// Profipravo.cz / Obchodní závazkové vztahy 04.08.2022
Odpovědnost za škodu při porušení povinnosti ze zák. č. 137/2006 Sb.
Veřejné zakázky, upravené zákonem č. 137/2006 Sb. (dále též „ZVZ“), byly v období do 31. 12. 2013 tzv. obchodem, a tedy veškeré úkony mezi zadavatelem a uchazeči byly činěny v obchodněprávních vztazích. A jelikož se jedná o vzájemná práva a povinnosti stran, byť do značné míry svázané formalizovaným kogentním postupem dle ZVZ, jde o vztahy závazkové. Uchazeči o veřejné zakázky v nich vystupují jako podnikatelé a jednají v rámci své podnikatelské činnosti, přičemž závazkové vztahy mezi nimi a státem nebo samosprávnou územní jednotkou, jestliže se týkají zabezpečování veřejných potřeb, se řídily částí třetí obchodního zákoníku (srov. § 261 odst. 2 obch. zák.).
Z uvedeného vyplývá, že pokud ZVZ možnost uplatnění nároku uchazeče na náhradu škody vůči zadavateli sám speciálně neupravuje a předmětem veřejné zakázky je zabezpečování veřejných potřeb, je třeba v takovém případě aplikovat ustanovení o náhradě škody obsažené v obchodním zákoníku, tedy jeho § 373 a násl. Jelikož se však kromě možného porušení závazkového vztahu bude v takových případech jednat zejména o porušení povinností zadavatele stanovených zákonem, je třeba přihlédnout k § 757 obch. zák., který stanoví, že pro odpovědnost za škodu způsobenou porušením povinností stanovených obchodním zákoníkem platí obdobně ustanovení jeho § 373 a následující. Pokud se tedy uchazeč o veřejnou zakázku domáhá náhrady škody, která mu vznikla porušením právní povinnosti zadavatele veřejné soutěže stanovené ZVZ, je takto uplatněný nárok třeba posuzovat podle obecných ustanovení o náhradě škody obsažených v občanském zákoníku (§ 420 obč. zák.).
podle rozsudku Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 25 Cdo 1417/2020, ze dne 21. 4. 2022
Dotčené předpisy:
zák. č. 137/2006 Sb.
§ 373 obch. zák. ve znění do 31. 12. 2013
§ 757 obch. zák. ve znění do 31. 12. 2013
§ 420 obč. zák. ve znění do 31. 12. 2013
Kategorie: obchodní závazkové vztahy; zdroj: www.nsoud.cz
Z odůvodnění:
1. Okresní soud v Ostravě rozsudkem ze dne 6. 5. 2015, č. j. 18 C 22/2012-150, zamítl žalobu na zaplacení 21 675 000 Kč s příslušenstvím a rozhodl o náhradě nákladů řízení. V řízení se žalobkyně domáhala náhrady škody s tím, že jako uchazečka o veřejnou zakázku byla žalovanou jako zadavatelkou neoprávněně vyloučena ze zadávacího řízení, přičemž pokud by vyloučena nebyla, s vysokou mírou pravděpodobnosti by její nabídka byla vybrána jako nejlepší a žalovaná by s ní uzavřela smlouvu o realizaci. Škoda ve formě ušlého zisku měla spočívat v rozdílu mezi tržbami z předpokládané veřejné zakázky a náklady vynaloženými v souvislosti s její realizací. Soud vyšel ze zjištění, že žalovaná v červenci 2009 vyhlásila nadlimitní veřejnou zakázku na služby zadávané v otevřeném řízení podle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, (dále též „zákon o veřejných zakázkách“) s předpokládanou hodnotou veřejné zakázky ve výši 42 521 000 Kč bez DPH. Žalovaná v rozporu se zmíněným zákonem vyloučila žalobkyni ze zadávacího řízení, jak bylo konstatováno rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 6. 10. 2011, č. j. 62 Af 50/2010-104, a posléze i rozhodnutími předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, a uzavřela smlouvu na realizaci veřejné zakázky s jedinou konkurující uchazečkou, společností COFET, a. s. Ve vztahu k hodnotícím kritériím, obsaženým v zadávací dokumentaci, žalobkyně podala ve všech bodech (nabídková cena, zprostředkování pracovních míst, vytvoření středisek pro účastníky projektu) lepší nabídku než společnost COFET, a. s. Po právní stránce soud dospěl k závěru, že žalobkyně neprokázala jeden z předpokladů odpovědnosti za škodu podle § 373 a násl. zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, (dále jen „obch. zák.“). Podle soudu prvního stupně žalobkyně nemůže předjímat, jakými úvahami by se žalovaná jako zadavatel veřejné zakázky při výběru nejvhodnější nabídky zaobírala a zda by skutečně její nabídku vybrala. Zákon o veřejných zakázkách negarantuje uchazeči právo na to, aby se stal vítězným uchazečem, kterému bude veřejná zakázka přidělena, ani právo na vlastní uzavření smlouvy, a to ani za situace, že dle hodnotících kritérií uvedených v zadávacím řízení předloží nejvýhodnější nabídku.
2. K odvolání žalobkyně Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 23. 6. 2017, č. j. 57 Co 558/2016-318, rozsudek okresního soudu potvrdil a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení. Vyšel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně a uzavřel, že věc neměla být posuzována podle zákona č. 513/1991 Sb., a to s ohledem na jeho § 757, nýbrž podle zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, (dále jen „obč. zák.“) a v něm obsažených obecných ustanovení o náhradě škody. Věcná správnost rozsudku soudu prvního stupně tím však nebyla dotčena, neboť i v tomto případě platí, že protiprávním jednáním žalované, které by mělo za následek vznik tvrzené škody, by mohlo být pouze porušení její povinnosti uzavřít s žalobkyní smlouvu, pokud by taková povinnost vyplývala ze zákona o veřejných zakázkách. Jestliže však neexistuje subjektivní právo uchazeče na přidělení veřejné zakázky, ani na uzavření smlouvy, nelze považovat protiprávní vyloučení žalobkyně ze zadávacího řízení za postup vedoucí k odpovědnosti žalované za škodu.
3. Proti rozsudku odvolacího soudu podala žalobkyně dovolání s tím, že rozsudek závisí na vyřešení právních otázek, které ve vztahu k zadávání veřejných zakázek podle zákona č. 137/2006 Sb. nebyly v rozhodování dovolacího soudu dosud řešeny, a to zda má zadavatel veřejné zakázky povinnost vybrat nabídku uchazeče, která je dle hodnotících kritérií nejvhodnější, a s tímto uchazečem následně uzavřít smlouvu a jaký je hmotněprávní režim odpovědnosti za škodu při porušení právní povinnosti vyplývající ze zmíněného zákona. Podle dovolatelky je posouzení věci podle § 420 a násl. obč. zák. nesprávné, za rozhodnou právní úpravu považuje § 373 a násl. obch. zák. Nesouhlasí s názorem odvolacího soudu, že protiprávním jednáním žalované, které by mělo za následek vznik tvrzené škody, by mohlo být pouze porušení její povinnosti uzavřít s dovolatelkou smlouvu. Má za to, že příčinná souvislost mezi neoprávněným vyloučením dovolatelky ze zadávacího řízení a jejím ušlým ziskem je dána. Poukazuje na tzv. obvyklý (přirozený) chod věcí (zde odkazuje na rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 1462/2003, 25 Cdo 818/2005 a nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 3109/08) a skutečnost, že pokud by nebyla žalovanou neoprávněně vyloučena ze zadávacího řízení, s velkou mírou pravděpodobnosti by byla její nabídka vybrána jako nejvhodnější. Žalovaná by s ní následně uzavřela smlouvu, jelikož zadavatel veřejné zakázky má dle dovolatelky povinnost uzavřít smlouvu s tím uchazečem, jehož nabídka byla vybrána jako nejvhodnější. Zakázku by tedy v případě obvyklého chodu věcí realizovala. Navrhla, aby byl rozsudek odvolacího soudu i rozsudek soudu prvního stupně zrušen a věc vrácena soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
4. Žalovaná ve vyjádření k dovolání uvedla, že v čase vyloučení dovolatelky ze zadávacího řízení postupovala dle zákonných norem a v souladu s názorem vysloveným v rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže jakožto dozorového orgánu. Byla tedy v dobré víře, že její postup je správný. Je přesvědčena, že učinila vše, co bylo v jejích možnostech, aby předcházela škodám. V zadávacím řízení pak řádně pokračovala a vybrala nejvhodnější nabídku od společnosti, se kterou následně uzavřela smlouvu a zakázku realizovala. Názor dovolatelky by dle žalované stavěl zadavatele veřejné zakázky do neřešitelné situace, kdy v případě vyloučení uchazeče ze zadávacího řízení, které je zároveň v souladu s rozhodnutím dozorového orgánu, nemohou veřejnou zakázku zrušit z důvodu opatrnosti, aby takové rozhodnutí nebylo později soudem zrušeno. Pokud by bylo zadávací řízení bez legitimního důvodu takto zrušeno, mohli by vůči zadavateli požadovat náhradu škody ti uchazeči, kteří vyloučeni nebyli. K otázce příčinné souvislosti žalovaná tvrdí, že řetězec příčin nebyl ve vztahu k tvrzené škodě natolik propojen a nemusel nutně vést k následku v podobě ušlého zisku dovolatelky. Podstatnou příčinu realizace zakázky s jiným uchazečem žalovaná spatřuje právě v postoji dozorového orgánu, kterým se řídila. Zdůrazňuje rovněž, že správní soud později nekonstatoval, že by se žalovaná dopustila flagrantního porušení zákona o veřejných zakázkách, nýbrž šlo dle něj o významná specifika stavu, k němuž v zadávacím řízení došlo a na němž se nadto svým pochybením při podání nabídky podílel i vyloučený uchazeč. Ztotožnila se s právním názorem odvolacího soudu a navrhla, aby dovolání žalobkyně bylo zamítnuto.
5. Nejvyšší soud ve věci rozhoduje opětovně poté, co jeho rozsudek ze dne 17. 5. 2018, č. j. 25 Cdo 54/2018-384, kterým zamítl dovolání žalobkyně a rozhodl o náhradě nákladů dovolacího řízení, zrušil Ústavní soud nálezem ze dne 28. 4. 2020, sp. zn. III. ÚS 2451/18. Podle jeho názoru Nejvyšší soud svou původní vyslovenou úvahu o možné faktické kauzalitě vzniku škody vyvrací okolnostmi, jež nastaly následně a byly důsledkem protiprávního vyloučení žalobkyně ze zadávacího řízení, což nelze akceptovat jako relevantní metody určení právní kauzality. Absentují úvahy o tom, jaký vliv by na předpokládaný postup žalované v zadávacím řízení mělo, kdyby nedošlo k protiprávnímu vyloučení žalobkyně ze zadávacího řízení, a zda jsou dány skutkové okolnosti, které by předpokládanou faktickou kauzalitu byly způsobilé přerušit. Závěry obecných soudů navíc zcela opomíjely právo Evropské unie, přičemž deficit zohlednění unijního práva při rozhodování věci není ve smyslu čl. 1 odst. 2 Ústavy ve spojení s čl. 10 a 10a Ústavy ústavněprávně tolerovatelným.
6. Rozhodné znění občanského soudního řádu pro dovolací řízení se podává z čl. II bodů 1 a 7 zákona č. 404/2012 Sb. a čl. II bodu 2 zákona č. 293/2013 Sb. Nejvyšší soud tedy o dovolání rozhodl podle ustanovení občanského soudního řádu ve znění účinném od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2013 (dále jen „o. s. ř.“).
7. Nejvyšší soud jako soud dovolací (§ 10a o. s. ř.) setrval na závěru, že dovolání bylo podáno v zákonné lhůtě oprávněnou osobou – účastníkem řízení (§ 240 odst. 1 o. s. ř.), zastoupeným advokátem (§ 241 o. s. ř.), shledal dovolání přípustným podle § 237 o. s. ř. pro řešení právní otázky, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla řešena, a to otázky hmotněprávního režimu odpovědnosti za škodu při porušení právní povinnosti vyplývající ze zákona č. 137/2006 Sb., a dále pro řešení otázky příčinné souvislosti mezi protiprávním jednáním a vznikem škody, při které se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu. Dovolání je důvodné.
8. Vzhledem k ustanovení § 3079 odst. l zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, účinného od 1. 1. 2014, se věc posuzuje podle dosavadních předpisů, tj. podle zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění účinném do 31. 12. 2013 (dále jen „obč. zák.“), popřípadě podle zákona č. 513/1991 Sb., obchodního zákoníku, ve znění účinném do 31. 12. 2013 (dále jen „obch. zák.“).
9. Veřejné zakázky, upravené zákonem č. 137/2006 Sb. (dále též „ZVZ“), jsou obchodem, a tedy veškeré úkony mezi zadavatelem a uchazeči jsou činěny v obchodněprávních vztazích (srov. Jurčík, R. Zákon o veřejných zakázkách. 4. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2015, s. 1). A jelikož se jedná o vzájemná práva a povinnosti stran, byť do značné míry svázané formalizovaným kogentním postupem dle ZVZ, jde o vztahy závazkové. Uchazeči o veřejné zakázky v nich vystupují jako podnikatelé a jednají v rámci své podnikatelské činnosti, přičemž závazkové vztahy mezi nimi a státem nebo samosprávnou územní jednotkou, jestliže se týkají zabezpečování veřejných potřeb, se řídí částí třetí obchodního zákoníku (srov. § 261 odst. 2 obch. zák.). Z uvedeného vyplývá, že pokud ZVZ možnost uplatnění nároku uchazeče na náhradu škody vůči zadavateli sám speciálně neupravuje a předmětem veřejné zakázky je zabezpečování veřejných potřeb, je třeba v takovém případě aplikovat ustanovení o náhradě škody obsažené v obchodním zákoníku, tedy jeho § 373 a násl. Jelikož se však kromě možného porušení závazkového vztahu bude v takových případech jednat zejména o porušení povinností zadavatele stanovených zákonem, je třeba přihlédnout k § 757 obch. zák., který stanoví, že pro odpovědnost za škodu způsobenou porušením povinností stanovených obchodním zákoníkem platí obdobně ustanovení jeho § 373 a následující. Pokud se tedy uchazeč o veřejnou zakázku domáhá náhrady škody, která mu vznikla porušením právní povinnosti zadavatele veřejné soutěže stanovené ZVZ, je takto uplatněný nárok třeba posuzovat podle obecných ustanovení o náhradě škody obsažených v občanském zákoníku (§ 420 obč. zák.).
10. Dovolatelka dále nesouhlasila s názorem odvolacího soudu, že protiprávním jednáním žalované, které by mělo za následek vznik tvrzené škody, by mohlo být pouze porušení její povinnosti uzavřít s ní smlouvu o realizaci veřejné zakázky. Namítá, že příčinná souvislost mezi neoprávněným vyloučením dovolatelky ze zadávacího řízení a jejím ušlým ziskem je dána, přičemž poukazuje na tzv. obvyklý (přirozený) chod věcí.
11. K tomu je třeba uvést, že jestliže se v řízení o náhradu škody zjišťuje, zda protiprávní úkon škůdce, případně právem kvalifikovaná okolnost, a vzniklá škoda na straně poškozeného jsou ve vzájemném poměru příčiny a následku, je otázka existence příčinné souvislosti otázkou skutkovou (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2002, sp. zn. 21 Cdo 300/2001, uveřejněný pod C 1025 Souboru rozhodnutí a stanovisek Nejvyššího soudu, vydavatel C. H. Beck – dále jen „Soubor“, nebo rozsudek ze dne 26. 4. 2007, sp. zn. 25 Cdo 915/2005). Právní posouzení příčinné souvislosti pak spočívá ve stanovení, mezi jakými skutkovými okolnostmi má být její existence zjišťována, případně zda a jaké okolnosti jsou způsobilé tento vztah vyloučit (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 6. 11. 2007, sp. zn. 25 Cdo 3334/2006, Soubor C 5514). Dovolatelkou předložená otázka, zda v dané věci jsou okolnosti vylučující příčinnou souvislost mezi jednáním státu a vznikem tvrzené škody (jak se domnívá odvolací soud), tedy představuje přípustný dovolací důvod nesprávného právního posouzení (§ 241a odst. 1 o. s. ř.).
12. Podle ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu se o vztah příčinné souvislosti jedná, vznikla-li škoda následkem protiprávního úkonu škůdce, tedy je-li jeho jednání a škoda ve vzájemném poměru příčiny a následku, tudíž je-li doloženo, že nebýt protiprávního úkonu, ke škodě by nedošlo (conditio sine qua non). Není pochyb o tom, že dovolatelce by nevznikla škoda v podobě ušlého zisku, nebýt jejího neoprávněného vyloučení ze zadávacího řízení a za předpokladu, že by její nabídka byla vybrána jako nejvhodnější a žalovaná by s ní uzavřela smlouvu o realizaci veřejné zakázky, ze které by dovolatelce vznikl zisk. Odpovědnost však nelze neomezeně činit závislou na kauzalitě, neboť by to mohlo vést k zákonu neodpovídajícímu a ve společenských poměrech neúnosnému ukládání povinnosti nahradit škodu (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 8. 2017, sp. zn. 25 Cdo 3285/2015, Soubor C 17004).
13. Je-li více příčin, které z časového hlediska působí následně (tzv. řetězec postupně nastupujících příčin a následků), musí být jejich vztah ke vzniku škody natolik propojen, že již z působení prvotní příčiny lze důvodně dovozovat věcnou souvislost se vznikem škodlivého následku (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 5. 2010, sp. zn. 25 Cdo 3585/2007, Soubor C 8673). Právně relevantními příčinami tedy nemohou být kterékoli faktické příčiny, sebevíce vzdálené od škodního následku, nýbrž je třeba vyčlenit (izolovat) jen ty příčiny, s nimiž právo spojuje vznik odpovědnosti (tzv. umělá izolace jevů), které jsou pro způsobení následku významné (tzv. gradace příčinné souvislosti) a které podle obvyklého chodu věcí i podle obecné zkušenosti mají zpravidla (typicky) za následek způsobení určité škody (tzv. adekvátní příčinná souvislost). Příčinná souvislost jako jeden z nezbytných předpokladů odpovědnosti za škodu je tedy dána tehdy, je-li škoda podle obvyklého (přirozeného) chodu věcí i obecné zkušenosti, respektive poznatků adekvátním následkem protiprávního úkonu či škodní události. Základním kritériem, ze kterého vychází teorie adekvátnosti, je objektivní předvídatelnost škodního následku. Smyslem subjektivní odpovědnosti za škodu je totiž uložení povinnosti k náhradě škody tam, kde škůdce škodu způsobil, ačkoli mu lze vytknout, že ji způsobit nemusel, že mohl jednat jinak (srov. nález Ústavního soudu ze dne 1. 11. 2007, sp. zn. I. ÚS 312/05, uveřejněný pod č. 177/2007 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, nebo v literatuře Knappová, M., Švestka, J. a kol.: Občanské právo hmotné, svazek II, 3. vydání, Praha, ASPI, 2002, s. 459, a rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 3. 2. 2015, sp. zn. 25 Cdo 1222/2012, Soubor C 14503).
14. Při úvaze o předvídatelnosti vzniku škody jde vždy o posouzení skutečností, jež jsou v době protiprávního jednání či škodní události do jisté míry potenciální. V souvislostech daného případu je třeba z hlediska zjištěného skutkového stavu, jehož správnost nepodléhá dovolacímu přezkumu, uzavřít, že bezprostřední příčinou tvrzené újmy není skutečnost, že žalovaná uzavřela smlouvu a veřejnou zakázku realizovala s jinou společností, ale to, že dovolatelka byla neoprávněně vyloučena ze zadávacího řízení, čímž jí bylo znemožněno, aby při rozhodování o výběru nejvhodnější nabídky konkurovala vítězné nabídce. Že v takových případech může vzniknout vyloučenému uchazeči škoda, lze v zásadě považovat za okolnost pro zadavatele veřejné soutěže předvídatelnou a pravděpodobnou.
15. Nesprávný je pak závěr odvolacího soudu, že jednáním, které by mělo za následek vznik tvrzené škody, by mohlo být pouze porušení povinnosti žalované uzavřít smlouvu s uchazečem o veřejnou zakázku, pokud by taková povinnost plynula ze zákona o veřejných zakázkách. Stejně tak je nesprávný jeho závěr, že vzhledem k neexistenci subjektivního práva uchazeče na přidělení veřejné zakázky, ani na uzavření smlouvy, nelze považovat protiprávní vyloučení dovolatelky ze zadávacího řízení za postup vedoucí k odpovědnosti žalované za škodu. Ohledně úvah o příčinné souvislosti v dané věci není bez dalšího relevantní to, zda má uchazeč o veřejnou zakázku zmíněné subjektivní právo nebo zadavatel zmíněnou povinnost. Rozhodné je, zda dovolatelkou tvrzený ušlý zisk je podle obvyklého chodu zadávacího řízení i obecné zkušenosti, respektive poznatků adekvátním následkem jejího neoprávněného vyloučení. Jinak řečeno je pro závěr o příčinné souvislosti mezi protiprávním jednáním a tvrzenou škodou třeba odpovědět na otázku, zda existuje vysoká míra pravděpodobnosti, že nebýt neoprávněného vyloučení dovolatelky, její nabídka by vzhledem k obvyklému chodu zadávacího řízení (s ohledem na obecnou zkušenost či další poznatky) byla vybrána jako vítězná a žalovaná by s ní uzavřela smlouvu a zakázku realizovala.
16. Nelze také přehlédnout, že i právo Evropské unie předpokládá přiznání náhrady škody osobám poškozeným protiprávním jednáním při zadávání veřejných zakázek (srov. čl. 1 odst. 3, čl. 2 odst. 1 písm. c), odst. 5 a 6 směrnice Rady 89/665/EHS ze dne 21. 12. 1989, o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce). Právní závěry odvolacího soudu by náhradu škody ve zmíněných případech fakticky zcela znemožnily, což nelze akceptovat.
17. S ohledem na výše uvedené je právní závěr odvolacího soudu o neexistenci příčinné souvislosti mezi protiprávním jednáním žalované a škodou dovolatelky v podobě ušlého zisku v rozporu s ustálenou rozhodovací praxí dovolacího soudu, tudíž nesprávný. Nejvyšší soud proto jeho rozsudek zrušil (§ 243e odst. 1 o. s. ř.); vzhledem k tomu, že důvody zrušení platí i pro rozhodnutí soudu prvního stupně, dovolací soud zrušil i jeho rozsudek a věc vrátil Okresnímu soudu v Ostravě k dalšímu řízení (§ 243e odst. 2 o. s. ř.).
18. Právní názor vyslovený v tomto rozsudku je závazný; v dalším řízení soud opětovně posoudí naplnění předpokladů odpovědnosti žalované za škodu vzniklou žalobkyni se zohledněním ustálené rozhodovací praxe v případech, kdy je požadována náhrada škody v podobě ušlého zisku. Neopomene se z hlediska předpokladu zavinění vypořádat s námitkou žalované, že postupovala v souladu s názorem vysloveným v rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. V novém rozhodnutí o věci soud rozhodne nejen o náhradě nákladů nového řízení a dovolacího řízení, ale znovu i o nákladech původního řízení (§ 243g odst. 1 část první věty za středníkem a věta druhá o. s. ř.).
Autor: -mha-