zboží ke stanovení koeficientu postačuje, měl to v napadeném usnesení (stejně jako v rozsudku Nejvyššího soudu) řádně odůvodnit. K rozptylu cen různých statků se však Nejvyšší soud nevyjádřil a do posouzení zvýšení náhrady tuto úvahu nezahrnul. Uvedené platí také pro obvodní soud a městský soud, které však vycházely z koeficientu již určeného Nejvyšším soudem (viz rubriku VI níže).
28. Nejvyšší soud v rozsudku č. j. 28 Cdo 3772/2018-161 uvedl, že v souladu se závazným právním názorem Ústavního soudu - vzhledem k vývoji cen od účinnosti zákona o půdě - stanoví tento zákon v současnosti jen základ finanční náhrady, jenž může být odpovídajícím způsobem zvýšen. Dále konstatoval, že byl (v jeho rozhodovací praxi) reprobován výpočet podle vyhlášky č. 441/2013 Sb., k provedení zákona o oceňování majetku (oceňovací vyhláška), jenž - v kontextu tehdy řešené věci - vedl ke stanovení 29krát vyšší náhrady než postup podle vyhlášky. Přestože sám Nejvyšší soud tímto příkladem demonstroval markantní rozdíl mezi možnými způsoby ocenění nemovitostí, nijak ho nezohlednil při určení koeficientu zvýšení náhrady za pozemky nevydané podle zákona o půdě. V nyní posuzované věci stěžovatelka předložila znalecký posudek, který sice použil zmíněnou vyhlášku č. 441/2013 Sb., nicméně soudy neodůvodnily, proč se odlišným způsobem určení ceny vůbec nezabývaly.
29. Stěžovatelka tvrdí, že se v současnosti 1 m2 pozemku prodává v daném místě za 35 000 Kč; tržní cena pozemku by v tomto případě činila 12 180 000 Kč. Podle znaleckého posudku předloženého před obvodním soudem činila tržní cena zahrady 2 304 830 Kč. Stěžovatelka při odhadu (vyšší) tržní ceny neuvádí, zda jde o srovnatelný druh pozemku. Předložila však také znalecký posudek, odhadující tržní cenu pozemku na úrovni sice výrazně nižší, než tvrdí v ústavní stížnosti, přesto výrazně vyšší, než byla výsledná soudem přiznaná částka. Ústavní soud přisvědčuje stěžovatelce, že ač nemusí výše finanční náhrady dosahovat úrovně tržní ceny, měly se jí soudy zabývat jako jedním z kritérií určení výsledné výše náhrady.
30. Znázorněno na případu stěžovatelky: I kdyby byla skutečná tržní cena pozemku oproti znalcem zjištěné ceně přibližně dvoutřetinová, tj. jen 1 500 000 Kč, je přiznaná náhrada pouze 27,7 % jeho tržní ceny. Požadavek ústavně souladného výkladu dotčených ustanovení zákona o půdě však sestává ze tří podmínek - náhrada má být 1. přiměřená a rozumná, 2. nemusí dosahovat tržní ceny, 3. má odčinit nebo zmírnit majetkovou křivdu tak, jako by tomu bylo při vydání věci. Obecnými soudy přiznaná náhrada s jistotou splňuje pouze druhou podmínku; první podmínku může (podle okolností věci) splňovat částečně, zatímco třetí podmínku nesplňuje v žádném případě.
31. Ústavní soud souhlasí s Nejvyšším soudem, že není vhodné přenechat určování spravedlivé a přiměřené náhrady vedlejší účastnici nebo soudům bez konkrétnějšího vodítka nebo dokonce koeficientu, a ponechat tak řešení na ad hoc posouzení jednotlivých případů. Avšak právě proto, že má být toto vodítko primárním nástrojem určování výše finanční náhrady, je tím spíše zapotřebí je pečlivě uvážit, a to s ohledem na všechny relevantní okolnosti, včetně vývoje cen pozemků a tržní ceny konkrétního pozemku v době rozhodování o náhradě. Ústavní soud si uvědomuje, že určení koeficientu má výhodu právní jistoty do budoucna, nemůže však zaručit její zcela spravedlivou výši v každém jednotlivém případě. Nicméně ani přes tuto obtížnost nemůže být daný koeficient zjevně příliš nízký a nezohledňovat zvláštnosti cen nemovitostí.
32. Ústavní soud nepominul, že při zrušení (pouze) usnesení Nejvyššího soudu bude tento soud muset koeficient určení výše peněžní náhrady přehodnotit a že způsob určení finančních náhrad a tím i jejich výsledné výše již v minulosti byly předmětem nejistoty. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/19 však jasně rozhodl, že sjednocování judikatury nalezením způsobu zvyšování finanční náhrady je úkolem obecných soudů. A to na základě ústavně souladného výkladu rozhodných zákonných ustanovení, který Ústavní soud opakovaně podal. Jelikož je Ústavní soud vázán svými nálezy, nepovažuje za vhodné, aby nyní obecným soudům předepisoval konkrétní koeficient. Jsou to obecné soudy, které disponují vhodnými nástroji k abstrahování podstatných skutečností z jednotlivých věcí - tak, aby výsledný mechanismus výpočtu náhrad byl co nejspravedlivější. Ústavní soud se nicméně pokusil pro větší objasnění ústavně souladného výkladu přiblížit možnou míru zvyšování finančních náhrad.
33. V roce 2017 uvedl Jiří Mrázek, ředitel odboru statistiky cen ČSÚ, k růstu cen nemovitostí: "Od roku 2000, ve srovnání s inflací, která dosáhla asi 40 %, tak ceny rodinných domů se zvýšily o 96 %, ceny stavebních pozemků o 162 % a ceny starších bytů o 195 %, čili téměř 3krát." [viz Český statistický úřad, MRÁZEK, J. Inflace a ceny nemovitostí. Tisková konference (online). Praha: ČSÚ, 27. 7. 2017, s.?16. Dostupné z: https://www.czso.cz/documents/10180/61233867/csu_tk_ceny_prezentace.pdf/5cd42667-a865-4ef5-92b6-f5dcf6105878?version=1.0.]. Pakliže by se - jen zcela orientačně - vzal v úvahu průměr míry inflace uvedených druhů nemovitostí mezi lety 2000 a 2017 (151 %) oproti inflaci spotřebního zboží, nutno seznat, že inflace byla v tomto období u cen nemovitostí téměř 4krát vyšší než u spotřebitelských cen (40 % vs. 151 %). Neznamená to, že by měl Nejvyšší soud za koeficient bez dalšího považovat takto zvýšenou hodnotu. Jednoznačně to však znamená, že koeficient šestinásobku je neústavně nízký.
34. Ústavní soud se obrátil na ČSÚ s dotazem, jak se změnila cena pozemků - označených v zemědělském půdním fondu jako zahrady, v katastrálních územích statutárního města Brna, a to mezi lety 1991 a 2021. Ústavní soud v žádosti také uvedl, že mu postačuje informace, z níž lze procentuální rozdíl dovodit, nemusí jít o kompletní existující statistiku. Byla-li by přesná data obtížně zjistitelná, požadoval Ústavní soud alespoň jakékoli statistické srovnání, z něhož je možné přibližně usoudit na inflaci cen daného druhu nemovitosti v požadovaném období.
35. Ve své odpovědi ČSÚ uvedl, že nezpracovává cenové indexy zahrad, a nemá k dispozici jejich aproximace. Z dostupných souvisejících dat Ústavnímu soudu poskytl tabulky Indexy cen stavebních pozemků a Průměrné ceny zemědělské půdy. Nicméně cenové indexy orné půdy a trvalých travních porostů byly sledovány až od roku 2012, indexy stavebních pozemků od roku 1998. Dále ČSÚ přiložil tabulku obsahující indexy cen bytů, rodinných domů a samostatných stavebních pozemků v letech 2015 až 2021 a odkazy na publikace o vývoji cen nemovitostí (viz např. https://www.czso.cz/csu/czso/indexy_cen_nemovitosti). (Všechny předložené údaje se vztahují k České republice a jejím jednotlivým krajům.) Z posledně uvedené přílohy plyne, že ceny bytů, rodinných domů a stavebních pozemků se souhrnně do roku 2021 zvýšily oproti roku 2015 na 2,2 násobek. Téměř identicky se za sledované období zvýšily souhrnně ceny bytů a rodinných domů v Jihomoravském kraji. Zemědělská půda pak zdražila od roku 2012 do roku 2021 v průměru ze 7,5 Kč na 26,5 Kč za 1 m2, tj. o 253 % za 9 let (což by odpovídalo koeficientu 3,53). Konečně se z předložených dat podává, že průměrné ceny stavebních pozemků byly v roce 2010 dvojnásobné oproti roku 1998 a do roku 2019 stouply o dalších 40 %. Jakkoli omezená může být vypovídací hodnota příkladmo uvedených údajů, je z nich patrné, že koeficient šestinásobku za období let 1991 - 2021 neodpovídá uvedenému vývoji cen určitých druhů nemovitostí v některých (relevantních) časových úsecích tohoto třicetiletého období.
36. Ústavní soud konstatuje, že ve světle shora uvedeného došlo u obecných soudů k částečnému nepochopení skutečného smyslu ústavně souladného výkladu poskytování finančních náhrad podle zákona o půdě. Uvedené lze návazně na rozsudek Nejvyššího soudu demonstrovat na tezi městského soudu, obsaženou v bodu 19 odůvodnění napadeného rozsudku: "Jak plyne z citované judikatury Ústavního soudu, finanční náhrada nemusí být nezbytně ekvivalentem aktuální tržní ceny odňaté nemovitosti, musí však být poskytnuta v takové výši, aby byla s ohledem na účel restitučních zákonů přiměřená a rozumná. Za takovou náhradu pak lze v projednávané věci s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem daného případu považovat finanční náhradu ve výši šestinásobku hodnoty nevypořádaného restitučního nároku [...]." Jak plyne již z výše uvedeného, městský soud opomněl, že výše náhrady má být přiměřená a rozumná nejen vzhledem k abstraktnímu účelu restitučního zákona, ale i tak, aby bylo dosaženo alespoň částečného zmírnění konkrétní majetkové křivdy, jako by tomu bylo při vydání věci. Současně soudy sice správně opakovaně zdůraznily, že finanční náhrada nemusí být nezbytně ekvivalentem aktuální tržní ceny odňaté nemovitosti, nicméně s ohledem na smysl a účel zákona to (v duchu výše podaných závěrů nálezů Ústavního soudu) nemůže znamenat, že je tržní cena bez významu. Ústavní soud připouští, že dříve podaný ústavně souladný výklad § 16 odst. 1 a § 28a zákona o půdě byl obecný. Současně v něm však byla zahrnuta kritéria, z nichž ne všechna obecné soudy respektovaly.
37. Podle vedlejší účastnice bylo odmítnuto několik ústavních stížností, napadajících rozhodnutí založená na použití koeficientu podle rozsudku Nejvyššího soudu. Tato skutečnost však nemůže zvrátit učiněný závěr. Je pravdou, že Ústavní soud v obdobné věci odmítl pro zjevnou neopodstatněnost ústavní stížnost usnesením ze dne 30. 8. 2022 sp. zn. III. ÚS 2053/22. Ústavní soud není podle obecně přijímaného výkladu čl. 89 odst. 2 Ústavy a § 23 zákona o Ústavním soudu vázán nosnými důvody svých usnesení, nýbrž toliko nálezů. Aniž by chtěl vnést do právního řádu a sjednocující judikatury více (byť jen dočasné a částečné) nejistoty, než je nezbytně nutné, jsou to právě nálezy sp. zn. Pl. ÚS 21/19 a sp. zn. II. ÚS 4139/16, jejichž závěry nutno do budoucna upřednostnit před usnesením sp. zn. III. ÚS 2053/22.
38. Závěrem Ústavní soud poukazuje na vývoj posuzované věci. Stěžovatelka dne 21. 2. 2021 požádala vedlejší účastnici o poskytnutí náhradního pozemku, případně o finanční náhradu. Vedlejší účastnice stěžovatelce dne 23. 2. 2021 sdělila, že původní pozemek byl zahradou a po ocenění podle vyhlášky činí jeho cena 69 200 Kč. V bodu 76 odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/19 vyslovil Ústavní soud zásadní nesouhlas s vedlejší účastnicí tvrzenou neoprávněností sama rozhodovat o určení výše náhrady podle soudního, ústavně souladného výkladu, podaného již v nálezu sp. zn. II. ÚS 4139/16, a nikoli podle výkladu doslovného. Vedlejší účastnice byla nosnými důvody nálezů Ústavního soudu podle čl. 89 odst. 2 Ústavy již tehdy vázána. Je zarážející, že i po vyhlášení nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/19 ve Sbírce zákonů dne 23. 2. 2021 tato organizační složka státu stěžovatelce téhož dne sdělila, že odňatý pozemek oceňuje podle vyhlášky na 69 200 Kč. Vedlejší účastnice měla dostatek času se seznámit se závěry nálezů Ústavního soudu. Nadto byla účastnicí řízení u Nejvyššího soudu, z něhož vzešel návrh na zrušení § 16 odst. 1 zákona o půdě, zamítnutý nálezem sp. zn. Pl. ÚS 21/19. Vedlejší účastnici nic nebránilo přiznat stěžovatelce finanční náhradu ve výši, která podle ní odpovídá ústavně souladnému výkladu zákona o půdě. Stěžovatelka by se pak mohla obrátit na soud až tehdy, pokud by byla s výší náhrady nespokojena. Ústavní soud opětovně zdůrazňuje, že také Státní pozemkový úřad - jako všechny orgány a osoby - je vázán nosnými právními závěry nálezů Ústavního soudu.
VI. Závěr
39. Ústavní soud nepřikročil ke zrušení rozsudků obvodního soudu a městského soudu, veden principem minimalizace zásahů do rozhodovací činnosti obecných soudů [srov. např. nález ze dne 6. 1. 2021 sp. zn. I. ÚS 1107/20 (N 3/104 SbNU 29)]. Tento princip se projevuje také v subsidiaritě ústavní stížnosti (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu), která je až posledním prostředkem ochrany základních práv a svobod. Z těchto principů Ústavní soud dovodil své oprávnění odmítnout část ústavní stížnosti pro nepřípustnost, je-li zrušením jen některého z napadených rozhodnutí znovu vytvořen obecným soudům prostor, aby samy poskytly ochranu základním právům a svobodám. Je na uvážení Ústavního soudu, jak rozsáhlý zásah do rozhodování soudů považuje v konkrétním případě za nezbytný pro nápravu zjištěného porušení základních práv. Rozhodne-li Ústavní soud o nepřípustnosti části ústavní stížnosti z tohoto důvodu, jde o výsledek jeho uvážení, nezávislý na skutečném vyčerpání opravných prostředků.
40. V posuzované věci dospěl Ústavní soud k závěru, že k nápravě porušení základních práv stěžovatelky postačuje zrušení usnesení Nejvyššího soudu. Z výše uvedeného vyplývá, že se obvodní soud a městský soud přísně řídily rozsudkem Nejvyššího soudu č. j. 28 Cdo 3772/2018-161. Je pravděpodobné, že Nejvyšší soud, vázán právními názory Ústavního soudu, by dříve či později musel svůj stěžejní závěr přehodnotit i v případě, že by v nyní posuzované věci prve rozhodoval opětovně obvodní soud. Ústavní soud proto neshledal hospodárným rušit všechna napadená rozhodnutí, spočívají-li dvě z nich co do výpočtu konkrétní výše náhrady na judikatuře Nejvyššího soudu.
41. Na základě výše uvedeného Ústavní soud shledal, že stejně jako v nálezu sp. zn. II. ÚS 4139/16 byla usnesením Nejvyššího soudu porušena ústavně zaručená práva stěžovatelky na ochranu vlastnictví a na soudní ochranu, zaručená v čl. 11 odst. 1 a v čl. 36 odst. 1 Listiny. Podle § 82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu proto ústavní stížnosti vyhověl a podle § 82 odst. 3 písm. a) téhož zákona usnesení Nejvyššího soudu zrušil. Úkolem Nejvyššího soudu bude ve věci znovu rozhodnout, vázán právními názory podle judikatury Ústavního soudu. Ústavní stížnost proti rozsudkům obvodního soudu a městského soudu Ústavní soud, vzhledem k výše uvedenému, odmítl podle § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu jako návrh nepřípustný. Takto Ústavní soud rozhodl bez nařízení ústního jednání, neboť od něj nebylo možno očekávat další objasnění věci (§ 44 věta první zákona o Ústavním soudu).
Autor: US