// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 31.12.2015
ÚS: Úhradová vyhláška pro rok 2015
1. Podstatou a smyslem základního práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod je svoboda vykonávat určitou výdělečnou činnost samostatně na vlastní účet a odpovědnost za účelem dosažení zisku. Toto právo zaručuje samotnou možnost výkonu takovéto činnosti, jakož i to, že povinnosti a omezení, jež se k ní vztahují, nebudou znemožňovat její hlavní účel. Tím není řečeno, že by měl mít kterýkoliv podnikatel zaručeno právo na zisk, nýbrž že rozsah zákonem stanovených povinností, jimž musí jednotliví podnikatelé v souvislosti se svou činností dostát, nesmí činit jejich podnikání nesmyslným z hlediska možnosti jeho dosažení.
2. Vyhláška, kterou se podle § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, stanoví hodnota bodu, výše úhrad hrazených služeb a regulačních omezení, by se dotýkala podstaty a smyslu práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, jestliže by na jejím základě stanovená výše úhrad byla s ohledem na rozsah poskytnutých hrazených služeb natolik nízká, že by fakticky – bez jakékoliv jiné kompenzace – přenášela náklady bezplatně poskytované zdravotní péče, které by měly být hrazeny z veřejného zdravotního pojištění, na jednotlivé poskytovatele, a z tohoto důvodu by jim znemožňovala dosažení alespoň přiměřeného zisku. Takovýto důsledek by bylo možné konstatovat jen ve vztahu k určitému segmentu zdravotních služeb jako celku, vymezenému podle formy nebo oboru poskytované zdravotní péče, byť nikoliv nezbytně vymezeného celým územím České republiky. Muselo by totiž jít o stav, kdy by poskytovatelé s ohledem na nastavení pravidel výše úhrad v tomto segmentu ve své podstatě nemohli činit samostatná rozhodnutí, která by jim v případě dalšího pokračování jejich činnosti alespoň potenciálně otevírala cestu k případnému zisku. Na roveň takto vymezeného zásahu, který by se dotýkal podstaty a smyslu práva podnikat, lze postavit i takové nastavení pravidel výpočtu těchto úhrad, které by činily jejich konečnou výši pro jednotlivé poskytovatele nepředvídatelnou, např. v důsledku oprávnění zdravotních pojišťoven tuto výši bez jakéhokoliv zdůvodnění (svévolně) krátit.
3. Podnikání v oblasti poskytování zdravotních služeb charakterizuje rozsáhlá veřejnoprávní regulace, která zajišťuje, aby měly všechny osoby v souladu s čl. 31 Listiny základních práv a svobod přístup ke zdravotní péči určité kvality. K dosažení tohoto cíle ukládá zákon poskytovatelům zdravotních služeb řadu povinností, k jejichž reálnému naplnění by ovšem nedocházelo, pokud by s nimi související náklady nesli výlučně tito poskytovatelé, nebo jednotliví pacienti jako jejich příjemci. Ve vztahu k těmto subjektům by totiž nebylo možné považovat uvedené náklady za únosné. Právě z tohoto důvodu existuje v České republice systém veřejného zdravotního pojištění, jehož účastníky jsou povinně osoby vymezené v § 2 odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, kterým na jeho základě mohou být poskytovány z něj hrazené služby. Tento systém má přitom s ohledem na celkový počet pojištěnců a výši shromážděných prostředků zcela dominantní podíl na výdajích za zdravotní služby. Podnikání podstatné části poskytovatelů zdravotních služeb je v rozhodující míře závislé na tom, zda a v jaké výši jim vznikne nárok na úhradu právě z tohoto systému.
podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl.ÚS 5/15, ze dne 8. 12. 2015
UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.
Z odůvodnění:
---------------------------------
VII.
Shrnutí obsahu napadených částí vyhlášky
35. Listina ve svém čl. 31 zaručuje občanům právo na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky na základě veřejného zdravotního pojištění. Toto ustanovení sice předpokládá, že podmínky, tj. zejména rozsah, v jakém budou mít občané za uvedených ústavních podmínek přístup ke zdravotní péči a zdravotním pomůckám, stanoví teprve zákonodárce, nelze je však vykládat v tom smyslu, že by z něj pro jeho úvahu neplynuly žádné meze [srov. nález ze dne 23. dubna 2008 sp. zn. Pl. ÚS 2/08 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.), body 52 až 56]. Jím přijatá zákonná úprava musí především umožňovat skutečnou realizaci tohoto práva, tedy zachovávat jeho podstatu a smysl (čl. 4 odst. 4 Listiny). Jestliže by ve svém důsledku nevytvářela podmínky umožňující rovný přístup ke zdravotní péči, pak by se tento následek nedotýkal života a zdraví jen těch, kteří by se jí jinak nemohli domoci. Vzniklý stav by vyvolával pochybnosti i ohledně toho, zda je stát vůbec schopen dostát jedné ze svých základních povinností, která vyplývá z čl. 1 věty prvé Listiny a je implicitně vyjádřena též zakotvením sociálních práv v Listině, tedy povinnosti zajistit podmínky pro důstojný život všech svých občanů.
36. K zajištění rovného přístupu ke zdravotní péči slouží i další požadavek přímo vyplývající z čl. 31 Listiny, jímž je existence systému veřejného zdravotního pojištění. Přijetí zákonné úpravy k jeho zajištění, jakož i jeho faktické provedení, je povinností státu, a v jeho rámci především orgánů moci zákonodárné a moci výkonné. Základem zákonného vymezení tohoto systému je v současnosti zákon o veřejném zdravotním pojištění, který upravuje právní vztahy mezi zdravotními pojišťovnami, jejich pojištěnci a poskytovateli zdravotních služeb za účelem realizace ústavně zaručeného práva na bezplatnou zdravotní péči. Úhradová vyhláška, kterou na základě § 17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění vydává Ministerstvo zdravotnictví vždy pro následující kalendářní rok, pak tuto zákonnou úpravu doplňuje. Stanoví totiž, jakým způsobem se určí výše úhrad, na které vznikne jednotlivým poskytovatelům nárok vůči zdravotním pojišťovnám za hrazené služby, jež v souladu se svými zákonnými či smluvními povinnostmi poskytly jejich pojištěncům. Jejím obsahem je tak vlastně cenová regulace. Přestože se každý poskytovatel může dohodnout se zdravotní pojišťovnou na jiném způsobu určení výše úhrad, a tím ve vztahu k jejich vzájemným právním vztahům vyloučit použití úhradové vyhlášky, v obecné rovině platí, že tato vyhláška významným způsobem dotváří i podmínky pro podnikání v oblasti poskytování zdravotních služeb. Z tohoto důvodu jí lze považovat rovněž za doplnění zákonné úpravy, která ve vztahu k těmto poskytovatelům vymezuje právní rámec rozhodný pro realizaci jejich práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny.
37. Ústavní soud na tomto místě neshledává důvod pro podrobnější shrnutí celého obsahu napadené vyhlášky. S ohledem na argumentaci navrhovatele i vedlejšího účastníka považuje za postačující přiblížení obsahu těch jejích částí, jež jsou napadeny eventuálním petitem navrhovatele nebo jejichž zrušení se domáhá vedlejší účastník, případně některých dalších obsahově souvisejících ustanovení. V tomto směru lze přitom přiznat relevanci především § 4 odst. 1 napadené vyhlášky a dále bodům 3.5 a 5.10 části A její přílohy č. 1 a jejím přílohám č. 12 a 13.
38. Ustanovení bodu 3 části A přílohy č. 1 napadené vyhlášky, jehož zrušení navrhl navrhovatel, stanoví, že úhrada za lůžkovou péči, tedy úhrada za poskytnuté a zdravotní pojišťovnou uznané hrazené služby, které poskytovatel poskytl pojištěnci během hospitalizací ukončených v roce 2015, se stanoví formou případového paušálu. Způsob výpočtu celkové paušální úhrady, na jejíž zaplacení mu v průběhu roku vznikne nárok vůči zdravotní pojišťovně, je v tomto ustanovení vyjádřen vzorcem, jehož jednotlivé proměnné jsou blíže definovány slovně. Celková paušální úhrada se vypočte z individuální paušální úhrady, kterou tvoří součin následujících prvků. V první řadě jde o součet celkové paušální úhrady za stejným způsobem vymezené služby, poskytnuté během hospitalizací ukončených v roce 2014, a regulačních poplatků za akutní lůžkovou péči, jež byly poskytovatelem vybrány v roce 2014. Součet takto určených částek se následně násobí koeficientem 1,03, vyjadřujícím zvýšení úhrad o 3 %, jakož i koeficientem přechodu pojištěnců Kpp14, obsaženým v příloze č. 12 k úhradové vyhlášce, jenž vyjadřuje změny v počtu pojištěnců zdravotní pojišťovny v kraji poskytování hrazených služeb mezi 1. lednem 2015 a 1. lednem 2014. Podle toho, zda je tento koeficient vyšší nebo nižší než 1, dochází na jeho základě ke zvýšení nebo snížení individuální paušální úhrady.
39. Celková paušální úhrada se určí podle takto vypočtené individuální paušální úhrady, může být však nižší, jestliže počet případů hospitalizací ukončených v hodnoceném období roku 2015 nedosáhne alespoň 96 % procent z počtu případů hospitalizací ukončených v roce 2013. Tato procentní hodnota se v případě každého poskytovatele násobí koeficientem přechodu pojištěnců Kpp13, obsaženým v příloze č. 13, jenž vyjadřuje změny v počtu pojištěnců zdravotní pojišťovny v kraji poskytování hrazených služeb mezi 1. lednem 2015 a 1. lednem 2013. Podle toho, zda je tento koeficient vyšší nebo nižší než 1, se tak zvyšuje nebo snižuje hranice poklesu produkce tohoto poskytovatele, při němž ještě nedochází k úměrnému snížení individuální paušální úhrady. Od takto vypočtené částky se nakonec odečte celková hodnota vyžádané extramurální péče v rámci případů hospitalizací poskytovatelem vykázaných a zdravotní pojišťovnou uznaných, které byly ukončeny v hodnoceném období. Extramurální péčí se rozumí péče související s hospitalizací pojištěnce u poskytovatele, kterou si poskytovatel vyžádal, a která je pojištěnci v době hospitalizace u poskytovatele poskytnuta jiným poskytovatelem, který ji účtuje zdravotní pojišťovně. Výsledná částka po tomto odečtení je celkovou paušální úhradou.
40. Základní princip uvedeného výpočtu lze tedy shrnout tak, že paušální úhrada, na kterou vznikne poskytovateli lůžkové péče nárok vůči zdravotní pojišťovně za jí hrazené služby, poskytnuté během hospitalizací ukončených v roce 2015, se určí z částky představující paušální úhradu, na kterou mu vznikl nárok za tytéž služby, poskytnuté během hospitalizací ukončených v roce 2014, navýšené o 3 %. Její výše ovšem může být dále úměrně zvýšena nebo snížena s ohledem na změny počtu pojištěnců příslušné pojišťovny v příslušném kraji, přičemž úměrně snížena může být i v případě výraznějšího poklesu počtu případů hospitalizací oproti roku 2013.
41. Ustanovení § 4 odst. 1 úhradové vyhlášky, jehož částečné zrušení navrhl vedlejší účastník, zní následovně:
"§ 4
(1) Pro hrazené služby poskytované poskytovateli lůžkové péče, s výjimkou hrazených služeb poskytovaných poskytovateli následné lůžkové péče, poskytovateli dlouhodobé lůžkové péče a poskytovateli zvláštní lůžkové péče, se hodnota bodu, výše úhrad hrazených služeb a regulační omezení stanoví v přílohách č. 1, 9, 10, 12 až 14 k této vyhlášce."
Návrh vedlejšího účastníka směřoval do jeho části vymezené slovy "12 až", jež vyjadřují odkaz na přílohy č. 12 a 13 k této vyhlášce jako na její relevantní části pro stanovení výše úhrad hrazených služeb poskytovaných poskytovateli lůžkové péče. Tyto přílohy stanoví koeficienty přechodu pojištěnců, které se použijí pro výpočet úhrad, na které vznikne v průběhu roku 2015 poskytovatelům vůči zdravotní pojišťovně nárok za poskytnuté hrazené služby. Obě sestávají z tabulek, v nichž jsou podle kraje a zdravotní pojišťovny uvedeny indexy změny počtu jejích pojištěnců v období mezi 1. lednem 2015 a 1. lednem 2014 (zkráceně Kpp14; příloha č. 12 k napadené vyhlášce) a mezi 1. lednem 2015 a 1. lednem 2013 (zkráceně Kpp13; příloha č. 13 k napadené vyhlášce). Pro uvedený výpočet se přitom použije vždy koeficient stanovený zároveň pro kraj, v němž poskytovatel poskytuje zdravotní služby, a zdravotní pojišťovnu, jejímž pojištěncem byl její příjemce. V současnosti působí v České republice sedm zdravotních pojišťoven, jimiž jsou Všeobecná zdravotní pojišťovna České republiky, Vojenská zdravotní pojišťovna České republiky, Česká průmyslová zdravotní pojišťovna, Oborová zdravotní pojišťovna zaměstnanců bank, pojišťoven a stavebnictví, Zdravotní pojišťovna Škoda, Zdravotní pojišťovna ministerstva vnitra České republiky a Revírní bratrská pokladna, zdravotní pojišťovna.
42. Hodnota koeficientu přechodu pojištěnců Kpp14 se v závislosti na konkrétní zdravotní pojišťovně a kraji pohybuje v rozmezí od 0.951 do 1.062, v případě Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky je tomu tak v rozmezí od 0.982 do 1.014. Hodnota koeficientu přechodu pojištěnců Kpp13 se pohybuje v rozmezí od 0.955 do 1.182 a v případě Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky v rozmezí od 0.930 do 1.017. Oba koeficienty byly u této pojišťovny vypočteny jako vyšší než 1 jen pro hlavní město Prahu, v ostatních případech byla jejich hodnota nižší.
43. Přestože vedlejší účastník navrhuje toliko zrušení části § 4 odst. 1 úhradové vyhlášky a jejích příloh č. 12 a 13, nelze přehlédnout, že koeficienty přechodu pojištěnců a odkaz na uvedené přílohy jsou v úhradové vyhlášce obsaženy i na jiných místech. Tyto koeficienty se totiž uplatní při výpočtu celkové paušální úhrady poskytovatelům lůžkové péče, který je obsažen v bodu 3.5 části A přílohy č. 1, a maximální celkové úhrady poskytovatelům ambulantní péče, který je obsažen v bodu 5.10 části A přílohy č. 1. Podstata prvního výpočtu byla podrobně vyložena výše (viz body 38 až 40). Maximální celková úhrada poskytovatelům ambulantní péče za hrazené služby poskytnuté v hodnoceném období roku 2015 se zas vypočte z celkové výše úhrady poskytnuté v roce 2014, která se za tímto účelem vynásobí hodnotou 1,03 (tedy zvýší o 3 %) a koeficientem změny podílu počtu pojištěnců Kpp14. V tomto případě nejde o paušální úhradu, nýbrž o limitaci výše úhrady vypočtené podle hodnoty bodu v závislosti na množství provedených výkonů.
44. Posouzení koeficientů přechodu pojištěnců z hlediska jejich namítané protiústavnosti předpokládá objasnění jejich významu pro výpočet výše úhrad, na které vznikne poskytovatelům nárok. Již bylo uvedeno, že tyto koeficienty v závislosti na tom, zda je jejich hodnota vyšší nebo nižší než 1, zvyšují nebo snižují celkovou paušální úhradu poskytovatelům lůžkové péče a maximální celkovou úhradu poskytovatelům ambulantní péče. Pokud však jde o celkový příjem těchto poskytovatelů z veřejného zdravotního pojištění, ten je tvořen součtem úhrad, na který jim vznikne nárok vůči všem zdravotním pojišťovnám. Ačkoliv tedy mohou koeficienty přechodu pojištěnců vést ke snížení úhrady ze strany jedné zdravotní pojišťovny, v případě jiné zdravotní pojišťovny tomu může být právě naopak. Neplatí však, že celkový dopad jejich použití musí být z hlediska součtu jednotlivých úhrad neutrální. Do jejich výše se vždy promítne nárůst nebo pokles pojištěnců v kraji, kde byla zdravotní služba poskytnuta. Dosavadní výše úhrad ze strany jednotlivých pojišťoven může být navíc (a podle vyjádření ministerstva také je) historicky nastavena odlišně, což znamená, že určitá zdravotní pojišťovna hradí za určitý srovnatelný rozsah poskytnutých zdravotních služeb v průměru vyšší částky než pojišťovna jiná. Nelze proto vyloučit, že v důsledku použití těchto koeficientů dojde u určitého poskytovatele k tomu, že celková výše úhrad, na které mu vznikne nárok, nebude navzdory zachování stejného rozsahu poskytnutých zdravotních služeb jako v předchozím roce navýšena o 3 %, nýbrž o částku nižší, případně že nebude navýšena vůbec či bude dokonce snížena.
45. Důvod, pro který ministerstvo zakomponovalo uvedené koeficienty do úhradové vyhlášky, lze podle Ústavního soudu spatřovat v požadavku na úpravu, resp. narovnání výdajů jednotlivých zdravotních pojišťoven s ohledem na změny počtu jejich pojištěnců. Tyto změny totiž ovlivňují výši částky, kterou budou mít jednotlivé zdravotní pojišťovny na základě výběru pojistného k dispozici pro úhradu zdravotních služeb svým pojištěncům. Použití koeficientů tak má za cíl především spravedlivější nebo rovnoměrnější rozložení výdajů zdravotního pojištění mezi zdravotní pojišťovny.
VIII.
Posouzení napadené vyhlášky z hlediska práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny
46. Návrhy navrhovatele i vedlejšího účastníka napadají ústavnost úhradové vyhlášky, respektive jejích jednotlivých částí, především z hlediska práva poskytovatelů zdravotních služeb podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Ústavní soud se proto v první řadě zabýval otázkou, zda tato vyhláška nepůsobí jeho nepřípustné omezení.
VIII./a
Východiska přezkumu
47. Podstatou a smyslem práva na výběr povolání a přípravu k němu, jakož i práva podnikat a vykonávat jinou hospodářskou činnost podle čl. 26 odst. 1 Listiny je svoboda jednotlivce zvolit si a realizovat způsob, jakým si bude zajišťovat prostředky pro své potřeby. Není přitom podstatné, zda bude činnost, jež by měla vést k dosažení tohoto cíle, vykonávat v zaměstnaneckém vztahu nebo jako podnikatel na vlastní odpovědnost.
48. Uvedených práv se může jednotlivec ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze v mezích zákonů, které je provádějí. Podle čl. 26 odst. 2 Listiny může zákon stanovit podmínky a omezení pro výkon některých povolání nebo činností, a to za jakýmkoliv účelem, který není ústavně nepřípustný [srov. nález ze dne 20. června 2006 sp. zn. Pl. ÚS 38/04 (N 125/41 SbNU 551; 409/2006 Sb.), bod 29]. Zákonodárce má tedy relativně širokou, byť nikoliv absolutní, dispozici pro konkrétní vymezení obsahu a způsobu realizace tohoto práva [srov. nález ze dne 23. května 2000 sp. zn. Pl. ÚS 24/99 (N 73/18 SbNU 135) nebo nález ze dne 12. července 2001 sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 (N 113/23 SbNU 105; 322/2001 Sb.), část VIII písm. H]. I v případě základních práv podle čl. 26 odst. 1 Listiny se však uplatní požadavek vyplývající z jejího čl. 4 odst. 4, aby při stanovení mezí těchto práv bylo šetřeno jejich podstaty a smyslu. To znamená, že je-li určitým omezením dotčena samotná podstata a smysl základního práva, pak takovéto omezení nebude zakládat jeho porušení jen za předpokladu, že bude nezbytné k dosažení svého legitimního (neboli ústavně aprobovaného) cíle. V případě práva na výběr povolání a přípravu k němu, jakož i práva podnikat a vykonávat jinou hospodářskou činnost, by se o omezení dotýkající se jejich podstaty a smyslu jednalo tehdy, jestliže by v jeho důsledku byl určité skupině jednotlivců podstatně ztížen nebo znemožněn přístup k určitému povolání nebo možnost vykonávat určitou činnost nebo jestliže by v jeho důsledku určité zaměstnání nebo činnost přestala být způsobilá zajistit prostředky pro jejich potřeby těm, kteří je vykonávají. Jakékoliv omezení musí samozřejmě respektovat zásadu rovnosti v právech ve smyslu čl. 1 věty prvé Listiny, resp. jejího čl. 3 odst. 1 [nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12, bod 278].
49. Ústavní soud při posuzování souladu zákona nebo jiného právního předpisu s právem podnikat, jež má povahu práva hospodářského, postupuje obdobně jako v případě práv sociálních, k jejichž přezkumu v dosavadní judikatuře konstruoval a rozvinul tzv. test rozumnosti [srov. nález ze dne 5. října 2006 sp. zn. Pl. ÚS 61/04 (N 181/43 SbNU 57; 16/2007 Sb.), nález ze dne 12. března 2008 sp. zn. Pl. ÚS 83/06 (N 55/48 SbNU 62; 116/2008 Sb.), nález ze dne 24. dubna 2012 sp. zn. Pl. ÚS 54/10 (N 84/65 SbNU 121; 182/2012 Sb.), bod 48, nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 19/13, body 50 a 51], sestávající z následujících čtyř kroků:
a) vymezení smyslu a podstaty hospodářského nebo sociálního práva, tedy jeho esenciálního obsahu,
b) zhodnocení, zda se zákon nebo jiný právní předpis nedotýká samotné existence hospodářského nebo sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu,
c) posouzení, zda právní úprava obsažená v zákoně nebo jiném právním předpisu sleduje legitimní cíl, tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv, a
d) zvážení otázky, zda prostředek použitý k jeho dosažení je rozumný, byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší.
50. Dospěje-li Ústavní soud ve druhém kroku testu rozumnosti k závěru, že napadená právní úprava se dotýká samotné existence některého z těchto práv nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu, pak nepokračuje v jeho provádění a místo toho posoudí přípustnost zásahu do tohoto práva v rámci (přísnějšího) testu proporcionality. To znamená, že dále bude v následujícím pořadí hodnotit,
a) zda předmětný zásah sleduje legitimní (neboli ústavně aprobovaný) cíl omezení dotčeného základního práva,
b) zda je tento zásah k dosažení tohoto cíle vhodný (požadavek vhodnosti),
c) zda tohoto cíle nelze dosáhnout jiným způsobem, jenž by byl k tomuto právu šetrnější (požadavek potřebnosti), a
d) zda zájem na dosažení tohoto cíle v rámci určitého právního vztahu převáží nad dotčeným základním právem (požadavek proporcionality v užším smyslu).
51. Právní úprava, která se dotýká ústavně zaručeného sociálního, hospodářského nebo kulturního práva, nepředstavuje jeho nepřípustné omezení jen v případě, že jako celek obstojí z hlediska všech takto vymezených požadavků. Pokud by tomu tak nebylo, Ústavní soud by musel dospět k názoru o jejím rozporu s ústavním pořádkem.
VIII./b
Vymezení namítaného zásahu
52. Provedení testu rozumnosti předpokládá v prvé řadě vymezení, zda a jakým způsobem zasahuje napadená právní úprava do práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Ústavní soud konstatuje, že namítaným zásahem je v dané věci třeba rozumět ohraničení nároku poskytovatelů na úhradu za hrazené služby poskytnuté v roce 2015, k němuž dochází stanovením celkové paušální úhrady poskytovatelům lůžkové péče v bodu 3.5 části A přílohy č. 1 a maximální celkové úhrady poskytovatelům ambulantní péče v bodu 5.10 části A přílohy č. 1. Právě vůči těmto ustanovením směřují uplatněné námitky navrhovatele a vedlejšího účastníka k výpočtu výše úhrady, jež spočívají jednak v tvrzeném nedostatečném zohlednění finančních požadavků poskytovatelů zdravotních služeb v geograficky a demograficky znevýhodněných oblastech (viz body 4 až 6), jednak v tvrzeném negativním dopadu použití koeficientů přechodu pojištěnců (viz body 8 až 10). Podstatou obou z nich je totiž tvrzení, že napadenou vyhláškou stanovená výše úhrad je ve vztahu k některým poskytovatelům natolik nízká, že opodstatňuje závěr o porušení jejich práva podnikat.
53. Pro znázornění toho, jakým způsobem se předmětné ohraničení dotýká uvedeného základního práva, je žádoucí poukázat na některá specifika podnikání v oblasti poskytování zdravotních služeb. Předně je charakterizuje rozsáhlá veřejnoprávní regulace, která zjednodušeně řečeno zajišťuje, aby měly všechny osoby v souladu s čl. 31 Listiny přístup ke zdravotní péči určité kvality. K dosažení tohoto cíle ukládá zákon poskytovatelům zdravotních služeb řadu povinností, včetně toho, že v některých případech (kupř. jde-li o neodkladnou péči) nesmí být pacientům z jejich strany odepřena potřebná zdravotní péče. K reálnému naplnění těchto povinností by ovšem nedocházelo, pokud by s nimi související náklady nesli výlučně poskytovatelé zdravotních služeb, nebo jednotliví pacienti jako jejich příjemci. Ve vztahu k těmto subjektům by totiž nebylo možné považovat uvedené náklady za únosné. Právě z tohoto důvodu existuje v České republice systém veřejného zdravotního pojištění, jehož účastníky jsou povinně osoby vymezené v § 2 odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění, kterým na jeho základě mohou být poskytovány z něj hrazené služby. Tento systém má přitom s ohledem na celkový počet pojištěnců a výši shromážděných prostředků zcela dominantní podíl na výdajích za zdravotní služby. Není tedy nikterak překvapivé, že podnikání podstatné části poskytovatelů zdravotních služeb je v rozhodující míře závislé na tom, zda a v jaké výši jim vznikne nárok na úhradu právě z tohoto systému (blíže srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 19/13, bod 35). Pravidla pro určení její výše, jak jsou stanovena v úhradové vyhlášce, zásadním způsobem ovlivňují celkový příjem jednotlivých poskytovatelů a tím i veškerou jejich podnikatelskou činnost, jež se musí přizpůsobit z něho plynoucím možnostem. Tím v nejširším slova smyslu zasahují do jejich práva podnikat.
VIII./c
Posouzení zásahu z hlediska podstaty a smyslu práva podnikat
54. Podstatu a smysl základních práv zaručených čl. 26 odst. 1 Listiny, jež byly vymezeny výše (viz body 47 a 48), lze ve vztahu k právu podnikat a vykonávat jinou hospodářskou činnost specifikovat tím způsobem, že jde o svobodu vykonávat určitou výdělečnou činnost samostatně na vlastní účet a odpovědnost za účelem dosažení zisku. Toto právo zaručuje samotnou možnost výkonu takovéto činnosti, jakož i to, že povinnosti a omezení, jež se k ní vztahují, nebudou znemožňovat její hlavní účel (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 19/13, bod 66, nebo nález ze dne 15. září 2015 sp. zn. Pl. ÚS 13/14, bod 14). Tím není řečeno, že by měl mít kterýkoliv podnikatel zaručeno právo na zisk, nýbrž že rozsah zákonem stanovených povinností, jimž musí jednotliví podnikatelé v souvislosti se svou činností dostát, nesmí činit jejich podnikání nesmyslným z hlediska možnosti jeho dosažení.
55. Úhrady vypočtené na základě úhradové vyhlášky představují pro podstatnou část poskytovatelů zdravotních služeb zcela převažující zdroj příjmů. Zároveň platí, že povinnosti spojené s výkonem této činnosti za účelem zajištění dostupnosti zdravotní péče významně omezují prostor k tomu, aby tito poskytovatelé v reakci na případnou nízkou výši úhrad mohli snížit své výdaje. Především tak nemohou učinit na úkor zákonem požadovaného rozsahu a kvality poskytovaných zdravotních služeb. Úhradová vyhláška by se proto dotýkala podstaty a smyslu práva podnikat, jestliže by na jejím základě stanovená výše úhrad byla s ohledem na rozsah poskytnutých hrazených služeb natolik nízká, že by fakticky - bez jakékoliv jiné kompenzace - přenášela náklady bezplatně poskytované zdravotní péče, které by měly být hrazeny z veřejného zdravotního pojištění, na jednotlivé poskytovatele, a z tohoto důvodu by jim znemožňovala dosažení alespoň přiměřeného zisku. Takovýto důsledek by bylo ovšem možné konstatovat jen ve vztahu k určitému segmentu zdravotních služeb jako celku, vymezenému podle formy nebo oboru poskytované zdravotní péče, byť nikoliv nezbytně na celém území České republiky. Muselo by se totiž jednat o stav, kdy by poskytovatelé s ohledem na nastavení pravidel výše úhrad v tomto segmentu ve své podstatě nemohli činit samostatná rozhodnutí, která by jim v případě dalšího pokračování jejich činnosti alespoň potenciálně otevírala cestu k případnému zisku. Na roveň takto vymezeného zásahu, který by se dotýkal podstaty a smyslu práva podnikat, lze postavit i takové nastavení pravidel výpočtu těchto úhrad, které by činily jejich konečnou výši pro jednotlivé poskytovatele nepředvídatelnou, např. v důsledku oprávnění zdravotních pojišťoven tuto výši bez jakéhokoliv zdůvodnění (svévolně) krátit (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 19/13, body 60 až 62). Zbývá dodat, že dotčení podstaty a smyslu základního práva ještě neznamená i jeho porušení, a to ani v případě, že by v určité oblasti byla možnost podnikání zásadním způsobem omezena nebo dokonce vyloučena. Takovýto zásah by však bylo třeba, jak bylo uvedeno výše, posuzovat mnohem přísněji jak z hlediska jeho potřebnosti, tak z hlediska intenzity zájmu na dosažení jeho cíle (viz test proporcionality v bodu 50).
56. Napadená vyhláška stanoví celkovou paušální úhradu poskytovatelům lůžkové péče a maximální celkovou úhradu poskytovatelům ambulantní péče za hrazené služby poskytnuté v roce 2015 podle výše úhrad, na které jim vznikl nárok za hrazené služby poskytnuté v předchozím roce. Při jejich výpočtu tak, obdobně jako úhradové vyhlášky vydané pro minulé roky, vychází z předpokladu, že jednotliví poskytovatelé budou mít i v tomto roce srovnatelnou výkonnost. Uvedené nicméně neznamená, že takto stanovená výše úhrad zůstává neměnná. K její úpravě dochází prostřednictvím různých proměnných a koeficientů, včetně koeficientů přechodu pojištěnců, jejichž účelem je nalezení rovnováhy mezi finančními požadavky poskytovatelů na straně jedné a možnostmi systému veřejného zdravotního pojištění na straně druhé. Je zřejmé, že předmětné řešení zachovává kontinuitu právní úpravy, pokud jde o nastavení výše úhrad. Tím současně umožňuje jejich předvídatelnost, a to přestože výsledná částka může být ve srovnání s předchozím rokem s ohledem na další zohledněné skutečnosti vyšší nebo nižší. S určitou změnou totiž poskytovatelé musí při vydání úhradové vyhlášky každý rok počítat a přizpůsobit se jí.
57. Ústavní soud konstatuje, že samotný princip výpočtu založený na výše uvedených zásadách se zjevně nedotýká podstaty a smyslu práva podnikat. Tento závěr se zároveň vztahuje i na jeho konkrétní provedení v napadené vyhlášce, v jehož rámci se použijí koeficienty přechodu pojištěnců (v tomto ohledu nicméně Ústavní soud ponechává stranou otázku, zda v případě limitace výše úhrad poskytovatelům ambulantní péče obsahuje úhradová vyhláška efektivní způsob kompenzace nákladů neodkladné péče poskytnuté nad rámec těchto limitů, neboť tato nebyla předmětem tohoto řízení). Navrhovatel ani vedlejší účastník netvrdí, že by takto stanovený výpočet výše úhrad v určitém segmentu zdravotních služeb obecně vylučoval smysluplnost podnikatelské činnosti z hlediska dosažení jejího účelu. Navrhovatel tento důsledek namítá jen ve vztahu k poskytovatelům v geograficky a demograficky znevýhodněných oblastech. Vedlejší účastník zas výslovně připouští, že k němu nedochází, nevylučuje však, že použití koeficientů přechodu pojištěnců i v dalších letech by takovýto stav mohl způsobit. Jeho námitky ve vztahu k těmto koeficientům směřují především k tomu, že v důsledku jejich použití dochází v případě velké většiny poskytovatelů ke snížení výše úhrad, na které by měli jinak nárok, aniž by toto snížení odpovídalo (často nezměněnému) rozsahu jejich produkce. Za situace, kdy ani navrhovatel ani vedlejší účastník netvrdili existenci zásahu, jenž by se dotýkal podstaty a smyslu práva podnikat, a ani neuvedli žádné skutečnosti, z nichž by takovýto faktický důsledek bylo možno usuzovat, Ústavní soud neshledává prostor k tomu, aby nad rámec projednávaných návrhů z vlastní iniciativy činil další zjištění, jež by případně mohly závěr o takovémto zásahu opodstatňovat. Existenci takovýchto skutečností nelze v tuto chvíli považovat ani za obecně známou.
58. Stanovený způsob výpočtu výše úhrad nevylučuje, že někteří poskytovatelé zdravotních služeb budou (případně i po dobu více let) hospodařit se ztrátou, ani tato skutečnost se však sama o sobě nedotýká podstaty a smyslu práva podnikat. Každý poskytovatel musí především sám usilovat o to, aby byla jeho činnost co nejefektivnější a aby mu při ní nevznikaly zbytečné náklady. I kdyby se přitom ukázalo, že někteří poskytovatelé vzhledem ke konkrétním podmínkám v místě svého podnikání za současného nastavení výše úhrad fakticky nemohou dosáhnout zisk, v rovině uvedeného práva by se jednalo o důsledek jejich vlastního rozhodnutí ohledně způsobu a místa podnikání a s ním spojeného podnikatelského rizika.
59. Přesto je třeba uznat, že na zajištění činnosti některých poskytovatelů může být dán veřejný zájem, plynoucí zejména z ústavního požadavku zajistit přístup k místně a časově dostupné zdravotní péči poskytované bezplatně na základě veřejného pojištění. Identifikace tohoto zájmu v konkrétním případě a jeho zohlednění při výpočtu výše úhrad tak, aby se činnost těchto zařízení ekonomicky vyplatila, již nicméně překračují předmět úhradové vyhlášky, kterým je toliko plošné stanovení pravidel pro výpočet těchto úhrad. K posouzení a zajištění tohoto veřejného zájmu slouží naopak jiné nástroje, mezi něž lze řadit možnost zdravotní pojišťovny uzavřít s příslušným poskytovatelem podle § 17 odst. 1 a 5 in fine zákona o veřejném zdravotním pojištění dohodu, jejímž předmětem bude jiné (z hlediska poskytovatele příznivější) určení výše úhrad, popř. regulačních omezení. Ústavní soud zdůrazňuje, že výkonu tohoto oprávnění nelze rozumět toliko jako projevu autonomie vůle zdravotní pojišťovny. V první řadě jde o prostředek, k jehož využití musí zdravotní pojišťovna přistoupit, je-li to nezbytné k naplnění její povinnosti podle § 46 odst. 1 téhož zákona zajistit poskytování hrazených služeb svým pojištěncům, včetně jejich místní a časové dostupnosti. Jeho smyslem tak zkrátka není poskytnutí určitého beneficia některému z poskytovatelů na základě volné úvahy zdravotní pojišťovny, nýbrž možnost provádět úpravy nastavení výše úhrad podle úhradové vyhlášky, pokud by její aplikace v konkrétních případech ohrožovala dostupnost zdravotní péče. V případě poskytovatelů lůžkové péče by byla takto modifikovaná výše úhrad východiskem pro celkovou paušální úhradu, na kterou jim vznikne nárok podle úhradových vyhlášek v příštích letech, bude-li v tomto ohledu zachována jejich dosavadní koncepce.
60. Uvedený poukaz na možnost individuálního ujednání neznamená odklon od právního názoru vysloveného v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/13, podle něhož nelze spatřovat v pouhé možnosti, že zdravotní pojišťovna poskytne ze svých zdrojů dobrovolně (tj. na základě individuálního ujednání mezi ní a poskytovatelem) náhradu nezbytných nákladů neodkladné péče, jež byla poskytnuta nad rámec úhradovou vyhláškou stanovené limitace, relevantní garanci nebo systémové řešení problému nastavení výše úhrad, v jehož důsledku by tyto náklady nesl samotný poskytovatel (bod 73 cit. nálezu). Toto oprávnění sleduje účel jiný, a to možnost přihlédnout při stanovení výše úhrad k specifikům jednotlivých poskytovatelů, které jsou významné z hlediska požadavku dostupnosti zdravotní péče a nemohou být smysluplně zohledněny již v rámci výpočtu výše úhrad podle úhradové vyhlášky.
VIII./d
Legitimnost cíle zásahu
61. Vzhledem k tomu, že napadená vyhláška se, pokud jde o posuzovaný zásah, nedotýká podstaty a smyslu práva podnikat, Ústavní soud neprováděl její přezkum v rámci testu proporcionality. Místo toho přistoupil k dalšímu kroku testu rozumnosti, v němž hodnotil, zda sleduje legitimní cíl, tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv.
62. V obecné rovině lze konstatovat, že limitace výše úhrad - k níž došlo stanovením celkové paušální úhrady poskytovatelům lůžkové péče i maximální celkové úhrady poskytovatelům ambulantní péče - přispívá k nalezení rovnováhy mezi finančními požadavky poskytovatelů zdravotních služeb a možnostmi systému veřejného zdravotního pojištění, a tím ke spravedlivému přerozdělení jeho prostředků. Jde o jeden z prostředků působících na poskytovatele zdravotních služeb, aby svou činnost prováděli efektivně (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 19/13, bod 74). Ústavní soud neshledává žádný důvod, pro který by takto vyjádřený účel neměl z ústavního hlediska obstát. K jeho dosažení přitom v širším kontextu slouží i aplikace koeficientů přechodu pojištěnců, byť jejich primárním cílem je toliko úprava, resp. narovnání výdajů jednotlivých zdravotních pojišťoven s ohledem na změny počtu jejich pojištěnců (viz bod 44 a 45). Ani tento dílčí účel však není ústavně nepřípustný.
63. Potřeba narovnání výdajů je důsledkem existence více zdravotních pojišťoven. Ústavní soud zdůrazňuje, že zajištění práva na bezplatnou zdravotní péči musí být zajištěno bez ohledu na to, ve které zdravotní pojišťovně, jež je součástí systému veřejného zdravotního pojištění v České republice, je pacient pojištěn. Nelze proto akceptovat, aby nedostatek finančních prostředků některé ze zdravotních pojišťoven, jež by byl v podstatě nahodilým důsledkem struktury jejích pojištěnců, znemožňoval úhradu služeb hrazených z veřejného pojištění. Podstatné musí být pouze to, zda je dostatek finančních prostředků v systému veřejného zdravotního pojištění jako celku. Jakkoliv tedy lze jistě polemizovat ohledně účelnosti přerozdělení těchto prostředků mezi několik zdravotních pojišťoven, které plní tutéž funkci a samostatně v podstatě nemohou ovlivnit rozsah svých výdajů na úhradu poskytnutých zdravotních služeb, Ústavní soud neshledává výše uvedený primární cíl koeficientů přechodu pojištěnců za svévolný či nelegitimní. Nic na tom nemění ani jeho dílčí promítnutí do výpočtu celkové paušální úhrady poskytovatelům lůžkové péče a maximální celkové úhrady poskytovatelům ambulantní péče.
VIII./e
Rozumnost zásahu z hlediska dosažení jeho cíle
64. Závěrem testu rozumnosti se Ústavní soud zabýval otázkou, zda je posuzovaný zásah rovněž rozumný z hlediska dosažení jím sledovaného cíle. Naplnění této podmínky lze konstatovat ve vztahu k již zmíněnému dílčímu cíli, jímž je narovnání výdajů jednotlivých zdravotních pojišťoven s ohledem na změny počtu jejich pojištěnců. Použití koeficientů přechodu pojištěnců při výpočtu výše úhrad zjevně je způsobilé přispět k jeho dosažení. Pokud však jde o cíl spočívající v nalezení rovnováhy mezi finančními požadavky poskytovatelů zdravotních služeb a možnostmi systému veřejného zdravotního pojištění, ve vztahu k němu již předmětný způsob výpočtu vyvolává určité pochybnosti. Nelze totiž přehlédnout, že v důsledku použití uvedených koeficientů nedojde v případě významné části poskytovatelů k předpokládanému 3 % nárůstu výše úhrad. Místo toho bude tento nárůst nižší v závislosti na změnách počtu pojištěnců jednotlivých pojišťoven v jednotlivých krajích, jež ale samy o sobě nemusí mít z hlediska nákladů - a tím i finančních požadavků - poskytovatelů zdravotních služeb žádný význam. Použití těchto koeficientů přitom nemusí být a zpravidla ani nebude neutrální z hlediska souhrnu všech úhrad, na které vznikne poskytovatelům za hrazené služby poskytnuté v roce 2015 nárok vůči jednotlivým zdravotním pojišťovnám (viz bod 44). Z principu výpočtu tak bude v případě řady poskytovatelů, zejména podnikajících mimo hlavní město Prahu, mít jejich použití za následek snížení celkové výše úhrad ve srovnání s tím, kolik by dostali při odlišném způsobu výpočtu.
65. Uvedený dopad lze shrnout tak, že použití koeficientů přechodu pojištěnců za účelem narovnání výdajů mezi jednotlivými zdravotními pojišťovnami znamená ve svém důsledku snížení úhrady některým poskytovatelům. Je tomu tak navzdory tomu, že souvislost mezi tímto účelem a výší úhrad pro jednotlivé poskytovatele není nijak zřejmá, resp. je velmi volná. Ústavní soud v tomto ohledu nevylučuje, že předmětného narovnání bylo možné dosáhnout i jiným způsobem, jenž by byl šetrnější ve vztahu k výši úhrad jednotlivým poskytovatelům, a to i mimo úhradovou vyhlášku. Zároveň však nepovažuje zvolené řešení za nerozumné z hlediska hlavního cíle posuzovaného zásahu. Narovnání výdajů jednotlivých zdravotních pojišťoven je potřebné k tomu, aby byl systém veřejného zdravotního pojištění schopen plnit svou funkci, tedy aby z něho mohla být hrazena zdravotní péče, kterou jeho pojištěncům poskytli poskytovatelé zdravotních služeb.
66. Nerozumnost napadené vyhlášky zjevně není dána ani z hlediska ostatních prvků výpočtu celkové paušální úhrady nebo maximální celkové úhrady. Posuzovaný zásah do práva podnikat tudíž obstojí ve všech krocích testu rozumnosti.
67. Uvedené závěry samozřejmě nelze vykládat v tom smyslu, že se jimi do budoucna zpochybňuje účelnost případného navýšení úhrad poskytovatelům zdravotní péče. Za situace, kdy jejich současné nastavení nevybočuje z ústavním pořádkem vymezeného rámce pro stanovení podmínek a omezení práva podnikat, však zodpovězení otázky, zda by k takovémuto kroku mělo dojít, nenáleží Ústavnímu soudu. Její posouzení má totiž povahu politického rozhodování, k němuž je povolán (a také mnohem lépe vybaven) demokratický zákonodárce a jemu odpovědná vláda.
VIII./f
K tvrzené nerovnosti v důsledku použití koeficientů přechodu pojištěnců
68. Navrhovatel i vedlejší účastník odůvodňují nesoulad napadené vyhlášky s právem podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny rovněž tvrzením, že jí stanovený způsob výpočtu celkové paušální úhrady nebo maximální celkové úhrady neobstojí z hlediska zásady rovnosti, vyjádřené v čl. 1 větě prvé Listiny. Tato vyhláška podle jejich názoru nereflektuje odlišné podmínky jednotlivých poskytovatelů, resp. jejich finanční požadavky vyplývající z rozsahu poskytované zdravotní péče. Ani těmto námitkám ovšem Ústavní soud nemůže přisvědčit.
69. Úhradová vyhláška stanoví způsoby výpočtu výše úhrad, které se uplatní vůči všem poskytovatelům v závislosti od druhu poskytovaných zdravotních služeb. Pakliže jsou v případě lůžkové péče dány rozdíly z hlediska srovnání výsledné hodnoty těchto úhrad u jednotlivých poskytovatelů, je tomu tak z toho důvodu, že tato hodnota se odvíjí od výše úhrad v předchozích letech, která se postupně vyvíjela s ohledem na rozsah jimi poskytovaných zdravotních služeb a jejich související finanční požadavky. Tyto rozdíly vypovídají o tom, že nastavení optimální výše úhrad jednotlivým poskytovatelům, která zohlední všechny relevantní (případně i velmi specifické) okolnosti a umožní nalézt rovnováhu mezi výdaji veřejného zdravotního pojištění a finančními požadavky poskytovatelů zdravotních služeb, je velmi složité. Zvolené řešení, kdy úhradová vyhláška, byť s určitými modifikacemi, zachovává kontinuitu a tím i předvídatelnost celkové výše úhrad, proto nelze považovat za nezbytně vedoucí k neodůvodněným nerovnostem. Obecné vyjádření všech relevantních okolností na úrovni posuzovaného podzákonného právního předpisu podle názoru Ústavního soudu pravděpodobně ani nelze smysluplně provést, protože by se v konečném důsledku stejně neobešlo bez určité míry uvážení při jejich individuálním posouzení.
70. Neopodstatněná je i námitka nerovnosti spočívající v tom, že se koeficienty přechodu pojištěnců na rozdíl od nemocnic nepoužijí i při výpočtu výše úhrad poskytovatelům externích ambulantních služeb. Takovéto srovnání je podle Ústavního soudu příliš zjednodušující, neboť v případě obou typů poskytovatelů se uplatní odlišný způsob tohoto výpočtu, jenž odráží specifika jejich činnosti (viz argumentace ministerstva v bodu 21). Srovnání výše úhrad mezi jednotlivými typy poskytovatelů, má-li mít nějakou vypovídající hodnotu, zkrátka nelze redukovat toliko na izolované srovnání toho, jakým způsobem se do celkové výše úhrad promítne dílčí úhrada za určitý konkrétní druh zdravotních služeb. Žádná další tvrzení, která by podrobněji specifikovala případné relevantní rozdíly, vedlejší účastník neuplatňuje.
71. Lze tedy uzavřít, že námitky uplatněné navrhovatelem a vedlejším účastníkem neopodstatňují závěr o nesouladu napadené vyhlášky, resp. některých jejích ustanovení, s právem podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Tento závěr se přitom uplatní i ve vztahu k namítanému porušení principu rovnosti podle čl. 1 věty prvé Listiny.
IX.
Posouzení napadené vyhlášky z hlediska práva na bezplatnou zdravotní péči podle čl. 31 Listiny
72. Pokud jde o ostatní námitky, navrhovatel i vedlejší účastník tvrdí, že napadená vyhláška může vést k porušení práva na bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného pojištění podle čl. 31 Listiny. Podle názoru Ústavního soudu však může takovýto důsledek působit pouze nepřímo. Úhradová vyhláška se totiž nijak nedotýká práv pacientů na poskytnutí zdravotních služeb určité kvality. Nijak neupravuje jejich vztahy s poskytovateli nebo zdravotními pojišťovnami. Možnost, že by na jejím základě došlo k omezení uvedeného práva, lze proto připustit pouze v rovině faktické, tedy pokud by úhradová vyhláška natolik omezovala jednotlivým poskytovatelům právo podnikat, že by tito nebyli s to plnit své povinnosti při poskytování zdravotních služeb, jež by se v důsledku této skutečnosti mohly stát pro pacienty nedostupnými (tento důsledek připustil Ústavní soud již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/13, viz jeho bod 77). I v tomto případě by ale nebylo možné nahlížet na příčinu tohoto stavu izolovaně. Zajištění práva na přístup k bezplatné zdravotní péči je předmětem rozsáhlé zákonné úpravy, obsažené v řadě zákonů, z nichž lze kromě zákona o veřejném zdravotním pojištění zmínit především zákon č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), ve znění pozdějších předpisů, a nikoliv jen úhradové vyhlášky, která je v tomto ohledu právním předpisem spíše doplňujícím. V žádném případě nejde jen o otázku konkrétního nastavení výše úhrad.
73. Z těchto důvodů nepovažuje Ústavní soud argumentaci navrhovatele a vedlejšího účastníka, jež spatřují nesoulad napadené vyhlášky s právem na bezplatnou zdravotní péči podle čl. 31 Listiny v jejím možném budoucím faktickém následku, za důvodnou. Provedení testu rozumnosti na tomto místě nepřichází v úvahu již vzhledem k absenci přímého zásahu do tohoto práva.
X.
Posouzení napadené vyhlášky z hlediska práva zaměstnanců na spravedlivou odměnu za práci podle čl. 28 Listiny
74. Z obdobných důvodů nakonec neobstojí ani námitka vedlejšího účastníka, podle něhož napadená vyhláška ohrožuje schopnost poskytovatelů zdravotních služeb finančně unést zvýšení platů ve zdravotnictví a tím i realizaci práva dotčených zaměstnanců na spravedlivou odměnu za práci podle čl. 28 Listiny. Úhradová vyhláška se nijak nedotýká obsahu pracovněprávních vztahů mezi poskytovateli a jejich zaměstnanci. Závěr o porušování tohoto práva zároveň nelze založit pouhým poukazem na hypotetickou možnost, že těmto zaměstnancům nebude vyplacena mzda z důvodu nedostatku finančních prostředků.
XI.
Závěr
75. Ze všech těchto důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že napadená vyhláška je v rozsahu, kterým stanoví způsob výpočtu celkové paušální úhrady poskytovatelům lůžkové péče a maximální celkové úhrady poskytovatelům ambulantní péče, jakož i související koeficienty přechodu pojištěnců, tedy v rozsahu vymezeném především jejím § 4 odst. 1 a dále body 3.5 a 5.10 části A její přílohy č. 1 a přílohami č. 12 a 13, v souladu s čl. 1, čl. 26 odst. 1, čl. 28 a čl. 31 Listiny. Návrh na její zrušení, založený na výše uvedených námitkách stěžovatele a vedlejšího účastníka, tudíž není důvodný, pročež Ústavní soud podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu rozhodl o jeho zamítnutí.
76. Jen pro úplnost Ústavní soud podotýká, že tímto nálezem není aprobována ústavnost úhradové vyhlášky v celém jejím rozsahu, tedy i v těch částech, vůči nimž nesměřovala argumentace navrhovatele nebo vedlejšího účastníka a jež ani nebyly předmětem ústavněprávního posouzení.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
Autor: US