// Profipravo.cz / Držba, vydržení 27.06.2014
ÚS: Zpětné vydržení majetku obce státem
Analytická právní věta
Pokud obecné soudy nezohlednily v soukromoprávním sporu specifickou roli státu, která vyplývá z jeho výkonu státní moci, a nezabývaly se argumenty stěžovatelky, která namítala, že stát nemůže zpětně vydržet majetek obce nabytý na základě restitučních zákonů, jejichž účelem byla náprava historických křivd, porušily právo stěžovatele na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a právo vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny.
PRÁVNÍ VĚTY
K přechodu historického majetku zpět na obce došlo rozhodnutím zákonodárce (tedy samotného státu) zákonem č. 172/1991 Sb., což v obecné rovině vylučuje dobrou víru státu k tzv. historickému majetku obcí. Výklad in favorem restitutionis se uplatní s ohledem na to, že to byl právě stát, který již jednou obcím vlastnictví odňal a citovaným zákonem sledoval účel nápravy této historické křivdy, přičemž současně nesl a nese odpovědnost za vedení evidence věcných práv k nemovitostem, a byl to stát, který až v § 8 zákona č. 172/1991 Sb., ve znění zákona č. 173/2012 Sb., jednoznačně stanovil, že teprve marným uplynutím lhůty (pro podání návrhu na zápis vlastnického práva obcí nejpozději do 31. března 2013) přechází majetek obcí do vlastnictví státu. Takovýto sankční důsledek z původní formulace § 8 zákona č. 172/1991 Sb., ve znění do 28. 6. 2012, dovozovat nelze.
podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV.ÚS 1962/13, ze dne 7. 5. 2014
UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.
Z odůvodnění:
I. Rozhodnutí soudů
1. V ústavní stížnosti stěžovatel napadá shora označené usnesení Nejvyššího soudu (dále "dovolací soud") s tvrzením, že jím došlo k porušení základních práv stěžovatele, zejména práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 11 odst. 1 Listiny.
2. Ze spisového materiálu vyplývá, že Okresní soud v Sokolově (dále jen "nalézací soud") v řízení o určení vlastnictví rozhodl, že stěžovatel (v původním řízení žalobce) je vlastníkem pozemků v katastrálním území Dvory u Lokte p.č. X1 o výměře 13688 m2, p.č. X2 o výměře 47822 m2 a p.č. X3 o výměře 3726 m2 podle geometrického plánu č. 128-6006/2011 firmy GKS - Geodetická kancelář s.r.o. se sídlem v Sokolově, Chebská 53, schváleného Katastrálním úřadem pro Karlovarský kraj, Katastrální pracoviště Sokolov dne 7. 4. 2011 pod č. 210/2011.
3. Na základě odvolání vedlejšího účastníka (v původním řízení žalovaného) byl rozsudek nalézacího soudu změněn a žaloba zamítnuta. Odvolací soud vyšel ze skutečnosti, že ve smyslu § 8 zákona č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí (dále jen "zákon č. 172/1991 Sb."), ve znění účinném do 28. 6. 2012, byly obce povinny do jednoho roku po nabytí vlastnictví k nemovitostem podle tohoto zákona učinit návrh k příslušnému středisku geodézie na zápis těchto nemovitých věcí do katastru nemovitostí. Tuto svou povinnost však stěžovatel nesplnil a po dobu devatenácti let byl zcela nečinný (nárok na vydání byl uplatněn až 28. 5. 2010). Od nabytí účinnosti zákona č. 172/1991 Sb., tj. od 24. 5. 1991 užíval všechny sporné pozemky vedlejší účastník (státní podnik) a byl jejich oprávněným držitelem v souladu s ustanovením § 130 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku (dále jen "OZ"). Po uplynutí deseti let tak vydržel vlastnické právo k pozemkům stát. Podle znění § 8 zákona č. 172/1991 Sb., po novelizaci provedené zákonem č. 173/2012 Sb., platí, že "pokud vlastnické právo, které na obec přešlo podle § 1, 2, 2a nebo § 2b tohoto zákona, není dosud zapsáno v katastru nemovitostí, je obec povinna nejpozději do 31. března 2013 uplatnit návrh vůči katastrálnímu úřadu, nebo podat žalobu na určení vlastnického práva u soudu. Nesplní-li obec tuto svou povinnost, považuje se den 1. dubna 2013 za den přechodu vlastnického práva na stát." Ani z uvedeného ustanovení však dle odvolacího soudu neplyne, že by nemohlo vlastnictví přejít na stát vydržením již dříve, resp. že by stát měl přijít o vlastnické právo k nemovitostem, které již vydržel.
4. Proti rozhodnutí odvolacího soudu podal stěžovatel dovolání, přičemž nesprávné právní posouzení věci odvolacím soudem spatřoval zejména v závěru o vydržení vlastnického práva státem k předmětným nemovitostem a v nesprávném výkladu novelizovaného ustanovení § 8 zákona č. 172/1991 Sb. Navrhl změnu rozsudku odvolacího soudu tak, že rozsudek soudu nalézacího se potvrzuje.
5. Dovolací soud dovolání odmítl s argumentací, že otázkou vydržení vlastnického práva k obecnímu majetku nabytému podle zákona č. 172/1991 Sb. se již zabýval. Opakovaně přitom dospěl k závěru, že nelze vyloučit vydržení obecního majetku státem (resp. jím založeným státním podnikem), a to i poté, co bylo restitučním zákonem ex lege obnoveno obecní vlastnictví. Ustanovení § 8 zákona č. 172/1991 Sb., ve znění účinném do 28. 6. 2012, ukládalo obcím povinnost do jednoho roku od nabytí vlastnictví k nemovitostem učinit návrh na zápis těchto nemovitostí do katastru nemovitostí. Podle dovolacího soudu je tedy zřejmé, že zákon nevycházel z nezměnitelné povahy zákonného nabytí vlastnictví obcí, a to ani ve vztahu ke státu jako subjektu práva, ale v zájmu právní jistoty ukládal obci povinnost konat, jejíž splnění mělo zamezit pozdějším nejasnostem při posouzení právních vztahů k nemovitostem. Nedostatek aktivity obce při prosazování práv, jichž se v důsledku restituce obecního majetku stala nositelkou, tedy při naplnění zákonem stanovených předpokladů, vede k nabytí vlastnického práva státem (či jím založeným státním podnikem) formou vydržení. Dovolací soud odkázal na svá starší rozhodnutí ze dne 3. 12. 2009, sp. zn. 28 Cdo 2332/2009, ze dne 2. 10. 2012, sp. zn. 28 Cdo 1966/2012, ze dne 26. 2. 2013, sp. zn. 28 Cdo 1249/2012, ze dne 16. 5. 2012, sp. zn. 28 Cdo 3962/2011 nebo ze dne 22. 2. 2006, sp. zn. 28 Cdo 1603/2005, jakož i na princip, že vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu (čl. 11 odst. 1 Listiny) a účastníci občanskoprávních vztahů jsou si rovni (§ 2 odst. 2 OZ). Dovolací soud uzavřel, že odvolací soud rozhodl věcně správně, v souladu s ustálenou judikaturou dovolací instance. Ve věci nebylo dle dovolacího soudu naplněno ani jedno z hledisek, pro které by měla být dovolacím soudem dovozena přípustnost podaného dovolání.
II. Argumentace stěžovatele
6. Jak stěžovatel uvádí, v soudních řízeních předcházejících vydání napadeného rozhodnutí se vedlejší účastník jako držitelský subjekt dovolával vydržení, čemuž odvolací soud přisvědčil s tím, že vydržení je možné i navzdory výslovnému znění zákona č. 173/2012 Sb., který zakotvuje explicitní okamžik přechodu majetku na stát, a to dnem 1. 4. 2013. Navíc v rozporu se skutkovými zjištěními (oproti názoru soudu prvního stupně) odvolací soud dovodil, že nejde o majetek přídělový, ale historický majetek obcí. Stěžovatel v řízení poukázal na to, že zaslal vedlejšímu účastníkovi výzvu proti vydržení, která měla vydržení zabránit přerušením dobré víry držitele. Zejména však zpochybňoval samotnou možnost, aby stát získal formou vydržení do vlastnictví majetek, který zákonem převedl na obce.
7. Stěžovatel legitimně očekával, že jeho vlastnickému právu, které získal podle zákona č. 172/1991 Sb., bude poskytnuta odpovídající právní ochrana. Stěžovatel považuje za bezvýchodnou a nepřijatelnou situaci, kdy zákon č. 173/2012 Sb. výslovně uložil obcím povinnost podat určovací žaloby s tím, že jinak majetek přejde dnem 1. 4. 2013 zpět na stát, přičemž na druhé straně je soudy rozhodováno v neprospěch obcí, když je bez dalšího akceptována námitka vydržení majetku státem. Pokud tedy stát vyzve obce, aby určitým způsobem konaly (v tomto případě podaly určovací žaloby), a vzápětí stát (prostřednictvím soudu) obci bez přijatelného a přesvědčivého zdůvodnění sdělí, že podání žalob je zbytečné, pak takové jednání státu postrádá dle stěžovatele jakoukoliv racionalitu.
8. Dovolací soud podle stěžovatele nedostál požadavkům na spravedlivý proces, neboť se omezil na lakonické konstatování, že odvolací soud se neodchýlil od judikatury dovolacího soudu s odkazem na pět rozhodnutí dovolacího soudu. Všechny však řešily případy, kdy dovolací soud rozhodl před vydáním zákona č. 173/2012 Sb., přičemž pouze jeden z nich (28 Cdo 1966/2012) se okrajově dotkl uvedeného zákona, a to ještě zcela otevřeným, obecným a nestriktním výkladem, který dle stěžovatele nepředstavuje nosné důvody rozhodnutí. Za dané situace, kdy stěžovatel otevřel pro dovolací řízení několik zcela zásadních a dosud judikaturou ani odbornou literaturou neřešených otázek, měl se dovolací soud v souladu s jeho hlavním účelem, jímž je sjednocování judikatury, vypořádat s předestřenými námitkami stěžovatele. To však neučinil a namísto toho odkázal na překonanou a nesouvisející judikaturu.
9. Stěžovatel tak zásah do svých ústavně zaručených spatřuje v tom, že ačkoli v důvěře jednal a postupoval podle § 8 zákona č. 172/1991 Sb., novelizovaného zákonem č. 173/2012 Sb., podle kterého byly obce povinny do 31. 3. 2013 uplatnit návrh vůči katastrálnímu úřadu, nebo podat žalobu na určení vlastnického práva u soudu, jinak vlastnictví k již restituovaného majetku přejde zpět na stát, obecné soudy tento postup stěžovatele sankcionovaly nepředvídatelným výkladem uvedeného ustanovení zřetelně rozporným s restituční judikaturou Ústavního soudu, čímž ve svém důsledku odepřely stěžovateli ochranu vlastnictví, narušily jeho legitimní očekávání a porušily jeho právo na spravedlivý proces, mj. též tím, že obsáhlou právní argumentaci stěžovatele ponechaly zcela bez reakce.
III. Vyjádření účastníka řízení a replika stěžovatele
10. Za dovolací soud se vyjádřil předseda senátu JUDr. Josef Rakovský. Ve svém vyjádření uvedl, že stěžovatel v podstatě reprodukuje argumentaci uplatněnou již v řízení před obecnými soudy, přičemž jde o zřejmou snahu docílit přezkumu správnosti jím uplatněného tvrzení ještě v řízení o individuální ústavní stížnosti před Ústavním soudem. Dle dovolacího soudu se z ústavní stížnosti nepodává zřetelný přesvědčivý závěr, v čem mělo dojít ke zkrácení ústavních práv stěžovatele. Dále dovolací soud odkazuje na odůvodnění svého rozhodnutí a dodává, že rozhodnutí v této konkrétní věci nebylo projevem ojedinělého odklonu od rozhodovací činnosti dovolacího soudu, jak to tvrdí stěžovatel s nedoloženým tvrzením o tom, že "jedno rozhodnutí nelze považovat za konstantní judikaturu". Z obsahu odůvodnění je dostatečně zřejmý odkaz na celou řadu shodných judikátů, které dovolací soud i v nynější době považuje za relevantní a z nich vychází. Dovolací soud zdůrazňuje, že uvedená rozhodovací praxe reagovala na skutečnou situaci faktické nedbalosti ze strany obcí při realizaci možností, které jim zákon dával a které byly logicky nezbytné k účinnému naplnění jejich vlastnického práva. Z tohoto pohledu je dovolací soud nucen odmítnout tendenční tvrzení o nějakém restriktivním výkladu, který by měl za cíl poškodit legitimní zájmy samosprávných celků (obcí). Ostatní výtky obsažené ve stížnosti se dle dovolacího soudu nejeví jako relevantní z hlediska tvrzené protiústavnosti stížností napadeného usnesení. K odmítnutí dovolání došlo v důsledku respektování platné úpravy přípustnosti dovolání.
11. Vedlejší účastník se k ústavní stížnosti ve lhůtě nevyjádřil.
12. Stěžovatel v replice připomíná aktuální nálezy Ústavního soudu vztahující se k otázce vydržení restituovaného majetku. V nálezu sp. zn. II. ÚS 2876/12 ze dne 13. 11. 2013 Ústavní soud vyslovil jako nosný důvod rozhodnutí, že stát se nemůže dovolávat vydržení majetku, který obcím převedl do vlastnictví zákonem č. 172/1991 Sb. a jeho novelami. Stejné závěry jsou vyjádřeny v nálezu Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 2176/13 ze dne 9. 1. 2014, který se týká nemožnosti námitky vydržení u přídělového majetku obcí nabytého podle § 2a zákona č. 172/1991 Sb. Jak dále stěžovatel uvádí, v podrobnostech se zcela ztotožňuje s ústavněprávním hodnocením Ústavního soudu v obou uvedených věcech, které platí i pro toto řízení. Názor o nemožnosti uplatnění námitky vydržení ze strany státu stěžovatel v tomto řízení již podrobně argumentoval ve své ústavní stížnosti. Při vědomí retrospektivity právních názorů vyjádřených v citovaných nálezech nelze dle stěžovatele považovat ani nyní napadené rozhodnutí dovolacího soudu za ústavně konformní, tedy takové, které by mohlo nadále obstát.
IV. Upuštění od ústního jednání
13. Ústavní soud nenařizoval ústní jednání, neboť s ohledem na všechny zjištěné skutečnosti nebylo možno od ústního jednání očekávat další objasnění věci ve smyslu § 44 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, v platném znění.
V.
Věcné posouzení
14. Ústavní stížnost je důvodná.
15. Stěžovatel se domáhá ochrany svých subjektivních ústavních práv, a to práva na spravedlivý proces a vlastnického práva. Stěžovatel se stal ex lege vlastníkem majetku, přičemž obecné soudy mu ochranu tohoto vlastnického práva neposkytly s odkazem na vydržení vlastnictví státem. Pro posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti je tudíž klíčové odpovědět na otázku, zda může stát nabýt vydržením vlastnictví k majetku, který dříve zákonem převedl na obce v rámci restitucí.
16. Již v nálezu sp. zn. III. ÚS 495/02 ze dne 4. 3. 2004 (N 33/32 SbNU 303) dospěl Ústavní soudu k závěru, že i v případech, kdy stát vystupuje jako účastník soukromoprávního vztahu, který se řídí právními předpisy z oblasti soukromého práva, nelze jeho postavení bez dalšího ztotožňovat s postavením jednotlivce. I v takových vztazích stát nedisponuje skutečně autonomní vůlí, jeho jednání se musí vždy řídit zákonem, i když stát zastupují z jeho pověření jiné subjekty. Při posuzování pozice státu v takových vztazích nelze proto abstrahovat od druhé dimenze státu, tj. té, v níž vykonává svou hlavní funkci, tedy státní moc.
17. V nálezu sp. zn. II. ÚS 2876/12 ze dne 13. 11. 2013 (dostupný na nalus.usoud.cz) pak Ústavní soud zdůraznil, že stát má jako vlastník na jedné straně stejná práva a povinnosti jako jiní vlastníci, ovšem může též vlastnické právo jinému vlastním rozhodnutím konstituovat, ale také odejmout. Stát i v soukromoprávních vztazích vystupuje ve dvojí roli, neboť i když stejně jako ostatní vlastníci vstupuje do právních vztahů na základě právních úkonů v rovném postavení s ostatními subjekty soukromého práva, je jako suverén nadán mocí tvořit právní pravidla a vstupovat jako vykonavatel veřejné moci do právních vztahů soukromníků.
18. Ve vztahu k možnosti vydržení pak Ústavní soud v citovaném nálezu uvádí, že zákonným předpokladem vydržení jakožto originárního způsobu nabytí vlastnictví k věci je vedle uplynutí vydržecí doby i oprávněnost držby. Držba je oprávněná, pokud je držitel v dobré víře, že mu věc patří. Existence dobré víry se posuzuje objektivně, tedy jde o to, zda držitel neměl a nemohl mít při běžné opatrnosti pochybnost, že věc ve skutečnosti patří někomu jinému. Vlastnictví k tzv. historickému majetku přešlo na obce účinností zákona č. 172/1991 Sb., tedy na základě aktu, jehož autorem je stát. Již tato skutečnost podle Ústavního soudu vyloučila v obecné rovině dobrou víru státu k historickému majetku obcí, byť s ním z různých důvodů i nadále fakticky nakládal. Správnost tohoto výkladu potvrzuje i pozdější postup zákonodárce. Ten zákonem č. 173/2012 Sb., s účinností od 29. 6. 2012 novelizoval ustanovení § 8 zákona č. 172/1991 Sb. tak, že původní znění upravující lhůtu k podání návrhu na zápis do katastru nemovitostí (předtím u střediska geodézie) bylo nahrazeno novým zněním, kterým se teprve jednoznačně stanoví lhůta, do kdy nejpozději je třeba podat návrh na zápis vlastnického práva, a současně se stanoví, že uplynutím tohoto termínu přechází majetek do vlastnictví státu. Tím sám zákonodárce vyloučil možnost vydržení vlastnického práva státem v důsledku nedodržení původně stanovené lhůty.
19. Jak posléze zdůraznil Ústavní soud v nálezu sp. zn. III. ÚS 2176/13 ze dne 9. 1. 2014 (dostupný na nalus.usoud.cz), výklad in favorem restitutionis se uplatní též s ohledem na to, že to byl právě stát, který již jednou obcím vlastnictví odňal a který citovaným zákonem sledoval účel nápravy této historické křivdy. Nelze též odhlédnout od faktu, že stát současně nesl a nese odpovědnost za vedení evidence věcných práv k nemovitostem, a konečně to byl stát, který až zákonem č. 173/2012 Sb. jednoznačně stanovil, že teprve marným uplynutím lhůty pro podání návrhu na zápis vlastnického práva obcí, určené do 31. 3. 2013, přechází majetek obcí do vlastnictví státu. Takovýto sankční důsledek z původní formulace § 8 zákona č. 172/1991 Sb., ve znění do 28. 6. 2012, dovodit nelze. Z těchto důvodů je třeba dát při vzájemné kolizi přednost zájmům (vlastnickému právu) obce před zájmy státu (státního podniku), pokud jde o vlastnictví tzv. historického majetku obcí.
20. Jelikož základem pro posouzení opodstatněnosti nyní posuzované ústavní stížnosti byla otázka z ústavního pohledu již meritorně vyřešena ve výše zmíněných nálezech, musí i zde Ústavní soud, vázán nosnými důvody svých předchozích rozhodnutí, konstatovat, že obecné soudy dostatečně nezohlednily specifickou dvojí roli státu vylučující, aby stát vydržel vlastnictví k majetku, který sám již dříve zákonem na obce převedl z důvodu nápravy historických křivd.
21. V tomto kontextu je pak nerozhodné, zda šlo o majetek restituovaný již dle § 2 zákona 172/1991 Sb. (tzv. historický majetek obcí), kdy se obce staly vlastníky ke dni 24. 5. 1991, nebo zda šlo o majetek restituovaný až na základě § 2a doplněného do zákona č. 172/1991 Sb. novelou č. 114/2000 Sb. (tzv. přídělový majetek obcí), kdy se obce staly vlastníky ke dni 1. 7. 2000. Toto rozlišení by mělo v posuzovaném případě význam v situaci, pokud by bylo vydržení obecního majetku státem v principu připuštěno a tudíž okamžik převodu majetku na obce by byl důležitý pro počátek běhu případné vydržecí doby, resp. pro posouzení toho, zda úkony obce, směřující k držiteli majetku (státnímu podniku), byly způsobilé narušit dobrou víru držitele v rozhodné době. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud ve výše zmiňovaných nálezech bez dalšího vyloučil možnost zpětného vydržení majetku, který stát již jednou zákonem na obce převedl, není otázka posouzení okamžiku učinění výzvy proti vydržení, ani otázka způsobu, jak tuto výzvu z obsahového i časového hlediska hodnotily obecné soudy, nadále rozhodná a není tak nutno se jí podrobně zabývat.
22. Nezohlednění výše uvedené specifické dvojí role státu, které vedlo obecné soudy k závěru o tom, že stěžovateli nebude poskytnuta ochrana jeho vlastnických práv v řízení o určení vlastnictví, resp. které vedlo dovolací soud k závěru o nepřípustnosti dovolání, aniž by se s argumenty stěžovatele týkající se nemožnosti vydržení majetku státem vypořádal, porušilo práva stěžovatele na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny a práva vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny.
23. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud napadené rozhodnutí mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení zrušil.
24. Ústavní soud opět zdůrazňuje, že výše uvedené závěry týkající se vydržení je možno uplatnit ve vztahu státu a obcí jako původních vlastníků historického majetku. V případě dalších nabyvatelů nemovitostí se tento závěr vždy uplatnit nemusí a dobrou víru dalších nabyvatelů nelze a priori vyloučit.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
Autor: US