// Profipravo.cz / Zastoupení 02.09.2016
ÚS: Jmenování obce veřejným opatrovníkem
I. Ústavní soud může přehodnocovat posouzení přípustnosti dovolání podle § 237 občanského soudního řádu ve znění od 1. 1. 2013 pouze z hlediska jeho ústavnosti. V rámci tohoto přezkumu Ústavní soud mimo jiné hodnotí, zda dovolací soud neodepřel účastníku řízení soudní ochranu tím, že odmítl dovolání, aniž by se ve svém odůvodnění, pokud jde o jeho přípustnost, náležitě vypořádal se stěžovatelem řádně předestřenou právní otázkou. Konstatuje-li dovolací soud, že se nebude dovoláním meritorně zabývat, neboť předestřená právní otázka již byla v jeho judikatuře vyřešena, avšak odkáže pouze na rozhodnutí, ze kterých řešení dovolací otázky nevyplývá, přičemž neuvede žádnou další argumentaci podporující jeho závěr o nepřípustnosti dovolání, je jeho usnesení o odmítnutí dovolání nedostatečně odůvodněné a nepřezkoumatelné.
II. Je povinností státu poskytnout obci, která je rozhodnutím soudu ustanovena opatrovníkem, takové finanční zajištění, aby měla dostatečné materiální a personální kapacity opatrovnickou funkci řádně vykonávat. Nedostatečné financování výkonu státní moci v přenesené působnosti nesmí ohrožovat existenci funkční územní samosprávy.
III. Ústavní stížnost proti neexistujícímu rozhodnutí je nepřípustná podle § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu per analogiím.
podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. I.ÚS 2936/15, ze dne 17. 8. 2016
UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.
Z odůvodnění:
I.
1. Ústavní stížnosti proti výše uvedeným rozhodnutím byly původně vedeny pod sp. zn. IV. ÚS 3046/15 a I. ÚS 2936/15. Usnesením pléna Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 2936/15 ze dne 1. 12. 2015 došlo ke spojení obou věcí ke společnému projednání pod sp. zn. I. ÚS 2936/15.
Vymezení věci v části původně vedené pod sp. zn. IV. ÚS 3046/15
2. Stěžovatel byl usnesením Obvodního soudu pro Prahu 8 č. j. Nc 502/2012-100 ze dne 17. 7. 2014 jmenován opatrovníkem vedlejšího účastníka Vladimíra Kubína (dále též "opatrovanec") v rozhodné době umístěného v Domově se zvláštní režimem na adrese L., provozovaného Sociálním a zdravotním centrem Letiny s. r. o., se sídlem v Plzni, Zručská cesta 8. Soud shledal, že nebyla nalezena žádná vhodná osoba z řad příbuzných, která by funkci opatrovníka vykonávala, a na základě toho jmenoval opatrovníkem město Blovice jako orgán místní správy.
3. Proti tomuto usnesení podal stěžovatel odvolání k Městskému soudu v Praze. Stěžovatel odkázal na § 471 odst. 3 občanského zákoníku z roku 2012 s tím, že opatrovanec má faktický pobyt v obci Letiny, která je plně způsobilá funkci veřejného opatrovníka vykonávat a tuto činnost vykonává u mnoha dalších opatrovanců pobývajících v domově se zvláštním režimem. Městský soud usnesením č. j. 12 Co 405/2014-110 napadené rozhodnutí obvodního soudu potvrdil. Své rozhodnutí odůvodnil tím, že výkon funkce veřejného opatrovníka je výkon v rámci přenesené působnosti, a tedy přísluší obci s pověřeným obecním úřadem, v tomto případě obci Blovice, která je uvedena v příloze č. 1 k zákonu č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností.
4. Stěžovatel v následném dovolání namítl, že v předchozím řízení nebyly vyřešeny otázky hmotného práva, a to zda má způsobilost být veřejným opatrovníkem "každá" obec nebo pouze obec s rozšířenou působností a zda je bydlištěm ve smyslu § 471 odst. 3 občanského zákoníku místo, kde se člověk zdržuje z důvodu nepříznivého zdravotního stavu. Nejvyšší soud usnesením č.j. 30 Cdo 1719/2015-133 dovolání odmítl s tím, že nebyly naplněny podmínky přípustnosti dovolání. Z předchozí judikatury jasně plyne závěr, že jmenování veřejným opatrovníkem není závislé na souhlasu obce, a že opatrovnictví je výkonem přenesené působnosti.
Vymezení věci v části původně vedené pod sp. zn. I. ÚS 2936/15
5. Usnesením Obvodního soudu pro Prahu 6 č. j. 12 Nc 853/2011-69 ze dne 23. 7. 2014 byla obec Letiny jmenována opatrovníkem vedlejšího účastníka Miroslava Kozlíka v rozhodné době umístěného v Domově se zvláštním režimem na adrese L. Městský soud následně usnesením č. j. 25 Co 398/2014-76 ze dne 25. 9. 2014, změnil rozhodnutí obvodního soudu tak, že opatrovníkem jmenoval obec Blovice. Obdobně jako ve věci prvního vedlejšího účastníka městský soud uvedl, že výkon funkce veřejného opatrovníka výkonem v rámci přenesené působnosti, tedy náleží obci s rozšířenou působností, kterou je pro obec Letiny město Blovice.
6. Následné dovolání stěžovatele Nejvyšší soud odmítl usnesením č. j. 30 Cdo 116/2015-85 ze dne 17. června 2015 z totožných důvodů jako ve věci prvního vedlejšího účastníka.
7. V průběhu řízení před Ústavním soudem podal stěžovatel žalobu pro zmatečnost směřující proti usnesení Městského soudu v Praze č. j. 25 Co 398/2014-76. Městský soud usnesením č. j. 25 Co 398/2014-130 ze dne 29. ledna 2016 napadené usnesení zrušil, současně zrušil také usnesení Obvodního soudu pro Prahu 6 č. j. 12 Nc 853/2011-69 ze dne 23. 7. 2014. Věc byla tímto rozhodnutím vrácena k projednání k soudu prvního stupně.
Ústavní stížnosti
8. Proti rozhodnutí Obvodního soudu pro Prahu 8 č. j. Nc 502/2012-100, rozhodnutím městského soudu č. j. 12 Co 405/2014-110 a č. j. 25 Co 398/2014-76 a rozhodnutím Nejvyššího soudu č. j. 30 Cdo 1719/2015-133 a č. j. 30 Cdo 116/2015-85 stěžovatel brojil ústavní stížností, neboť se domníval, že jimi došlo k porušení jeho práva na spravedlivý proces. Nejvyšší soud se dostatečně nevypořádal se stěžejním dovolacím důvodem, a sice otázkou, zda je v dané věci k výkonu funkce veřejného opatrovníka příslušná obec, kde má opatrovanec bydliště, či obec s rozšířenou působností. Dále stěžovatel namítl porušení principu legitimního očekávání, jelikož v předchozích obdobných případech soud prvního stupně jmenoval do funkce opatrovníka obec Letiny, nikoli město Blovice.
II.
Průběh řízení před Ústavním soudem
9. Městský soud a Nejvyšší soud ve svém vyjádření k ústavní stížnosti uvedly, že ústavně zaručená práva stěžovatele porušena nebyla. Ve zbytku odkázaly na odůvodnění napadených usnesení.
III.
Formální předpoklady projednání návrhu
10. Ústavní soud posoudil splnění podmínek řízení a shledal, že ústavní stížnosti byly podány včas, advokátem zastoupeným a oprávněným stěžovatelem (byl účastníkem řízení před obecnými soudy), a Ústavní soud je k jejich projednání příslušný.
11. Ústavní stížnost směřující proti usnesení Nejvyššího soudu č. j. 30 Cdo 116/2015-85 ze dne 17. června 2015 a usnesení Městského soudu v Praze č. j. 25 Co 398/2014-76 ze dne 25. září 2014 není přípustná. Napadené rozhodnutí městského soudu bylo zrušeno výše popsaným usnesením téhož soudu na základě žaloby pro zmatečnost. Žaloba pro zmatečnost je procesním prostředkem k ochraně práva, jehož je před podáním ústavní stížnosti ve věci třeba využít (§ 75 odst. 1 ve spoj. s § 72 odst. 3 zákona o Ústavním soudu). V tomto rozsahu tak soud ústavní stížnost odmítl pro nepřípustnost. Nadto bylo napadené rozhodnutí městského soudu právě na základě žaloby pro zmatečnost zrušeno, právně tedy neexistuje. I z toho důvodu by šlo o návrh nepřípustný podle § 43 odst. 1 písm. e) ve spoj. s § 75 odst. 1 téhož zákona per analogiam (usnesení sp. zn. III. ÚS 152/2000 ze dne 25. 10. 2000 či sp. zn. III. ÚS 259/06 ze dne 21. 8. 2006).
12. Ústavní stížnost směřující proti usnesení Nejvyššího soudu č. j. 30 Cdo 1719/2015-133, usnesení Městského soudu v Praze č. j. 12 Co 405/2014-110 a usnesení Obvodního soudu pro Prahu 8 č. j. Nc 502/2012-100 ovšem prima facie přípustná je.
13. Vzhledem k tomu, že k objasnění věci plně postačovala písemná vyjádření účastníka řízení a vedlejších účastníků řízení, rozhodl Ústavní soud ve věci podle § 44 zákona o Ústavním soudu bez nařízení ústního jednání.
IV.
Vlastní posouzení přípustné části návrhu
14. Ústavní soud se seznámil s argumentací účastníků řízení a s obsahem spisu Obvodního soudu pro Prahu 8. Následně dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná, a to pro porušení čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Ustanovení veřejného opatrovníka v projednávané věci
15. Dle občanského zákoníku z roku 2012 soud jmenuje opatrovníka člověku, je-li to potřeba k ochraně jeho zájmů, nebo vyžaduje-li to veřejný zájem (§ 465 odst. 1). Soud při rozhodování o určení opatrovníka zvolí toho, koho si opatrovanec určí, dále příbuzného či osobu blízkou opatrovanci. Není-li možné ani to, jmenuje soud opatrovníkem jinou osobu, která splňuje podmínky pro to, aby se stala opatrovníkem, nebo veřejného opatrovníka podle jiného zákona (§ 471 odst. 2). Občanský zákoník zde předjímá přijetí zákona, který blíže vymezí institut veřejného opatrovníka; do současnosti nicméně takový zákon přijat nebyl.
16. Dle § 471 odst. 3 občanského zákoníku má způsobilost být veřejným opatrovníkem obec, kde má opatrovanec bydliště, anebo právnická osoba zřízená touto obcí k plnění úkolů tohoto druhu. Přechodné ustanovení § 3033 odst. 2 pak stanoví, že dokud jiný právní předpis nestanoví něco jiného, přechází opatrovnictví podle § 468 na obec, na jejímž území má opatrovanec bydliště.
17. Stěžovatel v projednávané věci vymezil předpoklady přípustnosti dovolání tak, že podle jeho mínění dosud nebyla v judikatuře Nejvyššího soudu řešena otázka, (1) zda je podle § 471 odst. 3 občanského zákoníku z roku 2012 způsobilá být veřejným opatrovníkem každá obec, nebo pouze obec s rozšířenou působností, a (2) zda je bydlištěm ve smyslu § 471 odst. 3 a § 80 téhož zákona místo, kde se člověk s omezenou svéprávností zdržuje z důvodu nepříznivého zdravotního stavu.
18. Nejvyšší soud odmítl dovolání s tím, že nesplňuje žádný z předpokladů přípustnosti dovolání podle § 237 občanského soudního řádu, neboť napadené rozhodnutí odvolacího soudu je v souladu s předchozí judikaturou Nejvyššího i Ústavního soudu. Z této judikatury podle napadeného rozhodnutí plyne, že veřejný opatrovník nemusí dát souhlas ke svému jmenování soudem a že výkon této funkce je výkonem přenesené působnosti obce.
19. Nejvyšší soud má nepochybně pravdu, že výkon funkce veřejného opatrovníka je výkonem přenesené působnosti (kromě předchozích judikatorních výkladů to nyní jasně plyne z § 149b odst. 3 obecního zřízení). Takový závěr však bez dalšího nemá význam pro určení toho, která obec má být v konkrétní věci opatrovníkem. Jiný důvod pro odmítnutí dovolací soud neuvedl.
20. Výkon přenesené působnosti vykonávají ve smyslu § 61 odst. 1 obecního zřízení obce tří kategorií: a) tzv. obce I, neboli obce s běžnými obecními úřady, b) obce II, neboli obce s pověřeným obecním úřadem a c) obce III, neboli obce s rozšířenou působností. Přenesenou působnost tedy vykonává jak město Blovice, tak i obec Letiny.
21. Městský soud v projednávané věci dospěl k závěru, že stěžovatel má být jmenován opatrovníkem, protože je obcí s rozšířenou působností. Podle § 22 vyhlášky č. 388/2002 Sb., o stanovení správních obvodů obcí s pověřeným obecním úřadem a správních obvodů obcí s rozšířenou působností, stěžovatel vykonává přenesenou působnost v rozsahu obce II a III právě i pro obec Letiny.
22. Z žádné úvahy předestřené městským či Nejvyšším soudem však neplyne, proč by samotná skutečnost, že stěžovatel vykonává část přenesené působnosti i pro správní obvod, v němž se nachází obec Letiny, měla být určující pro stanovení toho, která obec má být ustanovena opatrovníkem. Napadená rozhodnutí tedy nijak neodpovídají na otázku vznesenou v dovolání - která obec má být jmenována opatrovníkem. Z rozhodnutí o dovolání není zřejmé, proč nebyl naplněn některý z předpokladů jeho přípustnosti.
23. Nelze samozřejmě vyloučit, aby město Blovice skutečně vykonávalo přenesenou působnost za obec Letiny. Obecní zřízení předvídá několik způsobů, jimiž lze přenesenou působnost určit: V první řadě je výkon státní správy převeden na obec s pověřeným obecním úřadem, případně obec s rozšířenou působností, tehdy, stanoví-li to zákon či jiný právní předpis, a to podle § 64 a § 66 obecního zřízení. Dále mají obce možnost uzavřít mezi sebou veřejnoprávní smlouvu dle § 63 obecního zřízení. Dle § 65 téhož zákona může být přenesená působnost nebo její část přenesena rozhodnutím krajského úřadu na pověřený obecní úřad v případě, že orgán obce neplní povinnost dle § 7 odst. 2 obecního zřízení. Takový postup bude uplatněn z povahy věci zejména v situacích, kdy obec není objektivně po stránce organizační nebo materiální schopna zabezpečit výkon základní přenesené působnosti ve svém obvodě a současně se obci nepodaří zajistit jinou obec, se kterou by uzavřela veřejnoprávní smlouvu o zajišťování výkonu působnosti.
24. Pro posouzení věci to však není rozhodné, neboť z napadených rozhodnutí a spisu obvodního soudu neplyne, že takový vztah v projednávané věci existoval. Stejně tak není zřejmé, zda by měl význam pro posouzení způsobilosti obce stát se opatrovníkem (zejména pak s ohledem na textaci § 471 odst. 3 občanského zákoníku z roku 2012).
25. Ústavní soud opakovaně zdůraznil, že i rozhodnutí o odmítnutí dovolání musí být odůvodněna takovým způsobem, aby z nich byl zřejmý rozhodovací důvod. Dovolací soud musí v rozhodnutí o dovolání reagovat na otázky, které dovolatel vymezil a které podle jeho názoru ještě nebyly v praxi dovolacího soudu samostatně řešeny. Odůvodnění odmítavého rozhodnutí, jakkoliv stručné, se přitom nesmí omezit na pouhou citaci zákona, případně doplněnou odkazem na některé judikáty, obsahující toliko obecný výklad přípustnosti dovolání bez jakéhokoliv náznaku individualizace na projednávaný případ (nález sp. zn. II. ÚS 2312/15 ze dne 9. 2. 2016 a tam citovaná judikatura). Napadené usnesení Nejvyššího soudu se míjí s právními otázkami, které dovolatel vznesl. Porušením práva na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny přitom je i postup Nejvyššího soudu, který konstatuje, že se nebude dovoláním meritorně zabývat, neboť předestřená právní otázka již byla v jeho judikatuře vyřešena, avšak odkáže pouze na dokumenty, ze kterých řešení dovolací otázky nevyplývá, přičemž neuvede žádnou další argumentaci podporující jeho závěr o nepřípustnosti dovolání [nálezy sp. zn. III. ÚS 1538/14 ze dne 17. 5. 2016, I. ÚS 962/14 ze dne 19. 8. 2014 (N 155/74 SbNU 323)].
Náklady na výkon přenesené působnosti a právo na samosprávu
26. Nad rámec nezbytného odůvodnění je třeba připomenout, že stát má zákonnou povinnost přispívat obcím na plnění úkolů v přenesené působnosti (§ 62 obecního zřízení). Je povinností státu poskytnout obci, která je rozhodnutím soudu ustanovena opatrovníkem, takové finanční zajištění, aby měla dostatečné materiální a personální kapacity opatrovnickou funkci řádně vykonávat [usnesení sp. zn. II. ÚS 995/07 ze dne 10. 7. 2007 (U 9/46 SbNU 519)]. Náklady, které stát obci jako veřejnému opatrovníkovi hradí, by měly odpovídat reálným nákladům obce, které se přímo váží na povinnosti opatrovníka vůči opatrovanci podle občanského zákoníku. Má-li obec více než jednoho opatrovance, náklady na výkon funkce se logicky násobí. Nedostatek finančních prostředků může být citelný zejména pro obec, která má z rozhodnutí soudu vykonávat funkci veřejného opatrovníka pro několik desítek opatrovanců, přičemž její materiální a personální zajištění postačuje na uspokojivý výkon opatrovnické funkce pouze pro zlomek z nich.
27. Zákonem uložená povinnost veřejného opatrovnictví, které je pro obec do jisté míry břemenem, může mít význam i pro posouzení postavení obcí a jejich záruk plynoucích z ústavně zaručeného práva na samosprávu a jeho dílčích prvků, zejména pak rozpočtové nezávislosti (čl. 8 a čl. 101 odst. 3 Ústavy). Nedostatečné financování výkonu státní moci v přenesené působnosti totiž nesmí ohrožovat existenci funkční územní samosprávy [nález sp. zn. Pl. ÚS 34/02 ze dne 5. 2. 2003 (N 18/29 SbNU 141; 53/2003 Sb.)].
V.
Závěr
28. Ústavní soud si je vědom možné tíživosti situace veřejných opatrovníků, a to zejména v případě menších obcí, které nemají dostatečné personální a materiální zajištění pro uspokojivý výkon funkce veřejného opatrovníka, jak jim ukládá občanský zákoník. Ústavnímu soudu však přísluší zasahovat tam, kde je to nezbytné pro ochranu ústavně zaručených práv a svobod. V projednávané věci stěžovatel však nepředložil konkrétní důvod, pro který by se Ústavní soud měl se blíže zabývat úpravou veřejného opatrovnictví z hlediska povinnosti státu přispívat obcím na plnění úkolů v přenesené působnosti.
29. Usnesením Nejvyššího soudu č. j. 30 Cdo 1719/2015-133 ze dne 8. července 2015 ovšem bylo porušeno právo stěžovatele na spravedlivý proces zaručené čl. 36 odst. 1 Listiny, neboť Nejvyšší soud odmítl dovolání stěžovatele, aniž by své rozhodnutí řádně odůvodnil. Ústavní soud je proto ústavní stížnosti zčásti vyhověl a napadené rozhodnutí Nejvyššího soudu zrušil podle § 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
30. Zrušením usnesení Nejvyššího soudu se stěžovateli otevírá možnost opětovného věcného projednání uplatněných námitek v dovolacím řízení. Nynějším nálezem je tedy vytvořen procesní prostor pro ochranu práv stěžovatele i ve vztahu k napadeným rozhodnutím Městského soudu v Praze č. j. 12 Co 405/2014-110 a Obvodního soudu pro Prahu 8 č. j. Nc 502/2012-100. Pokud by za takového stavu Ústavní soud přikročil k hodnocení rozhodnutí nižších soudů, nepřípustně by nahrazoval činnost soudu dovolacího [zásada subsidiarity hmotněprávního k procesněprávnímu přezkumu, srov. nález sp. zn. III. ÚS 205/97 ze dne 11. 12. 1997 (N 159/9 SbNU 375)]. Jde navíc o otázku, jejíž věcné řešení spočívá zejména ve výkladu podústavního práva - § 471 odst. 3 občanského zákoníku z roku 2012.
31. Ústavní soud z uvedených důvodů ve zbylé části návrh odmítl jako nepřípustný podle § 43 odst. 1 písm. e) ve spojení s § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
Autor: US