// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 14.11.2025
ÚS: Žádost o vymezení chráněného pracovního místa
V ústavní rovině obstojí názor Nejvyššího soudu, že posouzení důvodnosti žádosti o vymezení chráněného pracovního místa je věcí správních orgánů, že přezkum jejich rozhodnutí je věcí správních soudů a že jejich úvahu nelze nahrazovat rozhodnutím civilního soudu v odškodňovacím řízení, není-li na vyhovění žádosti dán (bez potřeby správního uvážení) právní nárok. Správním soudem deklarovaný nezákonný zásah spočívající v neuzavření veřejnoprávní smlouvy představuje nesprávný úřední postup. Zamítnou-li soudy v občanskoprávní řízení žalobu na náhradu újmy, která žalobci měla vzniknout nesprávným úředním postupem spočívajícím v neuzavření veřejnoprávní smlouvy, v situaci, kdy rozsudek správního soudu konstatující nezákonný zásah byl zrušen a řízení před správními soudy dosud probíhá, jde o rozhodnutí pouze tzv. pro tentokrát. Po skončení řízení ve správní linii musí mít žalobce možnost (v závislosti na výsledku řízení) domáhat se odškodnění za případně zjištěný nesprávný úřední postup.
podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. III.ÚS 1308/25, ze dne 30. 9. 2025
UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.
Z odůvodnění:
I.
Stručné shrnutí podstaty nálezu
1. Ústavní soud se v tomto nálezu zabývá vztahem mezi rozhodováním správních soudů o žalobě proti jinému zásahu v souvislosti s uzavíráním veřejnoprávních smluv a odškodněním za nesprávný úřední postup. Dospívá k závěru, že nezákonný zásah konstatovaný pravomocným rozhodnutím správního soudu je nesprávným úředním postupem.
2. Ústavní soud za ústavně souladný označil názor Nejvyššího soudu, že posouzení důvodnosti žádosti o vymezení chráněného pracovního místa je věcí správních orgánů a přezkum jejich rozhodnutí je věcí správních soudů. Jejich úvahu nelze nahrazovat rozhodnutím civilního soudu v odškodňovacím řízení, není-li na vyhovění žádosti dán právní nárok (ve smyslu bez dalšího - bez možnosti správního uvážení), což zde není. Civilní soud by totiž musel nahradit široké uvážení správního orgánu s kým a za jakých podmínek smlouvu uzavře, k čemuž není "vybaven".
3. Ústavní soud se rovněž zabýval podstatou rozhodnutí civilního soudu, který zamítá žalobu na náhradu újmy způsobené nesprávným úředním postupem, který má spočívat v neuzavření veřejnoprávní smlouvy, v situaci, kdy rozsudek správního soudu konstatující nezákonný zásah byl zrušen a řízení před správními soudy dosud probíhá. Ústavní soud dospěl k závěru, že takové zamítnutí žaloby je rozhodnutím pouze pro tentokrát. Po skončení řízení ve správní linii musí mít stěžovatelka možnost (v závislosti na výsledku řízení) domáhat se odškodnění za případně zjištěný nesprávný úřední postup.
II.
Vymezení věci
4. Stěžovatelka, která "dodávala" obchodní společnosti REI, s. r. o., zaměstnance na pozici vrátných pro 24hodinovou ochranu objektu, měla s Úřadem práce České republiky - Krajskou pobočkou v Hradci Králové (dále jen "úřad práce") v minulosti uzavřenou dohodu o vymezení chráněného pracovního místa podle § 75 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném do 31. prosince 2017. Tou byla vymezena chráněná místa pro tři zaměstnance na pozici vrátného na dobu tří let do 11. dubna 2016.
5. Žádostí ze 4. března 2016, doručenou úřadu práce 7. března 2016, požádala stěžovatelka o vymezení chráněného pracovního místa pro tři zaměstnance na další tříleté období. Úřad práce žádost opakovaně zamítl.
6. Napadené usnesení Nejvyššího soudu staví na závěru, že (přímo) ze zákona neplyne státu (úřadu práce) povinnost uzavřít dohodu o vymezení chráněného pracovního místa. Neplynula-li úřadu práce taková povinnost, stát podle Nejvyššího soudu pro absenci příčinné souvislosti neodpovídá za újmu, jejíž náhrady se stěžovatelka v řízení domáhala.
7. Stěžovatelka tvrdí, že napadeným rozhodnutím byla porušena její ústavně zaručená práva zakotvená v čl. 1 a čl. 36 odst. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod a ústavní stížností se domáhá zrušení rozhodnutí.
8. Stěžovatelka se před zahájením řízení o náhradu újmy v civilním řízení, z něhož vzešlo napadené rozhodnutí Nejvyššího soudu, domáhala ochrany v soudním řízení správním. Nevyhovění žádosti na uzavření dohody napadla správní žalobou zprvu koncipovanou proti nevyhovění žádosti jako rozhodnutí a později změněnou na žalobu proti jinému zásahu.
9. Úřad práce žádost stěžovatelky ze 4. března 2016, doručenou úřadu práce 7. března 2016, zamítl opakovaně, poprvé e-mailem z 11. dubna 2016, který potvrdil písemností "Žádost o vymezení chráněného pracovního místa - zamítnutí" ze 4. dubna 2016. Po zásahu Městského soudu v Praze pak znovu 10. června 2019 písemností označenou "Opakované projednání žádosti o vymezení chráněného místa".
10. Navazující rozhodnutí správních soudů dokreslují celkovou situaci a jejich existence a závěry týkající se uzavírání veřejnoprávních smluv mají význam i pro úvahy v této věci, proto je níže zprvu reprodukován i jejich obsah.
III.
Řízení před správními soudy
11. Stěžovatelka se proti zamítnutí žádosti úřadem práce opakovaně bránila zásahovou žalobou. Městský soud oběma žalobám vyhověl.
12. Poprvé se tak stalo rozsudkem č. j. 11 Ad 12/2016-71 ze dne 29. ledna 2019. První zamítnutí žádosti stěžovatelky o vymezení chráněného pracovního místa považoval za nezákonný zásah a přikázal úřadu práce, aby v porušování práva stěžovatelky nepokračoval. Uvedl, že postup úřadu práce, spočívající v neuzavření dohody o vymezení chráněných pracovních míst, byl v rozporu s principy řádného procesu, nebyl řádně odůvodněn, vykazoval prvky svévole a diskriminace a došlo jím k porušení základních zásad činnosti správních orgánů.
13. Podruhé rozhodl městský soud rozsudkem č. j. 8 A 94/2019-83 ze dne 20. listopadu 2019. Opět vyslovil, že zásah, spočívající v (druhém) zamítnutí žádosti stěžovatelky o vymezení chráněného pracovního místa ze dne 4. března 2016, je nezákonný a opět přikázal úřadu práce, aby v porušování práva stěžovatelky nepokračoval.
14. Městský soud na rozdíl od předchozího rozsudku vyslovil, že žádosti stěžovatelky mělo být vyhověno (bod 39 rozsudku č. j. 8 A 94/2019-83), tedy, že dohodu měl úřad práce se stěžovatelkou uzavřít. Městský soud rovněž uložil úřadu práce, aby žádosti stěžovatelky vyhověl (bod 41 téhož rozsudku).
15. Oba rozsudky městského soudu napadl úřad práce kasační stížností. Nejvyšší správní soud rozsudky č. j. 3 Ads 125/2019-57 ze dne 27. dubna 2023 a č. j. 2 Ads 1/2020-90 ze dne 18. května 2023 oba rozsudky městského soudu zrušil a žaloby odmítl. Ač postup městského soudu odpovídal tehdejší judikatuře, neobstál ve světle rozsudku rozšířeného senátu č. j. 4 As 65/2018-85 ze dne 23. února 2022. Podle něj je totiž sporem z veřejnoprávní smlouvy, který řeší správní orgán ve sporném řízení (§ 141 správního řádu), také spor o uzavření veřejnoprávní smlouvy. K řešení sporů o uzavření veřejnoprávní smlouvy je tak příslušný nadřízený orgán (úřadu práce) a nikoli jako první soud. Stěžovatelka měla vyvolat sporné řízení ve věci sporu z veřejnoprávní smlouvy, městský soud tak neměl žaloby stěžovatelky projednávat, neboť byly nepřípustné (§ 85 odst. 1 soudního řádu správního).
16. Stěžovatelka oba rozsudky Nejvyššího správního soudu napadla ústavní stížností, o které Ústavní soud rozhodl nálezem sp. zn. II. ÚS 1732/23 ze dne 5. února 2025 tak, že oba rozsudky Nejvyššího správního soudu zrušil. Uvedl, že ve světle judikatury z doby, kdy se stěžovatelka na správní soudy obracela, byla její žaloba přípustná. Odkázal na svou judikaturu, podle které není namístě kategorický závěr, že se nový právní názor musí použít vždy. Jiný postup bude přicházet v úvahu za předpokladu, že jej odůvodňují konkrétní okolnosti věci při zohlednění práv všech dotčených účastníků řízení, zejména jednali-li by tito účastníci v důvěře ve správnost dosavadní judikatury a použití nového právního názoru by vedlo k nepřiměřenému zásahu do ústavně zaručených základních práv a svobod. Ústavní soud označil použití závěrů rozšířeného senátu Nejvyšším soudem za mechanické a rozporné se zněním aplikovaného rozsudku rozšířeného senátu. Uložil Nejvyššímu správnímu soudu, aby obě kasační stížnosti posoudil způsobem, který by stěžovatelce nenávratně neodepřel přístup k soudu. O těchto kasačních stížnostech Nejvyšší správní soud doposud znovu nerozhodl.
IV.
Občanskoprávní řízení o náhradu újmy
17. Stěžovatelka neuzavření dohody považuje za nesprávný úřední postup a tvrdí, že jí v souvislosti s takovým postupem vznikla majetková i nemajetková újma, za kterou jí odpovídá stát v režimu zákona č. 82/1998 Sb. o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 82/1998 Sb."). Náhrady újmy se domáhala žalobou z 11. listopadu 2019 podanou k Obvodnímu soudu pro Prahu 2, ten o ní vedl řízení pod sp. zn. 22 C 67/2019.
18. Požadovala, aby soud uložil vedlejší účastnici povinnost zaplatit stěžovatelce na náhradu újmy 430 581,03 Kč. Tuto částku vymezila jako součet pěti nároků: a) náhradu škody za neobdržené příspěvky na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením od druhého čtvrtletí roku 2016 do druhého čtvrtletí roku 2017 (250 653,63 Kč), b) náhradu škody spočívající v nákladech na právní zastoupení vynaložených na ochranu práv proti nesprávnému úřednímu postupu (49 174,40 Kč), c) náhradu ušlého zisku ze spolupráce s obchodní společností REI, s. r. o., od července 2017 do prosince 2017 (30 753 Kč), d) zadostiučinění za nejistotu ohledně možnosti a udržitelnosti dalšího podnikání v Královéhradeckém kraji (50 000 Kč) a e) zadostiučinění za ztrátu důvěry v řádný a nestranný úřední postup státních orgánů (50 000 Kč).
19. Ve věci doposud rozhodl obvodní soud jednou, městský soud třikrát, Nejvyšší soud čtyřikrát a Ústavní soud jednou.
20. Stěžovatelka u obvodního soudu uspěla jen s požadavkem na odčinění nemajetkové újmy v rámci nároku ad e). Obvodní soud dospěl k závěru, že přiměřeným zadostiučiněním je konstatování, proto výrokem VII rozsudku č. j. 22 C 67/2019-245 ze dne 10. července 2020 konstatoval, že zamítnutím žádosti žalobkyně o vymezení chráněného pracovního místa doručené žalované 7. 3. 2016 došlo k nesprávnému úřednímu postupu spočívajícímu v porušení práva na spravedlivý proces. Ohledně požadavku na zaplacení peněžitého zadostiučinění i ohledně ostatních nároků zcela žalobu zamítl, a to výroky II až VI postupně ve vztahu od nároku ad a) k nároku ad e); výrokem I nepřipustil změnu žaloby, výrokem VIII rozhodl o nákladech řízení.
21. Obvodní soud rozhodnutí odůvodnil tím, že úřad práce se dopustil při odůvodnění zamítnutí žádosti stanoviskem ze dne 10. května 2016 nesprávného úředního postupu, avšak na uzavření dohody není právní nárok. Nedostatek odůvodnění nemohl být příčinou toho, že stěžovatelka nerozmnožila svůj majetek o příspěvky na zaměstnávání osob zdravotně postižených a že přišla o zisk ze spolupráce s obchodní společností REI, s. r. o. Dovodil, že zjištěný nesprávný úřední postup nebyl ani příčinou nejistoty v plánování podnikání stěžovatelky. Nedůvodný byl i požadavek na náhradu nákladů právního zastoupení, z části proto, že ji mohla žádat ve správním řízení, z části pro neúčelnost.
22. K rozsudku městského soudu č. j. 8 A 94/2019-83 obvodní soud nepřihlížel, neboť jeho uvedení považoval za změnu žalobních tvrzení, kterou výrokem I nepřipustil (bod 55 rozsudku obvodního soudu).
23. Rozsudek obvodního soudu (až na výrok I) stěžovatelka napadla odvoláním.
24. Městský soud v pořadí prvním rozsudkem č. j. 11 Co 422/2020-285 ze dne 14. dubna 2021 rozsudek obvodního soudu v napadeném rozsahu (výroky II až VIII) potvrdil (výrok I) a rozhodl o nákladech odvolacího řízení (výrok II).
25. Výrok I rozsudku městského soudu napadla stěžovatelka dovoláním. Nejvyšší soud v pořadí prvním rozsudkem č. j. 30 Cdo 2356/2021-308 ze dne 12. prosince 2022 jej částečně zrušil v rozsahu, kterým potvrdil napadenou část výroku II [tj. ohledně nároku ad a)] a výrok VIII (náklady) rozsudku obvodního soudu a v navazujícím nákladovém výroku a v tomto rozsahu věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. V rozsahu potvrzení výroků III, IV, V, VI a VII rozsudku obvodního soudu dovolání odmítl. Vyslovil závazný právní názor, že úkolem městského soudu nebylo posoudit, zda mělo či nemělo být žádosti stěžovatelky vyhověno, ale posoudit, zda jí vyhověno být muselo, neboť splnila odpovídající právní podmínky a na vyhovění žádosti měla právní nárok.
26. Městský soud ve věci znovu rozhodl druhým rozsudkem č. j. 11 Co 422/2020-321 ze dne 29. března 2023, kterým rozsudek obvodního soudu ve výroku II změnil tak, že uložil vedlejší účastnici povinnost zaplatit stěžovatelce částku 243 255,85 Kč, jinak jej v tomto výroku (tj. co do zamítnutí částky 7 397,78 Kč) potvrdil, a rozhodl o nákladech řízení před soudy obou stupňů. Městský soud vycházel z rozsudku č. j. 8 A 94/2019-83, podle něhož měl úřad práce žádosti stěžovatelky vyhovět. Rozhodoval pouze ohledně nároku ad a), neboť jen v tomto rozsahu mu byla věc prvním rozsudkem Nejvyššího soudu vrácena. Tento nárok měl za důvodný co do částky 243 255,85 Kč, neboť šlo o příspěvky na zaměstnávání, které by stěžovatelka získala při uzavření dohody. Městský soud se ztotožnil s obvodním soudem v tom, že příspěvek ve výši 7 191 Kč by stěžovatelka nezískala, neboť měla být vymezena pouze tři chráněná pracovní místa a tento příspěvek odpovídal zaměstnání čtvrté osoby. Ohledně zbylé požadované částky stěžovatelka neunesla důkazní břemeno, ač byla obvodním soudem poučena podle § 118 odst. 3 občanského soudního řádu (bod 40 druhého rozsudku městského soudu).
27. Druhý rozsudek městského soudu napadla dovoláním vedlejší účastnice. Nejvyšší soud mu v pořadí druhým rozsudkem č. j. 30 Cdo 2047/2023-349 ze dne 25. dubna 2024 vyhověl a zrušil druhý rozsudek městského soudu v rozsahu změny rozsudku obvodního soudu ve výroku II [o nároku ad a)] o částečném vyhovění žalobě a v navazujícím nákladovém výroku a v tomto rozsahu věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. V části výroku I, kterou byl potvrzen výrok II rozsudku obvodního soudu (co do zamítnutí cca 7 000 Kč) dovolání odmítl. Vyslovil závazný právní názor, že úřad práce v rozhodné době nebyl povinen se stěžovatelkou dohodu o vymezení chráněného pracovního místa uzavřít, neboť na uzavření této dohody nebyl právní nárok, a to ani při splnění všech zákonných podmínek.
28. Ještě předtím Ústavní soud nálezem sp. zn. III. ÚS 647/23 ze dne 31. října 2023 zrušil první rozsudek Nejvyššího soudu č. j. 30 Cdo 2356/2022-308 v rozsahu, jímž Nejvyšší soud odmítl dovolání stěžovatelky proti části výroku I prvního rozsudku městského soudu, kterou městský soud potvrdil výroky III, IV, V a VI rozsudku obvodního soudu. Ústavní soud rušil rozsudek Nejvyššího soudu proto, že odmítnutí dovolání stálo na argumentu nepřekročení limitu 50 000 Kč pro přípustnost ve smyslu § 238 odst. 1 písm. c) občanského soudního řádu, aniž by se vypořádal s tím, že ve vlastní judikatuře připouští dovolání i do podlimitních nároků, pokud rozhodnutí o nich staví na téže otázce jako rozhodnutí o nároku v nadlimitní výši.
29. Nejvyšší soud v pořadí třetím rozsudkem č. j. 30 Cdo 3506/2023-356 ze dne 25. dubna 2024 (z téhož dne jako je jeho v pořadí druhý rozsudek) v reakci na nález Ústavního soudu zrušil první rozsudek městského soudu v části výroku I, kterým byl potvrzen výrok IV a V rozsudku obvodního soudu, a v tomto rozsahu věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. Ohledně těchto nároků dospěl k závěru, že rozhodnutí o nich stojí na téže otázce jako rozhodnutí o nároku ad a). Dovolání stěžovatelky proti části výroku I prvního rozsudku městského soudu, kterou byl potvrzen výrok III a VI rozsudku obvodního soudu, znovu odmítl. Shodně se svým prvním rozsudkem vyslovil závazný právní názor, že na městském soudu bylo (a bude), aby se zabýval otázkou, zda na vymezení chráněného pracovního místa měla stěžovatelka právní nárok. Úkolem městského soudu nebylo posoudit, zda mělo či nemělo být žádosti stěžovatelky vyhověno, ale posoudit, zda jí prima facie vyhověno být muselo, neboť splnila odpovídající právní podmínky a na vyhovění žádosti měla právní nárok. Teprve po tomto zjištění případně posoudí existenci příčinné souvislosti mezi tím, že žádosti vyhověno nebylo, a stěžovatelkou tvrzenou újmou.
30. V návaznosti na druhý a třetí rozsudek Nejvyššího soudu rozhodoval městský soud znovu o odvolání stěžovatelky proti rozsudku obvodního soudu, a to v rozsahu, kterým byl napaden již jen výrok II co do zamítnutí 243 255,85 Kč [část nároku a)], výroku IV o zamítnutí 30 753 Kč [nárok c)], výrok V o zamítnutí 50 000 Kč [nárok d)] a nákladový výrok VIII. V pořadí třetím rozsudkem č. j. 11 Co 422/2020-409 ze dne 18. září 2024 rozsudek obvodního soudu ve výroku II co do částky 243 255,85 Kč a ve výrocích IV, V a VIII potvrdil (výrok I) a rozhodl o nákladech řízení (výrok II). Vázán právními závěry Nejvyššího soudu uzavřel, že zákon o zaměstnanosti ponechává úřadu práce široký prostor pro individuální posouzení, zda existuje potřeba zaměstnat konkrétní osoby se zdravotním postižením na trhu práce, a to způsobem, jaký navrhuje žadatel. Na uzavření dohody o vymezení chráněného pracovního místa tedy stěžovatelka neměla právní nárok (ve smyslu bez dalšího - bez možnosti správního uvážení), a ve skutečnosti, že úřad práce její žádosti nevyhověl, nelze spatřovat nesprávný úřední postup. Nároky, které jsou předmětem odvolacího řízení, přitom stěžovatelka odvíjí právě od té skutečnosti, že její žádosti o vymezení chráněných pracovních míst nebylo vyhověno. Vzhledem k tomu, že není splněn již první předpoklad odpovědnosti státu za škodu, neboť absentuje odpovědnostní titul v podobě nesprávného úředního postupu, již bylo nadbytečné zabývat se otázkou příčinné souvislosti mezi nesprávným úředním postupem a stěžovatelkou tvrzenou újmou.
31. Proti třetímu rozsudku městského soudu podala stěžovatelka dovolání. Nejvyšší soud napadeným usnesením (v pořadí čtvrté rozhodnutí) dovolání odmítl a rozhodl o nákladech dovolacího řízení. Odmítnutí dovolání do nákladového výroku odůvodnil objektivní nepřípustností v části týkající se námitky zásahu do práva stěžovatelky na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny tím, že dovolání neobsahovalo konkrétní dovolací důvod ani vymezení podmínek přípustnosti dovolání a bylo tak v tomto rozsahu vadné. Otázku vázanosti civilního soudu závěry rozsudku správního soudu podle § 135 odst. 2 občanského soudního řádu neměl za zakládající přípustnost dovolání, neboť stěžovatelka ji postavila na tom, že podle závěrů správních soudů měla být dohoda o vymezení chráněného pracovního místa se stěžovatelkou uzavřena. Takový závěr však ze skutkových zjištění městského soudu neplyne. Také otázka posouzení neuzavření dohody o vymezení chráněného pracovního místa jako nesprávného úředního postupu přípustnost dovolání nezakládá, neboť se při jejím řešení městský soud neodchýlil od judikatury Nejvyššího soudu, z níž plyne, že na uzavření takové dohody není právní nárok. Nejvyšší soud k tomu odkázal na bod 30 svého v pořadí druhého rozsudku v této věci, k absenci příčinné souvislosti při absenci nároku na uzavření dohody a při vadě odůvodnění stanoviska správního orgánu pak na body 23 a 24 svého rozsudku sp. zn. 30 Cdo 2356/2021 ze dne 12. prosince 2022.
V.
Argumentace stěžovatelky
32. Stěžovatelka nesouhlasí se závěrem Nejvyššího soudu, že jednání, kterého se dopustil úřad práce, není nesprávným úředním postupem. Jednání úřadu práce městský soud ve správním soudnictví označil za nezákonný zásah do práv stěžovatelky, za takové situace musí být toto jednání současně nesprávným úředním postupem. V opačném případě by byl popřen úmysl zákonodárce spočívající v usnadnění cesty k odškodnění podle čl. 36 odst. 3 Listiny, neboť by bylo na civilních soudech, aby zjišťovaly existenci nesprávného úředního postupu, nehledě na to, zda byl nezákonný zásah správními soudy dříve deklarován či nikoliv. Neuzavřením dohody se stěžovatelkou porušil úřad práce hned několik pravidel předepsaných právními normami (Ústavou České republiky, Listinou a správním řádem), zamítnutí žádosti stěžovatelky proto muselo samo o sobě představovat nesprávný úřední postup, nehledě na skutečnost, zda na uzavření dohody byl či nebyl právní nárok.
VI.
Vyjádření účastníků řízení a replika stěžovatele
33. Soudkyně zpravodajka zaslala ústavní stížnost k vyjádření Nejvyššímu soudu a vedlejší účastnici (§ 42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu).
34. Nejvyšší soud uvedl, že své rozhodnutí založil na závěru, že v případě neuzavření dohody o vymezení chráněného pracovního místa nejde o nesprávný úřední postup, neboť na uzavření dané dohody není právní nárok. Správní orgán mohl, ale také nemusel dohodu se stěžovatelkou uzavřít, a právě proto její neuzavření v určité lhůtě nesprávným úředním postupem podle § 13 odst. 1 věty druhé zákona č. 82/1998 Sb. být nemůže. Tento závěr má dopad také do posouzení existence příčinné souvislosti, neboť v situaci, kdy stěžovatelka neměla na uzavření dané dohody právní nárok, nemohlo být její uzavření součástí obvyklého běhu věcí ve vztahu k jejímu nároku na náhradu ušlého zisku. Stěžovatelka v dovolání konstruovala vlastní verzi skutkových zjištění tak, že podle závěru správních soudů měla být dohoda o vymezení chráněného pracovního místa se stěžovatelkou uzavřena.
35. Nejvyšší soud ve vyjádření setrvává na svém závěru, že ze skutkových zjištění soudů, jimiž je vázán a která nepodléhají podle § 241a odst. 1 občanského soudního řádu dovolacímu přezkumu, neplyne závěr o tom, že dohoda mezi úřadem práce a stěžovatelkou měla (musela) být uzavřena. Z rozsudku městského soudu č. j. 11 Ad 12/2016-71 neplyne, že by shledal nezákonný zásah v postupu úřadu práce v tom, že se stěžovatelkou dohodu o vymezení chráněných pracovních míst neuzavřel, nýbrž v tom, že rozhodnutí správního orgánu bylo nedostatečně odůvodněno. Posouzení důvodnosti žádosti stěžovatelky o vymezení chráněného pracovního místa je věcí správních orgánů a přezkum jejich rozhodnutí je věcí správních soudů. Jejich úvahu nelze nahrazovat rozhodnutím civilního soudu v odškodňovacím řízení, není-li na vyhovění žádosti dán právní nárok, což zde není. Civilní soud by totiž musel nahradit široké uvážení správního orgánu s kým a za jakých podmínek smlouvu uzavře. ... K tomu, aby suploval rozhodování specializovaných správních orgánů, není soud v občanskoprávním řízení vybaven. Nejvyšší soud proto navrhuje, aby Ústavní soud ústavní stížnost (pokud ji neodmítne) zamítl.
36. Vedlejší účastnice považuje za podstatné, že správní linie sporu dosud není uzavřena, neboť proti oběma rozsudkům městského soudu byla podána kasační stížnost, o níž (po zrušení předchozích rozsudků Ústavním soudem) Nejvyšší správní soud doposud znovu nerozhodl. Vedlejší účastnice se ve vyjádření dále věnuje povaze dohod o vymezení chráněného pracovního místa podle § 75 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném do 31. prosince 2017. Připomíná, že úřad práce měl pochybnosti o účelnosti dohody z důvodu řetězení smluvních vztahů, vykazujícího znaky zastřeného agenturního zaměstnávání, stěžovatelku proto vyzval, aby sdělila objektivní důvody pro uzavření dohody. To stěžovatelka neučinila, nevyužila tedy prostor pro vyjasnění pozic smluvních stran, které mohlo zvrátit negativní postoj úřadu práce k uzavření dohody. Vedlejší účastnice uzavírá, že jestliže na uzavření dohody o vymezení chráněných pracovních míst není právní nárok, pak stěžovatelce nemohla vzniknout škoda v příčinné souvislosti s neuzavřením takové dohody. Právo stěžovatelky na odškodnění ve smyslu čl. 36 odst. 3 Listiny tedy porušeno nebylo.
37. Stěžovatelka v replice opakuje, že městský soud ve správním řízení soudním označil zamítnutí její žádosti o uzavření dohody o vymezení chráněných pracovních míst za nezákonný zásah. Důvod tohoto nezákonného zásahu, ať je jím nedostatečné odůvodnění, svévolný či diskriminační postup úřadu práce, zásah do legitimního očekávání stěžovatelky nebo kombinace všech tří důvodů, je podle stěžovatelky podružná otázka, která není pro odškodňovací řízení podstatná. V odůvodnění rozsudku městského soudu č. j. 8 A 94/2019-83 se výslovně uvádí, že žádosti stěžovatelky bylo namístě vyhovět. Nelze proto dospět v řízení o náhradě újmy k závěru, že úřad práce dohodu se stěžovatelkou uzavřít nemusel. Stěžovatelka nerozporuje, že na uzavření dohody není právní nárok, pokud by však úřad práce postupoval v souladu se zákonem, musel by za daných konkrétních okolností věci dohodu se stěžovatelkou uzavřít. Neučinil-li tak s odkazem na důvod spočívající v řetězení smluvních vztahů, ten správní soudy rezolutně odmítly jako diskriminační, nelegitimní a neodůvodňující zamítnutí žádosti. Dospěl-li Nejvyšší soud za této procesní situace k závěru, že z důvodu neexistence zákonného nároku na uzavření dohody nesvědčí stěžovatelce právo na náhradu škody za nezákonný zásah, porušil právo stěžovatelky na soudní ochranu.
VII.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
38. Ústavní stížnost je přípustná a jsou splněny i ostatní procesní předpoklady pro řízení před Ústavním soudem.
VIII.
Posouzení důvodnosti ústavní stížnosti
39. Ústavní soud posoudil ústavní stížnost z hlediska kompetencí daných mu Ústavou České republiky, tedy z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), a dospěl k závěru, že ústavní stížnost není důvodná.
VIII. a)
Obecné principy
40. Základní právo obsažené v čl. 36 odst. 3 Listiny se vztahuje i na újmu způsobenou nesprávným úředním postupem [nález sp. zn. IV. ÚS 2009/20 ze dne 23. února 2021 (N 38/104 SbNU 396), bod 19]. Tento druh odpovědnosti státu za škodu má výrazný ústavněprávní rozměr, neboť je podstatnou složkou pojmu "právní stát" a má určující vliv na to, zda mají jednotlivci důvěru v právo a instituce státu. Proto nemůže být dána důvěra tam, kde nezákonnost či nesprávnost aktů veřejné moci není sankcionována v podobě povinnosti státu k náhradě škody či jiné újmy [např. nálezy sp. zn. II. ÚS 3005/14 ze dne 5. května 2015 (N 87/77 SbNU 273) a sp. zn. I. ÚS 529/09 ze dne 13. března 2012 (N 51/64 SbNU 625)].
41. Ústavní soud dovodil z čl. 1 odst. 1 Ústavy ve spojení s právem na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny povinnost civilních soudů posoudit otázku, která je pro jejich rozhodnutí otázkou předběžnou, shodně jako byla posouzena pravomocným rozhodnutím správního soudu [nález sp. zn. II. ÚS 2765/20 ze dne 7. dubna 2022 (N 46/111 SbNU 211), bod 28].
42. Rozhodne-li tak správní soud, že určité jednání správního orgánu je nezákonným zásahem, je toto jednání nutné v občanskoprávním řízení posoudit jako nesprávný úřední postup, tedy jako odpovědnostní titul podle zákona č. 82/1998 Sb. Za splnění dalších podmínek (existence újmy a příčinné souvislosti mezi nesprávným úředním postupem a újmou) má jednotlivec nárok na odškodnění.
VIII. b)
Uplatnění obecných principů na posuzovanou věc
43. Posuzovaná věc se týkala dohody o vymezení chráněného pracovního místa. Přímo ze zákona neplyne nárok na uzavření takové dohody. Zároveň však jednání úřadu práce ve vztahu ke stěžovatelce mohlo založit kontraktační povinnost na základě principů dobré správy a s nimi spojeného zákazu libovůle a diskriminace, jež by představovaly limity správního uvážení. Jinak řečeno, bylo třeba posoudit, zda úřad práce směl - bez spravedlivého důvodu, který by vzešel ze správního uvážení - dohodu se stěžovatelkou neuzavřít za situace, kdy pro předchozí období s ní, při nezměněných okolnostech, dohodu uzavřel a běžně takovou dohodu uzavírá za srovnatelných podmínek i s jinými osobami.
44. I pokud by o porušení kontraktační povinnosti nemohlo jít, bylo možno o situaci minimálně uvažovat jako o nesprávném úředním postupu v rovině předsmluvní odpovědnosti (srov. § 1729 občanského zákoníku) státu. Tedy, zda stěžovatelka mohla vzhledem ke konkrétním okolnostem uzavření dohody považovat za vysoce pravděpodobné a důvodně ho očekávat a úřad práce neměl spravedlivý důvod smlouvu dohodou neuzavřít, pročež je třeba hledět na jednání úřadu práce jako nepoctivé, zakládající předsmluvní odpovědnost.
45. Nejvyšší soud ve vyjádření k ústavní stížnosti uvedl, že posouzení důvodnosti žádosti stěžovatelky o vymezení chráněného pracovního místa je věcí správních orgánů a přezkum jejich rozhodnutí je věcí správních soudů. Jejich úvahu nelze nahrazovat rozhodnutím civilního soudu v odškodňovacím řízení, není-li na vyhovění žádosti dán (ve smyslu bez dalšího - bez možnosti správního uvážení) právní nárok, což zde není. Civilní soud by totiž musel nahradit široké uvážení správního orgánu s kým a za jakých podmínek smlouvu uzavře, k čemuž není vybaven. Tato argumentace odpovídá výše uvedeným principům a z ústavního hlediska tedy obstojí.
46. Městský soud vyslovil, že stěžovatelčině žádosti měl úřad práce vyhovět (bod 39 rozsudku č. j. 8 A 94/2019-83). Městský soud dokonce uložil úřadu práce, aby žádosti stěžovatelky vyhověl (bod 41 téhož rozsudku). Tomu odpovídá, že v civilní linii městský soud druhým rozsudkem žalobě vyhověl.
47. Specifikem posuzované věci je, že v průběhu řízení před civilními soudy byl rozsudek městského soudu č. j. 8 A 94/2019-83 zrušen a později "obživl", neboť Ústavní soud zrušil rušící rozsudek Nejvyššího správního soudu.
48. Připustil-li by Ústavní soud, že by civilní soud sám nemohl posoudit, zda měl úřad práce dohodu uzavřít, je z ústavního hlediska přijatelné přerušit řízení podle § 109 odst. 1 písm. b) občanského soudního řádu, popřípadě zamítnout žalobu, avšak toliko pro tentokrát.
49. Třetí (poslední) rozsudek městského soudu byl vydán v době, kdy rozsudek č. j. 8 A 94/2019-83 byl zrušen. Chybělo tak autoritativní rozhodnutí o tom, že neuzavření dohody o vymezení chráněného pracovního místa bylo nesprávným úředním postupem. Proto z ústavního hlediska obstojí třetí rozsudek městského soudu i napadené usnesení Nejvyššího soudu tento rozsudek přezkoumávající, neboť ten rozhodoval podle stavu k okamžiku rozhodnutí městského soudu, nikoli rozhodnutí svého.
50. Je však třeba dodat, že obecné závěry vyslovené Nejvyšším soudem (s odkazem na závěry druhého rozsudku Nejvyššího soudu) ohledně hodnocení otázky existence nesprávného úředního postupu (odstavec na přelomu stran 2 a 3 napadeného rozhodnutí) jsou přinejmenším nepřesné. Sám Nejvyšší soud je obsahem vyjádření k ústavní stížnosti popírá, respektive upřesňuje způsobem, ze kterého lze dovozovat, že Nejvyšší soud, stejně jako Ústavní soud, připouští, že neuzavření dohody, bude-li výsledkem excesu ze správního uvážení, který vyplyne z rozhodnutí ve správní linii, bude nesprávným úředním postupem, a tak i titulem k odškodnění.
51. V souladu se závěry vyslovenými v tomto nálezu je tak názor Nejvyššího soudu o neexistenci nesprávného úředního postupu pro absenci nároku na uzavření dohody ústavně souladný jen, vztahuje-li se na situaci, dokud z rozhodnutí ve správní linii nevzejde rozhodnutí, ze kterého vyplyne, že neuzavření dohody bylo nesprávným úředním postupem (excesem ze správního uvážení).
52. Podstatné tak je, že zamítnutí žaloby (respektive potvrzení zamítavého výroku obvodního soudu) je třeba chápat jako rozhodnutí "pro tentokrát", ať již by nové rozhodnutí "pro později" (po skončení řízení ve správní linii) mělo být výsledkem obnovy řízení, či nově podané žaloby (bod 55).
53. Řízení ve správní linii dosud nebylo skončeno. Ústavní soud nálezem sp. zn. II. ÚS 1732/23 uložil Nejvyššímu správnímu soudu, aby se znovu zabýval kasačními stížnostmi úřadu práce a odhlédl ve vztahu ke konkrétní věci od závěrů rozšířeného senátu, které při aplikaci na věc stěžovatelky znamenaly nepřípustnost žaloby pro nevyčerpání opravných prostředků.
54. Úkolem správních soudů tak je (a bude) posoudit a rozhodnout o tom, zda úřad práce, nevyhověl-li žádosti stěžovatelky o uzavření dohody, vybočil z mezí správního uvážení, popř. zda na něj dopadá předsmluvní odpovědnost. Nyní je na Nejvyšším správním soudu, aby s respektem k nálezu sp. zn. II. ÚS 1732/23 znovu rozhodl o kasačních stížnostech úřadu práce. Bude-li výsledkem řízení ve správní linii, že správní orgán tím, že dohodu neuzavřel, nevybočil z mezí správního uvážení, bude postaveno najisto, že odpovědnostní titul (k odškodnění neuzavření dohody) chybí. Naopak, dospějí-li soudy ve správní linii k závěru, ze kterého bude postaveno najisto, že neuzavřením dohody (nikoli jen nedostatečným odůvodněním) se úřad práce dopustil nesprávného úředního postupu, ať již proto, že meze správního uvážení v konkrétních okolnostech neumožňovaly dohodu neuzavřít, nebo proto, že na něj dopadá předsmluvní odpovědnost, pak stěžovatelce bude svědčit odpovědnostní titul.
55. Bude-li se stěžovatelka poté, co skončí řízení ve správní linii, chtít znovu domáhat odškodnění, civilní soudy jí to musí umožnit a žalobou se věcně zabývat. Není úkolem Ústavního soudu zde řešit, zda cestou k odškodnění pak má být obnova dosavadního řízení, jak zmiňuje Nejvyšší soud ve vyjádření v ústavní stížnosti, či zahájení řízení nového. Každopádně má-li být v posuzované věci takovou cestou obnova řízení, musí být lhůta k jejímu podání počítána až od okamžiku, kdy řízení ve správní linii skončí. A stejně musí být nahlíženo na běh promlčecí lhůty v případě cesty novou žalobou. Není totiž možné, aby civilní soudy na jednu stranu tvrdily, že nejsou "vybaveny" k tomu, aby nahrazovaly široké uvážení správního orgánu (úřadu práce), s kým a za jakých podmínek má dohodu uzavřít, a na druhou stranu se pak, když (až) se stěžovatelka takového rozhodnutí dočká a řízení ve správní linii konečně skončí, pak zaujaly postoj, že stěžovatelka reaguje opožděně a že lhůty běžely snad od jiného okamžiku, než je skončení řízení ve správní linii.
56. To, zda a jaká újma v souvislosti s případným nesprávným úředním postupem stěžovatelce vznikla či vznikne, bude na posouzení civilních soudů, stále může být ve hře (v souvislosti s výsledkem správní linie), že úřad práce se stěžovatelkou dohodu uzavře a příspěvky jí za minulé období poskytne.
IX.
Závěr
57. Stěžovatelka se v důsledku okolností, na nichž měla jen malý podíl, ocitla v labyrintu soudních řízení. V nynějším řízení o ústavní stížnosti však může Ústavní soud posuzovat jen to soudní rozhodnutí, které stěžovatelka ústavní stížností napadla a požaduje zrušit.
58. Ústavní soud se stěžovatelkou souhlasí v tom, že nezákonný zásah konstatovaný pravomocným rozhodnutím správního soudu je nesprávným úředním postupem.
59. V posuzované věci však v rozhodné době neexistoval rozsudek, který by nezákonný zásah konstatoval. Nejvyšší soud proto neporušil stěžovatelčina ústavně zaručená základní práva tím, že odmítl stěžovatelčino dovolání.
60. Po skončení správní linie věci bude mít stěžovatelka (pochopitelně v závislosti na výsledku řízení před správními soudy a samozřejmě i na tom, zda úřad práce dohodu nakonec uzavře) možnost znovu domáhat se odškodnění, neboť rozhodnutí vydané v posuzované věci bylo zamítnutím žaloby toliko pro tentokrát.
61. Z výše popsaných důvodů Ústavní soud podle § 82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu ústavní stížnost jako nedůvodnou zamítl.
Autor: US