// Profipravo.cz / Restituce a rehabilitace 12.07.2024
ÚS: Výše finanční náhrady za v restituci nevydaný pozemek
V řízení o peněžité náhradě za nevydané pozemky podle § 16 odst. 1 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, není ústavně souladný takový výklad, který zvyšuje ceny uvedené podle § 28a tohoto zákona ve vyhlášce č. 182/1988 Sb., ve znění vyhlášky č. 316/1990 Sb. (dále jen „vyhláška“), toliko podle míry inflace běžného spotřebního zboží, a nezohledňuje růst cen nemovitostí. Koeficient šestinásobku finanční náhrady určené podle vyhlášky je s ohledem na časový odstup od účinnosti zákona o půdě zásadně neústavně nízký a odporuje závazným právním závěrům obsaženým ustálené judikatuře Ústavního soudu (nález ze dne 12. 1. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 21/19 a nález ze dne 15. 11. 2023 sp. zn. IV. ÚS 2827/22). Z těchto nálezů plynou pro orgány veřejné moci tři závazné (čl. 89 odst. 2 Ústavy České republiky) podmínky určování výše náhrady, která má být: 1. přiměřená a rozumná, 2. nemusí nutně dosahovat tržní ceny, 3. má odčinit nebo zmírnit majetkovou křivdu tak, jako by tomu bylo při vydání věci. Šestinásobné zvýšení cen určených podle výše označené vyhlášky těmto kritériím nedostojí, neboť nezohledňuje míru růstu cen nemovitostí, nýbrž toliko tzv. běžného spotřebního koše. Ačkoli nemusejí být náhrady nezbytně ekvivalentem aktuálních tržních cen pozemků, musejí příslušné orgány pro dodržení i dalších právě uvedených ústavněprávních požadavků poskytování náhrad zohlednit také růst cen nemovitostí jako specifického druhu věci a svou kalkulaci podrobně odůvodnit. Postup, který nebere dostatečně na zřetel tato kritéria, porušuje základní práva jednotlivců na ochranu vlastnictví a na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. II.ÚS 2853/23, ze dne 21. 5. 2024
UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.
Z odůvodnění:
I. Shrnutí věci
1. Stěžovatelky nesouhlasily s výší peněžní náhrady od státu za pozemky, které jim nemohly být v restituci vydány. Hodnotu náhrady obecné soudy v souladu se sjednocujícím přístupem Nejvyššího soudu vypočítaly jako šestinásobek administrativních cen pozemků z roku 1991. Jelikož tento tzv. koeficient šestinásobku prohlásil Ústavní soud v nálezu ze dne 15. 11. 2023 sp. zn. IV. ÚS 2827/22 za neudržitelný, Ústavní soud návrhu stěžovatelek vyhověl.
II. Předchozí průběh řízení
2. Z ústavní stížnosti a přiložených soudních rozhodnutí zjistil Ústavní soud především následující skutečnosti.
3. Každá ze stěžovatelek se (společnou) žalobou domáhala po vedlejší účastnici zaplacení částky 339 000 Kč. Šlo o náhradu za pozemky, které byly na podzim roku 1989 (tj. v době nesvobody) státem odňaty ze zahrady jejich právního předchůdce (strýce) kvůli stavbě rodinných domů. Obvodní soud pro Prahu 3 napadeným rozsudkem zavázal vedlejší účastnici zaplatit každé stěžovatelce náhradu 57 304 Kč, žádnému z účastníků nepřiznal náhradu nákladů řízení. Nalézací soud považoval za rozumnou a přiměřenou výši náhrady kompenzace ve výši šestinásobku administrativní ceny pozemků z roku 1991, založené na příslušných cenových vyhláškách vydaných v letech 1988 až 1990. Hodnota šestinásobku byla vymezena jako odpovídající předchozím rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 16. 2. 2021 sp. zn. 28 Cdo 3772/2018. Toto (sjednocující) rozhodnutí přitom podle svého odůvodnění zohledňovalo obecná východiska, jejichž ústavní konformita byla založena nálezem Ústavního soudu ze dne 12. 1. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 21/19. Odvolání stěžovatelek ve věci samé Městský soud v Praze nevyhověl. Potvrdil oprávněnost výpočtu náhrady založené na označeném rozhodnutí Nejvyššího soudu a nad to dodal, že neshledal v situaci stěžovatelek (případu) žádné mimořádné okolnosti, kvůli kterým by bylo namístě stanovenou náhradu dále zvýšit nebo naopak snížit. Odvolací soud také změnil výrok o náhradě nákladů řízení ve prospěch stěžovatelek.
4. Stěžovatelky podaly proti rozsudku odvolacího soudu dovolání. Jeho přípustnost spatřovaly ve dvou prvcích: 1) Ve specifických okolnostech jejich věci. 2) V požadavku na změnu dosavadní rozhodovací praxe Nejvyššího soudu, spočívající v použití nepřiměřeně nízkého koeficientu náhrady ve výši šestinásobku. Dovolací soud ani jednomu z argumentů nepřisvědčil. Zopakoval logiku konstrukce koeficientu a její navázání na judikaturu Ústavního soudu v restitučních otázkách, přičemž neshledal žádné důvody pro změnu přístupu.
II. Argumentace stěžovatelek
5. Stěžovatelky se ústavní stížností domáhají zrušení v záhlaví označených rozhodnutí. Mají za to, že obecné soudy svým postupem porušily jejich právo na spravedlivý proces, zakotvené v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen jako "Listina") a čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, a také právo vlastnit majetek (ve smyslu legitimního očekávání), zaručené čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
6. Námitky v ústavní stížnosti lze shrnout do tří okruhů. Zaprvé, ač výpočet hodnoty náhrady za odňaté pozemky založený na koeficientu šestinásobku vycházel i z judikatury Ústavního soudu, považují jej za nespravedlivý, neboť výsledné částky neodpovídají tržním hodnotám pozemků. Zadruhé, formalizovaná metoda šestinásobku neměla být aplikována v řízení stěžovatelek, zahájeném před citovaným (sjednocujícím) rozsudkem Nejvyššího soudu, protože tím došlo k porušení jejich legitimního očekávání na výši náhrady. Zatřetí, přestože použitý přístup k odškodňování umožňuje ve výjimečných případech náhradu navýšit nad šestinásobek administrativní ceny, obecné soudy k tomuto kroku neoprávněně nepřistoupily. Otázkou naplnění mimořádných okolností věci se sice odvolací soud zabýval, nepřihlédl ale ke skutečnostem, na které by byly bývaly poukázaly stěžovatelky, kdyby se jim dostalo příslušného poučení k doplnění skutkových tvrzení. Prvek duševních útrap, kterým strýc stěžovatelek čelil kvůli odnětí pozemků, opomenul zohlednit rovněž dovolací soud.
III. Splnění podmínek řízení
7. Ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 a contrario zákona o Ústavním soudu), byla podána včas (§ 72 odst. 3 zákona o Ústavním soudu) a splňuje také ostatní náležitosti vyžadované zákonem [§ 30 odst. 1, § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
IV. Průběh řízení před Ústavním soudem
8. V průběhu posuzování ústavní stížnosti vydal Ústavní soud nález sp. zn. IV. ÚS 2827/22. V něm došel ve skutkově obdobné restituční věci k závěru, že koeficient šestinásobku vymezený v rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 3772/2018 dostatečně nereflektuje vývoj cen nemovitostí po roce 1991.
9. S ohledem na specifické okolnosti případu Ústavní soud považoval za nadbytečné zasílat ústavní stížnost k vyjádření nalézacímu a odvolacímu soudu (podrobněji k jejich roli srov. bod 23 níže).
10. V žádosti o vyjádření Nejvyššímu soudu se Ústavní soud výslovně dotazoval, jakým způsobem účastník reflektuje (potažmo hodlá reflektovat) závěry z nálezu sp. zn. IV. ÚS 2827/22. Podle dovolacího soudu zmíněný nález nezavrhl navýšení náhrady předem stanoveným koeficientem, přičemž nikdy nebylo zpochybněno ustanovení § 28a zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku (dále jen jako "zákon o půdě"), že náhrada má být poskytnuta v cenách administrativních, nikoliv tržních (viz také nález Pl. ÚS 21/19). Ve zbytku vyjádření pak účastník jen předestřel, proč nepovažoval případ stěžovatelek za mimořádný ve smyslu navýšení náhrady, naopak některé faktory (stěžovatelky nejsou původními oprávněnými osobami, podíl stěžovatelek na nikoliv včasném uspokojení nároku) by mohly teoreticky spíše odůvodňovat poměrové snížení náhrady.
11. Ačkoliv vedlejší účastnice byla v pozici vedlejší účastnice i ve věci vedené pod sp. zn. IV. ÚS 2827/22, její vyjádření na tento nález nijak nereaguje a v zásadě toliko vyvrací námitky stěžovatelek z ústavní stížnosti s tím, že obecné soudy stěžovatelkám přiznaly ve skutečnosti vyšší náhradu, než mohly v době podání žaloby legitimně očekávat.
12. Protože vyjádření neobsahovala žádné nové skutečnosti, Ústavní soud je nezasílal stěžovatelkám k replice.
13. Podle § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl Ústavní soud bez konání ústního jednání, protože od něj nebylo možno očekávat další objasnění věci.
V. Vlastní hodnocení Ústavního soudu
14. Rámec posuzované věci není komplikovaný. Stěžovatelky (v pozici právních nástupkyň jejich strýce) požadují po státu finanční náhradu za pozemek, který jim z objektivních důvodů nemohl být vydán v restituci. Stát jejich nárok uznává, spor se vedl pouze o výši příslušné finanční náhrady.
15. Hodnotu náhrady za nemovitosti (pozemky) nevydané v restitucích určuje § 16 odst. 1 a zejména pak § 28a zákona o půdě. Podle těchto ustanovení se náhrady stanoví v cenách platných k 24. 6. 1991, a to podle příslušných vyhlášek z let 1988 a 1990. Jelikož tento způsob výpočtu vedl k vyplácení spíše symbolických náhrad, ústil v četné soudní spory restituentů se státem. Ústavnímu soudu byl nakonec Nejvyšším soudem předložen návrh na zrušení § 28a zákona o půdě. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/19 byl tento návrh zamítnut, neboť předmětné ustanovení lze podle Ústavního soudu v návaznosti na již existující judikaturu (srov. zejména nález ze dne 18. 7. 2017 sp. zn. II. ÚS 4139/16) vyložit ústavně souladným způsobem. Finanční náhradu není možné stanovit v historických cenách, jak by naznačoval gramatický výklad § 28a zákona o půdě. Přiměřená a rozumná výše náhrady by naopak měla umožňovat odčinění nebo zmírnění křivd z minulosti. Nemusí jít nutně o ekvivalent aktuální tržní ceny (v době žádosti o náhradu), měla by ale odrážet hodnotu věci (nemovitosti), jako by tomu bylo při jejím vydání.
16. Nejvyšší soud na nález sp. zn. Pl. ÚS 21/19 reagoval již několikrát odkazovaným rozsudkem sp. zn. 28 Cdo 3772/2108. V něm zohlednil předestřená východiska a došel k závěru, že pokud ve věci nenastaly nějaké mimořádné okolnosti, přiměřená a rozumná výše peněžité náhrady za nevydané pozemky má odpovídat šestinásobku jejich (administrativní) ceny z roku 1991. Daný koeficient vycházel z kumulovaného nárůstu zvýšení cen (obecné inflace) mezi lety 1991 až 2021 a měl tak rámcově odrážet (současnou) hodnotu pozemků ve vztahu k okamžiku jejich možného vydání v roce 1991. Obecné soudy tento přístup začaly aplikovat na všechny obdobné případy. Někteří restituenti rozhodnutí dovolacího soudu aplikující koeficient šestinásobku napadli ústavní stížností, zdejší soud však tyto návrhy odmítl pro zjevnou neopodstatněnost (za všechny usnesení ze dne 30. 8. 2022 sp. zn. III. ÚS 2053/22).
17. Z uvedeného lze odvodit, že napadená rozhodnutí v době jejich vydání odpovídala tehdejší praxi obecných soudů, kterou Ústavní soud nerozporoval.
18. Dne 23. 11. 2023 byl vydán výše zmiňovaný nález sp. zn. IV. ÚS 2827/22. Posuzoval, nakolik koeficient šestinásobku odpovídá požadovaným východiskům přiměřené a rozumné výše náhrady. Ústavní soud nezpochybnil užitečnost používání (nějakého) koeficientu jako nástroje k výpočtu náhrady (prvek právní jistoty) a ani tezi, že hodnota náhrady nemusí odpovídat tržním cenám. Dovodil však, že Nejvyšší soud zvolil pro konstrukci koeficientu nesprávný postup. Vycházel totiž z výše obecné inflace, která ale vyjadřuje růst spotřebitelských cen, nikoliv růst cen nemovitostí. Z veřejně dostupných informací přitom Ústavní soud považoval za nesporné, že ceny nemovitostí stoupaly v posledních dekádách rychleji než "běžná" inflace. Z tohoto důvodu šestinásobné navýšení administrativní ceny pozemků neobstojí. Z nosných důvodů rozhodnutí konkludentně (ale jednoznačně) plyne, že příslušný koeficient by měl být vyšší, Ústavní soud nicméně žádnou přesnou hodnotu nestanovil, její konkrétní určení ponechal na Nejvyšším soudě.
19. Potenciální dopad nálezu sp. zn. IV. ÚS 2827/22 na přezkoumávanou věc vyžaduje naplnění dvou podmínek. Zaprvé musí rozhodné skutkové a právní skutečnosti případu odpovídat v nálezu diskutované situaci (prvek obdobnosti případu). Pokud je toto kritérium naplněno, musí (zadruhé) odkazovaný nález nějakým způsobem měnit předchozí rozhodovací praxi, jinak by Ústavní soud neměl důvod se odchylovat od postupu, použitém například v citovaném usnesení sp. zn. III. ÚS 2053/22 (prvek judikatorní změny).
20. Aktuální případ a věc řešená pod sp. zn. IV. ÚS 2827/22 nejsou samozřejmě skutkově shodné. Náhrada je vyžadována jinými subjekty. Pozemky se nacházejí v odlišných částech České republiky a různé jsou také absolutní hodnoty nárokovaných částek. Nicméně základní rámec případů je obdobný, odpovídá dokonce i generický charakter pozemků (původně zahrady, po odnětí zastavěné). Není také sporu o tom, že v obou případech výsledek sporu bezprostředně vycházel z aplikace koeficientu šestinásobku. Obecné soudy konstatovaly, že neshledaly žádné mimořádné okolnosti ve věcech a poté prostě vynásobily (tabulkovou) administrativní cenu pozemků z roku 1991 šesti, čímž určily výši náhrady. Také u druhého kritéria judikatorní změny nemá Ústavní soud pochyby o jeho naplnění. Jak bylo vysvětleno, nález sp. zn. IV. ÚS 2827/22 se vymezil proti metodice výpočtu náhrady ze strany Nejvyššího soudu a označil koeficient ve výši šestinásobku za příliš nízký. Ač Ústavní soud neřekl, jakou hodnotu by měl koeficient mít a ponechal jeho stanovení na Nejvyšším soudě, nález logicky předpokládá změnu předchozího přístupu ze strany obecných soudů, ostatně v opačném případě by vydání nálezu postrádalo jakýkoliv smysl.
21. Důvodnost ústavní stížnosti je podle Ústavního soudu s ohledem na dosud uvedené skutečnosti zřejmá. Stěžovatelky již od vydání prvostupňového rozhodnutí setrvale namítaly nízkou výši stanovené náhrady za nevydané pozemky a poukazovaly na nesprávnost konstrukce koeficientu šestinásobku. Shodné argumentaci Ústavní soud v obdobné věci v nálezu sp. zn. IV. ÚS 2827/22 přisvědčil. Není rozhodné, že se tak stalo až po ukončení řízení před obecnými soudy v aktuální věci, potažmo dokonce po podání posuzované ústavní stížnosti. Lze totiž pokládat za notorietu, že změna judikatorního přístupu se musí projevit ve všech doposud neskončených řízeních, byť ke změně přístupu došlo až poté, co v takovém doposud neskončeném řízení byla vydána i (meritorní) rozhodnutí (princip incidentní retrospektivy, srov. za všechny nález ze dne 28. 5. 2019 sp. zn. II. ÚS 3303/18, bod 25). Ostatně v čl. 89 odst. 2 Ústavy vyjádřená závaznost rozhodnutí (nálezů) Ústavního soudu pochopitelně platí také pro samotný Ústavní soud.
22. Ústavní soud nepřehlédl, že stěžovatelky v ústavní stížnosti formulovaly další námitky proti rozhodnutím obecných soudů. Ty ale v zásadě plnily pouze roli "alternativních" (skutkových) forem obrany pro případ, že by neuspěla primární námitka proti koeficientu šestinásobku. Jelikož Ústavní soud ústavní stížnosti vyhověl právě z tohoto důvodu, postrádá vypořádání zbývajících námitek opodstatnění.
23. S předchozím bodem rovněž souvisí rozsah vyhovujícího výroku tohoto nálezu. Ústavní soud nepřikročil ke zrušení rozsudků nalézacího a odvolacího soudu, veden principem minimalizace zásahů do rozhodovací činnosti obecných soudů (srov. např. nález ze dne 6. 1. 2021 sp. zn. I. ÚS 1107/20). Tento princip se projevuje také v subsidiaritě ústavní stížnosti (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu), která je až posledním prostředkem ochrany základních práv a svobod. Z těchto zásad Ústavní soud dovodil své oprávnění odmítnout část ústavní stížnosti pro nepřípustnost, je-li zrušením jen některého z napadených rozhodnutí znovu vytvořen obecným soudům prostor, aby samy poskytly ochranu základním právům a svobodám. Shora již bylo vysvětleno, že nalézací i odvolací soud odmítly tvrzení stěžovatelek (žalobkyň) o mimořádných okolnostech případu a při výpočtu výše náhrady se řídily výhradně sjednocujícím rozsudkem Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 3772/2108. Za této situace by bylo procesně nehospodárné rušit všechna napadená usnesení a postačí zrušení usnesení dovolacího soudu. Ústavní soud dodává, že toto řešení zvolil již v nálezu sp. zn. IV. ÚS 2827/22 a nenachází důvody k odlišnému postupu.
VI. Závěr
24. Na základě výše uvedeného Ústavní soud shledal, že stejně jako ve věci řešené pod sp. zn. IV. ÚS 2827/22 byla usnesením Nejvyššího soudu porušena ústavně zaručená práva stěžovatelek na ochranu vlastnictví a na soudní ochranu. Podle § 82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu proto ústavní stížnosti vyhověl a podle § 82 odst. 3 písm. a) téhož zákona usnesení Nejvyššího soudu zrušil. Ústavní stížnost proti rozsudkům Obvodního soudu pro Prahu 3 a Městského soudu v Praze pak Ústavní soud odmítl podle § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu jako návrh nepřípustný.
25. V neposlední řadě se jeví Ústavnímu soudu vhodné vyjádřit se k dalšímu průběhu řízení po zrušení napadeného usnesení Nejvyššího soudu. V nálezu IV. ÚS 2827/22 Ústavní soud Nejvyšší soud nejenže "standardně" zavázal k následování vyjádřeného právního názoru zdejšího soudu, ale navíc jej v podstatě výslovně vyzval k přehodnocení aplikace koeficientu šestinásobku (srov. bod 40 nálezu). Podle dostupných informací ještě Nejvyšší soud v nálezem vrácené věci nerozhodl. V databázi jeho judikatury (přístupné na adrese https://nsoud.cz/Judikatura/ns_web.nsf/WebSpreadSearch) lze prozatím nalézt pouze jedno rozhodnutí citující nález sp. zn. IV. ÚS 2827/22. V usnesení ze dne 13. 3. 2024 sp. zn. 28 Cdo 578/2024 dovolací soud odmítl dovolání oproti hodnotě náhrady vycházející z koeficientu šestinásobku. Předmětný nález Nejvyšší soud v odůvodnění použil k podpoře vlastní argumentace, podle něj v něm Ústavní soud "vyjádřil obecný souhlas s jednotným judikatorním určením koeficientu pro zvýšení finanční náhrady dle ustanovení § 16 odst. 1 a § 28a zákona o půdě, od nějž se lze ve výjimečných případech odchýlit" (bod 11 usnesení). Rovněž ve vyjádření k ústavní stížnosti Nejvyšší soud poukazuje primárně na shodné rysy předchozího přístupu a nálezu sp. zn. IV. ÚS 2827/22 (tj. možnost navýšení ceny pomocí koeficientu, náhrada nemusí odpovídat tržní ceně). Přiznává sice, že Ústavní soud vytkl používanému koeficientu nezohledňování "zvláštnosti cen nemovitostí", tuto skutečnost ale poněkud krypticky staví oproti gramatickému výkladu ustanovení § 28a zákona o půdě a uzavírá, že inflační koeficient zohledňuje znehodnocování peněz.
26. Byť jde prozatím jen o dva případy, ani v jednom z nich Nejvyšší soud očividně nepřipouští potřebu "přehodnocení" výpočtu koeficientu - naopak nález dle všeho vnímá především jako podporu principů vymezených v rozsudku sp. zn. 28 Cdo 3772/2108. Jak je možné odvodit z nosných důvodů tohoto nálezu, podobný výklad lze pokládat za obtížně udržitelný. Konečné posouzení ale bude moci Ústavní soud učinit až na půdorysu konkrétní věci a snad i s ní spojené důkladnější argumentace Nejvyššího soudu. V tomto ohledu lze pro jistotu preventivně připomenout, že vertikální závaznost rozhodnutí Ústavního soudu není bezvýjimečná, nicméně obecný soud je oprávněn pokusit se přesvědčit Ústavní soud o nesprávnosti jeho právních závěrů mj. "...jenom na základě vlastního upřímného a pevného přesvědčení pramenícího z objektivně ospravedlnitelných důvodů, že v souladu s ústavněprávními výklady Ústavního soudu obecně se buď dotyčný judikát na skutkově odlišný případ aplikovat nemůže (tzv. "distinguishing" čili odlišení), anebo je-li na základě jeho interpretace anebo pochopení principů a pravidel v právním řádu jako celku (nejenom, ale především, ústavněprávních principů a pravidel) přesvědčen, že Ústavní soud může a měl by dotyčný ústavněprávní výklad znovu uvážit" (k požadavkům na dialog obecných soudů se zdejším soudem srov. souhrnně nález ze dne 19. 7. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 20/15, body 98-105, citace v bodě 105).
Autor: US