// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 28.05.2021

ÚS: Podmínky pro zápis do seznamu členů profesní komory

Podmínky zápisu do seznamu členů, stanovené v jisté míře určitosti obecně závazným právním předpisem a doplněné stavovským předpisem profesní komory, představují ve svém celku závazný rámec, v jehož prostoru se musí profesní komora pohybovat. Nejsou-li podmínky pro vznik členství stanoveny verbálně jasně a obsahově jednoznačně, pak se v praxi rozvolňuje třeba jen rámcové kritérium zákona a uvádí v pochybnost rozsah autonomní sféry, náležející uchazeči o členství v komoře. Dochází k tak rozkolísání z čl. 1 odst. 1 Ústavy vyvěrajícího principu právní jistoty a důvěry v právo, jakož i jeho subprincipů předvídatelnosti práva a legitimního očekávání adresátů právní normy vůči rozhodování subjektu, který se stal nositelem veřejné moci.

Je-li nastavena rozhodovací praxe obecných soudů tak, že některá jednání profesních komor, jejichž obsahem je stanovisko komory ke splnění podmínek členství, nepodléhají přezkumu podle soudního řádu správního, ale mohou být napadena civilní žalobou, je tomu třeba přizpůsobit intenzitu ústavního přezkumu i interpretaci práva civilními soudy. Vždy musí být obzvláště důsledně respektována maxima soudní ochrany základních práv, neboť v sázce je základní právo na svobodnou volbu povolání.

podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. II.ÚS 2988/19, ze dne 26. 4. 2021

vytisknout článek


UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.

Z odůvodnění:

I. Podstata ústavní stížnosti a shrnutí průběhu řízení

1. Stěžovatel podal v zákonné lhůtě, prostřednictvím advokáta a po vyčerpání všech procesních prostředků, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje (§ 75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů; dále jen "zákon o Ústavním soudu"), obsahově náležitou ústavní stížnost, v níž tvrdil, že napadenými rozhodnutími obecných soudů byla porušena jeho základní práva garantovaná v čl. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), v čl. 26 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a v čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Navrhl, aby Ústavní soud svým nálezem zrušil rozsudek Městského soudu v Brně, rozsudek Krajského soudu v Brně i usnesení Nejvyššího soudu.

2. Z ústavní stížnosti, napadených rozhodnutí obecných soudů i z vyžádaného spisu nalézacího soudu zn. 45 C 30/2012 se podává, že předmětem řízení byl návrh, kterým se stěžovatel jako žalobce domáhal proti Komoře patentových zástupců České republiky (dále označené též jen "Komora patentových zástupců" nebo "Komora"), aby mu umožnila složení slibu do rukou předsedy Komory a provedla jeho zápis do seznamu patentových zástupců. Jednalo se tedy o návrh na splnění tvrzených povinností vyplývajících ze zákona, podaný v intencích zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "občanský soudní řád").

3. Městský soud v Brně nejprve rozsudkem ze dne 10. 2. 2014 stěžovatelovu žalobu zamítl. K odvolání stěžovatele rozhodl Krajský soud v Brně usnesením ze dne 28. 4. 2016 tak, že rozsudek soudu prvního stupně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Odvolací soud uložil nalézacímu soudu provést důkaz výslechem svědka advokáta JUDr. J. S., u něhož měl stěžovatel vykonávat odpovídající odbornou praxi. Po doplnění dokazování dospěl Městský soud v Brně v rozsudku v záhlaví citovaném k závěru, že předmětná činnost stěžovatele nesplnila podmínku odborné praxe podle § 8 odst. 1 písm. d) zákona č. 417/2004 Sb., o patentových zástupcích a o změně zákona o opatřeních na ochranu průmyslového vlastnictví, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o patentových zástupcích") a stěžovatelovu žalobu opět zamítl. Stěžovatel podle něj v rámci odborné praxe nevykonával u advokáta soustavnou a pravidelnou činnost v oblasti patentových práv. Spolupracoval s ním spíše neformálně, konzultace byly spojeny s přípravou na odbornou zkoušku patentového zástupce. Skutečným těžištěm stěžovatelovy praxe bylo vypracovávání návrhů na zápis ochranných známek v souvislosti s činností stěžovatele jako daňového poradce.

4. Krajský soud v Brně poté shora označeným rozsudkem potvrdil rozsudek nalézacího soudu. V odůvodnění rozsudku interpretoval stěžejní ustanovení § 8 odst. 1 písm. d) zákona o patentových zástupcích a dospěl k závěru, že kritéria kladená na odbornou praxi zahrnují soustavné vedení a intenzivní vliv školitele, směřující k získání znalostí i dovedností spojených s činností patentového zástupce, přičemž školitelem má být osoba v oboru způsobilá. Odvolací soud čerpal tyto závěry z důvodové zprávy k zákonu o patentových zástupcích a popsal současně pozici asistenta patentového zástupce jako takovou, která umožňuje profesní růst a zajistí přípravu na odbornou zkoušku. Odvolací soud posléze vytkl stěžovateli trojí nedostatek jeho argumentace. První spočíval ve svévolném výkonu odborné praxe v rámci vlastní podnikatelské činnosti, neboť stěžovatel jako daňový poradce vypracovával návrhy na zápis ochranných známek. Druhý spočíval v pochybnostech o kvalitách advokáta JUDr. S., neboť ten nemohl podle odvolacího soudu umožnit stěžovateli praktický výkon činnosti ve všech oblastech průmyslového práva, jak by měl tuto možnost u patentového zástupce jako asistent. Třetí výtka mířila na dohodu stěžovatele o pravidlech kontaktu a výkonu praxe se jmenovaným advokátem - ta nemohla umožnit soustavnou a pravidelnou přípravu na odbornou zkoušku na rozdíl od zaměstnaneckého poměru, i když stěžovatel tvrdil, že v letech 1999-2005 konzultovali asi 300-350 případů.

5. Nejvyšší soud poté dovolání stěžovatele odmítl jako nepřípustné. Uvedl, že rozhodnutí odvolacího soudu nezáviselo na stěžovatelem formulované právní otázce, "který ze zájmů převáží při střetu veřejného a individuálního zájmu za situace, kdy stavovský orgán nezajistil seznatelnost nastavených pravidel doplňujících obecnou dikci zákona (k podmínce odborné praxe, pozn. ÚS) tak, aby byl naplněn ústavní požadavek primátu občana nad státem, princip právní jistoty, předvídatelnosti a právo na spravedlivý proces". Podle Nejvyššího soudu dovodil odvolací soud, při zohlednění důvodové zprávy k zákonu, požadavky na výkon předmětné odborné praxe (soustavnost, pravidelnost) ze samotné interpretace dotčeného zákonného ustanovení, jímž byl stěžovatel vázán jako kterýkoli jiný adresát práva, a nešlo tedy o situaci, kdy stavovský orgán nezajistil seznatelnost pravidel doplňujících obecnou dikci zákona.

6. Stěžovatel v ústavní stížnosti rekapituluje historii sporu a namítá s odkazy na prameny ústavního pořádku a konkrétní judikáty, že obecné soudy nesprávně vyložily rozhodnou právní normu - text § 8 odst. 1 písm. d) zákona o patentových zástupcích. Interpretovaly podmínku odborné praxe jednostranně a ve prospěch Komory, přičemž v rámci vzniklé kolize veřejného zájmu a individuálního práva na svobodnou volbu povolání potlačily fakt, že je povaha posledně zmíněného práva ambivalentní. Je v něm přítomen status positivus (stanovení přiměřených podmínek pro výkon povolání) i status negativus (vymezení prostoru autonomie jednotlivce, do něhož veřejné moci nepřísluší zasahovat).

7. Stěžovatel brojí též proti procesní stránce rozhodování obecných soudů tvrzením, že nedošlo ke správnému vyhodnocení provedených důkazů ve smyslu § 132 občanského soudního řádu. Jinak by totiž nebyla ztížena aplikace jím namítaných principů. Klade současně důraz na nesprávné právní posouzení věci ze strany dovolacího soudu. Tomu vytýká, že nepřipustil položenou právní otázku a nevzal v úvahu právní stav měnící se v průběhu sporu; od roku 2007, kdy se stěžovatel o zápis do seznamu patentových zástupců začal ucházet, byly podmínky odborné praxe "prázdnou schránkou", k jejímuž naplnění došlo až po deseti letech, fakticky z iniciativy stěžovatele.

8. Veřejný zájem není podle stěžovatele dotčen jen v akademické rovině. Stěžovatel prokázal, že praxi vykonal, byť nikoli podle představ ex post nastavených Komorou. Svou odbornou praxi završil úspěšně vykonanou zkouškou, která verifikovala, vzhledem ke svému obsahu, jak jeho teoretické, tak i praktické znalosti a dovednosti. Veřejný zájem nebyl tedy se zřetelem na dané okolnosti ohrožen v takové míře, že by převážil nad individuálním zájmem stěžovatele na svobodnou volbu povolání.


II. Vyjádření účastníků

(…)

III. Posouzení důvodnosti ústavní stížnosti

14. Ústavní soud stojí se svou specifickou rolí strážce ústavnosti mimo soustavu obecných soudů a jeho úkolem není reagovat na každou nezákonnost, ale rušit ty akty orgánů veřejné moci, resp. ta soudní rozhodnutí, jejichž protiprávnost dosahuje míry protiústavnosti, znamenající porušení ústavním pořádkem garantovaných základních práv a svobod, v podstatné intenzitě. Doktrína přezkumu soudních rozhodnutí Ústavním soudem, založená na principu sebeomezení, nacházela již od počátku typové skupiny vad spočívajících například v nedostatku ústavní konformity výkladu norem podústavního práva, v aplikaci nesprávně vybrané normy či ve svévolné aplikaci normy podústavního práva, při níž je právní závěr v extrémním nesouladu se skutkovými a právními zjištěními. Judikatura Ústavního soudu postupně precizovala tyto tzv. kvalifikované vady, znamenající porušení ústavnosti, v rovině materiální i procesní. V první jde kupříkladu o nezohlednění dopadu některého základního práva či svobody na posuzovanou věc, o nepřijatelnou libovůli spočívající v nerespektování jednoznačného znění kogentní normy, o zjevné a neodůvodněné vybočení ze standardů výkladu odpovídajícího uznávanému (doktrinálnímu) pojetí právního institutu (pojmu), nebo též o interpretaci, která se ocitla v extrémním rozporu s principy spravedlnosti (přepjatý formalismus). Ve druhé rovině se jedná, v rámci principů (komponentů) spravedlivého procesu, například o absenci řádného, srozumitelného a logického odůvodnění rozhodnutí, o odklon obecného soudu od konstantní judikatury bez dostatečného vyložení důvodů a mnohé vady další (ke všemu viz nálezy sp. zn. III. ÚS 84/94, III. ÚS 166/95, III. ÚS 269/99, Pl. ÚS 85/06, III. ÚS 3397/17 a další).

15. V nyní posuzované věci se úvahy ústavního přezkumu odvíjejí od substantivních i procesních otázek, jež evokuje text rozhodného ustanovení § 8 odst. 1 písm. d) zákona o patentových zástupcích. V sázce jsou základní práva stěžovatele na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, na soudní ochranu včetně principů spravedlivého procesu, ale především obecný princip obsažený v čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny, podle něhož může být státní moc uplatňována jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Ve vzniklé situaci se objevuje, stejně jako v jiných podobných případech, potencialita kolize mezi autonomním rozhodovacím prostorem jednotlivce a omezeními v podobě podmínek výkonu povolání, jež může veřejná moc ve veřejném zájmu stanovit.

16. V návětí § 8 odst. 1 zákona o patentových zástupcích se uvádí, že "Komora zapíše na žádost do seznamu patentových zástupců každého, kdo", a poté sub d) "získal odpovídající odbornou praxi soustavným a pravidelným výkonem činnosti v oblasti průmyslových práv (dále jen "odborná praxe") v délce trvání alespoň 3 roky".


III. a/ Procesní přezkum v instančním sledu

17. Stěžovatel požádal v roce 2007, po složení odborné zkoušky, o uznání splněné odborné praxe a dalších zákonných podmínek podle § 8 odst. 1 zákona o patentových zástupcích; předložil současně zákonem požadované listiny (§ 8 odst. 2 citovaného zákona). Komora odmítla uznat odbornou praxi uchazeče, neumožnila mu složení slibu a odmítla jeho zápis do seznamu patentových zástupců. Stěžovatel podal v roce 2010 správní žalobu a po vyřešení otázky soudní pravomoci podal roku 2012 žalobu civilní. V civilním sporu proběhlo do roku 2017 opakovaně řízení před nalézacím a odvolacím soudem, v roce 2019 rozhodoval dovolací soud.

18. Přijetí nebo nepřijetí do profesní komory je podle názoru teorie rozhodnutím autoritativní povahy, podloženým veřejnou mocí. Mělo by tedy jít o rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 soudního řádu správního (zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů) s právem na přezkum ve správním soudnictví. Připustilo se však, že zákony o profesních komorách zavedly v některých případech zvláštní formu soudní ochrany - právo obrátit se na soud, aby o právu rozhodl -, která vyloučila správní přezkum a umožnila obrátit se na soud se žalobou založenou na § 80 písm. b) tehdejšího znění občanského soudního řádu (o splnění povinnosti vyplývající ze zákona, z právního vztahu nebo z porušení práva). Podrobnější souhlasný výklad tu podává Mikule, V. in Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 571-572.

19. Nejvyšší správní soud rozhodl ve shora popsaném směru rozsudkem ze dne 16. 2. 2012 č. j. 4 Ans 5/2011-78 tak, že zrušil usnesení Krajského soudu v Brně a žalobu stěžovatele ze dne 1. 9. 2010 na ochranu proti nečinnosti odmítl. Stížnostní soud uvedl, že žalovaná Komora patentových zástupců mohla buď žalobcově žádosti o provedení zápisu do seznamu patentových zástupců a umožnění složení slibu vyhovět, nebo nevyhovět, přičemž ve druhém případě se nevydává správní rozhodnutí, ale negativní stanovisko se sdělí - s ohledem na princip dobré správy - žadateli. Soud odkázal na důvodovou zprávu k zákonu o patentových zástupcích, na vlastní zavedenou rozhodovací praxi ve věcech podle § 55b odst. 1 zákona o advokacii (zápisy do seznamů advokátů a advokátních koncipientů) a zejména na § 66, 67 zákona o patentových zástupcích. V posledně uvedeném ustanovení se v relaci k nesplnění podmínek sub a), d), tedy k nezapsání do seznamu a k nepřipuštění ke slibu, zaručuje právo žadatele "obrátit se na soud, aby o jeho právu rozhodl." Stran podané žaloby na ochranu proti nečinnosti vytkl stížnostní soud krajskému soudu, že měl žalobu podle § 46 odst. 2 soudního řádu správního odmítnout, s adekvátním poučením z důvodu, že se stěžovatel domáhá rozhodnutí ve věci, o které má jednat a rozhodnout soud v občanském soudním řízení.

20. Vzhledem k uvedenému Ústavní soud zdůrazňuje, že je-li nastavena rozhodovací praxe obecných soudů tak, že některá jednání profesních komor, jejichž obsahem je stanovisko komory ke splnění podmínek členství, nepodléhají přezkumu podle soudního řádu správního, ale mohou být napadena civilní žalobou, je tomu třeba přizpůsobit intenzitu ústavního přezkumu i interpretaci práva civilními soudy. Vždy musí být obzvláště důsledně respektována maxima soudní ochrany základních práv, neboť v sázce je základní právo na svobodnou volbu povolání.

21. Soud prvního stupně provedl postupně rozsáhlejší dokazování a ve svých skutkových zjištěních kritizoval nedostatek soustavnosti spolupráce stěžovatele s advokátem. Konstatoval, že stěžovatel nepracoval bezprostředně pro advokátovy klienty. Uvedl též, že by případným opačným rozhodnutím "podkopal autoritu Komory patentových zástupců", neboť by "potvrdil možnost vyhnout se přesnému naplnění kritérií pro zápis do seznamu patentových zástupců". Co míní uvedenou přesností kritérií, již nezdůvodnil.

22. Ústavní soud v prvostupňovém rozsudku postrádá jakékoli hodnocení výsledků dokazování z jednání dne 15. 1. 2015. Při něm byl vyslechnut místopředseda Komory, který mj. uvedl, že "Naše pravidla jsme na webových stránkách zveřejnili před nějakou dobou, což mohou být dva až tři měsíce." Též vypověděl, že po dobu zhruba 15 let vznášejí uchazeči o zápis do seznamu dotazy na Komoru, jaké jsou podmínky odborné praxe.

23. Odvolací soud postavil svůj rozsudek na širším argumentačním základě a opřel své zamítavé rozhodnutí o interpretaci § 8 odst. 1 písm. d) zákona o patentových zástupcích za pomoci důvodové zprávy k zákonu. Výkladem dovodil, že žádoucí praxi může uchazeč o zápis do seznamu získat jako asistent patentového zástupce, anebo jinou činností v oblasti průmyslových práv v zaměstnaneckém poměru. Jinak by šlo jen o praxi nepravidelnou, bez intenzivního vlivu školitele, tedy nedostatečně hodnotnou. Taková praxe by působila k tíži těch uchazečů, kteří odbornou praxi řádně absolvovali. Podle odvolacího soudu nemohl být stěžovatel při vykazování odborné praxe v dobré víře a měl předvídat, že jeho činnost není praxí podle zákona. Poněvadž platí zásada vigilantibus iura scripta sunt, mohl se stěžovatel s dotazem na upřesnění podmínek odborné praxe kdykoli obrátit na Komoru patentových zástupců.

24. Dovolací soud nepřipustil dovolání pro položení právní otázky (bod 5), na níž "rozhodnutí odvolacího soudu nezávisí". Vyjmul tak právní otázku z přezkumu předpokladů přípustnosti dovolání. Sám přitom současně výslovně akceptoval důvody rozsudku odvolacího soudu, tedy včetně právního názoru, že stěžovateli mělo postačovat znění zákona a měl si je správně vyložit. Tak se ovšem dovolací soud dostal do kontradikce; odůvodnil odmítnutí dovolání kvazimeritorním způsobem tak, že se text přinejmenším velmi blíží odpovědi na otázku po předpokladech přípustnosti dovolání podle § 237 občanského soudního řádu. Pak měl ovšem soud říci, zda položená právní otázka byla či nebyla řešena dovolacím soudem, či zda se odvolací soud (ne)odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu.

25. Obecné soudy se přesvědčivě ani úplně nevypořádaly s tvrzeními stěžovatele a se vzniklým důkazním stavem. U prvostupňového i odvolacího soudu převládly apriorní výhrady ke stěžovatelovým argumentům, aniž by bylo vzato v úvahu, že stěžovatel brojí proti neexistenci a tedy nepředvídatelnosti podmínek pro zápis do seznamu patentových zástupců. Dovolací soud pak stěžovatelovu právní otázku, směřující k témuž, vyjmul z dovolacího přezkumu. Přitom při výslechu před soudem prvního stupně připustila strana žalovaná dlouhotrvající absenci interní úpravy podmínek výkonu odborné praxe - na to však žádný ze soudů nereagoval.

26. Obecné soudy tedy nedostály požadavku vést řízení tak, aby bylo respektováno základní právo stěžovatele na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Stalo se tak jak v aspektu zákazu svévole při hodnocení důkazů, neboť opomenutá najevo vyšlá skutečnost přímo korelovala s tvrzeními stěžovatele, tak v aspektu odepření přístupu k soudu vzhledem k vyjmutí položené právní otázky z dovolacího přezkumu.


III. b/ Posouzení substantivních zásahů do základních práv stěžovatele

Obecná východiska

27. Ve věci je v sázce subjektivní veřejné právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu podle čl. 26 odst. 1 Listiny (zde právo uchazeče o povolání), jak dosud shodně dovodila judikatura Ústavního soudu, naposledy v nálezu ze dne 25. 10. 2016 sp. zn. II. ÚS 443/16 (N 200/83 SbNU 209), i komentářová literatura (Moravec, O. in Husseini, F., Bartoň, M., Kopa, M., Kokeš, M. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2021, s. 758-761). Nejde primárně o základní právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost podle téhož odstavce čl. 26 Listiny, chránícího podnikatelskou iniciativu a seberealizaci. Součástí úvah je zde ovšem úprava podmínek a omezení výkonu povolání v čl. 26 odst. 2 Listiny.

28. Veřejnoprávní dohled nad podmínkami vstupu do profesní komory je v zájmu řádného výkonu odborné praxe. V hraničních případech může dojít ke kolizi s individuálním zájmem uchazeče. Ústavní soud v usnesení ze dne 7. 3. 2014 sp. zn. I. ÚS 110/14 konstatoval, že zákonodárci je otevřen poměrně široký manévrovací prostor a právo na svobodnou volbu povolání tu "nelze aplikovat bez současného posouzení míry účasti veřejného zájmu a veřejné moci na podmínkách existence takového povolání".

29. Komora patentových zástupců České republiky je veřejnoprávní korporací s povinným členstvím. Jako jedné z profesních komor tohoto druhu jí stát ex lege přenechal plnění části ze svých funkcí, jež v zásadě náleží jemu samotnému. Z ústavního hlediska je Komora vyňata z působnosti čl. 20 Listiny o sdružovacím právu a ratione materiae nenáleží ani pod obdobnou garanci v čl. 11 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Ústavní soud poznamenal v nálezu ze dne 14. 10. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 40/06 (N 171/51 SbNU 93), že za ústavní základ zde lze mít čl. 21 odst. 1 Listiny se zárukou práva účasti občanů na správě veřejných záležitostí (body 49-52, 84-97 citovaného nálezu).

30. Normotvorná pravomoc Komory je bezprostředně odvozena z § 58 písm. b) zákona o patentových zástupcích, podle něhož sněm jako nejvyšší orgán Komory přijímá a mění mj. profesní předpisy a pravidla profesní etiky.

31. Naplnění postulátů demokratického právního státu při právní regulaci společenských vztahů je podmíněno permanentním respektem normotvůrce k principům právní jistoty a předvídatelnosti práva, důvěry v něj i legitimního očekávání dopadů právního jednání, vycházejícího z dobře odůvodněné představy o budoucí právní situaci (k tomu Wintr, J. Principy českého ústavního práva. Plzeň: Aleš Čeněk, 2018, 4. vydání, s. 24).

32. Působení veřejnoprávních korporací typu profesních komor je co do pramenů práva charakterizováno dělbou normotvorby: stát upravuje skrze zákony, s leckdy proměnlivou mírou konkrétnosti, status, strukturu orgánů a výchozí pravomoci profesních komor, avšak materii ponechává též těmto korporacím k vlastní právní úpravě paralelně vedle právních předpisů státu (z obsahového hlediska může jít o interní konkretizaci). Česká věda správního práva se problematice autonomních právních předpisů veřejnoprávních korporací věnovala již v meziválečném období (podrobněji Beran, K. Právnické osoby veřejného práva. Praha: Linde, 2006, s. 64-70). J. Hoetzel charakterizoval statutární předpisy samosprávných institucí jako "nařízení s omezenou platností územní a osobní" (podrobněji týž in Československé správní právo. 2. vydání. Praha: Melantrich, 1937, s. 61; viz též Hácha, E. in Sborník československého práva veřejného, sv. I., heslo Autonomie). Nauka se věnuje problematice i nyní - viz Sládeček, V. Obecné správní právo. 2. vydání. Praha: ASPI - Wolters Kluwer, 2009, s. 314-323 nebo též rozsáhlejší studie téhož autora v Pocta Prof. JUDr. Václavu Pavlíčkovi, CSc. k 70. narozeninám. Praha: Linde, 2004, s. 522-542, nazvaná O (neúzemní) samosprávě. Patrny jsou dosti vysoké požadavky na úroveň autonomní normotvorby profesních komor (dále též "autonomní právní předpis" či "interní" nebo "stavovský" předpis), je-li těchto interních předpisů zapotřebí.

33. Zákonná úprava obecně závazných právních předpisů musí vyhovovat testu kvality práva, jak je shrnut např. v nálezu ze dne 18. 7. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 2/17 (N 125/80 SbNU 131). Kroky (kritérii) testu jsou dostupnost práva (publikace v odpovídajícím prameni práva), předvídatelnost práva (stanovení skutkové podstaty právní normy s dostatečnou přesností a srozumitelností, s minimalizací vzniku praktických pochyb o jejím smyslu a účelu; adresát právní normy musí vědět, jak se podle ní chovat) a dostatečné záruky před svévolnou aplikací práva (mj. při existenci diskrečního prostoru v právním předpise či normě musí být rozsah diskrece a způsob výkonu diskreční pravomoci jasně definován). Shodné požadavky musí přiměřeně platit i pro autonomní právní předpis profesní komory. V posuzované věci přitom není pochyb o publikačním prameni, ale o splnění dalších dvou kroků - především druhého, jímž je předvídatelnost práva. Podmínka zápisu do seznamu členů komory musí být předvídatelně stanovena a existuje-li z hlediska jejího splnění diskreční prostor, pak ten musí být jasně ohraničen se stanovením způsobu rozhodování o něm. Uchazeč o členství v profesní komoře musí mít jasno o podmínkách vzniku členství a při jejich splnění může legitimně očekávat zápis do seznamu členů komory.

34. Činnost samosprávného subjektu, jež je obecně upravena zákonem a v členské praxi doplněna a vykonávána veřejnoprávními akty, nemůže vykazovat znaky arbitrárnosti. Platí to se vším důrazem v aspektu rozhodování profesní komory o posuzování splnění podmínek pro členství. Podmínky zápisu do seznamu členů, stanovené v jisté míře určitosti obecně závazným právním předpisem a doplněné stavovským předpisem profesní komory, představují ve svém celku závazný rámec, v jehož prostoru se musí profesní komora pohybovat. Nejsou-li podmínky pro vznik členství stanoveny verbálně jasně a obsahově jednoznačně, pak se v praxi rozvolňuje třeba jen rámcové kritérium zákona a uvádí v pochybnost rozsah autonomní sféry, náležející uchazeči o členství v komoře. Dochází k tak rozkolísání z čl. 1 odst. 1 Ústavy vyvěrajícího principu právní jistoty a důvěry v právo, jakož i jeho subprincipů předvídatelnosti práva a legitimního očekávání adresátů právní normy vůči rozhodování subjektu, který se stal nositelem veřejné moci.

Srovnání právních úprav profesních komor

35. Pro posouzení věci má relevanci srovnávací analýza úprav podmínky odborné praxe pro jednotlivé profesní komory s povinným členstvím. Srovnání zákonných úprav i relevantních textů v autonomních předpisech komor se zaměřuje na to, zda se odbornou praxí rozumí pouze praxe v budoucí profesi člena komory (koncipient, asistent), resp. v profesi obsahově příbuzné ("propustnost" mezi povoláními advokáta a soudce), nebo zda je přípustná (zčásti či zcela, jde též o míru započtení) také tzv. jiná odborná praxe nabytá při výkonu obsahově vzdálenější, leč oborově obvykle shodné pracovní činnosti.

36. Žadatelé o členství v komorách, které náleží ke struktuře institucí uskutečňujících veřejný zájem na ochraně zdraví, mají přípravu na povolání, odbornou praxi i zkoušky zajištěny a podrobně formalizovány. Děje se tak zákonem č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a České lékárnické komoře, ve znění pozdějších předpisů, zákonem č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta, ve znění pozdějších předpisů, jakož i zákony dalšími. Dílčí aspekty upravují stavovské předpisy. Alternativa "jiné praxe" tu nepřichází v úvahu. Totéž platí přiměřeně i o odborné praxi žadatelů o zápis do seznamu členů Komory veterinárních lékařů České republiky, jejíž postavení, funkce a pravomoci jsou upraveny zákonem č. 381/1991 Sb., o Komoře veterinárních lékařů České republiky, ve znění pozdějších předpisů.

37. Další skupinu komor s výkonem profesí členy, na podkladě specifického rozhodnutí státu o přenosu výkonu té či oné části mocenských pravomocí, představuje Česká advokátní komora (dále "ČAK"; základem právní úpravy je zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů; dále též jen "zákon o advokacii"), Exekutorská komora České republiky [zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů], Notářská komora České republiky [zákon č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů] a Česká komora architektů a Česká komora autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě (k oběma komorám viz zákon č. 360/1992 Sb., o výkonu povolání autorizovaných architektů a o výkonu povolání autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě, ve znění pozdějších předpisů). Pro všechny komory je příznačná podrobná úprava profesních záležitostí ve stavovských předpisech.

38. Z těchto komor náleží pozornost zákonné i interní úpravě ČAK, kde jsou k (ne)uznání "jiné právní praxe" (blíže § 5, 6 zákona o advokacii) vydány stavovské předpisy (usnesení, sdělení představenstva ČAK). Kupříkladu jde o částečné (v délce nejvýše jednoho roku z povinných tří let pro advokátního koncipienta) uznání výkonu jiné (než uvedené ve výslovném zákonném výčtu) právnické profese, současně však ve spojení s účastí na výchovných akcích Komory (viz sdělení představenstva ČAK ze dne 13. 10. 2005, čl. II, bod 3; o problematice podrobněji Svejkovský, J., Macková, A., Vychopeň, M. a kol. Advokátní právo. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 16-38).

39. Podmínky vstupu do Exekutorské komory České republiky, upravené v § 9 až 12 exekučního řádu, požadují alespoň tříletou exekutorskou praxi, přičemž podle § 9 odst. 2 uvedeného předpisu se vedle vypočtených vesměs justičních profesí může započítat, v rozsahu nejvýše dvou let, též jiná právní praxe. U ní se mj. posuzuje, zda se skutečně jednalo o praxi vykonávanou s převážně právnickým obsahem (zaměstnanec právního oddělení státního orgánu nebo obchodní korporace). Tyto skutečnosti posuzuje Ministerstvo spravedlnosti.

40. Ustanovení § 7 odst. 2 in fine notářského řádu umožňuje, kromě úplného zápočtu vypočtených justičních profesí do pětileté odborné praxe, částečné započtení (nejvýše dva roky) jiné právní praxe ministrem spravedlnosti na návrh Notářské komory České republiky. Upřesnění pojmu notářské praxe současně poskytují Výkladová stanoviska VS 2/2006 ze dnů 11. a 12. 4. 2006 a VS 1/2008 ve znění stanoviska VS 1/2017. Opět tedy jde, stejně jako u dvou výše uvedených komor, o podrobnou interní konkretizující úpravu.

41. Podobnou podrobnost vykazují zákonné úpravy a stavovské předpisy obou skupin autorizovaných profesí technického zaměření (bod 37). Požadována je nejméně tříletá odborná praxe; postup při jejím posouzení upravuje Autorizační řád (u architektů i inženýrů a techniků činných ve výstavbě). Hraniční případy uznání a zápočtu odborné praxe posuzují autorizační rady. Na základě zákonného zmocnění v § 8 odst. 3 až 5 zákona č. 360/1992 Sb. mohou obě komory otázky posouzení jiné odborné praxe upravit samostatně.

42. Ze zbývajících profesních komor s povinným členstvím, jejichž míru nezávislosti na státu je možné, v porovnání s výše uvedenými komorami, označit podle dostupných právních pramenů jako přiměřeně vyšší, představuje nejpodrobnější právní regulaci statusu, vnitřní struktury, pravomocí i interních profesních podmínek zákon č. 93/2009 Sb., o auditorech a změně některých zákonů (zákon o auditorech), ve znění pozdějších předpisů, jímž se řídí Komora auditorů České republiky. Charakter auditorských činností, s participací obchodních společností, se silným harmonizačním rozměrem v rámci EU a dalšími specifickými interními a zejména externě používanými formami, ovšem vedl ke zpřísnění výkonu předepsané alespoň tříleté odborné praxe. Ta je v tuzemsku svázána pouze s výkonem pracovní pozice asistenta auditora [§ 4 odst. 1 písm. d), § 29 citovaného zákona]. Podrobné podmínky výkonu takto limitované odborné praxe stanoví stavovský předpis.

43. Právní stav podle zákona č. 523/1992 Sb., o daňovém poradenství a Komoře daňových poradců České republiky, ve znění pozdějších předpisů, je co do profesních aktivit členů determinován povahou činnosti daňového poradce včetně šíře jeho profesního záběru. Podle § 3 odst. 5 citovaného zákona může daňový poradce vykonávat též funkci insolvenčního správce, předběžného insolvenčního správce, zástupce insolvenčního správce i odděleného a zvláštního insolvenčního správce. Z řečeného rezultuje, vedle ostatních požadavků kladených na uchazeče o zápis nebo registraci do příslušného seznamu, podmínka vykonání kvalifikační zkoušky, jíž se podle podrobného znění § 5 zákona proces posouzení podmínek členství uchazeče uzavírá. Vykázání institucionalizované odborné praxe zákon nevyžaduje. Podmínkou členství v Komoře je vysokoškolské vzdělání. Z hlediska praxe se presumuje ínkompatibilita s pracovním, služebním nebo jiným obdobným poměrem ke státnímu orgánu nebo orgánu územní samosprávy, do jehož působnosti patří kontrola a rozhodování ve věcech daní.

44. Všechny zmíněné profesní komory přistoupily, podle daného zákonného prostoru, k žádoucí interní stavovské úpravě odborné praxe autonomním právním předpisem. Srovnání předestřených úprav vede k závěru, že tzv. jiná odborná praxe, je-li v rámci podmínky odborné praxe relevantní, je předmětem dostatečně podrobné právní úpravy zákonné či stavovské; jde tu o jejich skloubení. V případech profesních komor advokátů, exekutorů a notářů zákon s tzv. jinou odbornou praxí výslovně počítá, u profesních komor technického zaměření leží těžiště posouzení odborné praxe přímo na konkrétním interním orgánu (autorizační rada). Předmětná zákonná, případně stavovská úprava platná pro uchazeče o profesi auditora a daňového poradce je v obojím případě specifická, respektující zvláštnosti výkonu profese.

Aplikace obecných východisek na posuzovanou věc

45. Podstatou tvrzeného zásahu do základních práv stěžovatele je stěžovatelova kritika pouze obecné právní úpravy § 8 odst. 1 písm. d) zákona o patentových zástupcích s požadavkem soustavnosti a pravidelnosti odborné praxe v oblasti průmyslových práv, na kterou nenavázal žádný stavovský předpis. S takovým nepředvídatelným stavem se podle něj neměla spokojit Komora patentových zástupců ani obecné soudy.

46. Podmínka soustavnosti a pravidelnosti odborné praxe podle citovaného ustanovení představuje patřičně náročný atribut posouzení odborné praxe. Potřebnou interpretační pomoc tu mohla poskytnout úprava podmínek připuštění k odborné zkoušce, ta však v současném znění zákona situaci spíše mate. Podle § 11 odst. 1 zákona o patentových zástupcích se odbornou zkouškou "ověřuje úroveň teoretických a praktických znalostí" uchazeče o zápis do seznamu. To by nasvědčovalo vykonání odborné zkoušky jako závěrečného ověření kvalifikačních podmínek, tedy připuštění k odborné zkoušce až po uznané odborné praxi. Z koncepce § 8 zákona, jenž klade všechny podmínky zápisu do seznamu vedle sebe, se ovšem nyní dovozuje, že podmínky získání odborné praxe, složení odborné zkoušky i podmínky další musí být splněny kumulativně, bez pořadí navzájem vytčeného.

Porušení čl. 2 odst. 3 Ústavy, resp. čl. 2 odst. 2 Listiny

47. Na rozdíl od všech ostatních profesních komor Komora patentových zástupců v rámci, v němž se vedl spor, po dlouhé období nepřistoupila ke konkretizaci podmínky odborné praxe interní stavovskou úpravou. Na zákonný požadavek odborné praxe navazovalo, ještě v průběhu soudního řízení, pouze ad hoc řešení vzniklých pochybností o splnění podmínky pro zápis Komorou patentových zástupců.

48. Jak bylo při důkazu výslechem statutárního zástupce Komory vyřčeno (bod 20), nikoli však obecnými soudy reflektováno, stavovský předpis k otázce podmínek uznání a doby zápočtu té či oné profese nebo činnosti jako jiné odborné praxe po dlouhá léta v Komoře patentových zástupců neexistoval. Komora rozhodovala o relevanci podkladů předložených žadateli o zápis do seznamu členů případ od případu a dávala pravděpodobně přednost praxi "institucionalizované" (pracovním poměrem či dohodou o pracovní činnosti). Podle obsahu zmíněného výslechu mělo dojít k publikaci stavovského pravidla o uznání jiné odborné praxe v roce 2015. Z webových stránek Komory lze však vyčíst, že 16. 3. 2017 byl publikován manuál s názvem Jak se stát patentovým zástupcem. Obdobou jeho obsahu je samostatný dokument nazvaný Pravidla pro dokládání odborné praxe, jenž je bez uvedení data obsažen v seznamu Profesní předpisy. Ten obsahuje sedmibodovou podrobnou konkretizaci, z níž je třeba zmínit, kromě důrazu na pozici asistenta patentového zástupce, způsob dokládání praxe a detailnější pravidla výkladu odborné praxe včetně řešení pochybností [body 1 a), 3-7]. Upraven je též obsah započitatelného výkonu praxe u advokáta a výčet dalších uznatelných činností v oblasti průmyslových práv [body 1 b), 2].

49. Z hlediska testu kvality relevantní právní úpravy nebyl v průběhu sporu naplněn, ba dokonce ani posuzován či náležitě zmíněn, jeho druhý krok spočívající v předvídatelnosti. Ve věci nadto došlo ke kolizi stanovisek Komory patentových zástupců a ČAK, neboť prvně jmenovaná Komora "přenesla" - prostřednictvím podnětu k zahájení kárného řízení - rozhodnutí o právní platnosti a věrohodnosti obsahu vykázání části odborné praxe stěžovatele u advokáta na ČAK. Advokát JUDr. Jan S. byl zproštěn kárné žaloby a uvádí se (str. 4 odůvodnění rozhodnutí), že "obsah předmětného potvrzení, vystaveného kárně obviněným, nelze v žádném případě považovat za nepravdivý či vědomě zkreslující skutečný stav věci" - s dodatkem, že jmenovaný dlouhodobě poskytuje právní služby též ve věcech průmyslového vlastnictví. To jen dotvrzuje (tehdejší) existenci nežádoucího prostor pro libovůli a rozhodování ultra vires u Komory patentových zástupců.

50. Stěžovatel měl právo na řádné posouzení podmínky odborné praxe podle jejího zákonného obsahu a žádoucí autonomní právní úpravy v interním předpise profesní komory. Toho se mu však nedostalo. Fakt provedení interní stavovské úpravy avizoval statutární zástupce Komory v roce 2015, v opakovaném řízení před soudem prvního stupně, a vydání interních Pravidel pro dokládání odborné praxe lze snad datovat do období před druhým rozhodnutím odvolacího soudu. Při dlouhodobé absenci relevantního profesního předpisu tedy působila žaloba stěžovatele téměř jako nástroj strategické litigace, testující (ne)existenci relevantního stavovského předpisu. Obecné soudy se spokojily s právní úpravou nejobecnějších atributů podmínek odborné praxe, ač je z normotvorby profesních komor zřejmé, že ostatní komory tam, kde to bylo zapotřebí, reagovaly interním předpisem, konkretizujícím požadavky na výkon zejména tzv. jiné odborné praxe. Odvolací soud, v rámci interpretace rozhodného ustanovení zákona o patentových zástupcích, jako jediný dospěl "na hranici" možnosti úpravy jiné odborné praxe u Komory. Vyhnul se však požadavku transparence při takové úpravě a dosti překvapivě dovodil, že maxima vigilantibus iura tu vyžaduje zjišťovat si obsah podmínky výkonu odborné praxe dotazováním se u Komory.

51. Ve stěžovatelově případě tak v důsledcích nebyl vymezen prostor pro autonomii vůle způsobem, jenž by učinil stěžovatelovu pozici z hlediska podmínek členství v Komoře předvídatelnou. Neshledaly-li obecné soudy tento nedostatek, znamená to porušení čl. 2 odst. 3 Ústavy, resp. čl. 2 odst. 2 Listiny o vázanosti výkonu státní moci zákonem.

Porušení čl. 26 odst. 1 Listiny

52. V situaci absence bližší interní úpravy podmínek výkonu odborné praxe žadatele o zápis do seznamu vedeného u Komory patentových zástupců není právní úprava odborné praxe jednoznačná. Restriktivní výklad by velel uznat pouze praxi asistenta patentového zástupce, která je zákonem o patentových zástupcích v § 46 až 48 výslovně upravena. Teleologická interpretace § 8 odst. 1 písm. d) zákona však nasvědčuje širšímu řešení, které implicite nastoluje též alternativu tzv. jiné odborné praxe. Hovoří-li citované ustanovení o soustavném a pravidelném výkonu činnosti "v oblasti průmyslových práv", otevřel se Komoře diskreční prostor pro (částečné) uznání jiné odborné praxe.

53. Komora se ostatně, jak lze nyní spíše předběžně soudit z provedeného dokazování, otevřela jisté míře diskrece a po dlouhou dobu podmiňovala zápis do seznamu patentových zástupců vykázáním odborné praxe v podobě existence pracovněprávního nebo jiného obdobného vztahu v oblastech blízkých aplikaci průmyslových práv. Stěžovatelova žádost o zápis do seznamu šla však ještě dále a byla postavena, i když podle spisových podkladů a závěrů ČAK věrohodně, dílem na samostatné aktivitě žadatele pro jeho klienty z jiné oblasti, dílem na sérii odborných konzultací s advokátem včetně přípravy k odborné zkoušce. Stěžovatel se nadále domnívá, že takto získal praktickou zkušenost v oboru a vyhověl tak odborné praxe.

54. Obecné soudy nepřijaly hraniční přístup uchazeče a zdůraznily jeho jimi vnímaná negativa. Upřednostnily instituci, aniž se zajímaly o relevantní právní stav u této instituce. Z obecných soudů vykazuje tento deficit v plné míře rozsudek soudu prvního stupně. Ten se soustředil na obavu o podkopání autority Komory, k níž podle něj mohlo dojít přílišným rozšířením kritérií pro zápis do seznamu. Odvolací soud vyšel z koncepce pracovního poměru a nezbytného školitele, která by podle něj byla žádoucím způsobem naplněna pozicí asistenta patentového zástupce; měl-li stěžovatel pochybnosti, měl se sám vlastním výkladem zákona či dotazy u Komory snažit o jejich odstranění.

55. Ústavní soud nepovažuje takové závěry za úplné a přesvědčivé. Za vzniklého právního stavu, aniž by mohl být zatím učiněn závěr o případném porušení čl. 26 odst. 1 Listiny, zbývá zodpovědět dvě otázky vážící se ke skutečnostem a právním závěrům nyní akcentovaných Ústavním soudem.

56. První otázku vyvolává dosud opomenutá skutečnost, že o uznání odborné praxe se ve sporných případech zřejmě rozhodovalo uvnitř Komory arbitrárně, bez navenek jasně daných pravidel. Vliv tohoto stavu na posuzování splnění podmínek pro zápis do příslušného seznamu nelze pominout. Opora musí být nalezena primárně v teleologickém výkladu, tj. zda byl naplněn účel přípravy na výkon profese včetně její kontroly formou odborné zkoušky. Ústavní přezkum používá někdy v podobných situacích tzv. komplexní argument, spočívající v posouzení výsledků určitého procesu (soudního řízení) jako celku. Ten mohl být nahrazen koncepcí odborné zkoušky jako závěrečného ověření úrovně teoretických a praktických znalostí uchazeče. Ale ani jiná praxe zde používaná Komorou (opuštění pořadí podmínek pro zápis) nevyvazuje obecné soudy z posouzení složení odborné zkoušky uchazečem jako jednoho z faktorů pro závěr o tom, zda byl či nebyl, v komplexu všech zákonných podmínek a jejich vykázání, v tomto konkrétním případě naplněn účel zákona.

57. Druhou je otázka temporální. Nedostatek interního stavovského předpisu pro posouzení odborné praxe byl podle všeho odstraněn vnitřními Pravidly pro dokládání odborné praxe; datum vydání předpisu zatím nelze s jistotou určit. Ke konkretizaci, jež zavádí další varianty odborné praxe a jež je z hlediska praxe získané u advokáta vůči stěžovateli přísnější oproti jím doložené činnosti, tedy došlo. Stalo se tak v průběhu soudního sporu, trvajícího v období let 2010-2019. Posouzení této změny poměrů na straně žalované Komory se nyní ještě nemohlo stát předmětem úvah Ústavního soudu. Zmiňovaná skutečnost totiž není, jak Ústavní soud již opakovaně zmínil, v žádném z napadených rozhodnutí obecných soudů uvedena, ač před nimi vyšla najevo. Zůstává tedy otázkou pro obecné soudy, zda či do jaké míry bude působit tato změna poměrů k tíži stěžovatele jako žalobce.

IV. Závěr

58. Ústavní soud shledává ústavní vady řízení a rozhodnutí obecných soudů jak v rovině materiální, tak i v rovině procesní. V první z nich dosáhl zásah do ústavního principu vázanosti výkonu státní moci zákonem intenzitu vedoucí k meritornímu závěru o porušení čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny. Ve druhé pak Ústavní soud konstatuje porušení čl. 36 odst. 1 Listiny o právu na soudní a jinou právní ochranu, a to v aspektech spravedlivého procesu spočívajících v zákazu svévole při hodnocení důkazů a v porušení práva na přístup k soudu, zde k soudu dovolacímu.

59. Ústavní soud proto rozhodl nálezem tak, že výrokem I. vyhověl ústavní stížnosti a podle § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu vyslovil konkrétní porušení Ústavy i ústavně zaručených základních práv zásahem orgánů veřejné moci. Ve výroku II. pak podle § 82 odst. 3 písm. a) zrušil napadená rozhodnutí orgánů veřejné moci. Učinil tak, jak ostatně již uvedl výše, bez nařízení ústního jednání podle § 44 zákona o Ústavním soudu, neboť doplnění dokazování a hodnocení důkazů, ale i navazující právní závěry z nich plynoucí, jsou v pravomoci obecných soudů. Tyto soudy jsou však v intencích čl. 89 odst. 2 Ústavy vázány právním názorem Ústavního soudu.

Autor: US

Reklama

Jobs

Aktuální znění právních předpisů