// Profipravo.cz / Věcná práva 09.03.2020
K výkladu pojmu „sídelní útvar“ užitého v zákoně na ochranu přírody
Při vymezení pojmu „sídelní útvar“ užitého v § 61 zákona o ochraně přírody, ve znění do 31. 5. 2017, je třeba vyjít ze závěrů vyjádřených v rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 48/2006 – 75 (byť byly přijaty při výkladu § 26 zákona o ochraně přírody). Nelze totiž vykládat v zákoně užitý neurčitý právní pojem v jeho různých ustanoveních různým (odlišným) způsobem.
Nejvyšší soud sdílí názor, že pojem „sídelní útvar" odpovídá obsahově pojmu „souvisle zastavěné území obce s přilehlými rozvojovými plochami". Z pohledu historického výkladu právní normy tak lze za „sídelní útvar“ považovat soubor budov k trvalému i dočasnému obývání (včetně např. chatových osad, rekreačních budov). Nemusí být spjat s trvalým přebýváním osob ve smyslu (trvalého) bydliště osob, které zde přebývají. Jde o území, které je souvisle zastavěno nebo jinak technicky upraveno pro potřeby obce podle územně plánovací dokumentace nebo územně plánovacích podkladů. Zahrnuje území (zóny) obytné, výrobní a rekreační, v nichž musí být dopravní, energetické, telekomunikační, vodovodní a kanalizační sítě v rozsahu přiměřeném potřebám druhu území (zón). Do rozvojového území obce (tvořícího nedílnou část sídelního útvaru) patří i zastavitelné plochy určené v platném územním plánu nebo v zásadách územního rozvoje k zastavění a spolu se zastavěným územím obce se považují za zónu kulturní krajiny. Tvoří ucelený, od jiných jednotek osídlení prostorově oddělený útvar. Pojem „sídelní útvar“ tedy není totožný ani s pojmem „obec“ ani s pojmem „zastavěná území obcí“ užitým v § 61 odst. 1 zákona o ochraně přírody ve znění od 1. 6. 2017.
Nalézací soudy proto k výkladu uvedeného pojmu přistoupily v posuzované věci správně (§ 2 o. z.). Správně též s ohledem na skutečnost, že v platném územním plánu obce jsou pozemky zahrnuté do zastavitelného (rozvojového) územní obce, dovodily, že se nejedná o pozemky ležící „mimo sídelní útvar“, předkupní právo k nim proto orgánu ochrany přírody nesvědčí, a žalobu proto zamítly.
podle rozsudku Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 22 Cdo 1691/2018, ze dne 28. 11. 2019
Dotčené předpisy: § 61 odst. 1 zák. č. 114/1992 Sb. ve znění do ve znění do 31. 5. 2017
Kategorie: ostatní; zdroj: www.nsoud.cz
Z odůvodnění:
Okresní soud v Klatovech (dále jen „soud prvního stupně“) rozsudkem ze dne 26. 6. 2017, č. j. 8 C 155/2015-290, zamítl žalobu o nahrazení projevu vůle žalovaného úplatně převést na Českou republiku, pro kterou žalobce vykonává právo hospodaření k nemovitému majetku, vlastnické právo k pozemkům parcelních čísel st. XY, st. XY (oba zastavěná plocha a nádvoří/zbořeniště), parcelních čísel XY (oba ostatní plocha/neplodná půda) a parcelních čísel XY (všechny trvalý travní porost), zapsaným na listu vlastnictví číslo XY pro obec XY, katastrální území XY, v katastru nemovitostí vedeném Katastrálním úřadem pro Plzeňský kraj, Katastrální pracoviště XY, a to za celkovou cenu 8 800 000 Kč (výrok I), a uložil žalobci povinnost zaplatit žalovanému na nákladech řízení 658 864 Kč do tří dnů od právní moci rozsudku na účet advokáta JUDr. E. J. (výrok II).
Soud prvního stupně považoval žalobce v řízení za aktivně věcně legitimovaného. Zjistil, že žalovaný pozemky nabyl od původních vlastníků kupními smlouvami z 27. 3. 2015 a 30. 3. 2015. Všechny pozemky jsou v evropsky významné lokalitě, v 3. zóně národního parku, v ptačí oblasti. Celé katastrální území XY se nachází v Národním parku Šumava. Předchůdci žalovaného pozemky nabyli v procesu pozemkových úprav podle schváleného návrhu (s právní mocí 14. 8. 2014) a podle platného územního plánu města XY z 21. 10. 2002 se nacházejí v zastavěném či zastavitelném území obce. Předchůdci žalovaného nabídku žalobci ke koupi před prodejem žalovanému neučinili, žalobce proto žalovaného vyzval dopisem z 24. 9. 2015 k převodu za stejnou cenu, za něž pozemky koupil, když Ministerstvo financí 13. 11. 2015 dalo předchozí souhlas ke sjednání vyšší kupní ceny, avšak nepřesahující 8 800 000 Kč. K dohodě nedošlo. Žalobu soud zamítl z několika důvodů: 1) výkon předkupního práva státu považoval za rozporný s dobrými mravy, 2) soukromoprávní subjekty byly v právní nejistotě, vyvolané absencí definice pojmu „sídelní útvar“ užitého v § 61 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném do 31. 5. 2017 (dále je „zákon o ochraně přírody“), 3) všichni prodávající pozemky získali v procesu pozemkových úprav a podle § 11 odst. 13 zákona č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemkových úpravách“), předkupní právo s věcnými účinky váznoucí na pozemku zahrnutém do pozemkových úprav schválením návrhu pozemkových úprav zaniklo.
Krajský soud v Plzni (dále jen „odvolací soud“) rozsudkem ze dne 22. 11. 2017, č. j. 12 Co 363/2017-354, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil (výrok I) a uložil žalobci povinnost zaplatit žalovanému na náhradě nákladů odvolacího řízení částku 162 953 Kč do třiceti dnů od právní moci rozsudku k rukám advokáta JUDr. E. J. (výrok II). Ztotožnil se se skutkovými i právními závěry soudu prvního stupně, zejména se závěrem o aktivní věcné legitimaci žalobce i o nedostatečné informovanosti předchůdců žalovaného o existenci předkupního práva, které nebylo zapsáno v katastru a předchůdci žalovaného nebyli v rámci pozemkových úprav od státu na jeho existenci upozorněni. Za těžiště sporu považoval otázku zastavění pozemků a uzavřel, že § 61 zákona o ochraně přírody na věc nedopadá, neboť pozemky parcelních čísel XY a XY jsou v katastru výslovně vedeny jako zastavěná plocha a nádvoří (zbořeniště), pod povrchem ostatních pozemků jsou podle archeologického výzkumu a místního ohledání zbytky sklepů, základů domů zaniklé obce XY i zbytky studní. V územním plánu obce schváleném v roce 2002 jsou pozemky vedeny jako zastavěné a zastavitelné území obce a zpracovatel územního plánu jejich zařazení konzultoval s vedením žalobce, které nemělo námitky proti zbudování na nich deseti až jedenácti rodinných domů. Vedení žalobce nemělo námitky ani při jednání s žalovaným před koupí. V téže zóně jsou užívány další čtyři domy vystavěné po zániku obce XY armádou. Žalovaný investoval značné finanční prostředky na provedení archeologického výzkumu, zajištění stavební dokumentace a získání stanovisek dotčených orgánů (které se k jeho záměru vyjádřily kladně). Žalobce souhlas k výstavbě rodinného domu v katastrálním území XY v 3. zóně Národního parku Šumava dal např. manželům K.
Proti rozsudku odvolacího soudu podal žalobce (dále jen „dovolatel“) dovolání. Napadl rozsudek v celém rozsahu a navrhl jeho zrušení a vrácení věci k dalšímu řízení. Napadené rozhodnutí spočívá na nesprávném posouzení věci. Rozhodnutí závisí na vyřešení otázek hmotného práva, „z nichž některé nebyly dovolacím soudem dosud řešeny a některé jiné jsou dovolacím soudem řešeny rozdílně“. Jde o jediný takový řešený spor před dovolacím soudem a je třeba řešit otázky v praxi dovolacího soudu dosud neřešené. Těžištěm sporu není otázka, zda pozemky byly zastavěné, ale posouzení otázek:
1) zda je zbořeniště ve smyslu § 61 zákona o ochraně přírody možno považovat za zastavěný nebo nezastavěný pozemek, což vyřešil soud bez zřetele na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 9. 1998, sp. zn. 33 Cdo 111/98;
2) jak vyložit neurčitý pojem „sídelní útvar“, což dosud dovolací soud neřešil;
3) zda lze při uplatnění zákonného předkupního práva dle § 61 zákona o ochraně přírody jako rozpor s dobrými mravy nebo zneužití práva dle § 2 odst. 3 a § 8 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen „o. z.“), vyhodnotit rozdílný postup orgánu ochrany přírody vůči jiným osobám v obdobných záležitostech, ev. snahu zabránit realizaci určitých investičních záměrů, což soud posoudil v rozporu např. s usneseními Nejvyššího soudu ze dne 27. 5. 2014, sp. zn. 22 Cdo 1404/2014, nebo ze dne 21. 6. 2007, sp. zn. 28 Cdo 2160/2007, a zda lze rozpor s dobrými mravy, eventuálně zneužití práva spatřovat v postupu, který je výkonem kompetence správního orgánu, což se v judikatuře dovolacího soudu dovolateli nepodařilo najít;
4) zda se lze při oprávněnosti uplatnění zákonného věcného předkupního práva, které se nezapisovalo do veřejného seznamu, odvolávat na § 11 odst. 1 písm. b) katastrálního zákona, s přihlédnutím k zásadě „neznalost zákona neomlouvá“;
5) zda byly v období od 1. 1. 2014 do 31. 5. 2017 vytvořeny adekvátní legislativní předpoklady pro realizaci předkupního práva založeného § 61 odst. 1 zákona o ochraně přírody;
6) zda dochází v procesu pozemkových úprav podle § 11 odst. 13 zákona o pozemkových úpravách k zániku předkupního práva podle § 61 odst. 1 zákona o ochraně přírody.
Žalovaný navrhl dovolání odmítnout pro nepřípustnost, případně zamítnout jako nedůvodné. Dovolání odvádí pozornost od podstaty věci, kterou je zařazení dotčených pozemků v územním plánu obce do tzv. rozvojového území obce určeného k zastavění, což samo o sobě postačuje k zamítnutí žaloby. Žalobce se dovolává vyřešení otázek, které nemohly mít vliv na rozhodnutí odvolacího soudu, neboť na nich ve smyslu § 237 o. s. ř. nezávisí. Rozhodnutí soudů obou stupňů považuje žalovaný za správné po stránce skutkové i právní, pouze nesouhlasí s vyřešením otázky aktivní legitimace žalobce v řízení.
Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
Nejvyšší soud po zjištění, že dovolání obsahuje náležitosti dle § 241a odst. 2 o. s. ř., je uplatněn dovolací důvod uvedený v § 241a odst. 1 o. s. ř., je vymezeno splnění předpokladů přípustnosti dovolání (§ 237 o. s. ř.), když u některých právních otázek dovolatel uvádí, že jsou řešeny v rozporu s označenými rozhodnutími dovolacího soudu, u ostatních, že dosud dovolacím soudem vyřešeny nebyly, a jsou splněny podmínky dovolacího řízení (zejména v § 240 odst. 1, § 241 o. s. ř.), napadené rozhodnutí přezkoumal a zjistil, že dovolání není důvodné. Dovolací soud přitom mohl přezkoumat napadené rozhodnutí jen z důvodů v dovolání uvedených (§ 242 odst. 3 věta první o. s. ř.), s přihlédnutím k vadám uvedeným v § 242 odst. 3 větě druhé o. s. ř. Možnost odkázat v dovolání na důvody uvedené v odvolání proti rozsudku soudu prvního stupně je vyloučena § 241a odst. 4 o. s. ř., a k námitkám uvedeným v odvolání nelze proto v dovolacím řízení přihlížet, nepromítají-li se do vad uvedených v § 242 odst. 3 větě druhé o. s. ř. v případě jinak přípustného dovolání.
Otázka výkladu pojmu „sídelní útvar“ užitého v zákoně na ochranu přírody, ve znění do 31. 5. 2017, nebyla Nejvyšším soudem dosud vyřešena, a zakládá tak přípustnost dovolání.
Podle § 1 zákona o ochraně přírody ve znění účinném do 31. 5. 2017 [v době tvrzeného porušení předkupního práva (dále též jen „zákon“)] je účelem zákona za účasti příslušných krajů, obcí, vlastníků a správců pozemků přispět k udržení a obnově přírodní rovnováhy v krajině, k ochraně rozmanitostí forem života, přírodních hodnot a krás, k šetrnému hospodaření s přírodními zdroji a vytvořit v souladu s právem Evropských společenství v České republice soustavu Natura 2000. Přitom je nutno zohlednit hospodářské, sociální a kulturní potřeby obyvatel a regionální a místní poměry.
Podle § 2 odst. 1 citovaného zákona se ochranou přírody a krajiny podle tohoto zákona rozumí dále vymezená péče státu a fyzických i právnických osob o volně žijící živočichy, planě rostoucí rostliny a jejich společenstva, o nerosty, horniny, paleontologické nálezy a geologické celky, péče o ekologické systémy a krajinné celky, jakož i péče o vzhled a přístupnost krajiny.
Podle § 12 zákona k umisťování a povolování staveb, jakož i jiným činnostem, které by mohly snížit nebo změnit krajinný ráz, je nezbytný souhlas orgánu ochrany přírody. Podrobnosti ochrany krajinného rázu může stanovit Ministerstvo životního prostředí obecně závazným právním předpisem (odst. 2). Krajinný ráz se neposuzuje v zastavěném území a v zastavitelných plochách, pro které je územním plánem nebo regulačním plánem stanoveno plošné a prostorové uspořádání a podmínky ochrany krajinného rázu dohodnuté s orgánem ochrany přírody (odst. 4).
Podle § 14 odst. 2 písm. a) zákona jsou kategoriemi zvláště chráněných území, mimo jiné, národní parky.
Podle § 15 zákona lze vyhlásit za národní parky rozsáhlá území, jedinečná v národním či mezinárodním měřítku, jejichž značnou část zaujímají přirozené nebo lidskou činností málo ovlivněné ekosystémy, v nichž rostliny, živočichové a neživá příroda mají mimořádný vědecký a výchovný význam (odst. 1). Veškeré využití národních parků musí být podřízeno zachování a zlepšení přírodních poměrů a musí být v souladu s vědeckými a výchovnými cíli sledovanými jejich vyhlášením (odst. 2). Činnosti, které jsou na území národního parku zakázány, jsou uvedeny v § 16 zákona.
Podle § 17 zákona metody a způsoby ochrany národních parků jsou odstupňovány na základě členění území národních parků zpravidla do tří zón ochrany přírody vymezených s ohledem na přírodní hodnoty. Nejpřísnější režim ochrany se stanoví pro první zónu. Bližší charakteristiku a režim zón upravuje obecně závazný právní předpis, kterým se národní park vyhlašuje (odst. 1).
Podle § 58 odst. 1 zákona o ochraně přírody je ochrana přírody a krajiny veřejným zájmem. Každý je povinen při užívání přírody a krajiny strpět omezení vyplývající z tohoto zákona.
Podle § 61 zákona vlastníci „nezastavěných“ pozemků ležících „mimo sídelní útvary“, mimo jiné, na území národních parků jsou povinni v případě jejich zamýšleného prodeje přednostně nabídnout tyto pozemky ke koupi orgánu ochrany přírody. Pokud orgán ochrany přírody neprojeví o tyto pozemky do 60 dnů od obdržení nabídky pozemku písemně závazný zájem, mohou vlastníci zamýšlený prodej uskutečnit (odst. 1).
Zákon o ochraně přírody v § 61 zakotvuje zákonné věcné předkupní právo orgánu ochrany přírody k pozemkům ležícím na území národních parků za splnění dvou předpokladů, a to, že jsou nezastavěné a že leží mimo sídelní útvary. Obě otázky jsou tedy zásadní pro rozhodnutí věci a nalézací soudy na jejich vyřešení rozhodnutí založily.
Dovolatel nastolil (kromě dalších) otázku, jak vyložit neurčitý pojem „sídelní útvar“ užitý v § 61 zákona o ochraně přírody, která nebyla dovolacím soudem dosud vyřešená. Soud prvního stupně (jehož závěry převzal odvolací soud) se jí, podle dovolatele, zabýval, jeho závěry však nevyzněly jednoznačně. Pozemky se nacházejí mimo sídelní útvary a odvolací soud se nevypořádal s jeho argumentací v odvolání. Lze vyjít z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2008, č. j. 5 As 48/2006-75, dle nějž se pojem „sídelní útvar“ blíží pojmu „souvisle zastavěné území obce“. Podle „§ 16 odst. písm. k)“ zákona o ochraně přírody nelze na celém území národních parků stavět, mimo jiné, sídelní útvary a žalovaný své záměry prezentuje jako „obnovení zaniklé obce XY“, tedy zřízení nového sídelního útvaru. Podle Nejvyššího správního soudu se nejedná o nový sídelní útvar, pokud dosavadní sídlo „přetéká“ a expanduje do krajiny, to je kdy nové stavby bezprostředně navazují na dosavadní zastavěné území a se stávající jednotkou osídlení jsou propojeny nejen prostorově, ale i funkčně. Jádrový intravilán města XY je od pozemků žalovaného vzdálen cca 8 km po silnici přes les, opuštěná budova roty od pozemků žalovaného vzdálená několik set metrů byla zbourána, čtyři stavby zřízené za minulého režimu pro důstojníky armády vzdálené od pozemků žalovaného vzdušnou čarou několik set metrů jsou využívány jen k rekreačním účelům, není v nich přihlášen žádný obyvatel k pobytu. V současnosti v lokalitě XY není žádná jednotka stálého lidského osídlení, samostatný sídelní útvar netvoří ani zaniklá obec XY jako celek, a pozemky žalovaného se tak nacházejí mimo sídelní útvar.
Soud prvního stupně založil zamítavé rozhodnutí, mimo jiné, na závěru, že skutečnost, že pojem „sídelní útvar“ užitý v § 61 zákona o ochraně přírody nebyl v legislativě jednoznačně vymezen, nemůže jít k tíži žalovaného. V souladu s územním plánem se pozemky nacházejí v rozvojové části obce (města), sice mimo zastavěné území města, avšak v jeho rozvojové ploše vyznačené v územním plánu jako zastavitelné území obce. Je patrná prostorová i funkční uzavřenost lokality XY a její oddělenost od jiných jednotek osídlení. V 2. pol. dvacátého století zde byla vybudována vojenská základna, která musela mít k dispozici funkční infrastrukturu. I v současnosti „se na XY“ nacházejí zbudované studně, přípojky silnoproudu, funkční dopravní infrastruktura v podobě místní komunikace včetně silničního napojení na okolní obce, dobré digitální propojení s ostatními lokalitami. V katastrálním území XY jsou postaveny a k rekreačním účelům dosud využívány celkem čtyři plně funkční rodinné domy. Na některých pozemcích žalovaného jsou pozůstatky předchozího osídlení obce XY v rozsahu sklepních prostor a prvního nadzemního podlaží, přes značnou destrukci obvodových zdí původních staveb.
Odvolací soud se ztotožnil se skutkovými a právními závěry soudu prvního stupně a dodal, že všechny pozemky jsou na území zaniklé obce XY. Jsou vedeny v platném územním plánu obce XY z r. 2002 jako zastavěné a zastavitelné území obce, tedy určené k zastavění. Všechny se nachází v 3. zóně národního parku, která „není určena k tomu, aby na ní neprobíhal žádný život ani rekreace“.
Zákon o ochraně přírody, ve znění do 31. 5. 2017, užívá pojem „sídelní útvar“ nejen v § 61 upravujícím předkupní právo orgánu ochrany přírody, ale též v § 26 odst. 1 písm. f) zakazujícím na celém území chráněných krajinných oblastí, mimo jiné, stavět nové sídelní útvary. Od 1. 6. 2017 byla slova „mimo sídelní útvary“ v § 61 nahrazena slovy „mimo zastavěná území obcí“ (viz zákon č. 123/2017 Sb.), § 26 odst. 1 písm. f) změněn nebyl.
V době přijetí zákona o ochraně přírody (účinného od 1. 6. 1992) platil zákon č. 50/1976 Sb. o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), jenž ve znění účinném do 30. 6. 1998 definoval pojem sídelní útvar v § 14 [„Sídelní útvar“ je každá jednotka osídlení, která tvoří uzavřený, od jiných jednotek osídlení prostorově oddělený útvar (§ 14 věta druhá)]. Současně stanovil, že územně plánovací dokumentace sídelního útvaru se zpracovává pro celé území sídelního útvaru včetně jeho zájmového území, pro seskupení sídelních útvarů a pro území střediska cestovního ruchu a rekreace (§ 14 věta první).
Pojem „sídelní útvar“ byl v období před převodem pozemků na žalovaného užíván i v podzákonných předpisech, účinných v době přijetí zákona na ochranu přírody.
Vyhláška č. 84/1976 Sb. o územně plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentaci, účinná od 1. 10. 1976 do 1. 7. 1998, definovala sídelní útvar jako každou jednotku osídlení, která tvoří uzavřený, od jiných jednotek osídlení prostorově oddělený útvar (§ 1 odst. 2). Sídelní útvary podle ní byly tvořeny zónami. Zóna je ucelená část sídelního útvaru, zejména část průmyslová, obytná, centrální a historická nebo část rekreačního nebo krajinného celku, popřípadě území malého sídelního útvaru (§ 1 odst. 3 ve znění do 16. 7. 1992). Za „zájmové území“ vyhláška považovala území přilehlé k sídelnímu útvaru, v němž převládají současné nebo výhledové vztahy k sídelnímu útvaru a v němž uspořádání musí být řešeno ve vzájemné funkční a technické závislosti se sídelním útvarem (§ 1 odst. 4).
Vyhláška č. 83/1976 Sb. o obecných technických požadavcích na výstavbu, účinná od 1. 10. 1976 do 1. 7. 1998, uváděla, že sídelní útvary zahrnují zóny obytné, výrobní a rekreační. Rozsah a četnost jednotlivých zón se řídí zejména velikostí a povahou sídelního útvaru, jeho společenským a hospodářským významem, urbanistickým pojetím, přepravními vztahy, terénními, geologickými, hydrologickými a klimatickými podmínkami (§ 14 odst. 1). V zónách musí být dopravní, energetické, telekomunikační, vodovodní a kanalizační sítě v rozsahu přiměřeném potřebám druhu zón (§ 14 odst. 2). Zóny a jejich sítě musí vytvářet vyváženou strukturu sídelního útvaru ve všech etapách jeho rozvoje (§ 14 odst. 3). Sídelní útvary s převažující funkcí rekreační a nezbytnou funkcí obytnou nesmí zahrnovat ucelenou zónu pro průmyslovou výrobu (§ 14 odst. 4). Zóny nemají vytvářet izolovaná území. Mají do sebe vzájemně pronikat těmi druhy staveb, které neruší funkci zón, ale vytvářejí komplexní podmínky pro bydlení, zaměstnání i rekreaci obyvatelstva (§ 15 odst. 1). Na území sídelních útvarů mohou se dočasně ponechat též pozemky pro zemědělskou rostlinnou výrobu do doby výstavby nebo dostavby funkčních zón (§ 15 odst. 3).
Pojem „sídelní útvar“, přestože nebyl v právních předpisech definován, byl užíván i dalšími předpisy (zpravidla ve spojení „územní plán sídelního útvaru“, „územně plánovací dokumentace sídelního útvaru“).
Neurčitostí právních pojmů v právním řádu se zabýval Ústavní soud v nálezu ze dne 25. 9. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 18/17 [ve věci návrhu na zrušení zákona č. 123/2017 Sb., novely zákona o ochraně přírody č. 114/1992 Sb., ev. jeho ustanovení, včetně § 61 (dostupný na www.nalus.cz stejně jako další uváděná rozhodnutí Ústavního soudu)]. Uvedl: „Neurčitost právních pojmů není v právním řádu ničím neobvyklým, ve své podstatě plyne z abstraktní a regulativní povahy právních norem a sama o sobě nezakládá protiústavnost právního předpisu. Za rozpornou s požadavkem právní jistoty, která je jedním z komponentů právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), by mohla být neurčitost považována tehdy, jestliže by její intenzita vylučovala možnost stanovení normativního obsahu právního předpisu pomocí obvyklých interpretačních postupů…. Legislativní používání tzv. neurčitých pojmů je postaveno na tom, že jejich konkrétní obsah naplňuje až aplikační činnost orgánů veřejné moci, aniž by to mělo znamenat v právním státě porušení ústavního pořádku (např. právní jistoty); v opačném případě by bylo nemožné efektivně realizovat veřejnou správu.“
Nejvyšší správní soud se výkladem pojmu „sídelní útvar“ zabýval v rozsudku ze dne 29. 8. 2008, č. j. 5 As 48/2006 – 75 (uveřejněném na internetových stránkách tohoto soudu www.nssoud.cz). V něm vyslovil názor, že pojem „sídelní útvar" užitý v § 26 odst. 1 písm. f) zákona o ochraně přírody, je, při absenci jeho legální definice v platné úpravě, nutno vykládat v kontextu § 14 stavebního zákona z roku 1976 ve znění účinném do 30. 6. 1998. Z definice podané v tomto ustanovení lze dovodit, že pojem „sídelní útvar" je obsahově podobný pojmu „souvisle zastavěné území obce" a nelze jej ztotožňovat s pojmem „obec“. Nelze a priori vyloučit, že by např. jedna obec v sobě mohla zahrnovat více sídelních útvarů. Pojmu „sídelní útvar“ lze přinejmenším od 1. 7. 1998, kdy pozbyla platnosti a účinnosti definice jeho charakteristických a určujících znaků obsažená v § 14 stavebního zákona, přiznat charakter neurčitého právního pojmu. Neurčité právní pojmy zahrnují jevy nebo skutečnosti, které nelze úspěšně zcela přesně právně definovat; jejich obsah a rozsah se může měnit, často bývá podmíněn časem a místem aplikace normy a zákonodárce správnímu orgánu leckdy dává i vodítko tím, že se snaží uvést co nejvíce znaků věcí nebo jevů, které má neurčitý právní pojem zahrnovat (podobně, jak to činil § 14 stavebního zákona, ve znění do 30. 6. 1998). Uzavřel, že použití pojmu „sídelní útvar“ v ustanovení § 26 odst. 1 písm. f) zákona o ochraně přírody odpovídá terminologii územního plánování tak, jak platila do 30. 6. 1998, a je jejím pozůstatkem. Do tohoto data byly stupně územně plánovací dokumentace (§ 12 stavebního zákona ve znění účinném do 30. 6. 1998) tvořeny územními plány velkých územních celků, sídelních útvarů a zón; přitom z dikce § 13 až § 15 tohoto zákona, stejně jako z předpisů přijatých k jeho provedení, vyplývalo, že velké územní celky se dělily na sídelní útvary a tyto dále na zóny. Od 1. 7. 1998 se systematika územně plánovacích podkladů a dokumentace zjednodušila, došlo i ke změně používané terminologie a byl mj. nahrazen územní plán sídelního útvaru územním plánem obce. Ze stavebního zákona tak zmizelo sousloví „sídelní útvar“ (včetně jeho definice), což se však nepromítlo např. v odpovídající novelizaci § 26 odst. 1 písm. f) zákona o ochraně přírody, který s tímto pojmem dosud operuje. Skutečnost, že od 1. 7. 1998 stavební zákon tuto definici sídelního útvaru neobsahuje, pak neznamená, že by ji pro účely zákona o ochraně přírody nebylo možno i nadále užívat. Nejvyšší správní soud svým rozhodnutím vyjádřil souhlas s historickým výkladem právní normy provedeným správním orgánem prvního stupně, jenž „sídelní útvary“ definoval jako „soubory budov k trvalému i dočasnému obývání, včetně např. chatových osad.“ Podle této právní úpravy byl sídelní útvar prakticky totožný s termínem „souvisle zastavěné území obce s přilehlými rozvojovými plochami“. Přiklonil se i k závěru, že „je evidentní, že výstavba skupiny (více než jednoho) obytných, rekreačních, výrobních či jiných objektů nebo skupiny smíšené z objektů různých funkcí oddělených prostorově i funkčně (zejména bezprostřední napojení na dopravní a technickou infrastrukturu) od existující zástavby představuje výstavbu nové sídelní jednotky a nového sídelního útvaru“ a že „pojem ,sídlo‛ (tvořící základ pojmů ‚sídelní útvar‛ a ‚jednotka osídlení‛……) nemusí být imanentně spjat s trvalým přebýváním osob ve smyslu (trvalého) bydliště osob, které zde přebývají“. Neshledal totiž kvalitativní rozdíl mezi tím, zda je stavba obývána po určitý časový úsek týmiž osobami, či zda v objektu dochází k cyklické obměně osob různých (například hotelových hostů). V obou případech bude totiž přítomnost osob spjata s obdobným účinkem na okolní přírodu a krajinu.
Zákon o ochraně přírody nedefinuje ani pojmy „souvisle zastavěné území obce“, „zastavěné území obce“ a „rozvojová plocha“.
Národní park Šumava byl s účinností k 10. 5. 1991 zřízen nařízením vlády č. 163/1991 Sb. [takto byl chráněn i po přijetí zákona č. 114/1992 Sb. o ochraně přírody (viz jeho § 90 odst. 9), a s účinností od 1. 6. 2017 byl znovu vyhlášen podle jeho § 15d]. Současně byly stanoveny podmínky jeho ochrany a členění do tří zón vymezených s ohledem na přírodní hodnoty. Do 3. zóny (okrajová) byla zařazena území člověkem značně pozměněných ekosystémů a střediska soustředěné zástavby. Cílem je udržet a podporovat využívání této zóny pro trvalé bydlení, služby, zemědělství, turistiku a rekreaci, pokud to není v rozporu s posláním národního parku (§ 4 odst. 4). V 3. zóně se nová výstavba a změny staveb povolují jen v případě respektování ekologických a estetických hledisek (§ 8 odst. 5). Vládní nařízení bylo zrušeno s účinností od 1. 6. 2017 zákonem č. 123/2017 Sb. měnícím zákon o ochraně přírody (čl. III bod 6, čl. IV zákona č. 123/2017 Sb.), s tím, že zóny ochrany přírody národních parků a chráněných krajinných oblastí, které byly vymezeny právními předpisy a jinými opatřeními Ministerstva životního prostředí podle dosavadních právních předpisů, zůstávají v platnosti (čl. II bod 2 zákona č. 123/2017 Sb.). Zastavěná území obcí a zastavitelné plochy obcí na území národních parků, stanovená ke dni účinnosti tohoto zákona, se považují za zónu kulturní krajiny podle § 18 odst. 1 písm. d) zákona č. 114/1992 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona (tedy za zónu, která se vymezí na zastavěných plochách a zastavitelných územích obcí určených k jejich udržitelnému rozvoji a na plochách, kde převažují člověkem pozměněné ekosystémy určené k trvalému využívání člověkem), a to až do doby vymezení zón národního parku postupem podle § 18 zákona č. 114/1992 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona (čl. II bod 4 zákona č. 123/2017 Sb.).
Podle § 2 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), účinného od 1. 7. 2006, se zastavěným územím rozumí území vymezené územním plánem nebo postupem podle tohoto zákona; nemá-li obec takto vymezené zastavěné území, je zastavěným územím zastavěná část obce vymezená k 1. září 1966 a vyznačená v mapách evidence nemovitostí [(dále jen "intravilán") písm. d)]. Nezastavěným územím jsou pozemky nezahrnuté do zastavěného území nebo do zastavitelné plochy (písm. f) a zastavitelnou plochou je plocha vymezená k zastavění v územním plánu nebo v zásadách územního rozvoje (písm. j). Podle § 18 odst. 4 citovaného zákona územní plánování ve veřejném zájmu chrání a rozvíjí přírodní, kulturní a civilizační hodnoty území, včetně urbanistického, architektonického a archeologického dědictví. Přitom chrání krajinu jako podstatnou složku prostředí života obyvatel a základ jejich totožnosti. S ohledem na to určuje podmínky pro hospodárné využívání zastavěného území a zajišťuje ochranu nezastavěného území a nezastavitelných pozemků. Zastavitelné plochy se vymezují s ohledem na potenciál rozvoje území a míru využití zastavěného území.
Právní úprava předkupního práva podle zákona o ochraně přírody a krajiny odpovídá soukromoprávní úpravě obsažené v občanském zákoníku, která se na případný „odkup" pozemků státem podpůrně užije (srov. nález Ústavního soudu ze dne 25. 9. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 18/17, bod 129).
Podle § 2 o. z. každé ustanovení soukromého práva lze vykládat jenom ve shodě s Listinou základních práv a svobod a ústavním pořádkem vůbec, se zásadami, na nichž spočívá tento zákon, jakož i s trvalým zřetelem k hodnotám, které se tím chrání. Rozejde-li se výklad jednotlivého ustanovení pouze podle jeho slov s tímto příkazem, musí mu ustoupit (odst. 1). Zákonnému ustanovení nelze přikládat jiný význam, než jaký plyne z vlastního smyslu slov v jejich vzájemné souvislosti a z jasného úmyslu zákonodárce; nikdo se však nesmí dovolávat slov právního předpisu proti jeho smyslu (odst. 2). Výklad a použití právního předpisu nesmí být v rozporu s dobrými mravy a nesmí vést ke krutosti nebo bezohlednosti urážející obyčejné lidské cítění (odst. 3).
Z výše uvedeného je tedy zřejmé, že bylo-li předkupní právo státu v § 61 odst. 1 zákona o ochraně přírody ve znění do 31. 5. 2017 založeno toliko k nezastavěným pozemkům v národním parku ležícím „mimo sídelní útvary“, bylo v době převodu předmětných pozemků na žalovaného založeno na neurčitém právním pojmu, jenž nebyl v právních předpisech jednoznačně definován. Uvedená skutečnost nezakládala protiústavnost citovaného ustanovení, neboť právní řád pracuje i s neurčitými právními pojmy, a konkrétní obsah tohoto pojmu tak musí být naplněn aplikační činností soudu.
Dovolací soud dospěl k závěru, že při vymezení pojmu „sídelní útvar“ užitého v § 61 zákona o ochraně přírody, ve znění do 31. 5. 2017, je třeba vyjít ze závěrů vyjádřených v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2008, č. j. 5 As 48/2006 – 75 (byť byly přijaty při výkladu § 26 zákona o ochraně přírody). Nelze totiž vykládat v zákoně užitý neurčitý právní pojem v jeho různých ustanoveních různým (odlišným) způsobem. S přihlédnutím k výše uvedeným právním předpisům užívajícím tento pojem [i pojem „(souvisle) zastavěné území obce“], s ohledem na souvislosti, v nichž byl užíván (ochrana přírody a územní plánování), a se zřetelem k hodnotám, které se tím chránily (přírodní bohatství, současně však, při respektování požadavků na ochranu krajiny, i zachování a udržitelný rozvoj území sloužících k využívání člověkem a přebývání osob), sdílí tedy Nejvyšší soud názor, že pojem „sídelní útvar" odpovídá obsahově pojmu „souvisle zastavěné území obce s přilehlými rozvojovými plochami". Z pohledu historického výkladu právní normy tak lze za „sídelní útvar“ považovat soubor budov k trvalému i dočasnému obývání (včetně např. chatových osad, rekreačních budov). Nemusí být spjat s trvalým přebýváním osob ve smyslu (trvalého) bydliště osob, které zde přebývají. Jde o území, které je souvisle zastavěno nebo jinak technicky upraveno pro potřeby obce podle územně plánovací dokumentace nebo územně plánovacích podkladů. Zahrnuje území (zóny) obytné, výrobní a rekreační, v nichž musí být dopravní, energetické, telekomunikační, vodovodní a kanalizační sítě v rozsahu přiměřeném potřebám druhu území (zón). Do rozvojového území obce (tvořícího nedílnou část sídelního útvaru) patří i zastavitelné plochy určené v platném územním plánu nebo v zásadách územního rozvoje k zastavění a spolu se zastavěným územím obce se považují za zónu kulturní krajiny. Tvoří ucelený, od jiných jednotek osídlení prostorově oddělený útvar. Pojem „sídelní útvar“ tedy není totožný ani s pojmem „obec“ ani s pojmem „zastavěná území obcí“ užitým v § 61 odst. 1 zákona o ochraně přírody ve znění od 1. 6. 2017.
Nalézací soudy proto k výkladu uvedeného pojmu přistoupily správně (§ 2 o. z.). Správně též s ohledem na skutečnost, že v platném územním plánu obce XY jsou pozemky zahrnuté do zastavitelného (rozvojového) územní obce, dovodily, že se nejedná o pozemky ležící „mimo sídelní útvar“, předkupní právo k nim proto orgánu ochrany přírody nesvědčí, a žalobu proto zamítly. Lze jen dodat, že skutkovým stavem zjištěným nalézacími soudy je od 1. 1. 2013 (účinnost zákona č. 404/2012 Sb. novelizujícího o. s. ř., čl. II bod 7. jeho přechodných ustanovení a contrario) dovolací soud vázán, neboť skutková zjištění odvolacího soudu nelze v dovolání úspěšně zpochybnit; dovolací soud tak musí vycházet ze skutkových zjištění učiněných v nalézacím řízení [srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23. 10. 2013, sp. zn. 28 Cdo 1539/2013, ze dne 25. 9. 2013, sp. zn. 29 Cdo 2394/2013, ze dne 25. 9. 2014, sp. zn. 28 Cdo 1803/2014, ze dne 23. 1. 2018, sp. zn. 22 Cdo 4169/2017, nebo ze dne 7. 8. 2018, sp. zn. 22 Cdo 807/2018 (dostupná na www.nsoud.cz, stejně jako další uváděná rozhodnutí Nejvyššího soudu)].
Je-li zamítnutí žaloby postaveno na dvou (či více) samostatných důvodech, postačí, zda v přezkumu obstojí jen jeden z nich. I kdyby byl totiž další dovolatelem napadený závěr odvolacího soudu shledán nesprávným, Nejvyšší soud by nemohl napadené rozhodnutí zrušit (srov. obdobně rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 12. 1997, sp. zn. 3 Cdon 1374/96, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 1. 2002, sp. zn. 20 Cdo 910/2000, ze dne 19. 3. 2015, sp. zn. 29 Cdo 403/2013). Uvedený závěr potvrdil i Ústavní soud, jenž dovodil, že „z hlediska řízení o ústavní stížnosti platí totéž - obstojí-li z hlediska ústavnosti jeden z více samostatných důvodů zamítnutí žaloby, pak by bylo zbytečné zabývat se přezkumem důvodů dalších, neboť pak by rozhodnutí Ústavního soudu mělo význam čistě akademický“ (srovnej např. usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 10. 2016, sp. zn. III. ÚS 1467/15).
Jelikož správný závěr odvolacího soudu, že žalobci předkupní právo nesvědčí, neboť pozemky žalovaného se nenacházejí „mimo sídelní útvar“, obstojí jako samostatný důvod pro zamítnutí žaloby, věcný přezkum (dovoláním taktéž zpochybněných) dalších závěrů odvolacího soudu nemůže mít za této situace vliv na výsledek dovolacího řízení, a neprojeví se tak v poměrech dovolatele. Dovolací soud se tudíž dalšími dovolacími otázkami nezabýval.
Dovolací soud proto dovolání jako nedůvodné zamítl (§ 243d odst. 1 písm. a) o. s. ř.), když neshledal žádné vady uvedené v § 229 odst. 1, § 229 odst. 2 písm. a) a b), v § 229 odst. 3 o. s. ř., jakož i jiné vady, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí věci (§ 242 odst. 3 o. s. ř.). Odvolací soud se sice podrobně s polemikou žalobce uvedenou v odvolání proti rozsudku soudu prvního stupně nevypořádal, avšak ztotožnil se skutkovými i právními závěry soudu prvního stupně, které doplnil o správné závěry týkající se skutečností pro rozhodnutí podstatných (odpovídající výše uvedenému výkladu pojmu „sídelní útvar“). Skutečnost, že se nevyjádřil k dalším námitkám žalobce, tak nemůže být vadou řízení mající za následek nesprávné rozhodnutí věci.
Výrok II o náhradě nákladů dovolacího řízení je odůvodněn § 243c odst. 3, § 224 odst. 1, § 142 odst. 1 o. s. ř. a úspěšností žalovaného v dovolacím řízení. Na náhradě nákladů dovolacího řízení žalovanému náleží odměna zástupce za jeden úkon právní služby, sepis vyjádření k dovolání (§ 11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb. o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „advokátní tarif“), ve výši 43 500 Kč (§ 9 odst. 3 písm. b) a contrario, § 7 bod 6. advokátního tarifu) a jedna paušální částka náhrady hotových výdajů ve výši 300 Kč (§ 13 odst. 3 advokátního tarifu), vše zvýšené o částku 9 198 Kč odpovídající 21 % dani z přidané hodnoty, kterou je povinen odvést advokát, jenž je plátcem této daně podle zvláštního právního předpisu (§ 137 odst. 3 písm. a) advokátního tarifu), z odměny a náhrad. Celkem tak náleží žalovanému náhrada částky 52 698 Kč splatné k rukám advokáta v řízení zastupujícího žalovaného (§ 149 odst. 1 o. s. ř.).
Autor: -mha-