// Profipravo.cz / Odpovědnost za škodu 28.07.2020
Náhrada za snížení hodnoty pozemků v důsledku změny územního plánu
I. V období před nabytím účinnosti novely stavebního zákona č. 350/2012 Sb. (tj. do 31. 12. 2012) mohly být vlastníkům, u nichž došlo v důsledku změny územního plánu k trvalé změně charakteru pozemku ze zastavitelného na nezastavitelný, poskytovány náhrady za změny v území na základě přímé aplikace čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod za přiměřeného užití § 102 stavebního zákona.
Poskytnutí náhrady na základě přímé aplikace čl. 11 odst. 4 Listiny závisí na míře (intenzitě) zásahu do vlastnického práva. Ta může být různá v závislosti na tom, jak vlastník svůj pozemek zamýšlel využívat. Jestliže však v konkrétním případě dojde soud k závěru, že změna v území představuje kvalifikovaný zásah s ohledem na délku svého trvání i rozsah omezení vlastnického práva, není vyloučeno poskytnutí náhrady prostřednictvím přímé aplikace citovaného článku Listiny.
V posuzovaném případě žalobkyně vznikla za účelem zřízení staveb (developerského záměru), a proto koupila stavební pozemky, které později, v důsledku změny územního plánu, ztratily tento charakter a staly se trvale nezastavitelnými. Za těchto okolností došlo změnou územního plánu k podstatnému zásahu do vlastnického práva žalobkyně. Jinak řečeno, jde o kvalifikovaný zásah vzhledem k délce jeho trvání i rozsahu omezení vlastnického práva, kdy je poskytnutí náhrady za snížení hodnoty pozemků prostřednictvím přímé aplikace čl. 11 odst. 4 Listiny (za přiměřeného použití § 102 stavebního zákona) na místě.
II. Zákon č. 350/2012 Sb., jímž byl stavební zákon s účinností od 1. 1. 2013 novelizován, neobsahuje žádné přechodné ustanovení týkající se jeho zpětné účinnosti. S ohledem na zásadu obecné přípustnosti nepravé retroaktivity, je nutno uzavřít, že platí nepravá retroaktivita, což znamená, že od účinnosti novely se i právní vztahy vzniklé podle zrušené právní normy řídí právní normou novou, avšak vznik právních vztahů existujících před nabytím účinnosti nové právní normy, právní nároky, které z těchto vztahů vznikly, jakož i vykonané právní úkony, se řídí zrušenou právní normou.
Žalobkyně zde uplatňuje nárok na náhradu škody, proto se posouzení tohoto nároku bude řídit právní úpravou stavebního zákona účinnou v době, kdy došlo ke skutečnosti, od níž žalobkyně svůj nárok odvíjí. Touto skutečností je okamžik, kdy bylo postaveno najisto, že náklady na koupi pozemků a projekt byly vynaloženy zbytečně a zisk nevznikne (v daném případě se tento okamžik kryje se vznikem škody). Tato situace nastala (nejpozději) na jaře 2011 v důsledku vydání nového územního plánu (škodní událost), nárok na náhradu škody vzniklé v roce 2011 je proto nutno posuzovat podle stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2011.
podle rozsudku Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 25 Cdo 2909/2018, ze dne 28. 4. 2020
Dotčené předpisy:
§ 102 odst. 1 zák. č. 183/2006 Sb. ve znění do 31. 12. 2011
§ 102 odst. 2 zák. č. 183/2006 Sb. ve znění do 31. 12. 2011
Kategorie: odpovědnost za škodu; zdroj: www.nsoud.cz
Z odůvodnění:
Okresní soud v Prachaticích rozsudkem ze dne 12. 5. 2017, č. j. 6 C 121/2011-559, (v pořadí druhým, neboť jeho předchozí vyhovující mezitímní rozsudek ze dne 29. 4. 2015, č. j. 6 C 121/2011-430, byl zrušen usnesením Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 1. 12. 2015, č. j. 22 Co 1825/2015-480) zamítl žalobu na zaplacení 24 197 000 Kč s příslušenstvím, a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Po skutkové stránce uzavřel, že žalobkyně byla založena za účelem realizace projektu výstavby rodinných domů v lokalitě obce Zdíkov. Dne 3. 4. 2007 zakoupila pozemky v kat. úz. Masákova Lhota, které byly územním plánem z roku 2002 určeny pro zástavbu rodinnými či bytovými domy, a nechala vypracovat projektovou a stavební dokumentaci k záměru výstavby „Komplexu rodinných domů – Nový Dvůr“ (6 domů, z toho 3 dvojdomy), kterou následně předložila žalované spolu s žádostí o vyjádření. Žalovaná se k záměru výstavby vyjádřila hned v počátku opakovaně negativně (např. 13. 11. 2007 nebo 7. 10. 2008 v návaznosti na rozhodnutí zastupitelstva ze dne 29. 9. 2008) pro nesoulad s platnou územně plánovací dokumentací a požadavkem územního plánu na individuální bydlení. Postoj obce odpovídal i stanoviskům Správy národního parku a chráněné krajinné oblasti Šumava vydaným 14. 5. 2007, 11. 12. 2007, 5. 1. 2010 a 25. 2. 2010. Následně žalovaná vydala dne 5. 1. 2010 územní opatření o stavební uzávěře (Vyhláška č. 1/2009) na omezenou dobu 4 let, jež se týkalo i pozemků ve vlastnictví žalobkyně. Tato vyhláška byla zrušena rozhodnutím Krajského úřadu Jihočeského kraje ze dne 13. 9. 2010. Dne 22. 2. 2011 vydala žalovaná další územní opatření o stavební uzávěře (Vyhláška č. 1/2010), jež mělo trvat do doby nabytí účinnosti nového územního plánu obce Zdíkov, jenž byl vydán 30. 3. 2011 (účinnosti nabyl 24. 4. 2011). Tento územní plán byl zrušen rozhodnutím Krajského úřadu Jihočeského kraje ze dne 20. 6. 2012. Nato byl vydán 1. 8. 2013 územní plán účinný ode dne 16. 8. 2013. Územní plán z roku 2011 (i nyní platný územní plán z roku 2013) zástavbu na pozemcích žalobkyně umožňoval pouze ve velmi omezeném rozsahu, který nevyhovoval záměrům žalobkyně. Proto od svého podnikatelského záměru upustila a podala žalobu v projednávané věci, jíž uplatnila tři nároky, a to nárok na náhradu škody spočívající v rozdílu ceny pozemků určených k zástavbě, za kterou je nabyla, oproti ceně pozemků nezastavitelných, v částce 3 348 000 Kč, škody představující marně vynaložené náklady na realizaci celého projektu v částce 14 368 000 Kč a ušlého zisku v důsledku nerealizování projektu v částce 6 481 000 Kč. Soud uzavřel, že rozhodnutí o stavební uzávěře vydaná žalovanou podle § 97 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), jsou rozhodnutími vydanými v přenesené působnosti obce, za něž odpovídá stát podle zák. č. 82/1998 Sb., a proto obec Zdíkov není ve věci pasivně legitimována.
Krajský soud v Českých Budějovicích rozsudkem ze dne 6. 2. 2018, č. j. 22 Co 1659/2017-728, potvrdil rozsudek soudu prvního stupně a rozhodl o náhradě nákladů řízení ve vztahu mezi účastníky i vůči státu. Vycházel ze skutkového stavu v době vyhlášení rozsudku, kdy platil územní plán z roku 2013, neboť předcházející stavební uzávěry byly pouze na dočasnou dobu a posléze vydaný územní plán z roku 2011 byl zrušen. Proto při právním posouzení věci postupoval podle § 102 stavebního zákona ve znění účinném od 1. 1. 2013 a s odkazem na § 102 odst. 3 dovodil, že žalobkyně nárok na odškodnění nemá, neboť od účinnosti územního plánu z roku 2002, který zastavění dotčených pozemků za splnění dalších podmínek umožňoval, uplynulo více než 5 let a v této době žalobkyně nezískala žádné rozhodnutí o umístění stavby, které by nebylo později zrušeno. Nároky žalobkyně neshledal důvodnými ani podle zákona č. 82/1998 Sb., přičemž vycházel z rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 27. 10. 2015, sp. zn. 25 Cdo 3444/2013. Na rozdíl od soudu prvního stupně neshledal nedostatek pasivní legitimace žalované k uplatnění nároku podle zákona č. 82/1998 Sb., avšak dovodil, že postup podle tohoto zákona by přicházel v úvahu pouze při posouzení územního plánu z roku 2011, přičemž ve vztahu k němu žalobkyně nesplnila jednu ze základních podmínek pro odškodnění, stanovenou v § 8 odst. 3 citovaného zákona, a to využít všech procesních prostředků obrany, a proto nárok na odškodnění z tohoto titulu nemá. Neshledal rovněž v chování žalované porušení dobrých mravů a prevenční povinnosti dle § 3 a § 415 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění účinném do 31. 12. 2013 (dále též jen „obč. zák.“) s tím, že jestliže se žalovaná ve správních řízeních bránila jako jejich účastník, nelze v tom spatřovat porušení právní povinnosti, neboť vedení územního řízení je v gesci stavebního úřadu, proto odpovědnost účastníka za zdárný průběh řízení nelze založit. O problematičnosti svého projektu věděla žalobkyně již od roku 2008, kdy jí byly nejen žalovanou, ale i státními orgány vytýkány nedostatky spočívající zejména v tom, že projekt svým rozsahem nerespektuje zásady urbanistické koncepce dané lokality, v místě není čistička odpadních vod ani zásobení pitnou vodou vodovodním řadem, přičemž zřízení vlastních vrtů na základě předběžného ohledání pozemku proutkařem bez řádného hydrogeologického posouzení ani řešení odvodu odpadních vod stavbou žump s cyklem jejich vyvážení 21 dnů i za zimních klimatických podmínek, nelze považovat za ověřený způsob realizace garantující reálnost záměru v daném místě. Zejména z těchto důvodů nebyl projekt žalobkyně stavebním úřadem povolen. Odvolací soud tedy současně uzavřel, že žalobkyně nemohla projekt realizovat nikoli pro chování žalované, ale proto, že nedostala příslušná úřední povolení.
Proti rozsudku odvolacího soudu podala žalobkyně obsáhlé dovolání. Popisuje v něm průběh řízení a namítá, že odvolací soud za použití pravé retroaktivity a nesprávné aplikace § 154 o. s. ř. věc právně posoudil podle nesprávného znění stavebního zákona, neboť na právní vztahy založené v roce 2011 aplikoval právní úpravu z roku 2013 a postupoval tak v rozporu se zákonem i dovolatelem citovanou judikaturou. Nesprávné právní posouzení spatřuje i v závěru odvolacího soudu, že na uplatněné nároky dopadá výlučně § 102 stavebního zákona, i ve výkladu rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 3444/2013. Namítá, že z tohoto rozhodnutí dovolacího soudu, o které se odvolací soud opírá, nevyplývá, že na veškeré zásahy do vlastnického práva realizované prostřednictvím územního plánování by měl být aplikován výhradně a přímo zmiňovaný zák. č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci, bez ohledu na to, zda byly splněny i další zákonné předpoklady, neboť by tím byla odpovědnost podle § 415 obč. zák. značně zúžena. Odkázala na rozhodnutí Ústavního soudu, podle nichž je třeba žalobkyní uplatněný nárok posoudit z hlediska práva na náhradu podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, přičemž takový nárok je zcela odlišný od nároku na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb., jež by tak bylo možno aplikovat pouze analogicky, a to tím spíše, že v době vzniku nároku absentovala protiprávnost. Další vadu spatřuje v tom, že ačkoli odvolací soud neprováděl opakované dokazování, vycházel při posouzení rozhodných otázek z odlišného skutkového stavu než soud prvního stupně (konkrétně namítá nesprávnost skutkového závěru, že ve prospěch žalobkyně nebylo ohledně výstavby na předmětných pozemcích vydáno žádné rozhodnutí, které by umožňovalo stavbu, a že nedokázala splnit všechny podmínky stavebního řízení) a v této souvislosti odkazuje dovolatelka na judikaturu dovolacího soudu. Namítá rovněž nedostatek řádného poučení účastníků o odlišných skutkových závěrech odvolacího soudu, k nimž se tak účastníci neměli možnost vyjádřit. Navrhla, aby dovolací soud napadené rozhodnutí odvolacího soudu i soudu prvního stupně zrušil.
K dovolání žalobkyně se vyjádřila i žalovaná, která nesouhlasí s důvody dovolání, neboť po právní stránce je napadené rozhodnutí odvolacího soudu v pořádku. Navrhla, aby dovolací soud dovolání zamítl.
Nejvyšší soud posoudil dovolání, vzhledem k datu napadeného rozhodnutí, podle občanského soudního řádu ve znění účinném od 30. 9. 2017 (viz čl. II bod 2 zákona č. 296/2017 Sb.) – dále jen „o. s. ř.“, a jako soud dovolací (§ 10a o. s. ř.) shledal, že bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou – účastnicí řízení (§ 240 odst. 1 o. s. ř.), řádně zastoupenou advokátem ve smyslu § 241 o. s. ř. a je přípustné (§ 237 o. s. ř.) pro posouzení dosud neřešené otázky výkladu přechodného ustanovení zákona č. 350/2012 Sb., kterým byl s účinností od 1. 1. 2013 novelizován stavební zákon.
Podle § 102 odst. 1 stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2011 vlastníkovi pozemku nebo stavby, jehož práva byla při užívání pozemku nebo stavby na základě územního opatření o stavební uzávěře omezena, náleží náhrada.
Dne 1. 1. 2012 nabyl účinnosti § 102 odst. 2 (jeho účinnost byla odložena § 198 stavebního zákona), podle něhož vlastníkovi pozemku, jehož určení k zastavění bylo zrušeno na základě změny územního plánu nebo regulačního plánu, anebo vydáním nového územního plánu nebo regulačního plánu nebo zrušením územního rozhodnutí podle § 94 odst. 3, náleží náhrada. Náhrada se stanoví ve výši rozdílu mezi cenou stavebního pozemku sjednanou v kupní smlouvě a cenou obvyklou zjištěnou posudkem znalce podle zvláštního právního předpisu pozemku, který není určen k zastavění, v případě, že vlastník tohoto pozemku byl vlastníkem nebo jej nabyl v době platnosti územního plánu, regulačního plánu nebo územního rozhodnutí jako pozemek určený k zastavění. Náhrada vlastníkovi pozemku nenáleží, jestliže k uvedené změně došlo na základě jeho návrhu. Osoba, která byla oprávněna realizovat regulační plán, který byl změněn nebo zrušen, nebo územní rozhodnutí, které bylo zrušeno, má nárok na náhradu skutečných nákladů vynaložených při uplatňování práv z regulačního plánu nebo územního rozhodnutí, a to ode dne nabytí jejich účinnosti do jejich změny nebo zrušení.
Zákonem č. 350/2012 Sb. byl stavební zákon s účinností od 1. 1. 2013 novelizován tak, že podle § 102 odst. 2 vlastníkovi pozemku, kterému vznikla prokazatelná majetková újma v důsledku zrušení určení pozemku k zastavění na základě změny územního plánu nebo vydáním nového územního plánu, náleží náhrada vynaložených nákladů na přípravu výstavby v obvyklé výši, zejména na koupi pozemku, na projektovou přípravu výstavby nebo v souvislosti se snížením hodnoty pozemku, který slouží k zajištění závazku. Tato náhrada náleží též vlastníkovi pozemku nebo osobě, která byla před změnou nebo zrušením regulačního plánu anebo před změnou nebo zrušením územního rozhodnutí, územního souhlasu nebo veřejnoprávní smlouvy nahrazující územní rozhodnutí podle § 94 odst. 3 oprávněna vykonávat práva z nich vyplývající (dále jen "oprávněný"), pokud uvedenou změnou nebo zrušením bylo zrušeno určení k zastavění a vznikla mu prokazatelná majetková újma. Podle § 102 odst. 3 náhrada vlastníkovi nebo oprávněnému nenáleží, jestliže k uvedenému zrušení došlo na základě jeho návrhu nebo po uplynutí 5 let od nabytí účinnosti územního plánu nebo jeho změny, či regulačního plánu nebo jeho změny, která zastavění dotčeného pozemku umožnila. Ustanovení o uplynutí lhůty 5 let se neuplatní, pokud v této lhůtě: a) nabylo účinnosti rozhodnutí o umístění stavby nebo územní souhlas pro stavbu, pro kterou bylo zastavění uvedenou územně plánovací dokumentací určeno a toto rozhodnutí nebo souhlas je platné, nebo b) před uplynutím lhůty 5 let byla uzavřena veřejnoprávní smlouva nahrazující územní rozhodnutí a tato veřejnoprávní smlouva je účinná.
Právní teorie a praxe rozeznává zpětnou účinnost pravou (pravou retroaktivitu) a nepravou (nepravou retroaktivitu). O pravou zpětnou účinnost jde tehdy, jestliže se novým právním předpisem má řídit vznik právního vztahu (poměru) a práv a povinností účastníků (stran) z tohoto vztahu také v případě, kdy právní vztah nebo práva a povinnosti z něj vyplývající vznikly před účinností nového právního předpisu. Nepravá zpětná účinnost znamená, že novým právním předpisem se sice mají řídit i právní vztahy vzniklé před jeho účinností, avšak až ode dne jeho účinnosti; samotný vznik těchto právních vztahů a práva a povinnosti z těchto vztahů, vzniklé před účinností nového právního předpisu, se spravují dosavadní právní úpravou.
Pravá zpětná účinnost (pravá retroaktivita) není v českém právním řádu přípustná, neboť k definičním znakům právního státu patří princip právní jistoty a ochrany důvěry účastníků právních vztahů v právo. Součástí právní jistoty je také zákaz pravé zpětné účinnosti právních předpisů; tento zákaz, který je pro oblast trestního práva hmotného vyjádřen v ustanovení čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, lze pro ostatní právní odvětví (včetně právní úpravy soukromoprávních poměrů) dovodit z ustanovení čl. 1 Ústavy České republiky (srov. například právní názor uvedený v nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 28. 2. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 9/95, uveřejněném pod č. 16 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 5, roč. 1996 - I. díl, a v nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, uveřejněném pod č. 63/1997 Sb.). U retroaktivity pravé platí zásada obecné nepřípustnosti, zatímco u retroaktivity nepravé platí zásada obecné přípustnosti, ze které existují výjimky její nepřípustnosti.
Zákon č. 350/2012 Sb., jímž byl stavební zákon s účinností od 1. 1. 2013 novelizován, neobsahuje žádné přechodné ustanovení týkající se jeho zpětné účinnosti. S ohledem na zásadu obecné přípustnosti nepravé retroaktivity, je nutno uzavřít, že platí nepravá retroaktivita, což znamená, že od účinnosti novely se i právní vztahy vzniklé podle zrušené právní normy řídí právní normou novou, avšak vznik právních vztahů existujících před nabytím účinnosti nové právní normy, právní nároky, které z těchto vztahů vznikly, jakož i vykonané právní úkony, se řídí zrušenou právní normou. Žalobkyně uplatňuje nárok na náhradu škody, proto se posouzení tohoto nároku bude řídit právní úpravou stavebního zákona účinnou v době, kdy došlo ke skutečnosti, od níž žalobkyně svůj nárok odvíjí. Touto skutečností je okamžik, kdy bylo postaveno najisto, že náklady na koupi pozemků a projekt byly vynaloženy zbytečně a zisk nevznikne (v daném případě se tento okamžik kryje se vznikem škody). Tato situace nastala (nejpozději) na jaře 2011 v důsledku vydání nového územního plánu (škodní událost), neboť žalobkyně jako developerská společnost, založená za účelem výstavby bytových domů, nemohla svůj podnikatelský záměr realizovat poté, kdy její stavební pozemky pozbyly tento charakter. Skutečnost, že byl posléze (v roce 2012) územní plán z roku 2011 zrušen, nic na okamžiku vzniku škody nemění, neboť již od jara 2011 žalobkyně stavět nemohla; nejprve v důsledku dočasné stavební uzávěry (Vyhláška č. 1/2010) a posléze v důsledku územního plánu z března 2011. V mezidobí od zrušení tohoto územního plánu do účinnosti platného územního plánu z roku 2013 (jenž obsahoval v podstatě stejnou změnu většiny pozemků žalobkyně ze stavebních na nezastavitelné), bránila zástavbě Vyhláška č. 1/2010 o dočasné stavební uzávěře. Nárok na náhradu škody vzniklé v roce 2011 je proto nutno posuzovat podle stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2011; právní závěr odvolacího soudu je proto nesprávný.
Odvolací soud pak zcela pominul skutečnost, že žalobkyně uplatnila žalobou tři nároky s odlišným skutkovým základem, přičemž jedním z nich byl nárok na náhradu škody spočívající v rozdílu mezi cenou stavebních pozemků, které kupní smlouvou nabyla, a cenou těchto pozemků, jež se staly v důsledku změny územního plánu nezastavitelnými.
Prostřednictvím územního plánování může dojít k zásahům do vlastnického práva za účelem realizace veřejného zájmu na využití území obce a jeho rozvoje. Územní plán totiž reguluje možné způsoby využití určitého území. Dotčení vlastníci jsou tak omezeni v tom, co se svým pozemkem či stavbou mohou do budoucna činit. Proto, při nutnosti respektování zásady stanovené v čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), podle níž nucené omezení vlastnického práva je možné pouze za náhradu, upravuje § 102 stavebního zákona speciální úpravu odškodnění takto dotčených vlastníků pozemků. Ustanovení § 102 odst. 1 stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2011 umožňovalo odškodnit ty vlastníky pozemku nebo stavby, jejichž práva byla při užívání pozemku nebo stavby omezena na základě územního opatření o stavební uzávěře. Vzhledem k tomu, že žalovaná vydala vyhlášky č. 1/2009 a č. 2/2010 o stavební uzávěře, mohla by se žalobkyně případně domáhat náhrady podle citovaného ustanovení. Avšak žalobkyně nárok odškodnitelný podle tohoto ustanovení neuplatnila, neboť požadovala náhradu spočívající v rozdílu mezi cenou stavebních pozemků, které kupní smlouvou nabyla, a cenou těchto pozemků, jež se staly v důsledku změny územního plánu nezastavitelnými. Požadovala tedy náhradu, na niž pamatuje ustanovení § 102 odst. 2 stavebního zákona, jež však v době vzniku škody (v roce 2011) nebylo účinné. Byť je z odložení účinnosti tohoto ustanovení zcela jasný úmysl zákonodárce zakotvit povinnost poskytnutí náhrady za trvalou změnu v území až od počátku roku 2012 (v návaznosti na územní a regulační plány vydané podle nového stavebního zákona), nelze uzavřít, že v mezidobí, tedy v době od účinnosti stavebního zákona (rok 2006) do roku 2012 neměli vlastníci, u nichž došlo k trvalé změně charakteru pozemku ze zastavitelného na nezastavitelný, žádný nárok na náhradu. Takový výklad se příčí zásadě zakotvené v čl. 11 odst. 4 Listiny.
Omezení vlastnického práva, které náleží svou povahou do kategorie základních práv a svobod jednotlivce, zásadně vyžaduje poskytnutí kompenzace (náhrady). Za znaky kvalifikovaného omezení vlastnického práva, jež nezbytně vyžaduje poskytnutí náhrady, Ústavní soud ve své rozhodovací činnosti označil omezení vlastnického práva jdoucí nad rámec povinností, které zákon obecně stanovuje pro všechny subjekty vlastnického práva za dodržení principu rovnosti, které současně dosahuje určité intenzity, jíž lze vyjádřit více faktory, a to především otázkou rozsahu samotného omezení, a dále délkou trvání takového omezení, tedy zda jde o omezení dočasné nebo trvalé (srov. stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 28. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09, publikované ve Sbírce zákonů pod č. 136/2009 Sb., body 17 a 18, nález Ústavního soudu ze dne 18. 11. 2003, sp. zn. I. ÚS 137/2003, nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, nález Ústavního soudu ze dne 19. 12. 2017, sp. zn. III. ÚS 950/17, nález Ústavního soudu ze dne 4. 1. 2018, sp. zn. IV. ÚS 2326/16, usnesení Ústavního soudu ze dne 25. 4. 2017, sp. zn. III. ÚS 1084/15).
Absence výslovné zákonné úpravy poskytování náhrad nutně neznamená, že náhrada poskytnuta být nemá. Není totiž vyloučeno, aby byla taková náhrada poskytnuta na základě přímé aplikace čl. 11 odst. 4 Listiny. Již v nálezu ze dne 27. 5. 1998, sp. zn. Pl. ÚS 34/97 (N 59/11 SbNU 77) k dopadům pozemkových úprav Ústavní soud vyslovil možnost přímé aplikace tohoto ustanovení ústavního pořádku. K závěru, že mohou být poskytovány náhrady za změny v území na základě přímé aplikace čl. 11 odst. 4 Listiny za přiměřeného užití § 102 stavebního zákona, dospěl i Nejvyšší správní soud v rozhodnutí jeho rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, sp. zn. 1 Ao 1/2009, je možno též poukázat na některé závěry rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 2. 3. 2011, sp. zn. 28 Cdo 4211/2010, a obdobně rozhodl i Ústavní soud v nálezu ze dne 19. 12. 2017, sp. zn. III. ÚS 950/17.
Jak vyplývá z citované judikatury, poskytnutí náhrady na základě přímé aplikace čl. 11 odst. 4 Listiny závisí na míře (intenzitě) zásahu do vlastnického práva. Ta může být různá v závislosti na tom, jak vlastník svůj pozemek zamýšlel využívat. Jestliže však v konkrétním případě dojde soud k závěru, že změna v území představuje kvalifikovaný zásah s ohledem na délku svého trvání i rozsah omezení vlastnického práva, není vyloučeno poskytnutí náhrady prostřednictvím přímé aplikace citovaného článku Listiny.
V daném případě žalobkyně vznikla za účelem zřízení staveb (developerského záměru), a proto koupila stavební pozemky, které později, v důsledku změny územního plánu, ztratily tento charakter a staly se trvale nezastavitelnými. Za těchto okolností došlo změnou územního plánu k podstatnému zásahu do vlastnického práva žalobkyně. Jinak řečeno, jde o kvalifikovaný zásah vzhledem k délce jeho trvání i rozsahu omezení vlastnického práva, kdy je poskytnutí náhrady za snížení hodnoty pozemků prostřednictvím přímé aplikace čl. 11 odst. 4 Listiny (za přiměřeného použití § 102 stavebního zákona) na místě.
Protože se soudy nižších stupňů v důsledku nesprávného právního názoru odškodněním žalobkyně za znehodnocení pozemků nezabývaly, nezbývá než ohledně tohoto nároku (v částce 3 348 000 Kč) rozsudek odvolacího soudu i soudu prvního stupně zrušit.
Žalobkyně dalšími uplatněnými nároky požadovala náhradu škody vzniklé vynaložením nákladů na přípravu projektu a ušlý zisk s tím, že žalovaná jí systematickými úkony bránila v realizaci projektu, až tyto kroky vyústily nejprve ve vydání vyhlášek o dočasné stavební uzávěře a posléze ve změnu územního plánu, kterým byl podnikatelský záměr žalobkyně znemožněn, přičemž v tomto jednání shledávala rozpor s dobrými mravy (§ 3 obč. zák.) a porušení prevenční povinnosti žalovanou podle § 415 obč. zák. Tyto nároky nejsou odškodnitelné podle § 102 odst. 1 stavebního zákona ve znění do 31. 12. 2011 (jak bylo vyloženo v předchozím odstavci). Odvolací soud, kromě závěru o nedůvodnosti i těchto nároků podle § 102 stavebního zákona, uzavřel, že nárok není dán ani podle § 3 a § 415 obč. zák. Žalovaná jako účastnice stavebního řízení totiž svým nesouhlasem s podnikatelským záměrem žalobkyně nijak nepřekročila přiměřenou míru obrany subjektu, jenž je podle příslušných předpisů oprávněn se k zamýšlené stavbě ve svém obvodu vyjádřit. Ohledně postupu podle § 415 obč. zák. odkázal i na rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 3444/2013. V návaznosti na to dovolatelka namítala nesprávnost výkladu tohoto rozhodnutí ve smyslu vyloučení aplikace § 415 obč. zák., neboť by tím byla odpovědnost podle tohoto ustanovení nepřiměřeně zúžena. Obsahově tak navrhla, že by tato otázka měla být řešena jinak než v dosavadní judikatuře.
V rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 27. 10. 2015, sp. zn. 25 Cdo 3444/2013, publikovaném pod č. 89/2016 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek – dále jen „Sbírky rozhodnutí“, dovolací soud vyslovil závěr, že opatření obecné povahy je správním aktem s konkrétně určeným předmětem, ale s obecně vymezeným okruhem adresátů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, sp. zn. 1 Ao 1/2005, publikovaný pod č. 740/2006 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu). Ačkoliv se tedy vztahuje k určité konkrétní situaci, nemá adresáty, kteří by mohli v dobré víře očekávat vydání určitého opatření obecné povahy. Ostatně adresátů tohoto smíšeného správního aktu, stojícího na pomezí mezi rozhodnutím a právním předpisem, lze vždy předpokládat větší množství, a nelze si tedy ani dost dobře představit, jak by bylo možno postupovat dostatečně obezřetně tak, aby byly vyloučeny veškeré nepříznivé následky (dopady) do sféry všech adresátů. Nelze proto dovodit, že vydáním opatření obecné povahy (v daném případě vyhlášek o stavební uzávěře a územního plánu), by byla dána odpovědnost žalované podle § 415 obč. zák. Jinak řečeno, postup podle § 415 obč. zák. je za daných skutkových okolností vyloučen. Dovolací soud shledává, že není důvodu, pro který by se měl od tohoto výkladu odchýlit, a to zvlášť za situace, kdy žalovaná, na rozdíl od judikátem řešeného případu, nebyla vůči žalobkyni vázána žádným (ani předsmluvním) závazkem. Ohledně této otázky proto dovolání podle § 237 o. s. ř. přípustné není.
Odvolací soud postavil své zamítavé rozhodnutí mimo jiné i na závěru, že není dána příčinná souvislost mezi vznikem škody (spočívající v marně vynaložených nákladech na projekt a ušlém zisku) a jednáním žalované, neboť žalobkyně nemohla realizovat svůj podnikatelský záměr nikoli pro negativní stanovisko žalované, ale proto, že příslušnými státními orgány odlišnými od žalované nebyla vydána potřebná povolení, bez nichž nebyla realizace projektu žalobkyně možná. Ohledně příčinné souvislosti však dovolatelka nevymezila žádnou právní otázku, při jejímž řešení by se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe či ji měl dovolací soud řešit jinak než v dosavadní judikatuře. Přitom je dovolatel povinen v dovolání vymezit, které z hledisek uvedených v § 237 o. s. ř. považuje za splněné, přičemž k projednání dovolání nepostačuje pouhá citace textu ustanovení § 237 o. s. ř. nebo jeho části (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 8. 2013, sp. zn. 29 NSČR 55/2013). Má-li být dovolání přípustné proto, že napadené rozhodnutí závisí na řešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, musí být z jeho obsahu patrno, kterou otázku hmotného nebo procesního práva má dovolatel za dosud nevyřešenou dovolacím soudem, popř. od kterých rozhodnutí dovolacího soudu se řešení takové otázky odchyluje (srovnej např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 25. 9. 2013, sp. zn. 29 Cdo 2394/2013, publikované pod č. 4/2016 Sbírky rozhodnutí). Spatřuje-li dovolatel přípustnost dovolání v tom, že dovolacím soudem vyřešená právní otázka má být posouzena jinak, musí současně uvést, od kterého svého řešení otázky hmotného nebo procesního práva se má dovolací soud odchýlit (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 8. 2013, sen. zn. 29 NSČR 55/2013). Nevymezila-li dovolatelka ohledně posouzení příčinné souvislosti právní otázku ve smyslu shora uvedeném (nevymezila ji vůbec), nejsou v tomto rozsahu závěry odvolacího soudu dovolacím soudem přezkoumatelné.
Uzavřel-li odvolací soud, že nárokům na náhradu škody vzniklé vynaložením nákladů na přípravu projektu a na ušlý zisk nelze vyhovět proto, že není dána příčinná souvislost mezi vznikem škody a jednáním žalované (příčinná souvislost by musela být dána nejen při posouzení nároku podle občanského zákoníku, ale i při posouzení nároku podle zákona č. 82/1998 Sb.), je závěr odvolacího soudu o nedůvodnosti těchto uplatněných nároků založen současně na dvou na sobě nezávislých důvodech (za situace, kdy posouzení těchto nároků podle § 102 stavebního zákona odvolacím soudem bylo shledáno nesprávným, jde kromě závěru o nedostatku příčinné souvislosti i o závěr o nedůvodnosti nároku podle zákona č. 82/1998 Sb.). Založil-li odvolací soud svůj právní závěr na dvou nezávislých důvodech, pak obstojí-li jeden z nich, nemůže mít na věcnou správnost závěrů odvolacího soudu vliv, jestliže by druhý z těchto důvodů eventuálně neobstál (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. 10. 2001, sp. zn. 21 Cdo 2426/2000, Soubor rozhodnutí Nejvyššího soudu, C. H. Beck, C 1025, nebo usnesení ze dne 23. 9. 2003, sp. zn. 25 Cdo 1889/2002). V projednávané věci to znamená, že řešení otázky možnosti odškodnění žalobkyně podle zákona č. 82/1998 Sb. ani s tím související posouzení tvrzených vad dokazování, nemůže mít vliv na celkový závěr o nedůvodnosti těchto dvou žalobou uplatněných nároků pro nedostatek příčinné souvislosti mezi tvrzenou škodou a jednáním žalované.
Z těchto důvodů Nejvyšší soud dovolání do výroku I, v části jíž bylo rozhodnuto o částce 20 849 000 Kč s příslušenstvím, podle § 243c odst. 1 o. s. ř. odmítl. Ve zbývajícím rozsahu výroku I, tedy v části, jíž bylo rozhodnuto o částce 3 348 000 Kč s příslušenstvím a o náhradě nákladů řízení před soudem prvního stupně ve vztahu mezi účastníky i mezi účastníky a státem, a ve výroku II, rozsudek zrušil, a protože důvody zrušení platí i pro soud prvního stupně, zrušil v daném rozsahu i jeho rozsudek a v tomto rozsahu vrátil věc soudu prvního stupně k dalšímu řízení. Na soudu prvního stupně bude, aby posoudil důvodnost nároku žalobkyně podle § 102 stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2011 a rozhodl o náhradě nákladů vzniklých v průběhu celého řízení.
Autor: -mha-