// Profipravo.cz / Zánik pracovního poměru 01.12.2020
Vymezení pojmu "správní činnosti" podle § 2 odst. 3 zákona o úřednících
I. Úředník územního samosprávného celku je definován třemi základními kritérii (znaky): a) musí jít o zaměstnance v pracovním poměru k územnímu samosprávnému celku, b) musí jít o zaměstnance zařazeného do úřadu územního samosprávného celku a c) musí jít o zaměstnance podílejícího se na správních činnostech. Tato kritéria musí být splněna kumulativně, jinak zaměstnance za úředníka považovat nelze.
Pod „správní činnosti“ ve smyslu ustanovení § 2 odst. 3 zákona o úřednících územních samosprávných celků je možno podřadit plnění úkolů v oblasti veřejné správy (státní správy a samosprávy), tj. činnosti vykonávané na podkladě a v mezích veřejného práva v obecném (veřejném) zájmu, jež představují přímý nebo nepřímý výkon moci spojený s odpovědností konajícího správního orgánu a osob do něj zařazených za dosažení sledovaného výsledku. Zpravidla se bude jednat o činnosti, pro které musí zaměstnanec (úředník) splňovat zvláštní odbornou způsobilost. Naopak, za „správní činnosti“ nelze považovat pomocné, servisní nebo manuální práce (tzv. obslužné činnosti) a jejich řízení, popřípadě další činnosti, při jejichž výkonu zaměstnanec nenese odpovědnost za výsledek při plnění úkolů v oblasti samostatné a přenesené působnosti územního samosprávného celku.
Zaměstnance územního samosprávného celku bude možno (za splnění zbývajících dvou předpokladů) považovat za úředníka, pokud se alespoň zčásti podílí na plnění úkolů, které jsou územnímu samosprávnému celku v samostatné nebo přenesené působnosti uloženy zvláštními právními předpisy nebo které vyplývají z usnesení jeho volených orgánů. V každém jednotlivém případě se závěr bude odvíjet od skutkových zjištění o sjednaném druhu práce zaměstnance a o činnostech, které v jeho rámci zaměstnanec fakticky vykonává (vykonával).
II. Podřazení zaměstnancem vykonávaných činností pod „správní činnosti“ ve smyslu ustanovení § 2 odst. 3 zákona o úřednících územních samosprávných celků je právním posouzením věci, které účastníci řízení nemohou učinit předmětem shodného tvrzení podle ustanovení § 120 odst. 3 o. s. ř.
III. Tajemníkovi obecního úřadu náleží též posouzení, zda fyzická osoba (zaměstnanec) je úředníkem, a rozhodnutí o jejím zařazení k výkonu správní činnosti v souladu s druhem práce uvedeným v pracovní smlouvě. Z tohoto zařazení je potom možno při posuzování charakteru pracovněprávního vztahu takto zařazeného (nezařazeného) zaměstnance vycházet. Stane-li se však následně otázka, zda zaměstnanec je úředníkem (a na jeho pracovněprávní vztah se vztahuje zákon o úřednících), předmětem sporu mezi zaměstnavatelem (územním samosprávným celkem) a tímto zaměstnancem, může (musí) soud sám posoudit, zda byla splněna všechna základní kritéria (znaky), aby zaměstnanec mohl být považován za úředníka.
podle rozsudku Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 21 Cdo 4041/2018, ze dne 28. 8. 2020
Dotčené předpisy:
§ 2 odst. 3 a 4 zák. č. 312/2002 Sb.
§ 52 písm. f) zák. č. 262/2006 Sb.
§ 58 zák. č. 262/2006 Sb.
Kategorie: zánik pracovního poměru; zdroj: www.nsoud.cz
Z odůvodnění:
(…)
Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§ 10a občanského soudního řádu) projednal dovolání účastníků podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 30. 9. 2017 (dále jen „o. s. ř.“), neboť dovoláním je napaden rozsudek odvolacího soudu, který byl vydán po 29. 9. 2017 (srov. čl. II bod 2 zákona č. 296/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony). Po zjištění, že dovolání proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu byla podána oprávněnými osobami (účastníky řízení) ve lhůtě uvedené v ustanovení § 240 odst. 1 o. s. ř., se nejprve zabýval otázkou přípustnosti obou dovolání.
Dovoláním lze napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, pokud to zákon připouští (§ 236 odst. 1 o. s. ř.).
Není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak (§ 237 o. s. ř.).
Dovolatelé předestírají k řešení právní otázky, jimiž zpochybňují správnost právního posouzení, které odvolací soud učinil o tom, že žalovaný přistoupil k výpovědi z pracovního poměru ze dne 28. 7. 2016 po uplynutí zákonem stanovené jednoroční objektivní lhůty (dovolání žalovaného), a právního posouzení, podle kterého žalobce jako referent odboru veřejných zakázek vykonával práce, které představují výkon správních činností, a je proto úředníkem (dovolání žalobce).
Z hlediska skutkového stavu bylo v projednávané věci mimo jiné zjištěno (správnost skutkových zjištění soudů přezkumu dovolacího soudu – jak vyplývá z ustanovení § 241a odst. 1 a § 242 odst. 3 věty první o. s. ř. – nepodléhá), že žalobce na základě pracovní smlouvy ze dne 11. 12. 2002 pracoval u žalovaného od 1. 1. 2003, nejprve ve sjednaném druhu práce „9.10. komplexní zajišťování rozsáhlé investiční činnosti“ a později jako vedoucí Investičního oddělení Odboru regionálního rozvoje Městského úřadu XY, že z této v pořadí druhé funkce byl žalobce dne 8. 9. 2014 odvolán a následně došlo ke změně pracovní smlouvy a žalobce byl s účinností od 9. 3. 2015 „přeřazen“ na pracovní místo referenta Odboru veřejných zakázek Městského úřadu XY. Od počátku svého pracovního poměru byl žalobce „zařazen jako úředník dle zákona č. 312/2002 Sb.“ Pravomocným rozsudkem Krajského soudu v Ostravě ze dne 4. 5. 2016 č. j. 4 To 295/2015-1328, jímž bylo rozhodnuto o odvolání podaném proti rozsudku Okresního soudu v Bruntále ze dne 16. 6. 2015 č. j. 1 T 123/2014-1160, byl žalobce uznán vinným ze spáchání trestného činu zjednání výhody při zadání veřejné zakázky, při veřejné soutěži a veřejné dražbě podle § 256 odst. 1, odst. 2 písm. a) trestního zákoníku a trestného činu zneužití pravomoci úřední osoby podle § 329 odst. 1 písm. a) trestního zákoníku. Trestné činnosti se žalobce dopustil při výkonu funkce vedoucího Investičního oddělení Odboru regionálního rozvoje Městského úřadu XY jednáním uskutečněným v době od 18. 4. 2013 do 27. 8. 2013. Na toto odsouzení navazovaly shora uvedené výpovědi z pracovního poměru ze dne 5. 5. 2016 a ze dne 28. 7. 2016.
Otázku včasnosti výpovědi z pracovního poměru ze dne 28. 7. 2016, doručené žalobci 10. 8. 2016, je třeba i v současné době posuzovat podle zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, ve znění účinném do 18. 9. 2016 [tj. přede dnem, kdy nabyl účinnosti zákon č. 298/2016 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o službách vytvářejících důvěru pro elektronické transakce, zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění pozdějších předpisů] – dále jen „zák. práce“.
Podle ustanovení § 58 odst. 1 zák. práce pro porušení povinnosti vyplývající z právních předpisů vztahujících se k vykonávané práci nebo z důvodu, pro který je možné okamžitě zrušit pracovní poměr, může dát zaměstnavatel zaměstnanci výpověď nebo s ním okamžitě zrušit pracovní poměr pouze do 2 měsíců ode dne, kdy se o důvodu k výpovědi nebo k okamžitému zrušení pracovního poměru dověděl, a pro porušení povinnosti vyplývající z pracovního poměru v cizině do 2 měsíců po jeho návratu z ciziny, nejpozději však vždy do 1 roku ode dne, kdy důvod k výpovědi nebo k okamžitému zrušení pracovního poměru vznikl.
Podle ustanovení § 58 odst. 2 zák. práce stane-li se v průběhu 2 měsíců podle odstavce 1 jednání zaměstnance, v němž je možné spatřovat porušení povinnosti vyplývající z právních předpisů vztahujících se k vykonávané práci, předmětem šetření jiného orgánu, je možné dát výpověď nebo s ním okamžitě zrušit pracovní poměr ještě do 2 měsíců ode dne, kdy se zaměstnavatel dověděl o výsledku tohoto šetření.
Citované ustanovení § 58 zák. práce rozeznává – jak to též soud prvního stupně (s jehož závěry se odvolací soud ztotožnil) zmínil ve svém rozsudku – dvě různé lhůty, v nichž musí zaměstnavatel dát zaměstnanci výpověď z pracovního poměru podle ustanovení § 52 písm. g) zák. práce nebo okamžité zrušení pracovního poměru podle ustanovení § 55 odst. 1 písm. b) zák. práce. Jde jednak o lhůtu subjektivní v trvání dvou měsíců, která začíná plynout ode dne, kdy se zaměstnavatel prokazatelně (skutečně) dozvěděl o důvodu k výpovědi nebo okamžitému zrušení pracovního poměru, a jednak lhůtu objektivní, která činí jeden rok a běží ode dne, kdy důvod k výpovědi nebo okamžitému zrušení vznikl. Pro počátek běhu objektivní lhůty není významné, kdy se zaměstnavatel o důvodu k výpovědi nebo okamžitému zrušení pracovního poměru dozvěděl; rozhodující z tohoto hlediska je pouze skutečnost, kdy objektivně – nezávisle na úrovni vědomí (znalostí) zaměstnavatele důvod k výpovědi nebo okamžitému zrušení pracovního poměru vznikl. Obě dvě lhůty (objektivní a subjektivní) počínají běžet a končí nezávisle na sobě. Obecně však platí, že je třeba, aby zaměstnavatel skončil se zaměstnancem pracovní poměr v době, kdy ještě běží obě lhůty – lhůta objektivní a v jejím rámci lhůta subjektivní; marným uplynutím jedné z těchto lhůt právo zaměstnavatele skončit se zaměstnancem pracovní poměr z tohoto důvodu zaniká (srov. § 330 zák. práce), i když zaměstnavateli ještě běží i druhá lhůta. Objektivní lhůta přitom představuje z hlediska podání výpovědi pro porušení pracovní povinnosti nejzazší mez, kterou nelze v žádném případě překročit (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 7. 2010 sp. zn. 21 Cdo 2483/2009 a rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 8. 2015 sp. zn. 21 Cdo 1673/2015).
Tato „nejzazší mez“ se uplatní též v případě, kdy jednání zaměstnance bylo předmětem šetření jiného orgánu; to platí nejen tehdy, jestliže se během této lhůty zaměstnavatel o porušení povinnosti vyplývající z právních předpisů vztahujících se k vykonávané práci nedozvěděl, ale i v případě, že šetření jiného orgánu o jednání zaměstnance v této lhůtě ještě neskončilo, popřípadě se zaměstnavatel o jeho výsledku v této lhůtě nedozvěděl, a i kdyby tímto šetřením nevyšly najevo žádné jiné skutečnosti, než které byly zaměstnavateli dosud známy (srov. obdobně rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 5. 11. 2003 sp. zn. 21 Cdo 1153/2003, uveřejněný pod č. 196 v časopise Soudní judikatura, roč. 2003, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 6. 3. 2012 sp. zn. 4837/2010). Žalovaným akcentovaná ustanovení § 653 odst. 2 a § 654 odst. 2 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, který nabyl účinnosti 1. 1. 2014 (dále jen „o. z.“ nebo „občanský zákoník“), na uvedeném závěru nic nemění. Argumentace žalovaného zde přehlíží, že ustanovení § 653 odst. 2 o. z. není ustanovením o běhu promlčecí lhůty, které podle ustanovení § 654 odst. 2 o. z. „obdobně platí i pro prekluzivní lhůtu“; úprava běhu promlčecí doby je obsažena v ustanoveních § 645 až 652 o. z., tj. v Pododdílu 3 (nadepsaném „Běh promlčecí lhůty“), Oddílu 1, Dílu 3, Hlavy V, Části první občanského zákoníku, kdežto ustanovení § 653 odst. 2 o. z. je obsaženo v následujícím Pododdílu 4 (nadepsaném „Obnovení nároku a běh nové promlčecí lhůty“). I kdyby bylo možno připustit, že se ustanovení § 653 odst. 2 o. z. na prekluzivní lhůtu vztahuje, nelze přehlédnout, že soudní rozsudek, jímž byla „vyslovena vina zaměstnance ze spáchání trestné činnosti související s výkonem jeho povolání“, nepředstavuje rozhodnutí orgánu veřejné moci o přiznání prekludovaného práva, které by – za tohoto výkladu – bylo způsobilé založit běh nové prekluzivní lhůty pro rozvázání pracovního poměru se zaměstnancem výpovědí. V uvedeném směru zcela jasné a výkladové potíže nečinící znění právního předpisu potom nelze ani považovat za řešení otázky hmotného nebo procesního práva, na němž závisí napadené rozhodnutí ve smyslu § 237 o. s. ř (srov. usnesení Nevyššího soudu ze dne 19. 6. 2014 sp. zn. 29 Cdo 2058/2014).
Z uvedeného vyplývá, že závěr odvolacího soudu o tom, že k výpovědi z pracovního poměru ze dne 28. 7. 2016 žalovaný přistoupil po uplynutí jednoroční objektivní lhůty stanovené ustanovením § 58 odst. 1 zák. práce, je v souladu s ustálenou rozhodovací praxí dovolacího soudu a není důvod, aby rozhodná právní otázka byla posouzena jinak. Žalovaným předestřená právní otázka, zda žalovaný přistoupil k výpovědi z pracovního poměru po uplynutí zákonem stanovené jednoroční objektivní lhůty, proto přípustnost dovolání ve smyslu ustanovení § 237 o. s. ř. nezakládá.
V části, ve které směřuje proti výroku rozsudku odvolacího soudu o nákladech řízení, není dovolání žalovaného přípustné podle ustanovení § 238 odst. 1 písm. h) o. s. ř., podle kterého dovolání podle § 237 o. s. ř. není přípustné proti rozhodnutím v části týkající se výroku o nákladech řízení.
Nejvyšší soud České republiky proto dovolání žalovaného podle ustanovení § 243c odst. 1 o. s. ř. odmítl.
Rovněž dovolání žalobce směřující proti výroku rozsudku odvolacího soudu o nákladech řízení není přípustné [§ 238 odst. 1 písm. h) o. s. ř.] a Nejvyšší soud v této části dovolání žalobce podle ustanovení § 243c odst. 1 o. s. ř. odmítl.
Napadený rozsudek odvolacího soudu závisí (mimo jiné) na vyřešení otázky hmotného práva spočívající ve vymezení pojmu „správní činnosti“ ve smyslu ustanovení § 2 odst. 3 zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů. Vzhledem k tomu, že uvedená právní otázka dosud nebyla v rozhodovací činnosti dovolacího soudu vyřešena, dospěl Nejvyšší soud k závěru, že dovolání žalobce je podle ustanovení § 237 o. s. ř. přípustné.
Po přezkoumání rozsudku odvolacího soudu ve smyslu ustanovení § 242 o. s. ř., které provedl bez jednání (§ 243a odst. 1 věta první o. s. ř.), Nejvyšší soud České republiky dospěl k závěru, že dovolání žalobce je opodstatněné.
Uvedenou právní otázku je i v současné době třeba posuzovat – vzhledem k tomu, že její vyřešení je určující pro závěr o platnosti výpovědi z pracovního poměru dané žalobci dopisem žalovaného ze dne 5. 5. 2016, který byl žalobci doručen dne 9. 5. 2016 – podle zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 30. 6. 2017 (tj. přede dnem, kdy nabyl účinnosti zákon č.183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých přestupcích) – dále jen „zákon o úřednících“.
Zákon o úřednících upravuje pracovní poměr úředníků územních samosprávných celků a jejich vzdělávání (§ 1 odst. 1 zákona o úřednících). Úředníkem se pro účely tohoto zákona rozumí zaměstnanec územního samosprávného celku podílející se na výkonu správních činností zařazený do obecního úřadu, do městského úřadu, do magistrátu statutárního města nebo do magistrátu územně členěného statutárního města, do úřadu městského obvodu nebo úřadu městské části územně členěného statutárního města, do krajského úřadu, do Magistrátu hlavního města Prahy nebo do úřadu městské části hlavního města Prahy (§ 2 odst. 4 zákona o úřednících).
Uvedené pozitivní vymezení působnosti zákona doplňuje negativní vymezení, podle kterého se tento zákon nevztahuje na zaměstnance územního samosprávného celku a) zařazené v jeho organizačních složkách, b) zařazené jen v jeho zvláštních orgánech a c) kteří vykonávají výhradně pomocné, servisní nebo manuální práce nebo kteří výkon takových prací řídí (§ 1 odst. 3 zákona o úřednících).
Z hlediska posuzované právní otázky je významné, že uvedené negativní vymezení působnosti zákona o úřednících akcentuje, že zákon se nevztahuje na zaměstnance vykonávající výhradně pomocné, servisní nebo manuální práce (tzv. obslužné činnosti) a zaměstnance, kteří výkon takových prací řídí. Sem bude možno zařadit např. výkon administrativních prací na sekretariátu, v podatelně nebo na pokladně, servisní práce při údržbě a opravě počítačové sítě a jiných zařízení, řízení motorových vozidel a manuální práce při úklidu, zásobování, poskytování závodního stravování apod.
Z pozitivního vymezení působnosti vyplývá, že zákon o úřednících upravuje (jen) pracovní poměr úředníků a jejich vzdělávání a nevztahuje se na zaměstnance územního samosprávného celku, kteří s ním mají uzavřenou dohodu o pracích konaných mimo pracovní poměr (dohodu o provedení práce a dohodu o pracovní činnosti). Úředníkem územního samosprávného celku může být tedy jen zaměstnanec v pracovním poměru. Zaměstnanec, který má s územním samosprávným celkem uzavřenou dohodu o pracích konaných mimo pracovní poměr, úředníkem není, i když se jinak v tomto pracovněprávním vztahu na výkonu správních činností nějakým způsobem podílí. Protože členové zastupitelstva územních samosprávných celků nejsou ve vztahu k územnímu samosprávnému celku v pracovním poměru, ani na ně se zákon o úřednících nevztahuje.
Z uvedeného vyplývá, že úředník územního samosprávného celku je definován třemi základními kritérii (znaky), jimiž jsou: a) musí jít o zaměstnance v pracovním poměru k územnímu samosprávnému celku, b) musí jít o zaměstnance zařazeného do úřadu územního samosprávného celku a c) musí jít o zaměstnance podílejícího se na správních činnostech. Tato kritéria musí být splněna kumulativně, jinak zaměstnance za úředníka považovat nelze. Splnění prvních dvou kritérií (posouzení jejich splnění) v praxi zpravidla obtíže činit nebude. Naplnění třetího kritéria – především posouzení, které činnosti je možné podřadit pod zákonnou definici „správních činností“ – však může být složitější, neboť součástí této definice není (taxativní ani demonstrativní) výčet činností, které se za správní činnosti považují.
Podle ustanovení § 2 odst. 3 zákona o úřednících správními činnostmi se pro účely tohoto zákona rozumí plnění úkolů v samostatné nebo přenesené působnosti územního samosprávného celku podle zvláštních právních předpisů.
Jak již bylo uvedeno, uvedená legální definice nepodává vyčerpávající a jednoznačnou odpověď na otázku, jaké činnosti se považují za výkon správních činností; demonstrativní výčet by v tomto ohledu nic neřešil a výčet taxativní je s ohledem na velké rozpětí samostatné působnosti územních samosprávných celků problematický. Tuto odpověď nelze proto hledat jen v důvodové zprávě k zákonu o úřednících, podle které „správní činností je zejména správní rozhodování, správní kontrola, dozor nebo dohled, příprava návrhů právních předpisů a zajišťování právní činnosti správních úřadů, příprava návrhů koncepcí a programů, vytváření a vedení informačních systémů ve veřejné správě, statistika, správa rozpočtu územního samosprávného celku, krizové řízení a plánování, ochrana utajovaných skutečností, zabezpečování obrany státu, poskytování darů a dotací, poskytování informací podle zvláštního právního předpisu, další činnosti vyplývající ze zvláštních zákonů a příprava a vypracování věcných podkladů k ostatním správním činnostem“.
Odvolací soud proto správně dovodil, že pro určení okruhu osob, na které se zákon vztahuje (úředníků), je rozhodující především slovní spojení „plnění úkolů v samostatné nebo přenesené působnosti“; tento dílčí závěr koresponduje i s důvodovou zprávou k zákonu o úřednících, která výkonem „správních činností“ rozumí „plnění úkolů v oblasti samostatné a přenesené působnosti územního samosprávného celku“. Se závěry, které odvolací soud učinil (a z velké části převzal z odborné literatury – srov. Vedral, Josef, Kdo je úředníkem podle zákona o úřednících územních samosprávných celků, ASPI, ID: LIT25129CZ, nebo Vedral, Josef, Zákon o úřednících územních samosprávných celků, ASPI, ID: LIT25181CZ) při výkladu pojmů „plnění úkolů v oblasti samostatné působnosti“ a „plnění úkolů v oblasti přenesené působnosti“, dovolací soud v zásadě souhlasí.
Obtížnější (s ohledem na rozsah samostatné působnosti) je vymezení pojmu „plnění úkolů v oblasti samostatné působnosti“. Podle ustanovení § 7 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění účinném do 30. 6. 2016 (dále jen „zákon o obcích“), obec spravuje své záležitosti samostatně (dále jen „samostatná působnost“). Do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon (§ 35 odst. 1 zákona o obcích). Do samostatné působnosti obce patří zejména záležitosti uvedené v § 84, 85 a 102, s výjimkou vydávání nařízení obce. Obec v samostatné působnosti ve svém územním obvodu dále pečuje v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů. Jde především o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku (§ 35 odst. 2 zákona o obcích).
Výkon samosprávy (samostatné působnosti) je primárně právem, nikoliv povinností (úkolem) územního samosprávného celku. To pochopitelně nevylučuje, aby zákon územním samosprávným celkům i v samostatné působnosti ukládal povinnosti (úkoly) provádět nebo zabezpečovat určité činnosti [na úrovni obce např. povinnost pravidelného ročního přezkoumávání hospodaření – § 42 zákona o obcích, povinnost obce vytvářet podmínky pro plnění povinné školní docházky – § 178 odst. 1 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon) nebo povinnosti obce při nakládání s komunálním odpadem – § 17 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů]. Pokud by zákon o úřednících rozuměl „plněním úkolů v samostatné působnosti“ jen tyto záležitosti, tedy oblasti, kdy je územním samosprávným celkům zákonem uloženo něco v samostatné působnosti vykonávat, byla by jeho osobní působnost poměrně úzká.
Nelze proto přehlédnout, že výkon samostatné působnosti územních samosprávných celků je především záležitostí jejich volených orgánů (zastupitelstva, rady a starosty, resp. hejtmana a primátora), zatímco teprve provádění přijatých rozhodnutí je věcí jejich úřadů (a následně in concreto úředníků v nich zařazených). Relevantní jsou pro tyto případy též ta ustanovení zákona o obcích, na jejichž základě jsou obecní úřady, resp. jejich tajemníci povinni plnit úkoly, které jim uloží příslušná zastupitelstva, rady nebo starostové [srov. § 109 odst. 3 písm. a) bod 1 a § 110 odst. 4 písm. b) zákona o obcích].
Plněním úkolů v samostatné působnosti bude tedy to, co zastupitelstvo nebo rada uloží v rámci samostatné působnosti obecnímu úřadu [§ 109 odst. 3 písm. a) bod 1 zákona o obcích], nebo to, co zastupitelstvo, rada nebo starosta uloží v rámci samostatné působnosti tajemníkovi obecního úřadu [§ 110 odst. 4 písm. b) zákona o obcích]. Toto „uložení úkolů“ se může uskutečnit buďto v konkrétní věci (usnesením zastupitelstva nebo rady v určité záležitosti), nebo obecně [typicky prostřednictvím organizačního řádu obecního úřadu schvalovaného radou obce, v němž se stanoví rozdělení pravomocí mezi jednotlivé odbory – srov. § 102 odst. 2 písm. f) a o) zákona o obcích]. Bude tedy záležet na tom, jaké úkoly v samostatné působnosti obce uloží příslušné orgány obce obecnímu úřadu a tím i jeho úředníkům.
Při vymezení pojmu „plnění úkolů v oblasti přenesené působnosti“ je třeba vycházet ze zákonné úpravy, z níž vyplývá, že státní správu, jejíž výkon je zákonem svěřen orgánu obce, orgán obce vykonává jako svou přenesenou působnost (§ 61 a násl.) – srov. § 7 odst. 2 zákona o obcích. Zajištění výkonu přenesené působnosti je povinností obce (srov. § 65 zákona o obcích); výkon přenesené působnosti – s výjimkou věcí, které patří do působnosti jiného orgánu obce – náleží obecnímu úřadu [srov. § 109 odst. 3 písm. b) zákona o obcích]. V případě přenesené působnosti bude tedy „podílem na výkonu správních činností“ participace na výkonu státní správy, jejíž výkon je jako celek (na rozdíl od výkonu samostatné působnosti) úkolem obce. Nepůjde přitom jen o vlastní rozhodování ve správním řízení podle správního řádu, ale i o přípravu podkladů pro takové rozhodnutí, z nichž se při jeho vydání vychází.
Pro vymezení pojmu „správní činnosti“ v konkrétním posuzovaném případě je důležitá též vyhláška Ministerstva vnitra č. 512/2002 Sb., o zvláštní odborné způsobilosti úředníků územních samosprávných celků, která v ustanovení § 1 obsahuje katalog taxativně vypočtených správních činností (v oblasti přenesené i samostatné působnosti), pro jejichž výkon se vyžaduje ověření zvláštní odborné způsobilosti. Obsah jednotlivých správních činností vypočtených v tomto ustanovení je prostřednictvím citací příslušných ustanovení právních předpisů upravujících tu kterou oblast veřejné správy definován v příloze této vyhlášky. Znamená to tedy, že vše, co je uvedeno v této vyhlášce, je též správní činností ve smyslu § 2 odst. 3 zákona o úřednících. Na druhé straně ale není možno automaticky dovozovat, že činnosti ve vyhlášce neuvedené správní činnosti nejsou, neboť existují správní činnosti, k jejichž vykonávání není prokázání zvláštní odborné způsobilosti zapotřebí; v příloze k této vyhlášce jsou ve sloupci 4 stanoveny „náplně jednotlivých správních činností, k jejichž výkonu je nezbytné prokázání zvláštní odborné způsobilosti“ (§ 1 odst. 2 vyhlášky).
Posledním vodítkem je „zařazení zaměstnance do úřadu územního samosprávného celku“. Obecní úřad tvoří vedle starosty a místostarosty (místostarostů) tajemník obecního úřadu, je-li tato funkce zřízena, a zaměstnanci obce zařazení do obecního úřadu (§ 109 odst. 1 zákona o obcích). Zatímco stanovení celkového počtu zaměstnanců obce v obecním úřadu je vyhrazeno radě obce [srov. § 102 odst. 2 písm. j) zákona o obcích], tajemník obecního úřadu, který plní úkoly statutárního orgánu zaměstnavatele podle zvláštních předpisů vůči zaměstnancům obce zařazeným do obecního úřadu [srov. § 110 odst. 4 písm. d) zákona o obcích], rozhoduje o výběru konkrétních osob na tato pracovní místa, tedy o jejich zařazování do obecního úřadu [s výjimkou vedoucích odborů (srov. § 102 odst. 2 písm. g) zákona o obcích) a tajemníka samotného (srov. § 103 odst. 3 zákona o obcích)]. Tajemníkovi obecního úřadu potom náleží též posouzení, zda fyzická osoba (zaměstnanec) je úředníkem, a rozhodnutí o jejím zařazení k výkonu správní činnosti v souladu s druhem práce uvedeným v pracovní smlouvě (srov. § 3 zákona o úřednících). Z tohoto zařazení je potom možno při posuzování charakteru pracovněprávního vztahu takto zařazeného (nezařazeného) zaměstnance vycházet. Stane-li se však následně otázka, zda zaměstnanec je úředníkem (a na jeho pracovněprávní vztah se vztahuje zákon o úřednících), předmětem sporu mezi zaměstnavatelem (územním samosprávným celkem) a tímto zaměstnancem, může (musí) soud sám posoudit, zda byla splněna všechna (shora uvedená) základní kritéria (znaky), aby zaměstnanec mohl být považován za úředníka.
Soudní dvůr Evropské unie v souvislosti s výjimkou z volného pohybu pracovníků vztahující se na zaměstnance ve veřejné správě (čl. 39 odst. 5 Smlouvy o založení Evropského společenství) vyložil, že uvedená výjimka nedopadá na všechny zaměstnance ve veřejné správě, nýbrž jen na ta pracovní místa ve veřejné správě, která jsou spjatá s výkonem moci a přidělením odpovědnosti za ochranu obecných zájmů státu (srov. rozsudek ze dne 17. 12. 1980 ve věci Komise Evropského společenství proti Belgickému království č. C 149/79, rozsudek ze dne 3. 6. 1986 ve věci Komise Evropského společenství proti Francouzské republice č. C-307/84 nebo rozsudek ve věci Komise Evropského společenství proti Italské republice č. C-225/85). V rozsudku ze dne 3. 7. 1986 ve věci Deborah Lawrie-Blum proti Land Baden-Württemberg, č. C-66/85 Soudní dvůr objasnil, že zaměstnáním ve veřejné správě jsou pozice, které zahrnují přímý nebo nepřímý výkon moci uložené veřejným právem při výkonu funkcí, jejichž účelem je chránit obecné zájmy státu nebo jiné veřejné autority a jež proto vyžadují zvláštní vztah loajality ke státu na straně osob, které tato zaměstnání vykonávají, a dále reciprocitu práv a povinností, na nichž je založeno pouto státní příslušnosti.
Z uvedeného plyne, že pod „správní činnosti“ ve smyslu ustanovení § 2 odst. 3 zákona o úřednících je možno podřadit plnění úkolů v oblasti veřejné správy (státní správy a samosprávy), tj. činnosti vykonávané na podkladě a v mezích veřejného práva v obecném (veřejném) zájmu, jež představují přímý nebo nepřímý výkon moci spojený s odpovědností konajícího správního orgánu a osob do něj zařazených za dosažení sledovaného výsledku. Zpravidla se bude jednat o činnosti, pro které musí zaměstnanec (úředník) splňovat zvláštní odbornou způsobilost. Naopak, za „správní činnosti“ nelze považovat pomocné, servisní nebo manuální práce (tzv. obslužné činnosti) a jejich řízení, popřípadě další činnosti, při jejichž výkonu zaměstnanec nenese odpovědnost za výsledek při plnění úkolů v oblasti samostatné a přenesené působnosti územního samosprávného celku.
Zaměstnance územního samosprávného celku bude možno (za splnění zbývajících dvou předpokladů) považovat za úředníka, pokud se alespoň zčásti podílí na plnění úkolů, které jsou územnímu samosprávnému celku v samostatné nebo přenesené působnosti uloženy zvláštními právními předpisy nebo které vyplývají z usnesení jeho volených orgánů. V každém jednotlivém případě se závěr bude odvíjet od skutkových zjištění o sjednaném druhu práce zaměstnance a o činnostech, které v jeho rámci zaměstnanec fakticky vykonává (vykonával).
Z podaného výkladu vyplývá, že podřazení zaměstnancem vykonávaných činností pod „správní činnosti“ ve smyslu ustanovení § 2 odst. 3 zákona o úřednících je právním posouzením věci, které účastníci řízení nemohou učinit předmětem shodného tvrzení podle ustanovení § 120 odst. 3 o. s. ř. (srov. například rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 4. 9. 2002 sp. zn. 21 Cdo 1478/2002, uveřejněný pod číslem 76 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, roč. 2003). Nemůže proto obstát námitka žalobce, podle které „mezi účastníky tedy bylo od počátku řízení nesporné, že se ani žalobce, ani další referenti odboru veřejných zakázek nepodíleli na výkonu správních činností a jako takoví byli neúředníky“. Namítá-li dále žalobce, že „teprve v odvolání proti rozsudku soudu prvního stupně (tedy po koncentraci řízení) přišel žalovaný s překvapivým tvrzením, že rozhodující je vždy faktický stav, a ten je v této věci takový, že žalobce vykonával řadu činností, které v podstatných rysech naplňují znaky správních činností“, pak přehlíží, že skutečnosti o obsahu jeho pracovní náplně obsažené v popisu pracovního místa žalobce ze dne 9. 3. 2015 se staly předmětem dokazování před soudem prvního stupně již při prvním jednání ve věci a nemohly tak v odvolacím řízení představovat nepřípustné novoty ve smyslu ustanovení § 205a o. s. ř. (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. 8. 2009 sp. zn. 21 Cdo 4419/2008, uveřejněný pod číslem 27 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, roč. 2010). Vyjádření žalovaného, že „žalobce vykonával řadu činností, které v podstatných rysech naplňují znaky správních činností“, pak především představuje vyjádření k právní stránce věci, ke kterému soud vždy přihlédne, i když je účastník učinil až poté, co nastaly účinky tzv. koncentrace řízení podle ustanovení § 118b o. s. ř. (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 4. 9. 2013 sp. zn. 31 Cdo 4616/2010, uveřejněný pod č. 98 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, roč. 2013).
Odvolací soud proto postupoval správně, zabýval-li se tím, jaké činnosti žalobce u žalovaného v rámci sjednaného druhu práce fakticky vykonával a zda je lze považovat za výkon „správních činností“ ve smyslu ustanovení § 2 odst. 3 zákona o úřednících. Jeho skutkový závěr – učiněný jen na základě popisu pracovního místa žalobce ze dne 9. 3. 2015, který žalobce „žádným způsobem nezpochybňoval a nerozporoval, tedy netvrdil, že by tyto činnosti nevykonával a že by vykonával činnosti jiné“ – o tom, že „žalobce vykonával činnosti dle popisu pracovního místa“, však nemá oporu v řádně provedeném dokazování.
Nezbytným předpokladem pro rozhodnutí věci je náležité zjištění skutkového stavu. Skutkový stav se zpravidla zjišťuje dokazováním. Právně významné skutečnosti, jež do řízení svými tvrzeními uvedli účastníci, se především prokazují prostřednictvím důkazních prostředků vyjmenovaných příkladmo v ustanovení § 125 o. s. ř. Občanský soudní řád přesto stanoví, že některé skutečnosti dokazování nepodléhají. Jedná se o skutečnosti obecně známé (tzv. notoriety) a skutečnosti, které jsou soudu známé z jeho úřední činnosti (srov. § 121 o. s. ř.). Vedle toho dokazování nepodléhají ani skutečnosti, na kterých se účastníci shodli, tedy shodná tvrzení účastníků ve smyslu ustanovení § 120 odst. 3 o. s. ř. Shodná tvrzení účastníků jsou zde prostředkem, na jehož základě soud může učinit zjištění o skutkových okolnostech věci, která by jinak – kdyby se účastníci ve svých tvrzeních rozcházeli – musel objasňovat dokazováním. Z uvedeného vyplývá, že shodná tvrzení účastníků může soud vzít za svá skutková zjištění, jen jestliže obsahují údaje (poznatky) o skutkové stránce věci, které by se jinak musely prokazovat pomocí důkazních prostředků (srov. již uvedený rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 14. 3. 2003 sp. zn. 21 Cdo 1478/2002). Za svá skutková zjištění však soud nemůže – stejně jako odvolací soud v projednávané věci – vzít tvrzení účastníka jenom proto, že účastník na opačné straně sporu tato tvrzení „nezpochybňoval či nerozporoval“, neboť z takové nečinnosti účastníka ještě nevyplývá, jaký postoj tento účastník k tvrzeným skutečnostem z hlediska jejich pravdivosti a úplnosti zaujímá; na tato skutková tvrzení nelze tedy pohlížet stejně jako na shodná skutková tvrzení ve smyslu ustanovení § 120 odst. 3 o. s. ř. (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13. 11. 2018 sp. zn. 21 Cdo 5063/2017). Vzhledem k tomu, že uvedené závěry soudní praxe odvolací soud nerespektoval, zatížil řízení vadou, která mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, k níž dovolací soud musí přihlédnout (§ 242 odst. 3 věta druhá o. s. ř.).
Na základě takto učiněného skutkového závěru se odvolací soud navíc omezil jen na holé konstatování, že „tyto činnosti je nutno považovat za výkon správních činností, a tedy žalobce je nutno definovat jako úředníka ve smyslu § 2 odst. 4 zákona o úřednících“, aniž by blíže vysvětlil, jaké úvahy ho – vzhledem k jím podanému výkladu „správních činností“ – k tomuto závěru vedly. Nikterak se přitom nevypořádal ani s opačným závěrem soudu prvního stupně, který zohlednil, že pro pozici žalobce „nebylo mimo jiné vyžadováno složení zkoušky odborné způsobilosti dle vyhl. č. 512/2002 Sb.“ a „žalobce současně ani nebyl oprávněnou úřední osobou dle zákona č. 500/2004 Sb.“, a vycházel ze skutkového zjištění, že v roce 2016 „došlo k revizi zařazení zaměstnanců na tzv. úřednická místa“ a na základě „Opatření obce č. 1/2016“ přijatého usnesením 1114/27 na 27. schůzi Rady města XY konané dne 16. 3. 2016 byla k 1. 7. 2016 „z tzv. úřednických míst vyňata mimo jiné funkční místa v odboru veřejných zakázek – vedoucí odboru a referenti odboru“ (ke změně pracovní náplně na dotčených pracovních místech v této souvislosti nedošlo). Uvedený závěr odvolacího soudu je proto pro nedostatek důvodů nepřezkoumatelný.
Z uvedeného vyplývá, že rozsudek odvolacího soudu není ve výroku, jímž byl změněn rozsudek soudu prvního stupně ve výroku o neplatnosti výpovědi z pracovního poměru dané žalobci žalovaným dne 5. 5. 2016 tak, že žaloba na určení neplatnosti výpovědi z pracovního poměru byla zamítnuta, správný. Protože nejsou dány podmínky pro zastavení dovolacího řízení, pro odmítnutí dovolání, pro zamítnutí dovolání a ani pro změnu rozsudku odvolacího soudu, Nejvyšší soud rozsudek odvolacího soudu v uvedeném výroku a v akcesorickém výroku o náhradě nákladů řízení zrušil (§ 243e odst. 1 o. s. ř.) a věc v tomto rozsahu vrátil odvolacímu soudu (Krajskému soudu v Ostravě) k dalšímu řízení (§ 243e odst. 2 věta první o. s. ř.).
Právní názor vyslovený v tomto rozsudku je závazný; v novém rozhodnutí o věci rozhodne soud nejen o náhradě nákladů nového řízení a dovolacího řízení, ale znovu i o nákladech původního řízení (§ 226 odst. 1 a § 243g odst. 1 část první věty za středníkem a věta druhá o. s. ř.).
Autor: -mha-