// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 28.02.2025

ÚS: Odnětí státního příspěvku v III. důchodovém pilíři

I. Pravá retroaktivita nastává typicky v situaci, kdy pozdější zákon ruší, mění nebo neuznává právní účinky založené na základě právních skutečností, které se v úplnosti staly v době účinnosti staršího zákona, popřípadě spojuje práva a povinnosti subjektů s takovými skutečnostmi, které se v úplnosti staly v době účinnosti staršího zákona, ale které v té době neměly povahu právních skutečností.

II. Stanovení příspěvku ze státního rozpočtu za určitým účelem a pro určitou skupinu osob závisí vždy na tom, do jaké míry zákonodárce shledá jeho účelnost, resp. veřejný zájem na jeho poskytování.

III. Uvažovat v kategorii rovnosti lze pouze v relaci mezi nejméně dvěma subjekty ve stejném, resp. srovnatelném postavení. Klíčovým krokem pro aplikaci zásady rovnosti je proto určit, zda jsou dvě situace, s nimiž právo zachází odlišně, vskutku srovnatelné, tedy zda jsou relevantně podobné. Posouzení srovnatelnosti, a tedy nalezení kritéria relevance, v sobě nezbytně zahrnuje hodnotový úsudek, který předpokládá pochopení smyslu a účelu přezkoumávané právní úpravy.

IV. Přiznání starobního důchodu je základním kritériem, s nímž pracují všechny důchodové systémy. S přihlédnutím ke smyslu ústavní zásady zákazu diskriminace není proto v systému třetího důchodového pilíře vůbec srovnatelná situace osob, kterým ještě nebyl přiznán starobní důchod, a osob, kterým důchod již přiznán byl.

podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl.ÚS 18/24, ze dne 22. 1. 2025

vytisknout článek

UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.

Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudkyň a soudců Lucie Dolanské Bányaiové, Josefa Fialy, Milana Hulmáka, Jaromíra Jirsy, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna (soudce zpravodaje), Tomáše Langáška, Jiřího Přibáně, Kateřiny Ronovské, Dity Řepkové, Pavla Šámala, Jana Wintra a Daniely Zemanové o návrhu skupiny 71 poslanců, za kterou jedná poslankyně JUDr. Alena Schillerová, Ph.D., a která je zastoupena Mgr. D. R., advokátem, sídlem B., na zrušení § 13 odst. 1 písm. a) zákona č. 427/2011 Sb., o doplňkovém penzijním spoření, ve znění zákona č. 462/2023 Sb., a § 29 zákona č. 42/1994 Sb., o penzijním připojištění se státním příspěvkem a o změnách některých zákonů souvisejících s jeho zavedením, ve znění zákona č. 462/2023 Sb., za účasti Parlamentu, jako účastníka řízení, a vlády, jako vedlejší účastnice řízení, takto:

Návrh se zamítá.

Z odůvodnění:

I. Předmět řízení a znění napadených zákonných ustanovení

1. Ústavní soud se v tomto nálezu zabývá ústavností nové právní úpravy státního příspěvku k penzijnímu připojištění a doplňkovému penzijnímu spoření. Konkrétně jde o úpravu, která od 1. 7. 2024 odňala státní příspěvek těm účastníkům, kterým byl přiznán starobní důchod.

2. Napadená ustanovení byla do právního řádu zavedena zákonem č. 462/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s rozvojem finančního trhu a s podporou zajištění na stáří.

3. První z napadených ustanovení se týká státního příspěvku, který poskytuje Ministerstvo financí ze státního rozpočtu na doplňkové penzijní spoření (§ 12 zákona č. 427/2011 Sb., o doplňkovém penzijním spoření). Podle § 13 odst. 1 písm. a) téhož zákona má nově nárok na státní příspěvek jen účastník doplňkového penzijního spoření, kterému nebyl přiznán starobní důchod z důchodového pojištění. Celý § 13 tohoto zákona, včetně jeho napadené části (zvýrazněné Ústavním soudem), zní takto:

§ 13
Nárok na státní příspěvek
(1) Nárok na státní příspěvek má účastník,
a) kterému nebyl přiznán starobní důchod z důchodového pojištění a
b) který má
1. trvalý pobyt na území České republiky, nebo
2. bydliště na území členského státu a je účasten důchodového pojištění podle právních předpisů České republiky nebo je účasten veřejného zdravotního pojištění v České republice.
(2) K prokázání splnění podmínek podle odstavce 1 je účastník povinen sdělit penzijní společnosti rodné číslo přidělené příslušným orgánem České republiky, nebylo-li mu rodné číslo přiděleno, pak číslo pojištěnce vedeného v registru pojištěnců podle zákona upravujícího pojistné na všeobecné zdravotní pojištění.
(3) Účastník je povinen bez zbytečného odkladu písemně oznámit penzijní společnosti všechny změny ve skutečnostech uvedených v odstavcích 1 a 2.

4. Druhé z napadených ustanovení se pak týká poskytování penzijního připojištění. Navrhováno je zrušení celého § 29 zákona č. 42/1994 Sb., o penzijním připojištění se státním příspěvkem a o změnách některých zákonů souvisejících s jeho zavedením:

§ 29
Poskytování státního příspěvku ve prospěch účastníka penzijního připojištění se řídí zákonem upravujícím doplňkové penzijní spoření.

II. Argumentace navrhovatelky

5. Navrhovatelka, skupina 71 poslanců, se domáhá, aby Ústavní soud v řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy zrušil shora uvedená ustanovení § 13 odst. 1 písm. a) zákona č. 427/2011 Sb. a § 29 zákona č. 42/1994 Sb.

6. Navrhovatelka v obecné rovině zdůrazňuje, že napadená ustanovení zbavují starobní důchodce státního příspěvku k doplňkovému penzijnímu spoření a penzijnímu připojištění. Odebrání státního příspěvku se týká nejenom nově uzavřených smluv, ale i všech smluv stávajících. Současně zákon mnoha lidem brání systém opustit a dalším to sice umožňuje, ale pod značnými sankcemi. Napadená ustanovení proto podle navrhovatelky porušují řadu ústavně zaručených práv.

7. V podrobnější argumentaci navrhovatelka vznáší několik okruhů námitek. Nejprve rozebírá povahu doplňkového penzijního spoření a penzijního připojištění jako dvou částí tzv. třetího penzijního pilíře. Svou povahou jde o finanční produkty, specifické a účelově vázané spořící služby. Jde o systém postavený na smluvním základě, tyto produkty jsou poskytovány nestátními (soukromými) subjekty, avšak s podporou státu a s významnou vazbou na systém hmotného zabezpečení ve stáří. Obě části třetího pilíře mají přispět ke zvýšení hmotného zabezpečení ve stáří, především u lidí s nižšími příjmy, a motivovat ke zvýšení ukládané částky. Výše státní podpory se totiž vždy pojila s výší vkladu. Podpora tomuto finančnímu produktu se poskytovala také možností snižovat základ daně z příjmů za splnění určitých podmínek. Podstata obou produktů spočívá v jejich dlouhodobém využívání na základě dlouhodobé kalkulace úspor. Státní podpora u obou typů produktů hrála významnou roli z hlediska jejich výnosnosti, tím spíše s ohledem na proběhlé období vysoké inflace.

8. Navrhovatelka zdůrazňuje, že účast na doplňkovém penzijním spoření či penzijním připojištění nikdy nebyla omezena věkem či s ním spojeným postavením. Podle § 1 odst. 3 zákona č. 427/2011 Sb. práva a povinnosti vyplývající z doplňkového penzijního spoření nesmějí být v rozporu se zásadami rovného zacházení. Podle § 2a zákona č. 42/1994 Sb. je v penzijním připojištění zakázána diskriminace účastníků na základě demonstrativního okruhu důvodů. Doposud byl systém doplňkového penzijního spoření a penzijního připojištění široce otevřen všem zájemcům o jeho využití, a to včetně poskytování státní podpory.

9. Zákon č. 462/2023 Sb. však státní podporu účastníkům těchto systémů odebral, pokud jim byl přiznán starobní důchod. Řada účastníků doplňkového penzijního spoření či penzijního připojištění po nynější zásadní změně státní podpory nemá ani možnost svou účast ukončit. Další pak sice svou účast ukončit mohou, ovšem jen za značně nevýhodných podmínek. Navrhovatelka poukazuje na institut tzv. odbytného. Účastníci obou produktů si mohou, avšak bez dosud poskytnutých státních příspěvků, nechat vyplatit své vložené prostředky, u doplňkového penzijního spoření ale teprve po 24 měsících, u penzijního připojištění pak po 12 měsících řádného spoření (srov. § 25 odst. 3 zákona č. 427/2011 Sb., resp. § 23 odst. 3 zákona č. 42/1994 Sb.). Účastníkům, kteří spoří kratší dobu, napadená ustanovení znemožňují stávající produkt opustit. Naopak účastníci, kteří spoří déle, ale nemají dosud nárok na výplatu jiných dávek než odbytného, musí buď požadovat toliko odbytné, nebo dále spořit za méně výhodných podmínek. Napadená ustanovení tak fakticky účastníky obou produktů "uzamykají" v nevýhodných smlouvách. Navrhovatelka též zdůrazňuje, že právě poskytování státní podpory fakticky vyvažovalo určitou rigiditu doplňkového penzijního spoření a penzijního připojištění.

10. Změnu v poskytování státní podpory považuje navrhovatelka za nepřípustný retroaktivní zásah, protože podstatu v minulosti svobodně uzavřeného smluvního vztahu zpětně proměňuje, a to v neprospěch účastníka spoření. Navrhovatelka si je vědoma nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ke státní podpoře stavebního spoření, nyní napadená ustanovení však přijal zákonodárce v odlišném právním i ekonomickém kontextu. Vedle stavebního spoření jde navíc u doplňkového penzijního spoření a penzijního připojištění již o další produkt státem propagovaného finančního produktu, který je jednostrannými změnami devalvován. Navrhovatelka upozorňuje též na institut "zklamané důvěry" v právo, rozpracovaný v judikatuře německého Spolkového ústavního soudu, ke kterému se přihlásil též Ústavní soud, např. v již zmíněném nálezu Pl. ÚS 53/10.

11. Navrhovatelka upozorňuje na rozdíly nynější věci oproti situaci posuzované v nálezu Pl. ÚS 53/10. Nyní nelze identifikovat žádný silný veřejný zájem, který by převážil nad právní jistotou a předvídatelností obsahu smluvního vztahu. Důvodová zpráva jej neobsahuje. Zásah do oprávněné důvěry účastníků právních vztahů s účastí státu, byť nepřímou, je značný a přesahuje problematiku smluv o penzijním připojištění a smluv o doplňkovém penzijním připojištění. Je potřeba se zaměřit na nevyváženost smluv, původně vyjadřujících svobodný projev vůle, ale deformovaných vrchnostenským zásahem státu. V nynější věci bylo zasaženo do ústavně zaručeného práva na hmotné zabezpečení ve stáří podle čl. 30 Listiny.

12. Navrhovatelka dodává, že Česká republika je v čl. 1 odst. 1 Ústavy definována jako demokratický právní stát. Mezi principy právního státu patří i princip právní jistoty, jasnosti, předvídatelnosti a určitosti práva. Upozorňuje na nález Pl. ÚS 5/19, podle kterého je možná změna právního stavu, ale pouze tehdy, je-li ve hře "vyšší" veřejný zájem. Pokud Ústavní soud v právě zmíněné věci uznal, že existují legitimní očekávání smluvních stran, která mají být chráněna, potom taková očekávání existují též u smluv o doplňkovém penzijním spoření a penzijním připojištění. Navrhovatelka dále spojuje ochranu legitimního očekávání s principem pacta sunt servanda. Jako příklad lze uvést nález sp. zn. I. ÚS 3571/10, ve kterém Ústavní soud dovodil přímou vazbu mezi principem pacta sunt servanda a působením základního práva na legitimní očekávání nabytí majetku plněním ze smlouvy. Navrhovatelka dodává, že u účastníků smluv o doplňkovém penzijním spoření a penzijním připojištění dochází ke kumulaci legitimního očekávání. Jednu jeho složku tvoří dlouhodobě a tradičně dodržovaný systém státní podpory přiznávané všem účastníkům, druhou složku tvoří očekávání vyplývající z obecného principu vlastního všem lidským společnostem označujícím se jako "právní stát", tedy z principu pacta sunt servanda. Třetí složka je tvořena přirozeně vznikajícími očekáváními vycházejícími z dlouhodobého charakteru tohoto konkrétního produktu, v němž mají smluvní vztahy trvat desítky let a mají tedy být co nejstabilnější.

13. Podle navrhovatelky jde rovněž o zásah diskriminační. Vytváří stav značné nerovnosti mezi účastníky systému třetího pilíře důchodového pojištění a představuje porušení ústavní ochrany rovnosti ve všech právech, rovného zacházení a obecného zákazu libovůle. Napadená ustanovení nepřípustně omezují právo vlastnit majetek a svobodně jej užívat podle čl. 11 Listiny a zasahují rovněž do základního práva na hmotné zabezpečení ve stáří podle čl. 30 odst. 1 Listiny, které je také v konkrétní minimální podobě zaručeno Úmluvou č. 102 Mezinárodní organizace práce, která je ve smyslu čl. 1 odst. 2 Ústavy závazná pro Českou republiku.

14. Navrhovatelka opakovaně namítá, že účastníci smluv o doplňkovém penzijním spoření a penzijním připojištění jsou v postavení spotřebitelů, jejichž ochranou se zabývá mj. část občanského zákoníku či Listina základních práv Evropské Unie. Ochrana spotřebitele patří mezi ústavně chráněné hodnoty a atributy právního státu. U jiných typů smluv (např. o vedení bankovního účtu) mají spotřebitelé možnost reagovat např. na jednostrannou a hromadnou změnu smluvních podmínek. V nynější věci však jde o zásah nikoli ze strany soukromé osoby (podnikatele), ale ze strany státu vrchnostenskou cestou. Navrhovatelka zdůrazňuje význam ochrany spotřebitele jako slabší smluvní strany, který se aktuálně projevuje mj. v úpravě spotřebitelského úvěru či zavedení nových mimosoudních způsobů řešení spotřebitelských sporů. Navrhovatelka poukazuje též na nálezy Ústavního soudu k postavení spotřebitele. V nálezu sp. zn. II. ÚS 1578/21 Ústavní soud zdůraznil důležitost ochrany slabší strany či významu principu pacta sunt servanda. S odkazem na nález sp. zn. I. ÚS 2063/17 je též při pochybnosti třeba zvolit pro spotřebitele příznivější výklad.

(…)

VI. Přezkum napadených zákonných ustanovení

VI. A. Důchodový systém v České republice

47. Ústavním základem povinnosti státu zabezpečit efektivní důchodový systém je čl. 30 odst. 1 Listiny. Podle něj mají občané právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří. Podrobnosti tohoto práva stanoví zákon (čl. 30 odst. 3 Listiny).

48. Důchodový systém je v současnosti postaven na dvou pilířích. Prvním penzijním pilířem je klasické důchodové pojištění, jehož právním základem je zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění. Druhým, dnes již zrušeným pilířem bylo důchodové spoření, které existovalo od roku 2013 do roku 2017 (zákon č. 426/2011 Sb., o důchodovém spoření, zrušený zákonem č. 376/2015 Sb., o ukončení důchodového spoření).

49. Tzv. třetí penzijní pilíř upravují dva zákony: zákon č. 42/1994 Sb., o penzijním připojištění se státním příspěvkem a o změnách některých zákonů souvisejících s jeho zavedením, a zákon č. 427/2011 Sb., o doplňkovém penzijním spoření. Druhý uvedený zákon od roku 2013 transformoval penzijní připojištění v doplňkové penzijní spoření, byť právní vztahy vzniklé na základě smluv o penzijním připojištění uzavřených podle dřívějšího zákona zůstaly i do budoucna zachovány.

50. Stát podporuje fungování obou systémů třetího pilíře vyplácením státního příspěvku. Nárok na poskytnutí příspěvku ve prospěch účastníka vzniká v měsíčních intervalech. Aby účastníkovi takový nárok vznikl, musí být splněny dvě podmínky (§ 14 odst. 1 zákona č. 427/2011 Sb.). Účastník musí jednak splnit podmínky stanovené v § 13 odst. 1, jednak musí zaplatit příspěvek alespoň v minimální výši, a to ve lhůtě uvedené v § 9 odst. 2. Pokud účastník v kalendářním měsíci tyto podmínky splnil, náleží mu státní příspěvek. Novela č. 462/2023 Sb. se nijak nedotkla ustanovení o vzniku nároku na poskytnutí státního příspěvku; jen zvýšila minimální příspěvek (z 300 Kč na 500 Kč). Podobná úprava byla i v zákoně č. 42/1994 Sb. (v § 29 zákona č. 42/1994 Sb., ve znění účinném do 31. 12. 2023), od roku 2024 však tento zákon jen stručně říká, že poskytování státního příspěvku ve prospěch účastníka penzijního připojištění se řídí zákonem upravujícím doplňkové penzijní spoření (viz napadený § 29 zákona č. 42/1994 Sb., ve znění účinném od 1. 1. 2024).

51. Zda byl účastníkovi přiznán starobní důchod, nehrálo do konce roku 2023 pro poskytování státního příspěvku žádnou roli. A právě změna této koncepce je jádrem navrhovatelčiny kritiky.

52. V důsledku napadené právní úpravy má nárok na státní příspěvek jen ten účastník doplňkového penzijního spoření, kterému nebyl přiznán starobní důchod z důchodového pojištění [viz napadený § 13 odst. 1 písm. a) zákona č. 427/2011 Sb.]; stejná podmínka platí pro nárok na státní příspěvek účastníků penzijního připojištění (viz napadený § 29 zákona č. 42/1994 Sb.).

53. Zákon č. 462/2023 Sb., který vnesl do právního řádu obě napadená ustanovení, byl podle předkladatele přijat s cílem "zejména zavést některá opatření, která mají přispět k rozvoji kapitálového trhu v ČR." Dílčí opatření spočívalo ve zvýšení minimálního příspěvku účastníka v penzijních fondech, na který se váže státní příspěvek, stejně tak ve zvýšení maximální výše tohoto příspěvku, nad kterou se státní příspěvek již dále nezvyšuje. Tím byl zohledněn obecný růst mezd, k němuž došlo od posledního nastavení v roce 2013, a účastníci měli být motivováni k vyšším příspěvkům. Konkrétně ve vztahu k napadeným opatřením důvodová zpráva vysvětluje, že "doplňkové penzijní spoření (resp. penzijní připojištění) nemá za cíl sloužit jako krátkodobý či střednědobý produkt s podporou státu, nýbrž jako prostředek k dlouhodobému odkládání spotřeby za účelem výplaty prostředků v období důchodového věku ke zmírnění případného propadu finančních příjmů, který se s odchodem do důchodu může pojit". To bylo důvodem, proč státní příspěvek nebudou dostávat osoby, jimž byl přiznán starobní důchod (důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s rozvojem finančního trhu a s podporou zajištění na stáří, sněmovní tisk č. 474/0, Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna, 9. volební období, s. 39 a 40*).

54. Podstatu problému, kterému měla napadená ustanovení čelit, detailně vysvětluje závěrečná zpráva RIA, která je přílohou důvodové zprávy. Předchozí právní úprava státního příspěvku ve třetím penzijním pilíři nijak nezohledňovala, zda účastník pobírá starobní důchod. V systémech penzijního připojištění a doplňkového penzijního spoření proto spoří i značný počet účastníků v důchodovém věku (Ministerstvo financí, které připravilo zprávu RIA, nemělo k dispozici údaje o tom, komu z účastníků byl přiznán starobní důchod, proto pracovalo s věkovou hranicí 65 let jako analogií důchodového věku, v němž je pobírán starobní důchod. Na konci roku 2021 totiž pobíralo starobní důchod 97,6 % osob ve věku 65 a více let, ale jen 42,9 % osob ve věku 60 až 64 let).

55. Počet účastníků ve věku 65 a více let v roce 2022 činil téměř 808 tis. osob, což bylo 19,5 % všech účastníků ve třetím penzijním pilíři s evidovaným příspěvkem. Přibližně 60 % těchto účastníků spořilo více než 60 měsíců a mohli tak svou smlouvu kdykoli ukončit, aniž by přišli o nárok na státní příspěvek (s. 40 závěrečné zprávy RIA).

56. K tomu je třeba dodat, že podle právní úpravy do konce roku 2023 podmínkou vzniku nároku účastníka na jednorázové vypořádání (kdy byly účastníkovi vyplaceny též poskytnuté státní příspěvky) bylo jednak dosažení věku 60 let, jednak trvání spořící doby v délce nejméně 60 kalendářních měsíců (§ 20 odst. 3 zákona č. 427/2011 Sb.). Byť novela č. 462/2023 Sb. zdvojnásobila délku požadované spořící doby z 60 na 120 kalendářních měsíců, tyto nové podmínky se nevztahují na smlouvy uzavřené přede dnem nabytí účinnosti novely (viz čl. XIII odst. 2 zákona č. 462/2023 Sb.). Na smlouvy uzavřené do konce roku 2023 se tedy uplatní původní požadovaná spořící doba v délce nejméně 60 kalendářních měsíců.

57. Účastníci třetího penzijního pilíře ve věku 65 a více let se před přijetím sporné novely vyznačovali tím, že si měsíčně ukládali nadprůměrné příspěvky. Ve 3. čtvrtletí 2022 téměř 71 % těchto účastníků spořilo měsíčně částku rovnu, nebo vyšší než 1 000 Kč. Vysokým účastnickým příspěvkům pak odpovídala průměrná výše měsíčního státního příspěvku vyplaceného účastníkům ve věku 65+, která v letech 2016 až 2021 značně převyšovala v systému jak penzijního připojištění, tak i doplňkového penzijního spoření průměrné výše měsíčního státního příspěvku u mladších věkových kategorií účastníků. Průměrný měsíční státní příspěvek účastníka ve věku 65+ tvořil ve 3. čtvrtletí 2022 cca 128 % celkového průměrného příspěvku (postupný pokles z cca 136 % v roce 2016) v penzijním spoření a téměř 124 % celkového průměrného příspěvku (postupný nárůst z cca 120 % v roce 2016) v doplňkovém penzijním spoření (s. 40 a 41 závěrečné zprávy RIA).

58. Zákon č. 462/2023 Sb. nabyl účinnosti dne 1. 1. 2024, tímto okamžikem se také stala účinná sporná ustanovení. Pro následující analýzu je podstatný čl. XIII zákona č. 462/2023 Sb. (Přechodná ustanovení), podle kterého na příspěvky na doplňkové penzijní spoření a penzijní připojištění placené do konce prvního kalendářního čtvrtletí následujícího po dni, ve kterém tento zákon nabude účinnosti, se vztahují podmínky nároku na státní příspěvek podle § 13 a 14 zákona o doplňkovém penzijním spoření, ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona. Jak se k tomu opět uvádí v důvodové zprávě, co "se týká podmínek ohledně starobního důchodu, nebude státní příspěvek nadále poskytován těm účastníkům, kteří budou mít na začátku druhého kalendářního čtvrtletí po dni účinnosti novely (nebo kdykoli poté) přiznaný starobní důchod" (cit. důvodová zpráva, s. 84). Státní příspěvek se tedy podle nových podmínek neposkytuje od 1. 7. 2024.

59. V následujícím výkladu Ústavní soud nejprve rozebere námitku retroaktivního odejmutí státního příspěvku (VI. B. níže) a poté námitku porušení principu rovného zacházení (VI. C. níže), jen stručně se pak vyjádří k argumentům zbývajícím (jde o ochranu spotřebitele a porušení principu pacta sunt servanda, viz VI. D. níže).

VI. B. K námitce retroaktivity odejmutí státního příspěvku

(a) Obecně k ústavnímu principu zákazu retroaktivity a k řešení kolize platnosti staré a nové právní úpravy

60. Otázku retroaktivity v právu Ústavní soud analyzoval již mnohokrát [srov. nedávno např. nález ze dne 17. 1. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 30/23 (č. 36/2024 Sb.) - snížení mimořádné valorizace důchodů, body 131 až 138]. Proto nyní postačí obecná východiska jen stručně shrnout.

61. K definičním znakům právního státu patří princip právní jistoty a ochrany důvěry občanů v právo, jejichž součástí je zákaz pravé retroaktivity (tj. zpětné účinnosti) právních norem. Pravá retroaktivita nastává typicky v situaci, kdy pozdější zákon ruší, mění nebo neuznává právní účinky založené na základě právních skutečností, které se v úplnosti staly v době účinnosti staršího zákona, popřípadě spojuje práva a povinnosti subjektů s takovými skutečnostmi, které se v úplnosti staly v době účinnosti staršího zákona, ale které v té době neměly povahu právních skutečností (srov. Pl. ÚS 30/23, bod 133, včetně odkazů na odbornou literaturu, a bod 136, s odkazem na německou judikaturu).

62. Naproti tomu tzv. nepravá retroaktivita je obecně přípustná. Typicky nastává v situacích, kdy nový zákon do budoucna mění či ruší existující právní vztahy. Nejde v podstatě vůbec o zpětné působení zákona, ale o modifikaci trvajících právních vztahů vzniklých v minulosti s účinky do budoucna. Na právní nároky vzniklé podle staré právní úpravy však tento model řešení intertemporality nedopadá. Nepravá retroaktivita tak žádnou retroaktivitou (zpětnou působností právní normy) není. Proto některé právní řády upřednostňují spíše slovní spojení "okamžitý účinek nového právního předpisu na stávající právní vztahy" (srov. např. Petrlík, D. Retroaktivita právních předpisů v komunitárním právu s přihlédnutím k právu českému, německému a francouzskému. Praha, Linde 2005, s. 12 násl.; srov. též Melzer, F. K intertemporálnímu právu obecně, in: Melzer, F. - Tégl, P. a kol. Občanský zákoník. Velký komentář. Svazek III. § 419-654. Praha, Leges 2014, s. 1097-1194) , a právě proto část judikatury Ústavního soudu používá termín "retrospektiva" [např. nálezy ze dne 14. 2. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 42/23 (72/2024 Sb.), Jenštejn, bod 43; ze dne 18. 5. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 87/20 (N 97/106 SbNU 84; 232/2021 Sb.), Daňový balíček pro rok 2020, body 117, 121, 134 a 135; ze dne 4. 2. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 15/19 (N 18/98 SbNU 128; 54/2020 Sb.), K promlčení a zániku odpovědnosti za přestupek, část VI.A.].

63. Ústavní mezí tohoto typu intertemporality je legitimní očekávání v trvající použitelnost starého práva a s tím spojená ochrana nabytých práv a důvěry v právo. Posuzování, zda je nepravá retroaktivita výjimečně nepřípustná, spočívá v poměřování cíle, který zákonodárce sledoval, a prostředků, které k dosažení cíle zvolil, na straně jedné, se zklamanou důvěrou občanů v trvající použitelnost "starého" práva, na straně druhé. Ústavní soud zkoumá "únosnost" takového zklamání, zohledňuje intenzitu veřejného zájmu, který zákonodárce ke změně právní úpravy vedl, a míru zklamání důvěry v právo. Význam má, o jaké právo jde a jak "silné" očekávání zakládá. Specifické postavení zde má legitimní očekávání v podobě majetkového nároku (Pl. ÚS 30/23, body 134, 136 a 138). Již starší judikatura zdůrazňovala, že při posouzení způsobu legislativního řešení intertemporality sehrává velkou roli míra odlišnosti nové a staré právní úpravy a společenská naléhavost zavedení nové právní úpravy [nález ze dne 4. 2. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.), část V].

64. K této problematice trefně uvádí jeden z největších právních filozofů 20. století Lon Fuller, že "všechny zákony, nejenom daňové, vstupují do lidských kalkulací a rozhodnutí. Člověk se může rozhodnout studovat, aby získal určité zaměstnání, oženit se, omezit nebo rozšířit svou rodinu, naložit se svým majetkem - to vše s ohledem na stávající právní řád, jehož součástí nejsou jen daňové zákony, ale i zákony o majetku a smlouvách ... Kdyby pokaždé, kdy se při obstarávání svých záležitostí spoléhá na existující právo, měl být člověk zabezpečen proti jakékoli změně právních pravidel, celý náš právní řád by navždy zkostnatěl" (Fuller, L.L. Morálka práva. Praha: Oikoymenh 1998, s. 60).

65. Tato myšlenka se odráží též v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva. Podle ní mají smluvní státy v oblasti sociálního zabezpečení široký prostor pro uvážení. Je na nich, zda zavedou systém sociálního zabezpečení a jak jej nastaví. Smluvní státy mají také volnou ruku v otázce, jaký druh příspěvku a v jaké výši budou v rámci takového systému poskytovat. Zákonem zaručené nároky ze systému sociálního zabezpečení jsou však hodny právní ochrany (takto již rozhodnutí velkého senátu ESLP ze dne 6. 7. 2005 Stec a ostatní proti Spojenému království, spojené stížnosti č. 65731/01 a 65900/01, § 54). To ale neznamená, že smluvní státy nesmí jednou zavedený systém později změnit, ať už jde o podmínky pro přiznání či výši důchodu, dávky nebo příspěvku sociálního zabezpečení. Změny v právní úpravě sociálního zabezpečení mohou být nezbytné vzhledem ke společenskému vývoji a vyvíjejícímu se náhledu na potřebu podpořit určitou skupinu osob, případně též vývoji individuálních situací (rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 13. 12. 2016 Béláné Nagy proti Maďarsku, č. 53080/13, § 88).

(b) Aplikace obecných východisek na nynější věc

(i) V nynější věci jde o tzv. nepravou retroaktivitu (retrospektivu)

66. Nové zákonné normy vstoupily v účinnost dne 1. 1. 2024, od 1. 7. 2024 není státní příspěvek poskytován těm účastníkům, kterým byl k tomuto dni přiznán starobní důchod (viz bod 58 shora). Je nesporné, že napadená ustanovení pouze do budoucna změnila obsah existujících právních vztahů mezi účastníky doplňkového penzijního spoření, respektive účastníky penzijního připojištění, na straně jedné, a státem, na straně druhé. Obsahem právních vztahů je zde pravidelně (v měsíčních intervalech) vyplácený státní příspěvek (§ 14 zákona č. 427/2011 Sb., více k tomu bod 50 shora).

67. Napadená ustanovení se nijak nedotkla již vzniklých (tedy každý měsíc vznikajících) nároků na vyplacení státního příspěvku před rokem 2024. Napadená ustanovení tedy vyvolala účinky tzv. nepravé retroaktivity (retrospektivy).

(ii) Nejde o zásah do vlastnického práva

68. Napadená ustanovení nijak nezasáhla do vlastnického práva účastníků třetího penzijního pilíře. Jak uvedeno v předcházející části, nijak se totiž nedotkla již v minulosti vzniklých nároků na státní příspěvek (ve vztahu k těmto již vzniklý nárokům nesporně platí ústavní ochrana vlastnického práva), ale zamezila jen vzniku nových nároků do budoucna, po uplynutí šesti měsíců od účinnosti nové právní úpravy (srov. k tomu závěry rozsudku ESLP ze dne 14. 2. 2008 Glaser proti České republice, č. 55179/00, § 51 a § 52, podle nichž ústavní ochrana vlastnického práva platí pouze pro existující majetek; budoucí právo tak může být považováno za "majetek" pouze tehdy, pokud již bylo nabyto nebo pokud je předmětem pohledávky, která je určitá).

69. Nyní posuzovaná úprava se zásadně liší od právní úpravy, kterou řešil Ústavní soud v nálezu ve věci zdanění církevních restitucí, na který poukazuje navrhovatelka. Tam totiž zákonodárce rozhodl sice formálně o zdanění, ale fakticky snížil finanční náhradu, na jejíž celou výši vznikl církvím a náboženským společnostem právní nárok a legitimní očekávání okamžikem uzavření smluv o vypořádání [nález ze dne 1. 10. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 5/19 (N 168/96 SbNU 144; 303/2019 Sb.), zdanění církevních restitucí, body 79 a 96]. V nynějším případě však účastníkům nevznikl podle staré právní úpravy nárok na vyplacení nějaké (určité) částky, vyplácené ve splátkách (jak tomu je u církevních restitucí). Vznikl jim opakovaný měsíční nárok na poskytnutí podpory, splnil-li účastník podmínky stanovené zákonem účinným v daném měsíčním období (více k tomu bod 50 shora).

(iii) Nepravá retroaktivita je zde ústavně přípustná

70. Ústavní soud se dále musel vypořádat s ústavností řešení, které pro tuto věc zvolil zákonodárce. Nepravá retroaktivita (retrospektiva) je sice zásadně přípustná, nelze však vyloučit, že výjimečně s ohledem na princip právní jistoty a ochranu důvěry v právo převáží zájem jednotlivce na dalším trvání staré právní úpravy pro "staré" právní vztahy nad zákonodárcem vyjádřeným veřejným zájmem na její změně.

71. Ústavní soud musí posoudit, zda u účastníků, kteří uzavřeli smlouvu o doplňkovém penzijním spoření, respektive penzijním připojištění před 1. 1. 2024, není dán takový ústavně relevantní zájem na zachování dosavadní zákonné úpravy, jenž by při vzájemném poměřování převážil nad veřejným zájmem na změně právní úpravy i pro stávající účastníky [srov. k dalším úvahám nález, na který se odvolává vláda a polemizuje s ním navrhovatelka, tedy nález ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.) - stavební spoření - retroaktivní snížení a zdanění státní podpory, body 157 násl.].

72. V obecné rovině Ústavní soud konstatuje, že stanovení příspěvku ze státního rozpočtu za určitým účelem a pro určitou skupinu osob závisí vždy na tom, do jaké míry zákonodárce shledá jeho účelnost, resp. veřejný zájem na jeho poskytování. Byť jsou tyto příspěvky beneficiem zákonodárce, jejich poskytování je současně spojeno s naplňováním sociálního práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří (čl. 30 odst. 1 Listiny).

73. V nynějším případě jde o spojitost se sociálním právem, k jehož naplnění však má zákonodárce početnou paletu řešení (čl. 30 odst. 3 a čl. 41 odst. 1 Listiny). Již jen proto očekávání v trvající existenci právní úpravy pro existující právní vztahy nemůže být stejně silné, jako by tomu bylo u klasických základních práv.

74. Současně je třeba upozornit na dlouhodobé veřejné diskuse a kritiku, jejímž terčem byla předchozí právní úprava a vyplácení státního příspěvku účastníkům s nárokem na starobní důchod. Například Úřad národní rozpočtové rady tuto úpravu považoval za jeden z problematických bodů, který ilustroval nefunkčnost systému třetího penzijního pilíře. Podstatnou část z celkově vyplaceného státního příspěvku (cca 26 %) totiž získaly osoby v důchodovém věku (nad 65 let), které by však ze systému třetího penzijního pilíře měly spíše čerpat důchodové dávky. Naopak mladší věkové kategorie byly v systému zapojeny nedostatečně, nadto výše jejich úspor a úložek byla nízká (Úřad národní rozpočtové rady, Poplatky českých penzijních společností ve vztahu k jejich investiční strategii, leden 2023, s. 6; k tomu viz s. 47 závěrečné zprávy RIA, text spojený s pozn. č. 20).

75. Systém třetího penzijního pilíře ve znění před 1. 1. 2024 umožňoval účastníkům po splnění doby placení příspěvku v délce minimálně 5 let a současně dosažení věku 60 let vybrat naspořené úspory (§ 20 odst. 3 zákona č. 427/2011 Sb., ve znění do 31. 12. 2023). Účastníci ve věku nad 60 let si tedy mohli po výběru dosud naspořených prostředků založit novou smlouvu o doplňkovém penzijním spoření a současně vybrat nově spořené prostředky včetně státních příspěvků a úroků již po 5 letech (podmínku věku na rozdíl od mladších účastníků splnili), a využívat tak doplňkové penzijní spoření jako alternativu k jiným střednědobým investičním produktům, které ovšem nemají podporu státu. Právě to se ale míjelo s funkcí třetího penzijního pilíře jako dlouhodobého investičního produktu (srov. s. 41 závěrečné zprávy RIA).

76. Napadená zákonná úprava na tuto kritiku reagovala. Šlo o výsledek právě uvedené několika let trvající veřejné diskuse, která směřovala k posílení funkce třetího penzijního pilíře jako systému dlouhodobého spoření na důchod, nikoli spoření při důchodu. Účastníci třetího penzijního pilíře tudíž nemohli legitimně spoléhat na to, že zákonodárce podporu pro účastníky s nárokem na starobní důchod do budoucna nepřehodnotí.

77. Nelze přehlížet ani související odpovědnost vlády a Parlamentu za zákonnou úpravu důstojného zabezpečení ve stáří. Prostředky uspořené díky přijetí nové úpravy zůstanou v systému třetího penzijního pilíře, ovšem budou sloužit skutečnému cíli, který tento systém plnit má, tedy sloužit jako dlouhodobý prostředek k odkládání spotřeby za účelem výplaty v důchodovém věku (tj. budou použity k navýšení státní podpory pro účastníky před přiznáním starobního důchodu). Uspořené prostředky jsou využity k větší motivaci dlouhodobě spořit pro ty účastníky, kterým ještě nárok na důchod nevznikl (srov. k tomu důvodovou zprávu cit. v bodě 53 shora a závěrečnou zprávu RIA, s. 44).

(iv) Navrhovatelkou kritizované "uzamčení" není nucením setrvat v systému, který bez státního příspěvku postrádá ekonomický smysl

78. Navrhovatelka dále kritizuje, že účastníci, kteří přišli o státní podporu, jsou v systému "uzamčeni" a nemohou z "nevýhodných" smluvních vztahů vystoupit. Ústavní soud tedy musí zvážit, zda právě tento aspekt není důvodem pro závěr, že tzv. nepravá retroaktivita je (výjimečně) ústavně nepřípustná. K tomu lze předeslat, že tento problém nevznikl v důsledku nyní napadených ustanovení, ani není založen v důsledku přijetí novely č. 462/2023 Sb. Jde totiž o (veřejnoprávní) úpravu smluv o doplňkovém penzijním spoření, respektive penzijním připojištění a o nastavení právního vztahu mezi účastníky penzijního spoření či připojištění, na straně jedné, a pojišťovnami, na straně druhé (§ 19 a § 20 zákona č. 427/2011 Sb.).

79. Není ani pravda, že zákonodárce tento problém ignoroval. V důvodové zprávě, předložené Poslanecké sněmovně v červnu 2023, se uvádí, že ve 3. čtvrtletí 2022 byl počet účastníků ve věku 65 a více let téměř 808 tisíc (19,5 % všech účastníků ve třetím penzijním pilíři s evidovaným příspěvkem). Z nich 60 % spořilo více než 60 měsíců a mohli tak smlouvu ukončit, aniž by přišli o nárok na státní příspěvek (závěrečná zpráva RIA, s. 40, více body 54 násl. shora).

80. Je logické, že počet účastníků právních vztahů založených staršími smlouvami, kteří spořili alespoň 60 měsíců, v průběhu posledního čtvrtletí 2022, během roku 2023 a až do poloviny roku 2024 (kdy skončila státní podpora účastníkům s přiznaným starobním důchodem) dále podstatně narostl. Tomu ostatně odpovídají i data předložená Asociací penzijních společností. Podle jejího vyjádření významně přibyl počet osob vystupujících ze systému třetího pilíře v důchodovém věku během roku 2023, zjevně v reakci na medializované parlamentní projednávání nynější úpravy. Odchod ze systému se však zvýšil ve všech věkových kategoriích, což bylo pravděpodobně vyvoláno nejistotou ohledně další právní regulace třetího pilíře. Současně přibližně ve stejné době do systému přibylo cca 80 000 klientů s nově uzavřenými smlouvami, kteří měli k červenci 2024 přiznaný nárok na starobní důchod (srov. více body 39 a 41 shora).

81. Reálně tak dopadlo zrušení státní podpory na osoby s přiznaným starobním důchodem tak, že tyto osoby buď měly k 1. 7. 2024 právo na jednorázové vyrovnání (což se s ohledem na shora uvedené týkalo velké většiny účastníků), nebo jim toto právo vzniklo nedlouho po 1. 7. 2024. Podle sdělení Asociace penzijních společností (viz bod 39 shora) bylo v systému třetího pilíře 230 000 účastníků v důchodovém věku, kteří k 1. 7. 2024 neměli "odspořeno" alespoň 5 let a nemohli tak systém opustit beze ztráty všech státních příspěvků, z toho bylo jen cca 80 000 účastníků, kteří měli uzavřenou novou smlouvu, byli proto v systému méně než 24 měsíců a mohli tak systém opustit jen se ztrátou všech investovaných prostředků [po uplynutí 24 měsíců se lze vyvázat ze smluvního vztahu s pojišťovnou i výpovědí s právem na odbytné, ovšem bez poskytnutých státních příspěvků - viz § 8 písm. e) ve spojení s § 25 zákona č. 427/2011 Sb.].

82. Pro ústavnost této situace je podstatné, že délka spořící doby jako podmínka pro vznik práva na jednorázové vyrovnání (včetně výplaty poskytnutých státních příspěvků) se pro starší smlouvy nadále řídí právní úpravou účinnou do konce roku 2023, postačí tedy pětiletá účast [více k tomu bod 56 shora].

83. Dalším významným faktorem je pak posouzení ekonomické smysluplnosti setrvat v systému po 1. 7. 2024, aniž by účastník nadále dostával státní příspěvky. Z údajů poskytnutých Asociací penzijních společností (více bod 40 shora) plyne, že bez státního příspěvku je ekonomicky sporná účast na penzijním připojištění podle starší právní úpravy, platné do konce roku 2012. Těchto investic nyní spravovaných v transformovaných fondech se nicméně navrhovatelčina kritika týkat nemůže. Po roce 2013 již v tomto starém systému uzavírat nové smlouvy nelze, proto mohli jeho účastníci po červnu 2024 ze systému kdykoli vystoupit a získat tak i poskytnuté státní příspěvky (podmínka trvání doby připojištění byla logicky dána).

84. Naopak výkonnost doplňkového penzijního spoření je z investičního hlediska podstatně zajímavější (např. v roce 2023 byla od 9,04 % až po 20,64 % zhodnocení ročně, v roce 2024 údaje poskytnuté na první tři čtvrtletí ukazují teoretický výhled na roční zhodnocení od 5,1 % do 16,1 %). Byť si je Ústavní soud vědom proměnlivosti výnosů (zde udané hodnoty jistě nejsou garancí toho, že tomu tak bude i v budoucnu), lze souhlasit s tezí asociace, že investice do doplňkového penzijního spoření jsou konkurenční vůči jiným konzervativnějším produktům (například na sklonku roku 2024 byl maximální na trhu dostupný úrok na spořicím účtu 4,2 %** , inflace za rok 2024 pak činila 2,4 %). Nadto třeba zopakovat tezi vlády i Asociace penzijních společností, že státní podpora není klíčovým prvkem výkonnosti produktů třetího pilíře: z hlediska celkové výnosnosti produktu význam zhodnocení vložených prostředků s prodlužujícím se investičním horizontem díky tzv. složenému úročení roste, zatímco význam státního příspěvku klesá (podobně též asociace, srov. závěr bodu 40 shora).

85. Navrhovatelkou kritizované "uzamčení" v třetím pilíři tedy není setrváním v systému, který bez státního příspěvku postrádá ekonomický smysl.

86. Ústavní soud uzavírá, že v nynějším případě je tzv. nepravá retroaktivita ústavně souladným řešením.

VI. C. K námitce porušení rovného zacházení

87. Navrhovatelka dále tvrdí, že napadená úprava porušuje ústavní zákaz diskriminace a je v rozporu s požadavkem rovného zacházení. Vláda oponuje, že postavení osob s přiznaným nárokem na starobní důchod nelze v systému třetího důchodového pilíře srovnávat s postavením osob bez tohoto nároku. Podle vlády tak chybí vůbec srovnatelnost srovnávaných skupin, což je základní pojmový znak diskriminace.

88. Ústavní soud musí předně odmítnout tezi navrhovatelky, že je snad starší judikatura Ústavního soudu k diskriminaci nepoužitelná či nějak zastaralá. Je tomu právě naopak. Ústavní soud ustáleně vychází již z judikatury československého Ústavního soudu z roku 1992 (konkrétně z nálezu Ústavního soudu ČSFR ze dne 8. 10. 1992 sp. zn. Pl. ÚS 22/92). Veškerá judikatura vychází z jednotného pojetí ústavního principu rovnosti a zákazu diskriminace, na jehož filozofickém základu se od roku 1993 nic nezměnilo (srov. nedávno nález ze dne 20. 11. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 16/24, Platová diskriminace začínajících soudkyň na mateřské a rodičovské dovolené, body 68 násl.).

89. Před samotnou aplikací ústavního zákazu diskriminace je třeba zdůraznit, že podle ustálené judikatury lze uvažovat v kategorii rovnosti pouze v relaci mezi nejméně dvěma subjekty ve stejném, resp. srovnatelném postavení. Klíčovým krokem pro možnost aplikace zásady rovnosti je proto určit, zda jsou dvě situace, s nimiž právo zachází odlišně, vskutku srovnatelné, tedy zda jsou relevantně podobné. Posouzení srovnatelnosti, a tedy nalezení kritéria relevance, v sobě nezbytně zahrnuje hodnotový úsudek, který předpokládá pochopení smyslu a účelu přezkoumávané právní úpravy [nález ze dne 20. 11. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 50/06 (N 196/47 SbNU 557; 18/2008 Sb.), Rozpočtové určení daní - nerovnost mezi malými obcemi a velkými městy, body 19 a 20].

90. Nynější zákonná úprava upřednostňuje pojetí třetího důchodového pilíře jako spoření na důchod, nikoli spoření při důchodu, což zohledňuje též v právu na poskytnutí státního příspěvku. Přiznání starobního důchodu je základním kritériem, s nímž pracují všechny důchodové systémy. S přihlédnutím ke smyslu ústavní zásady zákazu diskriminace není proto v systému třetího důchodového pilíře vůbec srovnatelná situace osob, kterým ještě nebyl přiznán starobní důchod, a osob, kterým důchod již přiznán byl. Nelze proto hovořit o rozdílné regulaci srovnatelných situací, nýbrž o nestejném zacházení s nestejnými situacemi. Ústavní zákaz diskriminace proto nemohl být porušen již jen z tohoto důvodu.

(…)

VII. Závěr

93. Ústavní soud shrnuje, že zákonodárce odňal státní podporu s účinky do budoucna a nijak se nedotkl v minulosti vzniklých nároků na vyplacení státní podpory. Řešení formou této tzv. nepravé retroaktivity (retrospektivy) nezakládá neústavnost. Rozlišování (pro účely nároku na státní podporu v tzv. třetím penzijním pilíři) mezi osobami, kterým byl přiznán starobní důchod, a osobami jinými, není porušením ústavního principu rovnosti.

94. Ústavní soud proto podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu návrh na zrušení napadených ustanovení zamítl jako nedůvodný.

* Dostupná na https://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=228464
** Srovnání úrokových sazeb dostupné na https://www.e15.cz/sporici-ucty-srovnani.

Autor: US