// Profipravo.cz / Vlastnické právo 25.09.2019
Užívání veřejného přístavu z titulu veřejnoprávního oprávnění
I. Domáhá-li se vlastník veřejného přístavu vyklizení přístavu (jeho pozemní části) vlastnickou žalobou, může se žalovaný bránit námitkou, že přístav užívá z titulu veřejnoprávního oprávnění - obecného užívání (§ 6 odst. 1 zákona o vnitrozemské plavbě). Vznikne-li spor o splnění jiných zákonných podmínek, pak pokud nebylo o takové otázce vydáno správní rozhodnutí a neprobíhá-li správní řízení [probíhá-li, soud podle okolností věci řízení přeruší - § 109 odst. 2 písm. c) o. s. ř., a vyčká rozhodnutí silničního správního orgánu, ze kterého bude při rozhodování ve věci vycházet - § 135 odst. 2 o. s. ř.]. soud zpravidla požádá o vyjádření orgán vykonávající státní správu v plavbě.
II. Zákonodárce si je vědom toho, že plavidla mohou přístavy využívat k dlouhodobému stání, a tak výslovně upravuje podmínky takového stání (§ 8 odst. 2 zákona o vnitrozemské plavbě). Pokud v provozním řádu veřejného přístavu byly tyto podmínky rozšířeny tak, že k dlouhodobému stání plavidla musí být sjednána písemná smlouva mezi ním a provozovatelem pozemní části přístavu, popírá se tím samo veřejné užívání přístavu (je totiž na vůli vlastníka, s kým smlouvu uzavře) a podmínky veřejného užívání se omezují nad rámec zákona; přitom podzákonné normy samy uložit povinnost nemohou. Povinnost užívat přístav k dlouhodobému stání jen na základě smlouvy mezi vlastníkem či provozovatelem plavidla a vlastníkem přístavu není rozvedení povinnosti stanovení v zákoně, ale jde o omezení práva zcela novou povinností.
III. Právo stát v přístavu podle § 8 odst. 2 zákona o vnitrozemské plavbě nelze užít tak, že by byly z užívání přístavu vyloučení ostatní uživatelé. Zákon tuto otázku výslovně neupravuje, vyplývá však „z povahy věci“.
podle rozsudku Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 22 Cdo 1672/2019, ze dne 26. 6. 2019
Dotčené předpisy:
§ 6 zák. č. 114/1995 Sb.
§ 8 zák. č. 114/1995 Sb.
Kategorie: vlastnictví; zdroj: www.nsoud.cz
Z odůvodnění:
Obvodní soud pro Prahu 5 rozsudkem ze dne 9. 8. 2018, č. j. 16 C 168/2016-443, zamítl žalobu, kterou se žalobkyně domáhala vyklizení pozemku par. č. XY v katastrálním území XY, obci XY, zapsaného na LV č. XY, vedeném Katastrálním úřadem pro hlavní město Prahu, Katastrální pracoviště XY (výrok I.), a uložil žalobkyni povinnost zaplatit žalované na náhradě nákladů řízení 23 050,50 Kč (výrok II.).
Soud prvního stupně zjistil, že žalobkyně je na základě rozhodnutí Státní plavební správy od roku 2002 ve smyslu § 6 zákona č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „ZVP“), provozovatelkou veřejného přístavu S., a žalovaná je vlastnicí botelu V. (plavidlo s ubytovacím zařízením), který je od roku 1992 zakotven na břehu pozemku par. č. XY ve vlastnictví žalobkyně [tento pozemek je rovněž součástí přístavu žalobkyně ve smyslu § 2 písm. g) ZVP]. K zajištění přístupu, provozování parkoviště a zásobování botelu V. uzavřely žalobkyně a žalovaná dne 1. 3. 1996 smlouvu o nájmu pozemku par. č. XY; nájem byl sjednán na dobu určitou do 28. 2. 2011 (později prodloužen do 29. 2. 2016), poté měla žalovaná pozemek vyklidit. Protože žalovaná pozemek nevyklidila a stále ho užívá, podala žalobkyně dne 30. 5. 2016 žalobu na vyklizení. V srpnu 2016 žalobkyně vydala provozní řád přístavu S. (schválený Státní plavební správou 4. 9. 2017), podle jehož bodu 4.2 je provozovatel plavidla ve veřejném přístavu povinen využít k dlouhodobému stání plavidla pouze místa k tomu určená a k užívání těchto míst musí být sjednána písemná smlouva mezi ním a provozovatelem pozemní části přístavu.
Soud uzavřel, že žalované nesvědčí právo nájmu, avšak k užívání předmětného pozemku ji opravňuje ustanovení § 6 odst. 1 ZVP, podle něhož veřejný přístav je oprávněn užívat každý provozovatel plavidla, pokud je přístav svým stavebním provedením pro plavidlo určen, není překročena kapacita přístavu a nejde o plavidlo, které zjevně nesplňuje podmínky technické způsobilosti, nebo nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak. Žalobu proto zamítl.
Městský soud v Praze jako soud odvolací k odvolání žalobkyně rozsudkem ze dne 6. 2. 2019, č. j. 72 Co 424/2018-468, změnil rozsudek soudu prvního stupně tak, že uložil žalované povinnost pozemek par. č. XY vyklidit, a to do tří měsíců od právní moci rozsudku (výrok I.). Dále uložil žalované povinnost zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení před soudy obou stupňů 48.940,50 Kč (výrok II.).
Odvolací soud vyšel ze shodných skutkových zjištění jako soud prvního stupně, neztotožnil se však s jeho právním hodnocením věci. Oprávnění provozovatele plavidla užívat veřejný přístav ve smyslu § 6 odst. 1 ZVP nelze vykládat tak široce, že by užívání mohlo být nezávislé na pokynech provozovatele přístavu, či dokonce v rozporu s nimi, resp. s provozním řádem přístavu; zcela neomezené užívání přístavu ze strany provozovatelů plavidel by mohlo vést k ochromení jeho provozu. Zákon předpokládá užívání přístavu za podmínek stanovených zákonem a provozním řádem. Odvolací soud dále uvedl, že změnu provozního řádu nepovažuje za účelovou. Žalobkyně nemá právní důvod k užívání přístavu, a to proto, že jí nesvědčí právo nájmu. Závěrem zdůraznil, že ochrana vlastnického práva vlastníka pozemku je silnější než ochrana práva provozovatele plavidla na užívání veřejného přístavu.
Proti rozsudku odvolacího soudu podává žalovaná („dovolatelka“) dovolání, jehož přípustnost opírá o ustanovení § 237 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů („o. s. ř.). Tvrdí, že napadené rozhodnutí odvolacího soudu závisí na vyřešení otázek hmotného práva, které dosud nebyly v rozhodovací praxi dovolacího soudu vyřešeny – jde o otázku, opravňuje-li dovolatelku k užívání pozemku žalobkyně par. č. XY zákon o vnitrozemské plavbě, a dále o otázku, zdali je dostatečně určitý petit žaloby, kterým se žalobkyně bez bližší specifikace domáhá vyklizení pozemku o výměře 32 831 m2, má-li ve skutečnosti dojít k vyklizení nepatrné části pozemku o výměře cca 6 m2.
Jako dovolací důvod uplatňuje nesprávné právní posouzení věci podle § 241a odst. 1 o. s. ř. Názor odvolacího soudu považuje za nesprávný a tvrdí, že právním titulem k užívání pozemku je veřejné subjektivní právo založené ustanovením § 6 odst. 1 ZVP. Co se týká žalobního petitu, má dovolatelka za to, že takto formulovaný žalobní petit je neurčitý a nelze jej vykonat. Navrhuje proto napadené rozhodnutí změnit tak, že se rozsudek soudu prvního stupně potvrzuje.
Spolu s dovoláním podala žalovaná návrh na odklad vykonatelnosti napadeného rozhodnutí, který odůvodnila tím, že výkonem napadeného rozhodnutí (opuštěním kotviště) jí vznikne závažná újma, spočívající především v ohrožení bezpečnosti (odstranění evakuační a přístupové lávky, odstranění kotvicích prvků), ale také v omezení podnikatelské činnosti.
Žalobkyně ve vyjádření uvedla, že dovolání považuje za nepřípustné a nedůvodné. Plně se ztotožnila s právním hodnocením odvolacího soudu; nadto uvedla, že i pokud by žalované skutečně svědčilo právo užívání veřejného přístavu v takovém rozsahu, jak uvádí odvolací soud, podle § 8 odst. 2 ZVP provozovatel plavidla je ve veřejném přístavu povinen využít k dlouhodobému stání plavidla pouze místa k tomu určená provozovatelem pozemní části přístavu (k tomu dovolací soud poznamenává, že o takovou skutečnost odvolací soud rozhodnutí neopřel).
Nejvyšší soud po zjištění, že dovolání je přípustné podle § 237 o. s. ř., že je uplatněn dovolací důvod, uvedený v § 241a odst. 1 o. s. ř. a že jsou splněny i další náležitosti dovolání a podmínky dovolacího řízení (zejména § 240 odst. 1, § 241 o. s. ř.), napadené rozhodnutí přezkoumal a zjistil, že dovolání je důvodné.
Žalobkyně se vlastnickou žalobou (§ 1040 odst. 1 o. z.) domáhá vyklizení pozemku, na jehož části leží veřejný přístav; žalovaná se brání námitkou, že jí svědčí právo obecného užívání přístavu. Podstata sporu je v tom, zda a za jakých podmínek lze veřejný přístav užívat k dlouhodobému stání plavidla (zde botelu), a zda k takovému stání opravňuje majitele (uživatele) plavidla jen smlouva s vlastníkem přístavu; napadené rozhodnutí tak závisí na vyřešení otázky hmotného práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena.
V dané věci nešlo o to, že by žalobkyně popírala právo žalované užívat přístav k dlouhodobému stání s tím, že jí vyhradila jiné místo, popírala totiž právo užívat přístav k dlouhodobému stání pro nedostatek právního důvodu k užívání.
Přístavy se dělí na přístavy veřejné a neveřejné. Veřejný přístav je oprávněn užívat každý provozovatel plavidla, pokud a) je přístav svým stavebním provedením pro plavidlo určen, b) není překročena kapacita přístavu a c) nejde o plavidlo, které zjevně nesplňuje podmínky technické způsobilosti, nebo nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak (§ 6 odst. 1 ZVP).
V právní teorii se k tomu uvádí: „Na druhé straně mohou být předmětem veřejného užívání i některá zařízení bez ohledu na to, kdo je jejich vlastníkem. To platí o veřejných přístavech, které je oprávněn užívat při splnění podmínek plavebního provozu v přístavu každý provozovatel plavidla.“ Veřejné užívání je „užívání všeobecně přístupných materiálních statků, které odpovídá jejich účelovému určení, předem neomezeným okruhem uživatelů.“ V závislosti na vzniku právní možnosti veřejného užívání se rozlišují jeho dva druhy, a to obecné užívání a zvláštní užívání. Obecné i zvláštní užívání mají veřejnoprávní povahu – na konkrétní užití materiálního statku, který je určen k veřejnému užívání jednotlivými uživateli, nemá vliv projev vůle vlastníka… Právní možnost obecného užívání vzniká přímo ze zákona. Jeho obsah může být stanoven pozitivně, nebo může vyplývat z různých veřejnoprávních omezení, která se týkají ochrany zájmů vystupujících z hlediska samotného užívání jako zájmy zvláštní.“ (Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 9. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, kapitola XIV. – Veřejné užívání“). V případě užívání přístavu podle § 6 odst. 1 ZVP jde o obecné užívání.
Z uvedeného je zřejmé, že veřejný přístav, i když je v soukromém vlastnictví, je předmětem veřejného užívání, za které je uživatel povinen poskytnout úplatu (§ 6b ZVP). Z toho vyšel soud prvního stupně (str. 7 rozsudku); odvolací soud tento závěr sice výslovně nepopřel, jen dodal, že „zákon předpokládá užívání přístavu za podmínek stanovených zákonem a provozovatelem pozemní části veřejného přístavu“, avšak k této věci uvedl:
1. Umožněním veřejného užívání přístavu (§ 6 odst. 1 ZVP) zákonodárce nezamýšlel jakékoliv užívání přístavu, dokonce časově neomezené; takové užívání by bylo v rozporu s účelem a funkcí veřejného přístavu, neboť jeden či více provozovatelů plavidel by mohli jejich přistavením ochromit běžný provoz přístavu. Přístav tedy nelze užívat bez omezení.
2. Podle uvedeného provozního řádu platí, že vlastník či provozovatel plavidla je ve veřejném přístavu povinen využít k dlouhodobému stání plavidla pouze místa k tomu určená a k užívání těchto míst musí být sjednána písemná smlouva mezi ním a provozovatelem pozemní části přístavu. Odvolací soud též nesouhlasí se závěrem, že žalobce v roce 2017 účelově změnil provozní řád přístavu s ohledem na probíhající spor; změna byla totiž odsouhlasena Státní plavební správou, která je podle zákona dozorovým orgánem.
3. Ochrana vlastnického práva je silnější než ochrana práva provozovatele plavidla na užívání veřejného přístavu.
Odvolací soud uzavřel, že žalovaná není oprávněna mít bez smlouvy s žalobkyní dlouhodobě plavidlo v přístavu ve vlastnictví žalobkyně; v daném případě nájemní vztah již skončil a žalovaná nemá k neomezenému užívání přístavu právní důvod.
Uvedené závěry však nejsou přiléhavé.
Ad 1. Veřejné užívání veřejného přístavu jistě není neomezené, jeho podmínky vymezuje zákon o vnitrozemské plavbě; tyto podmínky se týkají i dlouhodobého stání plavidla. Veřejný přístav je oprávněn užívat každý provozovatel plavidla (§ 6 odst. 1 ZVP), přičemž plavidlem je „ovladatelné těleso určené k pohybu nebo stání na vodě, zejména za účelem přepravy osob a nákladu nebo nesení strojů a zařízení“ [§ 2 písm. d) ZVP]; provozováním plavidla je plavba a další činnosti s plavbou bezprostředně související [§ 2 písm. c) ZVP], a plavbou je pohyb nebo stání plavidla na vodní cestě [§ 2 písm. b) ZVP]. Další omezení jsou upraveny v podobě práv a povinnosti provozovatele pozemní části přístavu (§ 7 ZVP), a povinností uživatelů přístavu (§ 8 ZVP). Omezení dlouhodobého stání v přístavu je upraveno v § 8 odst. 2, který zní: „Provozovatel plavidla je ve veřejném přístavu povinen využít k dlouhodobému stání plavidla pouze místa k tomu určená provozovatelem pozemní části přístavu“.
Jiná omezení dlouhodobého stání zákon neobsahuje. Z jeho textu nevyplývá, že by nebylo možno v přístavu trvale stát, naopak je zjevné, že zákon s dlouhodobým stáním plavidla počítá. Odvolacímu soudu je třeba přisvědčit v tom, že právo stát v přístavu nelze užít tak, že by byly z užívání přístavu vyloučení ostatní uživatelé. Zákon tuto otázku výslovně neupravuje, vyplývá však „z povahy věci“. K tomu se ve výše citované práci (Hendrych, D. a kol.) uvádí: „Musí jít konečně o takové užívání určitým uživatelem, které nevylučuje užívání ostatními (i potencionálními) uživateli. Užívání, které by mohlo nad obvyklou míru omezit ostatní uživatele, nutno považovat za užívání zvláštní, popřípadě za zakázané jednání“ (podobně viz Sedláček, J., Rouček, F., a kol. Komentář k čsl. obecnému občanskému zákoníku a občanské právo na Slovensku a v Podkarpatské Rusi. Praha 1935, díl II., s. 15).
V dané věci nebylo zjištěno, že by umístění plavidla patřícího žalované nějak bránilo užívání přístavu jinými osobami anebo že by jinak bylo v rozporu se zákonem o vnitrozemské plavbě. Nelze tak přisvědčit závěru, že by v této konkrétní věci bylo užívání přístavu žalovanou v rozporu s účelem a funkcí veřejného přístavu.
Ad 2. Především bude třeba vyjasnit, zda „Provozní řád veřejného přístavu Praha-Smíchov.“ je obecně závaznou právní normou (k tomu viz Mácha, A.: Věnovací akty. Správní právo č. 3/2017: „Jako příklad lze uvést provozní řád veřejného přístavu nebo návštěvní řád úřední budovy obecního úřadu stanovující podmínky vstupu do budovy a úřední hodiny či návštěvní řád městského parku. Takovéto předpisy mohou, ale nemusí mít formu právního předpisu. Pak se jedná o předpisy interní)“. Zákon o vnitrozemské plavbě termín „provozní řád“ neužívá; Státní plavební správa pak sice přípisem ze dne 4. 9. 2017, adresovaným žalobkyni (č. l. 280 spisu), změnu provozního řádu schválila, ovšem toto schválení nemá formu správního rozhodnutí a ani v něm není uvedeno zákonné ustanovení, na jehož základě bylo vydáno; to poslední platí i o zmíněném provozním řádu.
Ovšem i v případě, že jde o obecně závazný právní předpis, bylo by třeba zvážit jeho soulad se zákonem. „Soudce je při rozhodování vázán zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu; je oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo s takovou mezinárodní smlouvou“ (čl. 95 odst. 1 Ústavy). Obecné soudy tak nejsou ustanoveními podzákonných norem vázány. „Povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod“ (čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod). K tomu E. Wagnerová in Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol.“ Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 126, uvádí: „Zákon slouží jako základ pro ukládání (primárních) povinností, které mohou být v detailech rozvedeny podzákonnými předpisy (čl. 78 a čl. 79 Ústavy). Úprava detailů se musí vždy pohybovat secundum et intra legem, nikoliv praeter legem. Zákonodárce nemůže delegovat na moc výkonnou uložení primárních povinností, podzákonná úprava vždy musí ctít účel a smysl zákonem definovaných povinností (viz nález Pl. ÚS 45/2000). Stanoví-li podzákonná úprava sama, bez opory v zákoně, definiční znak, na který je povinnost vázána, jde o úpravu, která mj. koliduje i s požadavkem plynoucím z komentovaného odstavce (viz nález Pl. ÚS 3/95)“.
Zákonodárce si je vědom toho, že plavidla mohou přístavy využívat k dlouhodobému stání, a tak výslovně upravuje podmínky takového stání (§ 8 odst. 2 ZVP). Pokud v Provozním řádu byly tyto podmínky rozšířeny tak, že k dlouhodobému stání plavidla musí být sjednána písemná smlouva mezi ním a provozovatelem pozemní části přístavu, popírá se tím samo veřejné užívání přístavu (je totiž na vůli vlastníka, s kým smlouvu uzavře) a podmínky veřejného užívání se omezují nad rámec zákona; přitom podzákonné normy samy uložit povinnost nemohou. Povinnost užívat přístav k dlouhodobému stání jen na základě smlouvy mezi vlastníkem či provozovatelem plavidla a vlastníkem přístavu není rozvedení povinnosti stanovení v zákoně, ale jde o omezení práva zcela novou povinností.
Ad 3: Obecné užívání je jako institut veřejného práva „silnější“, než právo vlastníka; tak v judikatuře není sporné, že vlastník pozemku, na kterém je účelová komunikace (byť i nebyla stavbou), nemůže jejímu obecnému užívání zamezit (viz např. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 15. 12. 2000, sp. zn. 22 Cdo 1868/2000, ze dne 22. 8. 2002, sp. zn. 22 Cdo 1433/2000, ze dne 29. 11. 2011, sp. zn. 22 Cdo 5213/2009). Žalovaná tedy může za podmínek stanovených zákonem vykonávat právo obecného užívání veřejného přístavu bez ohledu na vůli jeho vlastníka.
Lze tak uzavřít, že domáhá-li se vlastník veřejného přístavu vyklizení přístavu (jeho pozemní části) vlastnickou žalobou, může se žalovaný bránit námitkou, že přístav užívá z titulu veřejnoprávního oprávnění - obecného užívání (§ 6 odst. 1 ZVP). Vznikne-li spor o splnění jiných zákonných podmínek, pak pokud nebylo o takové otázce vydáno správní rozhodnutí a neprobíhá-li správní řízení [probíhá-li, soud podle okolností věci řízení přeruší - § 109 odst. 2 písm. c) o. s. ř., a vyčká rozhodnutí silničního správního orgánu, ze kterého bude při rozhodování ve věci vycházet - § 135 odst. 2 o. s. ř.]. soud zpravidla požádá o vyjádření orgán vykonávající státní správu v plavbě (§ 38 a násl. ZVP).
Jestliže tak odvolací soud vyšel z toho, že právo žalované na užívání veřejného přístavu k dlouhodobému stání plavidla se musí opírat o nájemní smlouvu, spočívá jeho rozhodnutí na nesprávném právním posouzení věci a je tak dán dovolací důvod, upravený v § 241a odst. 1 o. s. ř.
K druhému tvrzenému důvodu přípustnosti dovolání se uvádí: Je-li judikatorně dovolacím soudem vyřešena otázka obecnějšího charakteru, nemá smysl v dovolacím řízení meritorně přezkoumávat dovolatelem formulované otázky dílčí či specifické, jejichž závěr však nemůže nijak zvrátit řešení otázky obecné (usnesení Ústavního soudu ze dne 8. 3. 2016, sp. zn. I. ÚS 2619/15).
V rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 28. 5. 2003, sp. zn. 22 Cdo 234/2003, se uvádí: „Tyto pozemky jsou, jak je zřejmé z vylíčení rozhodujících skutečností v žalobě i z listinných důkazů založených ve spisu, zapsány v katastru nemovitostí. Pak je ovšem třeba, aby byly v žalobě identifikovány způsobem, které platné právo vyžaduje pro právní úkony týkající se těchto nemovitostí. V tomto směru postačí odkázat např. na rozsudek dovolacího soudu z 26. 3. 1998, sp. zn. 3 Cdon 680/96, uveřejněný v časopise Právní rozhledy č.10/1998, podle kterého je-li předmětem řízení pozemek, musí být ztotožněn v souladu s požadavky na jeho označení uvedené v katastrálním zákoně [§ 5 odst. 1 písm. a) zákona č. 344/1992 Sb.]. Neodpovídá-li žalobní návrh tomuto požadavku, jde o vadu podání, kterou je třeba odstranit postupem podle § 43 OSŘ“. Na tom nic nemění, že žalovaná užívá jen část pozemku (v podobě parcely) uvedeného v žalobním návrhu; uložení povinnosti vyklidit pozemek se nijak nedotýká jejích povinností, nemá vliv na její právní postavení a požadavek, aby žalobkyně nechala oddělit jako novou parcelu tu část pozemku, které se vyklizení týká, by byl zjevně formalistický a neadekvátní. Tuto otázku tedy soudy řešily v souladu s judikaturou dovolacího soudu.
Z uvedeného je zřejmé, že dovolání je důvodné. Proto nezbylo, než rozhodnutí odvolacího soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení (§ 243e odst. 2 o. s. ř.).
Vzhledem k tomu, že dovolací soud bezodkladně rozhodl o dovolání, nebylo třeba rozhodovat o návrhu na odklad vykonatelnosti napadeného rozhodnutí.
O náhradě nákladů dovolacího řízení soud rozhodne v novém rozhodnutí o věci (§ 243g odst. 1 o. s. ř.).
Autor: -mha-