Důvod kasační stížnosti podle § 103 odst. 1 písmo e) s. ř. s. není dán: rozsudek Městského soudu v Praze není nezákon­ný v té části, v níž bylo rozhodnuto o odmítnutí žaloby. Podkladem pro toto roz­hodnutí byl závěr soudu, že ustanovení § 85 s. ř. s. vylučuje přípustnost žaloby domáhající se pouze určení, že "zásah" ve smyslu § 82 s. ř. s. je nezákonný. Stě­žovatel dovozuje, že nepřípustnost žalo­by požadující vyslovení nezákonnosti "zásahu" ve smyslu § 82 s. ř. s. je dána pouze v případě, že se žalobce domáhá toliko (tj. výlučně) vyslovení nezákon­nosti, že však není dána, domáhá-li se vedle toho ještě něčeho dalšího, např. zá­kazu pokračovat v nezákonném zásahu. Tento výklad je však nesprávný. Řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (§ 82 až § 87 s. ř. s.) je postaveno na koncepci ochrany před "zásahem" (zásahem, pokynem nebo donucením), který trvá, jehož důsledky trvají nebo u něhož hrozí opakování (viz § 82 ínfíne s. ř. s.). Jde tedy o ochranu před zásahem, který bezprostředně a přímo trvá nebo hrozí a kterému je v případě, že je nezá­konný, nutno zabránit, tj. zakázat jej vydáním konstitutivního rozhodnutí (§ 87 odst. 2 věta první s. ř. s.), a tím jej právně pro futuro znemožnit. Zákon ne­počítá s ochranou před aktuálně neexis­tujícími zásahy, tj. zejména před zásahy, ke kterým došlo v minulosti, ale ani před zásahy, které mohou teprve v budoucnu nastat, nejde-li o hrozbu opakování již učiněného zásahu. Proto také nepočítá s rozhodnutími ve své podstatě deklaratorními (viz k tomu Vopálka - Mikule ­Šimůnková - Šolín: Soudní řád správní. Komentář. 1. vyd., C. H. Beck, Praha 2004, str. 197, bod 3; Brothánková - Žiš­ková: Soudní řád správní a předpisy sou­visející s novou úpravou správního soud­nictví s vysvětlivkami. Linde, Praha 2004, str. 194), kterými by soud vyslovo­val nezákonnost (minulých či budou­cích) zásahů ve smyslu § 82 s. ř. s. V tom­to světle nutno vykládat slovo "pouze" v ustanovení § 85 s. ř. s. tak, že nepří­pustná je v každém případě žaloba, která se domáhá pouze vyslovení nezákonnos­ti "zásahu" ve smyslu § 82 s. ř. s., avšak zá­roveň i jakákoli jiná žaloba, která se ved­le vyslovení nezákonnosti domáhá i něčeho jiného, a to v té části, v níž se domáhá vyslovení nezákonnosti.

Ani důvod podle § 103 odst. 3 písmo a) S. ř. s., uplatněný ve vztahu k té části rozsudku, jíž bylo rozhodnuto o zamítnutí žaloby, není dán. Stěžovatel má za to, že "zásahem" je i výzva žalovaného k odevz­dání cestovních dokladů. K posouzení právní povahy této výzvy je třeba určit její místo v rámci zákonných prostředků upravujících možnost odnětí cestovního pasu.

Odepření vydání a odnětí cestovního dokladu, mj. i cestovního pasu [viz § 5 odst. 1 písmo a) zákona o cestovních do­kladech], je upraveno zejména v § 23 až § 28 zákona o cestovních dokladech. Ke dni rozhodování Městského soudu v Pra­ze, tj. ke dni 29.6.2004 (§ 87 odst. 1 S. ř. s.), stanovil § 23 zákona o cestovních dokladech ohledně nevydání či odnětí cestov­ního doklad následující:

Vydání cestovního dokladu se ode­pře nebo vydaný cestovní doklad se ode­jme na žádost a) soudu občanovi, proti kterému je nařízen výkon soudního roz­hodnutí pro neplnění vyživovací povin­nosti nebo finančních závazků, b) orgá­nu činného v trestním řízení občanovi, proti kterému je vedeno trestní stíhání pro úmyslný trestný čin, nebo c) orgánu, jenž vykonává rozhodnutí nebo jeho vý­kon zařizuje podle zvláštního právního předpisu [poznámkou pod čarou odká­záno na trestní řád], občanovi, který ne­vykonal trest odnětí svobody za úmyslný trestný čin, jestliže mu trest nebyl prominut nebo výkon trestu nebyl pro­mlčen.

Citované ustanovení § 23 zákona o cestovních dokladech tedy obsahovalo (a i po novelizaci provedené s účinností od 1. 1. 2005 zákonem č. 559/2004 Sb. obsahuje, byť v poněkud rozšířené po­době) taxativní výčet situací, za kterých je správní orgán příslušný podle § 24 odst. 1 téhož zákona oprávněn o odepře­ní vydání nebo o odnětí cestovního do­kladu rozhodnout, jakož i taxativní výčet subjektů (orgánů či osob) oprávněných řízení před příslušným správním orgá­nem iniciovat.

Ustanovení § 24 odst. 2 až 5 zákona o cestovních dokladech pak upravují proceduru odnímání cestovního dokla­du: Odstavce 2 a 3 stanoví, že bylo-li rozhodnuto nebo lze-li důvodně očekávat, že bude rozhodnuto o odnětí cestovního dokladu, může cestovní doklad zadržet orgán příslušný k vydání cestovních dokladů, policie nebo jiný orgán činný v trestním řízení; orgán, který cestovní doklad zadržel, je povinen vydat o tom jeho držiteli potvrzení a cestovní doklad bezodkladně zaslat orgánu příslušnému k jeho vydání s uvedením důvodů zadržení. Odstavec 4 říká, že orgán příslušný k vydání cestovního dokladu rozhodne o odnětí zadrženého cestovního dokla­du nebo o jeho vrácení do patnácti dnů poté, co obdržel oznámení o zadržení cestovního dokladu. Odvolání proti rozhodnutí o odnětí cestovního dokladu nemá odkladný účinek (§ 24 odst. 5 cit. zákona).

Podnět (žádost) některého z opráv­něných subjektů podle § 23 písmo a) až c) zákona o cestovních dokladech tedy vede k zahájení řízení před správním orgánem, které se, není-li stanoveno jinak, řídí správním řádem (§ 37 zákona o ces­tovních dokladech). Uvedené řízení lze považovat za specifický typ řízení zahajovaného z podnětu správního orgánu (§ 18 odst. 1, 2. alt. spr. ř.), v němž pod­mínkou jeho konání je existence žádosti oprávněného subjektu o odnětí, resp. odepření vydání, cestovního dokladu. Pokud oprávněný subjekt v průběhu ří­zení vezme svoji žádost o odnětí, resp. odepření vydání, cestovního dokladu zpět, správní orgán je povinen řízení bez dalšího zastavit (§ 30, 2. alt. spr. ř.).

V případě stěžovatele podal JUDr. Vla­dimír P., soudní exekutor se sídlem exekutorského úřadu v Praze 7, žádost o od­nětí cestovních dokladů stěžovatele, kterou žalovaný posoudil jako podanou oprávněným subjektem a na základě níž zahájil správní řízení. V rámci tohoto ří­zení byla stěžovateli a jeho zástupci dne 30. 12. 2003 doručena výzva ze dne 17. 12. 2003, aby neprodleně žalované­mu odevzdal dva přesně specifikované cestovní pasy. Ve výzvě je odkazováno na § 18 odst. 1, 3 správního řádu ve spojení s § 23 písmo a) zákona o cestovních dokladech a uvedeno, že žalovaný zahájil dne 18. 11. 2003 (správní) řízení ve věci odnětí uvedených cestovních pasů. Zá­roveň výzva obsahuje sdělení, že "z ustanovení § 24 odst. 2 zákona Č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech, ve znění poz­dějších předpisů, vyplývá, že bylo-li roz­hodnuto nebo lze-li důvodně očekávat, že bude rozhodnuto o odnětí cestovního dokladu, může cestovní doklad zadržet orgán příslušný k vydání cestovních do­kladů nebo policie".

Ochrana podle § 82 a násl. S. ř. S. je důvodná tehdy, jsou-li - a to kumulativ­ně, tedy zároveň - splněny následující podmínky: Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmín­ka) zásahem, pokynem nebo donucením ("zásahem" v širším smyslu) správního orgánu, který není rozhodnutím (4. pod­mínka) a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž "zásah" v širším smyslu nebo jeho dů­sledky musí trvat nebo musí hrozit opa­kování "zásahu" (6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout.

Výzvu k odevzdání cestovních pasů ze dne 17. 12. 2003 nelze považovat za takový "zásah" v širším smyslu, vůči němuž by byla ochrana podle § 82 s. ř. s. důvodná.

Tato výzva sama o sobě nepochybně "zásahem" v širším smyslu je, neboť se jedná o pokyn správního orgánu stěžo­vateli, aby něco učinil (odevzdal cestov­ní pasy), přičemž nejde o rozhodnutí; 4. podmínka tedy splněna je. Nepochyb­ně je splněna i 5. podmínka, neboť výzva je zjevně směřována přímo vůči stěžova­teli jako konkrétní osobě; nejde tedy ze­jména o žádný abstraktní akt s neurči­tým okruhem adresátů.

Nejsou však splněny 1. a 2. podmín­ka, a to proto, že výzva je úkonem sice apelativním, majícím přimět stěžovatele, aby něco učinil, avšak zároveň přímo nevynutitelným a ve své podstatě pouze in­formativním, kterým se žádná stěžovatelova práva nezkracují, tj. proti jeho vůli neomezují, tím méně pak přímo. Obsa­hem výzvy je sdělení, že probíhá správní řízení o odnětí jeho cestovních pasů, že tyto pasy má stěžovatel odevzdat (ovšem zároveň se nehovoří o žádné sankci, kte­rá by následovala v případě, že by stěžo­vatel výzvě nevyhověl; takovou sankci ta­ké ani právní řád nezná) a že se mu může stát, pokud budou naplněny podmínky § 24 odst. 2 zákona o cestovních dokla­dech, že mu cestovní doklady mohou být zadrženy. Přípis správního orgánu určité osobě, který obsahuje sdělení o stavu určitých věcí nebo určitého říze­ní, přímo nevynutitelnou výzvu, aby ně­co učinila, a informaci o případných ne­gativních důsledcích, které tuto osobu za určitých zákonem předvídaných pod­mínek mohou postihnout, ještě nelze považovat za zkrácení subjektivních práv této osoby, jakkoli samozřejmě ta­kovou osobu mohou znejistět v náhledu na její právní pozici a vyvolat v ní pocit jistého ohrožení. Právní řád totiž nepo­skytuje a ani nemůže poskytovat ochranu před subjektivním (a nezřídka i psycho­logicky zcela pochopitelným a z lidské­ho hlediska důvodným) pocitem ohro­žení či nejistoty, nýbrž jen ochranu subjektivních práv, tedy konkrétních práv určité osoby.

Stěžovatelova argumentace možností uložení pořádkové pokuty podle § 45 odst. 1 správního řádu je lichá. Pokud by k uložení této pokuty došlo, stalo by se tak rozhodnutím správního orgánu, pro­ti němuž by se mohl stěžovatel odvolat a které by bylo případně přezkoumatel­né soudem v řízení podle § 65 a násl. s. ř. s. Ze skutečnosti, že stěžovatelovo chová­ní, jež je v rozporu s pokynem správního orgánu, může vyvolat následek v podobě uložení nějaké sankce, budou-li splněny podmínky pro její uložení, totiž nijak ne­plyne, že by tento pokyn samotný zasa­hoval do právní sféry stěžovatele. Do ní by zasáhlo teprve rozhodnutí, kterým by byla sankce uložena.

Obdobná je i argumentace, že při ne­vyhovění výzvě k odevzdání cestovních pasů hrozí stěžovateli jejich odnětí, tj. nucené odebrání. To stěžovateli nepo­chybně hrozí, ovšem pokud se tak stane, jeho subjektivní veřejná práva budou za­sažena teprve tehdy, dojde-li skutečně k tomuto odnětí. Stěžovatelův poukaz na rozhodnutí Evropského soudu pro lid­ská práva ve věci Napijalo proti Chorvat­sku (stížnost č. 66485/01) [2003] ECHR 592 ze dne 13. 11. 2003 je v této souvis­losti nepřípadný. V uvedeném rozhod­nutí byl z hlediska souladu s čI. 6 odst. 1 Úmluvy a s čI. 2 odst. 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě přiznávajícího některá práva a svobody jiné než ty, které jsou již uve­deny v Úmluvě a v prvním dodatkovém protokolu k Úmluvě (vyhlášen spolu s Úmluvou pod č. 20911992 Sb.), testován postup chorvatských úřadů spočívající ve skutečně nastalém odnětí cestovního pasu na státní hranici, zdůvodněném údajným celním přestupkem, a následné proceduře jeho zpětného vydání panu Napijalo. Soud v tomto případě shledal, že chorvatské úřady a soudy neposkytly svému občanu panu Napijalo účinnou ochranu po zadržení jeho pasu, neboť delší dobu nerozhodly o jeho žádostech o vrácení pasu, a navíc proti němu ani nezahájily řízení ve věci celního pře­stupku, jehož údajným spácháním ode­brání cestovního pasu odůvodnily.

Ve stěžovatelově případě však nic ta­kového ani nenastalo - jeho cestovní pa­sy nebyly do doby rozhodnutí Městské­ho soudu v Praze zadrženy. Navíc, pokud by se tak stalo, ukládá § 24 odst. 3 a 4 zá­kona o cestovních dokladech orgánu, který cestovní doklad zadržel, povinnost vydat o tom jeho držiteli potvrzení a ce­stovní doklad bezodkladně (tj. v daném kontextu maximálně během několika dní) zaslat orgánu příslušnému k jeho vydání s uvedením důvodů zadržení. Or­gán příslušný k vydání cestovního dokla­du je pak povinen o odnětí zadrženého cestovního dokladu nebo o jeho vrácení rozhodnout do patnácti dnů poté, co ob­držel oznámení o zadržení cestovního dokladu (novelou č. 559/2004 Sb. byla s účinností od 1. 1. 2005 patnáctidenní lhůta prodloužena na lhůtu třicetiden­ní). Zákon tedy v případě zadržení ce­stovního dokladu poskytuje dotčené osobě z věcného i časového hlediska účinný prostředek ochrany před odně­tím cestovního pasu. V této souvislosti nutno též poznamenat, že existence pře­zkumné procedury podle § 24 odst. 3 a 4 zákona o cestovních dokladech vylučuje přípustnost žaloby podle § 82 s. ř. s. na ochranu před zásahem spočívajícím v odnětí cestovního dokladu podle § 24 odst. 2 zákona o cestovních dokladech, neboť tuto proceduru lze nepochybně považovat za možnost domáhat se ochra­ny nebo nápravy jinými právními prostředky ve smyslu § 85 s. ř. s. Nerozhodl-li by správní orgán ve lhůtě předepsané v § 24 odst. 4 s. ř. s., lze se nápravy domá­hat - samozřejmě za splnění zákonem stanovených podmínek - žalobou podle § 79 a násl. s. ř. s.