// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 17.03.2023
NSS: Poplatek za zhodnocení stavebního pozemku
Obecně závazná vyhláška obce přijatá podle § 10c odst. 3 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, jež ukládá povinnost uhradit místní poplatek za zhodnocení stavebního pozemku i vlastníkům, kteří za totéž již v minulosti obci zaplatili v rámci soukromoprávního vztahu (prostřednictvím zvýšení kupní ceny při prodeji pozemku), je v rozporu s ústavním principem rovnosti podle čl. 1 Listiny základních práv a svobod.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 10. 2022, čj. 1 Afs 432/2020-74)
Zdroj: č. 4418/2023, Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (sbirka.nssoud.cz)
MÍSTNÍ POPLATKY: POPLATEK ZA ZHODNOCENÍ STAVEBNÍHO POZEMKU
k § 10c odst. 3 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích
k čl. 1 Listiny základních práv a svobod (v textu jen „Listina“)
Prejudikatura: č. 1865/2009 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 180/2006 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 269/05), č. 181/2009 Sb. a č. 338/2017 Sb.
Věc: a) V. P., b) A. H., c) J. P., d) L. K. a e) F. P., proti Krajskému úřadu Středočeského kraje o místní poplatek za zhodnocení stavebního pozemku, o kasační stížnosti žalovaného.
Obec Nový Jáchymov prodala žalobcům (resp. jejich právním předchůdcům, jelikož dva z původních žalobců během řízení o kasační stížnosti zemřeli) v letech 2002 a 2003 pozemky a v kupních smlouvách se zavázala, že k těmto pozemkům na své náklady přivede inženýrské sítě. Po více než deseti letech obec platebními výměry vyměřila vlastníkům místní poplatek za připojení pozemků ke kanalizaci.
Platebním výměrem ze dne 6. 11. 2017 vyměřila obec jako správce poplatku právnímu předchůdci žalobců a), b) a c) podle § 11 zákona o místních poplatcích a podle obecně závazné vyhlášky obce Nový Jáchymov č. 2/2016, o místním poplatku za zhodnocení pozemku možností jeho připojení na stavbu kanalizace (dále jen „vyhláška č. 2/2016“), místní poplatek za zhodnocení stavebního pozemku ve výši 42 405 Kč.
Dalším platebním výměrem ze dne 6. 11. 2017 vyměřila obec žalobci d) podle týchž ustanovení místní poplatek za zhodnocení stavebních pozemků v celkové výši 84 678 Kč.
Třetím platebním výměrem ze dne 6. 11. 2017 vyměřila obec právní předchůdkyni žalobce e) podle stejných ustanovení místní poplatek za zhodnocení stavebního pozemku v celkové výši 49 434 Kč.
Žalobci podali proti platebním výměrům odvolání. Žalovaný v odvolacích rozhodnutích zrušil platební výměry a zastavil řízení. Dospěl totiž k závěru, že žalobcům poplatková povinnost nevznikla, protože vyhláška č. 2/2016 byla vydána až po právní moci posledního z kolaudačních souhlasů ke stavbě kanalizace, a je tak nepřípustně retroaktivní.
Předmětem soudního přezkumu byla až rozhodnutí, jimiž žalovaný v samostatných přezkumných řízeních změnil rozhodnutí o odvolání proti platebním výměrům a jednotlivá odvolání třemi samostatnými rozhodnutími zamítl.
Každý z původních žalobců podal proti rozhodnutí vydanému v přezkumném řízení žalobu. Krajský soud v Praze řízení o žalobách spojil ke společnému projednání a všechna tři rozhodnutí žalovaného rozsudkem ze dne 15. 10. 2020, čj. 54 Af 36/2018-46, zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Dospěl totiž k závěru, že vyhláška č. 2/2016 ve spojení s nesplněnými soukromoprávními závazky obce má diskriminační charakter, v důsledku čehož ji nebylo možné vůči žalobcům užít.
Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Rozsudek byl podle žalobce nepřezkoumatelný, neboť nevypořádal jednu žalobní námitku. Dále nebylo patrné, zda krajský soud jednu z posuzovaných námitek shledal důvodnou, či nikoli.
Krajský soud dále pochybil, neboť se nezabýval stěžovatelovým tvrzením ve vyjádření k žalobě. Týkalo se zániku práva z kupní smlouvy, které spočívalo v závazku obce přivést na vlastní účet na hranici pozemků rozvod vody, kanalizace, elektrické energie nízkého napětí a plynu. Po marném uplynutí lhůty k připojení inženýrských sítí zůstali žalobci (resp. jejich právní předchůdci) v soukromoprávní rovině nečinní, práva na připojení pozemku se nedomáhali, a konkludentně tak schválili zánik příslušného smluvního ustanovení. Právo na připojení pozemku tedy zaniklo jeho neuplatněním. V době přijímání vyhlášky č. 2/2016 bylo podle stěžovatele právo na bezplatné zasíťování pozemku již promlčeno.
Krajský soud podle stěžovatele nesprávně posoudil otázku diskriminace a nedostatečně odůvodnil, jaký zakázaný důvod podle zákona č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon), na žalobce dopadá. Ekonomické důvody nejsou diskriminačním kritériem.
Žalobcům podle stěžovatele nic nebránilo zařadit se mezi vlastníky osvobozené podle vyhlášky č. 2/2016 od místního poplatku. Krajský soud nesprávně srovnával kupní smlouvy mezi právními předchůdci žalobců a dalšími vlastníky a neprokázal, že kupující v roce 2000 byli od poplatku osvobozeni, přestože na pozemku nevybudovali stavbu. Takový závěr krajského soudu považoval stěžovatel za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Závěr o osvobození jiných kupujících od místního poplatku neměl oporu ve správním spise. Pokud by někteří vlastníci zhodnoceného pozemku byli povinni místní poplatek platit a jiní ne, přičemž by to záviselo pouze na kupní ceně za pozemky, šlo by o nerovnost a tedy i o rozpor se zákonem.
Stěžovatel dále z rozsudků krajského soudu ze dne 13. 9. 2019, čj. 48 Af 26/2017-63, a Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 5. 2019, čj. 4 As 114/2019-37, dovodil, že obec není v soukromoprávní oblasti přímo dotčená uplatňováním veřejného práva. Výše kupní ceny nemovitostí z majetku obce podle stěžovatele nepodléhá přezkumu ve správním soudnictví.
Žalobci ve vyjádření ke kasační stížnosti označili rozsudek krajského soudu za podrobný, srozumitelný a vypořádávající všechny žalobní námitky. Krajský soud také dostatečně vysvětlil, že je sice věcí žalobců, že se nedomáhali splnění závazků obce z kupních smluv, avšak na druhé straně nelze tolerovat stav, kdy obec porušení vlastních smluvních závazků zúročí po více než deseti letech při výkonu vrchnostenských oprávnění v rámci samostatné působnosti. Tato skutečnost byla ve spojení s diskriminačním charakterem vyhlášky č. 2/2016 důvodem zrušení platebních výměrů. Žalobci také odkázali na čl. 3 odst. 1 Listiny, který zakazuje diskriminaci.
Obecně závazná vyhláška obce nesmí bez legitimního důvodu dávat některým adresátům více ani méně práv než ostatním. Článek 7 odst. 1 písm. a) vyhlášky č. 2/2016 osvobodil od místního poplatku vlastníky pozemků, kteří s obcí uzavřeli před 31. 10. 2016 smlouvu o připojení jejich domu ke splaškové kanalizaci. Stejné osvobození pak mělo být přiznáno i žalobcům, kteří o mnoho let dříve s obcí uzavřeli kupní smlouvy, v nichž se obec zavázala přivést bezplatně na hranice kupovaných pozemků mj. rozvod kanalizace. Fakticky jde o totožné smluvní závazky.
Krajský soud podle žalobců konstatoval, že od poplatku měli být osvobozeni ti, kdo zaplatili za pozemek obci vyšší než obvyklou kupní cenu za protiplnění, k němuž se obec zavázala. Ohledně přezkumu výše kupní ceny nemovitostí prodávaných z majetku obce ve správním soudnictví uvedli, že krajský soud kupní cenu nepřezkoumával. Hodnotil ji pouze v rámci přezkumu tvrzení, že byly sjednány vyšší než obvyklé kupní ceny, a to za závazek obce přivést ke kupovanému pozemku inženýrské sítě.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…) [21] Nejvyšší správní soud se tak zabýval otázkou, zda byli žalobci povinni zaplatit obci místní poplatek za zhodnocení stavebních pozemků připojením na stavbu kanalizace podle § 10c zákona o místních poplatcích. Krajský soud dospěl k závěru, že takovou povinnost žalobcům nebylo možné uložit. Za připojení pozemků k inženýrským sítím totiž již zaplatili, neboť se k tomuto připojení obec zavázala v kupních smlouvách.
[22] Podle § 10c odst. 1 zákona o místních poplatcích poplatek platí vlastník stavebního pozemku zhodnoceného možností připojení na obcí vybudovanou stavbu vodovodu nebo kanalizace po nabytí účinnosti zákona o vodovodech a kanalizacích. Má-li k tomuto stavebnímu pozemku vlastnické právo více subjektů, jsou povinny platit poplatek společně a nerozdílně.
[23] Podle § 10c odst. 3 zákona o místních poplatcích sazba poplatku nesmí přesáhnout rozdíl ceny stavebního pozemku bez možnosti připojení na obcí vybudovanou stavbu vodovodu nebo kanalizace a ceny stavebního pozemku s touto možností. Cena stavebního pozemku v obci se stanoví podle zvláštního právního předpisu v kalendářním roce, ve kterém nabylo právní moci kolaudační rozhodnutí pro stavbu vodovodu nebo kanalizace obcí vybudované. Výše sazby na 1m2 zhodnoceného stavebního pozemku stanoví obec v obecně závazné vyhlášce.
[24] Podle čl. 2 odst. 2 vyhlášky č. 2/2016 poplatek platí vlastník pozemku zhodnoceného možností připojení na obcí vybudovanou stavbu kanalizace po nabytí účinnosti zákona o vodovodech a kanalizacích [tedy po 1. 1. 2002, pozn. NSS] a uvedení obecní veřejné kanalizace do provozu na základě kolaudačního souhlasu ze dne 14. 9. 2015, čj. MBE/51878/2018/ŽP LiB, který nabyl právních účinků dne 17. 9. 2015; dále kolaudačního souhlasu ze dne 27. 10. 2015, čj. MBE/61687/2015/ŽP LiB, který nabyl právních účinků dne 27. 10. 2015 a kolaudačního souhlasu ze dne 23. 3. 2016, čj. MBE/3531/2016/ŽP LiB, který nabyl právních účinků dne 23. 3. 2016.
[25] Podle čl. 7 odst. 1 vyhlášky č. 2/2016 se od poplatku osvobozují:
a) Vlastníci pozemků, na nichž je umístěn rodinný dům nebo rekreační objekt zkolaudovaný před nabytím účinnosti této vyhlášky a kteří uzavřeli s obcí Nový Jáchymov smlouvu o připojení jejich rodinného domu nebo rekreačního objektu ke splaškové kanalizaci před 31. 10. 2016.
b) Vlastníci pozemků, na nichž je umístěn rodinný dům nebo rekreační objekt a k jejichž pozemku nebyla vybudována kanalizační přípojka potřebná k připojení na splaškovou kanalizaci obce Nový Jáchymov.
c) Vlastníci pozemků, kteří měli před 31. 12. 2015 jejich rodinný dům nebo rekreační objekt připojen k řádně povolené a zkolaudované domovní ČOV.
[26] Žalobci předložili kupní smlouvy, podle kterých se obec jako prodávající zavázala, že na své náklady přivede na hranici pozemků žalobců mj. rozvod kanalizace. Ve smlouvách bylo sjednáno, že „nezbuduje-li prodávající na vlastní náklady výše uvedené inženýrské sítě a neumožní se kupujícímu [právnímu předchůdci žalobců a), b) a c) a právnímu předchůdci žalobce d), pozn. NSS] pozemku do [31. 12. 2005 v případě právního předchůdce žalobců a), b) a c) a do 31. 12. 2004 v případě žalobce d)] na ně bezplatně připojit, má kupující právo od kupní smlouvy odstoupit. Po odstoupení od kupní smlouvy by předmětný pozemek přešel zpět na prodávajícího a prodávající by byl povinen vrátit kupujícímu kupní cenu.“ Právní předchůdkyně žalobce e) předložila kupní smlouvu, podle které se obec jako prodávající zavázala přivést do 31. 12. 2002 na svůj účet na hranici pozemku mj. rozvod kanalizace. Právo právní předchůdkyně žalobce e) na odstoupení od smlouvy v případě porušení tohoto závazku si smluvní strany nesjednaly. Kupní cena byla ve všech těchto kupních smlouvách shodně sjednána ve výši 500 Kč/m2.
[27] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval tím, jak krajský soud posoudil smluvní závazky obce vybudovat inženýrské sítě na pozemcích žalobců. Podle stěžovatele krajský soud nezohlednil, že se žalobci (resp. jejich právní předchůdci) nedomáhali splnění smluvního závazku podle občanského práva, a závazek obce tak byl promlčen. Nejvyšší správní soud je však přesvědčen, že se touto otázkou krajský soud zabýval dostatečně. V bodu 44 napadeného rozsudku podrobně vysvětlil, že se žalobci mohli nesplnění závazků z kupních smluv dovolat v rámci občanskoprávního řízení a bylo na nich, aby využili řádných soukromoprávních prostředků ochrany svých práv. Krajský soud upozornil také na to, že je odpovědností žalobců (resp. jejich právních předchůdců), že soukromoprávní prostředky ochrany nevyužili.
[28] Krajský soud však dále správně uzavřel, že navzdory tomu nelze tolerovat stav, kdy obec nesplnění a porušení vlastních smluvních závazků zúročí až po více než deseti letech při výkonu vrchnostenských oprávnění v rámci samostatné působnosti. Krajský soud totiž při hodnocení podkladů dospěl k závěru, že v případě žalobců (resp. jejich právních předchůdců) byla za pozemky sjednána vyšší kupní cena než cena obvyklá, a to právě z důvodu závazku obce přivést na hranici těchto pozemků mj. rozvod kanalizace. K tomu dospěl krajský soud srovnáním kupních smluv doložených žalobci s dalšími smlouvami, které obec uzavřela s jinými kupujícími a které neobsahovaly smluvní ujednání o přivedení inženýrských sítí k pozemkům. Tento závěr krajského soudu je tak založen na logických úvahách a je v souladu s podklady ve správním spise. Nejvyšší správní soud se v tomto hodnocení ztotožnil s krajským soudem. Krajský soud dal přitom stěžovateli za pravdu v hodnocení nečinnosti žalobců (resp. jejich právních předchůdců) z hlediska využití soukromoprávních prostředků ochrany. To však neznamená, že by bylo možné od těchto smluvních závazků odhlédnout při hodnocení zákonnosti vyhlášky č. 2/2016.
[29] Podle krajského soudu je z ekonomického hlediska na obci, jakou strategii zvolí pro vytváření svého rozpočtu, tedy zda upřednostní soukromoprávní jednání (v tomto případě vyšší cenu za pozemky, které se obec zaváže v budoucnu zhodnotit na svůj účet), nebo zda využije zákonem svěřenou vrchnostenskou pravomoc (v tomto případě výběr místního poplatku za zhodnocení pozemku). Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s krajským soudem, že tuto možnost nelze zneužívat tak, že obec závazek ze soukromoprávního vztahu nesplní a následně využije i své vrchnostenské oprávnění mimo jiné k zahlazení vlastního nesplnění smluvního závazku, a ještě tím získá opětovný příjem do svého rozpočtu. Krajský soud přitom nehodnotil platnost soukromoprávního jednání obce, pouze ze smluv vyšel při hodnocení platebních výměrů, resp. vyhlášky č. 2/2016 a zavedení povinnosti zaplatit místní poplatek za zhodnocení pozemku. Stěžovatel v kasační stížnosti ani nezpochybňuje, že obec od žalobců (resp. jejich právních předchůdců) za zhodnocení pozemků již jednou zaplaceno dostala. Krajský soud proto tuto okolnost správně zohlednil.
[30] Dále Nejvyšší správní soud posoudil vyhlášku č. 2/2016. Konkrétně jde o to, že obec při jejím přijímání nevzala v potaz, že část vlastníků pozemků v minulosti uhradila vyšší kupní cenu, jež zahrnovala i závazek obce vybudovat na svůj účet kanalizaci a tím tyto pozemky zhodnotit. Krajský soud tuto otázku posoudil tak, že při stanovení místního poplatku obec nezohlednila, že někteří vlastníci pozemků vzhledem ke skutečnostem nastalým v minulosti legitimně vyžadují odlišné zacházení. Podle krajského soudu jde tedy o nepřímou diskriminaci ve smyslu § 3 odst. 1 antidiskriminačního zákona. Článek 7 vyhlášky č. 2/2016 je podle krajského soudu diskriminační, nikoliv ovšem tím, jakou skupinu vlastníků od místního poplatku osvobozuje, nýbrž tím, jakou skupinu vlastníků (do níž spadají i žalobci) opomíjí. S tímto posouzením stěžovatel nesouhlasí, neboť krajský soud nevysvětlil, v čem v projednávané věci spočívá antidiskriminačním zákonem zakázaný důvod rozlišení.
[31] Podle § 3 odst. 1 antidiskriminačního zákona nepřímou diskriminací se rozumí takové jednání nebo opomenutí, kdy na základě zdánlivě neutrálního ustanovení, kritéria nebo praxe je z některého z důvodů uvedených v § 2 odst. 3 osoba znevýhodněna oproti ostatním. Nepřímou diskriminací není, pokud toto ustanovení, kritérium nebo praxe je objektivně odůvodněno legitimním cílem a prostředky k jeho dosažení jsou přiměřené a nezbytné. Ustanovení § 2 odst. 3 téhož zákona obsahuje taxativní výčet diskriminačních důvodů. Na základě antidiskriminačního zákona se tak lze bránit pouze proti takové diskriminaci, k níž došlo z některého z důvodů uvedených v § 2 odst. 3 antidiskriminačního zákona, a není možné namítat diskriminaci podle antidiskriminačního zákona založenou na jiném důvodu (srov. Havelková, B.; Koldinská, K.; Kühn, Z. § 2. In: Boučková, P. a kol. Antidiskriminační zákon. Komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 178.). Podle Nejvyššího správního soudu obec skutečně v čl. 7 vyhlášky č. 2/2016 nezachází s určitou skupinou vlastníků rozdílně z některého z diskriminačních důvodů uvedených v § 2 odst. 3 antidiskriminačního zákona – v tomto dílčím závěru se tedy krajský soud mýlí.
[32] Nejvyšší správní soud je přesto přesvědčen, že na základě vyhlášky č. 2/2016 nebylo možné žalobcům (resp. jejich právním předchůdcům) místní poplatek za zhodnocení pozemku uložit. V této souvislosti Nejvyšší správní soud připomíná zejména právo na rovné zacházení vyplývající z čl. 1 Listiny, podle něhož lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Ústavní soud v nálezu ze dne 21. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 29/08, č. 181/2009 Sb., dospěl k závěru, že rozlišování vedoucí k porušení principu rovnosti je nepřípustné, a to i s ohledem na princip zakotvený v čl. 1 Listiny, který spočívá ve vyloučení libovůle zákonodárce při rozlišování práv určitých skupin subjektů. Vyhláška č. 2/2016 je tak z hlediska projednávané věci v rozporu se zákazem svévole při stanovení povinností, resp. při odlišování subjektů a práv podle čl. 1 Listiny (nález Ústavního soudu ze dne 8. 8. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 9/15, č. 338/2017 Sb.). Uložení místního poplatku za zhodnocení pozemku těm vlastníkům pozemků, kteří již v minulosti za toto zhodnocení zaplatili, je také v rozporu s dobrými mravy.
[33] Nejvyšší správní soud tedy svými závěry částečně korigoval odůvodnění rozsudku krajského soudu. Neosvobození od místního poplatku za zhodnocení pozemku vlastníků, kteří již fakticky za připojení na kanalizaci zaplatili, není diskriminační ve smyslu antidiskriminačního zákona, ale odporuje čl. 1 Listiny a je též v rozporu s dobrými mravy. Důvody, pro něž krajský soud zrušil rozhodnutí stěžovatele, však obstojí v podstatné míře, a proto není namístě jeho rozsudek zrušit. Nepřesnost dílčích úvah krajského soudu nemá vliv na zákonnost jeho závěru ve věci samé, neboť nadále platí, že v projednávané věci nebylo možné místní poplatek za zhodnocení pozemku žalobcům uložit, neboť tuto platbu již dříve ve skutečnosti uhradili, byť jinou formou (zvýšenou kupní cenou pozemku). Nadále tedy platí, že krajský soud postupoval správně a ve smyslu čl. 95 odst. 1 Ústavy vyhlášku č. 2/2016 v projednávané věci neaplikoval (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS).
[34] Ve shodě s krajským soudem připomíná Nejvyšší správní soud i to, že zrušení napadených rozhodnutí neznamená všeobecnou nepoužitelnost vyhlášky č. 2/2016, nýbrž pouze její neaplikovatelnost v projednávané věci. I po právní moci napadeného rozsudku vyhláška č. 2/2016 zůstává nadále platným a účinným podzákonným předpisem (nález ÚS ze dne 4. 10. 2006, sp. zn. III. ÚS 269/05, č. 180/2006 Sb. ÚS). Nejvyšší správní soud doplňuje, že správní soudy jsou oprávněny obecně závaznou vyhlášku neaplikovat. Námitka stěžovatele, že výkon samosprávy nelze ve správním soudnictví přezkoumat, tak také není důvodná.
[35] Stěžovatel v kasační stížnosti odkazoval na rozsudky krajského soudu čj. 48 Af 26/2017-63 a Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 114/2019-37, podle nichž výsledek řízení o žalobě týkající se stanovení místního poplatku může ovlivnit příjmy plynoucí z místních poplatků do rozpočtu obce. Podle těchto rozsudků však nejde o takové dotčení práv obce, které by zakládalo její postavení jako osoby zúčastněné na řízení ve smyslu § 34 odst. 1 s. ř. s. K námitce stěžovatele, že obec v soukromoprávní oblasti není přímo dotčená uplatňováním veřejného práva, Nejvyšší správní soud uvádí, že tento závěr z odkazovaných rozhodnutí správních soudů neplyne. Závěr správních soudů, že faktor výše příjmů obce z místních poplatků nezakládá dotčení na právech a povinnostech ve smyslu § 34 odst. 1 s. ř. s. nelze směšovat s tím, zda veřejné právo obsahuje nějakou limitaci pro soukromoprávní jednání obce. Otázka dotčení práv obce ve smyslu § 34 odst. 1 s. ř. s. přitom v nyní projednávané věci vůbec nevyvstala. Z uvedeného ani nelze dovodit, že by nebylo možné posuzovat soukromoprávní jednání obce v rámci hodnocení zákonnosti obecně závazné vyhlášky obce.
Autor: SbNSS