// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 21.02.2025
ÚS: Výklad podmínek pro prominutí pojistného na soc. zabezpečení
I. Soud se prostřednictvím teleologického výkladu nemůže odchýlit od textu zákona do té míry, že by popřel jednoznačně vyjádřenou vůli zákonodárce. To však neznamená, že by v případě jednoznačného znění zákona vůbec nebyl prostor pro jiné výkladové metody.
II. Smysl a účel zákona nelze omezovat jeho textem (jazykovým výkladem). Naopak, text zákona je třeba vykládat (také) prostřednictvím jeho smyslu a účelu.
podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. I.ÚS 1937/24, ze dne 6. 1. 2025
UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.
Z odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadeného rozhodnutí
1. V tomto nálezu se Ústavní soud zabývá namítaným porušením práva na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") v souvislosti s výkladem podmínek pro prominutí pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti (dále jen "pojistné") podle zákona č. 300/2020 Sb., o prominutí pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti placeného některými zaměstnavateli jako poplatníky v souvislosti s mimořádnými opatřeními při epidemii v roce 2020 a o změně zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o prominutí pojistného").
2. Okresní správa sociálního zabezpečení v Kolíně napadeným rozhodnutím (platebním výměrem) stěžovatelce jako zaměstnavateli uložila povinnost uhradit dlužné pojistné a penále z tohoto pojistného za červenec a srpen 2020, ve kterých stěžovatelka nesplnila podmínku pro prominutí pojistného na sociální zabezpečení, neboť úhrn vyměřovacích základů jejích zaměstnanců v těchto měsících nedosáhl 90 % úhrnu vyměřovacích základů za březen 2020 [§ 2 odst. 1 písm. c) zákona o prominutí pojistného].
3. Stěžovatelčiny námitky proti uvedenému rozhodnutí zamítla Česká správa sociálního zabezpečení rovněž napadeným rozhodnutím. Žalobu proti tomuto rozhodnutí zamítl napadeným rozsudkem Krajský soud v Praze. Stěžovatelka neuspěla ani u Nejvyššího správního soudu, který napadeným rozsudkem zamítl její kasační stížnost.
4. Stěžovatelka od počátku namítala, že v březnu 2020 svým zaměstnancům vyplatila čtvrtletní odměny i za leden a únor, což navýšilo vyměřovací základ, zatímco odměny za červenec a srpen vyplácela až v září. S odkazem na teleologický výklad se domáhala "rozložení" odměn do jednotlivých měsíců, ve kterých zaměstnanci skutečně vykonali odměňovanou práci.
5. Nejvyšší správní soud však konstatoval (stejně jako před ním krajský soud a Česká správa sociálního zabezpečení), že zákon stanoví podmínky pro prominutí pojistného jednoznačně. Smyslem a účelem zákona bylo udržení přibližně stejné mzdové úrovně jako před vypuknutím pandemie onemocnění COVID-19, podpora zaměstnavatelům je však omezena taxativně stanovenými podmínkami.
II.
Argumentace stěžovatelky
6. Stěžovatelka v ústavní stížnosti předeslala, že jí Okresní správa sociálního zabezpečení prominula penále, usiluje proto již jen o nápravu ohledně dlužného pojistného.
7. Stěžovatelka zdůraznila, že smyslem a účelem zákona o prominutí pojistného bylo udržet mzdy bezprostředně po zavedení státních restrikcí v souvislosti s pandemií na přibližně stejné úrovni jako na počátku roku 2020, tedy před zavedením těchto restrikcí. Obecné soudy věc posoudily čistě formalisticky. Stěžovatelka trvá na tom, že nedokonalý legislativní text § 2 odst. 1 písm. c) zákona o prominutí pojistného odporuje jeho smyslu a účelu. Tento rozpor lze překlenout pouze prostřednictvím teleologického výkladu. Podprůměrná legislativně technická úroveň zákona o prominutí pojistného vyžaduje nadprůměrné interpretační úsilí. Gramatický výklad vede k ústavně nekonformním důsledkům v podobě nerovného zacházení s různými skupinami malých soukromých zaměstnavatelů. Vyjímá z blaha právní úpravy zaměstnavatele, kteří část mezd svým zaměstnancům vyplácejí za delší než měsíční období, aniž by v tomto směru sledoval legitimní cíl a byl přiměřený. Takové rozlišování však nebylo smyslem a účelem zákona o prominutí pojistného. Všichni malí soukromí zaměstnavatelé byli restrikcemi a pandemií postiženi stejně. Stěžovatelka byla výrazně dotčena karanténami zaměstnanců, výpadkem dodavatelského řetězce, sníženou poptávkou i ztíženou situací v zahraničním obchodu, a přesto svým zaměstnancům nesnížila základní mzdu ani její nenárokové složky, přičemž byla motivována právě státní podporou v podobě prominutí pojistného. Z ničeho rovněž neplyne, že by zákonodárce chtěl do budoucna motivovat malé soukromé zaměstnavatele, aby změnili způsob odměňování, jinak nedosáhnou na prominutí pojistného. Zákon o prominutí pojistného nabyl účinnosti až dne 30. června 2020, kdy již stěžovatelka mzdy za měsíc březen 2020 vyplatila, a tedy nemohla změnit zavedený způsob odměňování. Zvýhodnění jedněch podnikatelů oproti jiným má ústavně nepřípustný dopad i do oblasti hospodářské soutěže.
8. Stěžovatelka svou argumentaci uzavřela tím, že pokud jsou odměny zaměstnanců, z jejichž vyměřovacích základů se promíjí pojistné snížením vyměřovacího základu zaměstnavatele, vypláceny kumulativně naráz za delší než měsíční období, musejí být odměny i úhrn vyměřovacích základů pro účely zákona o prominutí pojistného alikvotně přiřazeny do měsíce, v němž došlo k výkonu odměňované závislé práce.
III.
Vyjádření účastníků řízení a replika stěžovatelky
9. Nejvyšší správní soud ve vyjádření k ústavní stížnosti konstatoval, že stěžovatelka v podstatě jen opakuje již uplatněné námitky, a odkázal na odůvodnění napadeného rozsudku, v němž se s nimi vypořádal. Vyšel ze svého rozsudku ze dne 24. ledna 2023 č. j. 2 Ads 116/2022-28, ve kterém se výkladem § 2 odst. 1 písm. c) zákona o prominutí pojistného zabýval poprvé. Ústavní stížnost proti tomuto rozsudku Ústavní soud usnesením ze dne 25. července 2023 sp. zn. III. ÚS 792/23 odmítl jako zjevně neopodstatněnou. Posuzoval přitom tutéž právní otázku, jakou vznáší stěžovatelka.
10. I krajský soud poukázal především na to, že stěžovatelka opakuje argumentaci, kterou uplatnila již v žalobě. Odkázal proto na odůvodnění svého rozsudku a stejně jako Nejvyšší správní soud upozornil na usnesení sp. zn. III. ÚS 792/23.
11. Další účastnice řízení se k ústavní stížnosti nevyjádřily.
12. Stěžovatelka v replice zpochybnila obecnou použitelnost závěrů usnesení sp. zn. III. ÚS 792/23 na její případ. Poukázala zejména na to, že toto rozhodnutí nerekapituluje podstatné skutkové okolnosti, a tudíž je nelze považovat za "judikát". Tehdy rozhodující senát navíc vůbec nezkoumal smysl a účel zákona o prominutí pojistného. Právní názor, podle něhož lze teleologický výklad upřednostnit před jazykovým pouze za podmínky nejasnosti a nesrozumitelnosti právní normy, odporuje ustálené judikatuře Ústavního soudu.
IV.
Posouzení ústavní stížnosti
13. Ústavní stížnost je důvodná.
14. Ústavní soud se situacemi, kdy různé výkladové metody vedou k různým výsledkům, zabýval již v řadě svých rozhodnutí. V nálezu ze dne 4. února 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96, N 13/7 SbNU 87, vyhlášeném pod č. 63/1997 Sb., uvedl, že soud není absolutně vázán doslovným zněním zákona, "nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku." Přitom je nutno vyvarovat se libovůle. V často citovaném nálezu ze dne 17. prosince 1997 sp. zn. Pl. ÚS 33/97, N 163/9 SbNU 399, vyhlášeném pod č. 30/1998 Sb., označil aplikaci práva vycházející pouze z jeho doslovného výkladu za neudržitelnou s tím, že "jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.)." V nálezu ze dne 10. října 2006 sp. zn. Pl. ÚS 24/06, N 183/43 SbNU 89, vyhlášeném pod č. 519/2006 Sb., Ústavní soud v situaci, kdy argument doslovným zněním zákona zůstal "osamocen", upřednostnil soubor argumentů, který na dané ustanovení pohlížel v širších souvislostech (tj. s ohledem na historii jeho vzniku, vztah k dalším ustanovením téhož zákona a rovněž smysl a účel). Ústavní soud tedy akceptuje teleologický výklad jako přístup postavený na roveň jazykovému výkladu, "jenž je způsobilý v kontextu racionální argumentace představovat významný korektiv při zjištění obsahu právní normy" (nález ze dne 9. června 2009 sp. zn. IV. ÚS 426/09, N 134/53 SbNU 681).
15. Ústavní soud však rovněž v nedávném nálezu ze dne 11. září 2024 sp. zn. Pl. ÚS 23/24 (část VI.2) upozornil, že s ohledem na dělbu moci ve státě nejsou výkladové možnosti soudu neomezené. Soudy mohou právo vykládat a dotvářet, nikoli je měnit. Mohou vykročit mimo hranice nejširšího možného jazykového významu zákonných ustanovení, respektují-li přitom obecně uznávané metody dotváření práva. "V takovém případě se stále pohybují v mezích ústavně přípustné interpretace zákona. Zákonodárce nedokáže dopředu předvídat všechny možné situace a právní jistota současně není jedinou, natož nejvyšší hodnotou. Dotváření zákona soudy (a jinými orgány aplikujícími právo) je proto při respektování metodologie právní interpretace ústavně přípustné, ledaže je ze zvlášť významných důvodů spojených s právní jistotou vyloučené". Ústavní soud dále poukázal na to, že právní metodologie považuje za základní předpoklad dotváření práva existenci kvalifikovaného nedostatku v právní úpravě, tj. mezery v zákoně. Tu někdy vymezuje přímo jako tzv. protiplánovou neúplnost zákona. "Snoubí-li se však jasný jazykový význam a průkazný úmysl historického zákonodárce, jde o počáteční vědomou mezeru v zákoně, pro kterou právo dotvářet zpravidla nelze [...] Dotváření může v takové situaci připadat v úvahu pouze při významné změně společenských podmínek nebo souvisejících částí právního řádu".
16. Při dotváření práva soudce tedy "toliko" domýšlí existující právní řád do důsledků a zůstává na půdě platného práva, zatímco realizace právně politické představy soudce, která je v rozporu s platným právem, je možná jen cestou změny zákona. Určujícím pro odlišení tvorby a dotváření práva je vědomé rozhodnutí zákonodárce. "Soudce zásadně není oprávněn vyplnit vědomou mezeru v zákoně. [...] To, zda šlo o vědomé či nevědomé rozhodnutí zákonodárce (mezeru vědomou či nevědomou), lze zjistit především jasně průkazným úmyslem zákonodárce; jde o skutečnou vůli zákonodárce (subjektivní historický výklad), nikoli o vůli, která se bude jen předpokládat (platí totiž presumpce opačná, předpoklad racionálního zákonodárce). Tímto způsobem lze tedy zodpovědět i související otázku, kdy lze aplikované ustanovení právního předpisu dotvořit a kdy má naopak být navrženo Ústavnímu soudu ke zrušení [...]. Je-li právní úprava zákonodárcem koncipovaná s vědomím teleologického rozporu, pak obecný soud či Ústavní soud nemůže toto řešení změnit, ale může dojít jen ke zrušení právního předpisu" (nález ze dne 27. března 2014 sp. zn. III. ÚS 2264/13, N 47/72 SbNU 531, body 16 a 17).
17. Před libovůlí při aplikaci práva za použití teleologického výkladu ostatně varovalo již stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 21. května 1996 sp. zn. Pl. ÚS-st. 1/96, ST 1/9 SbNU 471 (z něhož vycházel i Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku). Ústavní soud v tomto stanovisku obecně souhlasil s tím, že "vázanost soudu zákonem neznamená bezpodmínečně nutnost doslovného výkladu aplikovaného ustanovení, nýbrž zároveň vázanost smyslem a účelem zákona." Priorita výkladu prostřednictvím smyslu a účelu zákona (e ratione legis) je však vázána na určité podmínky, neboť při hledání smyslu a účelu zákona hrají klíčovou roli vlastní představy interpreta o teleologické racionalitě právního ustanovení (tedy ona výše zmíněná právně politická představa soudce). "V případě aplikace právního ustanovení je nutno vycházet z jeho doslovného znění. Pouze za podmínky jeho nejasnosti nebo nesrozumitelnosti (umožňující např. více interpretací), jakož i rozporu doslovného znění daného ustanovení s jeho smyslem a účelem, o jejichž jednoznačnosti a výlučnosti není jakákoli pochybnost, lze upřednostnit výklad e ratione legis před výkladem jazykovým."
18. Citovanou judikaturu lze shrnout tak, že soud se prostřednictvím teleologického výkladu nemůže odchýlit od textu zákona do té míry, že by popřel jednoznačně vyjádřenou vůli zákonodárce; taková situace by představovala ústavně nepřípustnou libovůli a odporovala principu dělby moci. Nelze z ní však dovodit, že by v případě jednoznačného znění zákona vůbec nebyl prostor pro jiné výkladové metody, jak dovozoval Nejvyšší správní soud.
19. Mezi účastníky řízení není sporu o tom, že jazykový výklad vede k výsledku pro stěžovatelku nepříznivému s dopadem do jejího základního práva na ochranu vlastnictví (čl. 11 odst. 1 a 5 Listiny). Zákon podmiňuje prominutí pojistného tím, že úhrn vyměřovacích základů zaměstnanců v pracovním poměru za kalendářní měsíc činí aspoň 90 % úhrnu vyměřovacích základů zaměstnanců v pracovním poměru za březen 2020 [§ 2 odst. 1 písm. c)], přičemž stěžovatelka tuto podmínku nesplnila. Důvodem však nebylo, že by svým zaměstnancům v červenci a srpnu 2020 snížila mzdu o více než 10 % oproti březnu tohoto roku, ale že jim v březnu 2020 vyplácela kvartální (čtvrtletní) odměny, které úhrn vyměřovacích základů v tomto měsíci navýšily (o této skutečnosti nevyvstaly v řízení žádné pochybnosti), a současně že jim - podle tvrzení stěžovatelky - kvartální odměny za měsíce červenec a srpen (a září) vyplácela až se mzdou za září 2020. Přitom při vyplácení odměn spolu se mzdou za měsíc březen 2020 ještě nemohla předvídat, že by to mohlo mít negativní vliv na splnění podmínky podle zákona o prominutí pojistného, který v tu dobu ještě nebyl přijat (respektive nebyl ani navržen).
20. Stěžovatelka a účastníci řízení se nerozcházeli ani ve vymezení smyslu a účelu zákona o prominutí pojistného, jímž byla motivace zaměstnavatelů, aby v komplikované době spojené s nástupem epidemie onemocnění COVID-19 nepropouštěli zaměstnance a nesnižovali jim mzdu, a zprostředkovaně potom udržení zaměstnanosti a ochrana zaměstnanců před propouštěním či snižováním mezd. Stěžovatelka přitom, jak již bylo uvedeno, svým zaměstnancům mzdu nesnížila.
21. Ústavní soud nemůže souhlasit se způsobem, jakým se smyslem a účelem zákona o prominutí pojistného pracoval Nejvyšší správní soud. Ten totiž přisvědčil stěžovatelce, že smyslem a účelem zákona o prominutí pojistného bylo udržení mzdové úrovně z období bezprostředně předcházejícího vypuknutí epidemie onemocnění COVID-19 a zmírnění dopadů restriktivních opatření na zaměstnanost, zároveň však zdůraznil, že pro prominutí pojistného musí oprávněné subjekty splnit taxativně stanovené podmínky, a uzavřel, že jazykový výklad zákona o prominutí pojistného neodporuje jeho smyslu a účelu. Tím však Nejvyšší správní soud smysl a účel zákona omezuje jeho textem (jazykovým výkladem) namísto toho, aby text zákona vykládal (také) prostřednictvím jeho smyslu a účelu, což nelze považovat za správný interpretační přístup. Lze si totiž představit situaci, kdy jsou podmínky v hypotéze právní normy formulovány tak, že z jejího dosahu vylučují situace, které odpovídají jejímu smyslu a účelu. V takových situacích však nelze dovodit, že text zákona jeho smyslu a účelu neodporuje, protože daná situace nenaplňuje podmínky stanovené textem zákona. To by byla zjevná a nežádoucí argumentace kruhem.
22. V obecné rovině sice lze souhlasit s Nejvyšším správním soudem, že soud se při výkladu právních předpisů musí vyvarovat svévole, z pohledu Nejvyššího správního soudu by však byla svévolí jakákoli jiná než doslovná interpretace jednoznačně formulovaného textu právní normy. Takové pojetí však zcela popírá možnost existence mezer v zákoně. Jak vyplývá z výše citované judikatury (nálezy sp. zn. III. ÚS 2264/13 a Pl. ÚS 23/24), svévolným by byl teprve výklad jdoucí proti jednoznačně vyjádřené vůli historického zákonodárce. Tu však Nejvyšší správní soud vůbec nezjišťoval.
23. Závěr Nejvyššího správního soudu, že v případě stěžovatelky není prostor pro teleologický výklad, respektive že tento výklad není v rozporu s výkladem jazykovým, je tedy odůvodněn způsobem, který vykazuje logické rozpory a neodpovídá konstantní judikatuře Ústavního soudu (přičemž Nejvyšší správní soud se ani nepokusil v rámci "soudního dialogu" nabídnout konkurenční úvahy). Odůvodnění napadeného rozsudku proto nenaplňuje požadavky plynoucí z čl. 36 odst. 1 Listiny.
24. Ústavní soud však nepovažuje za vhodné, aby nyní namísto Nejvyššího správního soudu podal konečný výklad zákona o prominutí pojistného pro stěžovatelčin případ. Vychází totiž ze své role garanta ústavnosti, který není součástí soustavy obecných soudů. K výkladu norem správního práva, jakož i ke sjednocování judikatury správních soudů, je povolán především Nejvyšší správní soud (například nález ze dne 16. prosince 2020 sp. zn. I. ÚS 945/20, N 233/103 SbNU 372, bod 19, či usnesení ze dne 7. května 2024 sp. zn. IV. ÚS 1040/24, bod 5). V tomto kontextu považuje Ústavní soud za vhodné, aby se popsaným napětím mezi textem zákona o prominutí pojistného a jeho smyslem a účelem znovu Nejvyšší správní soud řádně zabýval.
25. Ústavní soud k tomu podotýká, že výše citovanou judikaturu nelze číst tak, že by měl teleologický výklad vždy převážit nad jazykovým, dostanou-li se do rozporu (taková situace by již mohla být tvorbou, nikoli dotvářením práva, a odporovat tak principu dělby moci). Stejně tak však nelze dovozovat, že by měl vždy převážit výklad jazykový, je-li znění zákona jednoznačné, jak dovozuje Nejvyšší správní soud. Pro posouzení případu bude třeba vedle teleologického výkladu užít i další interpretační metody, tedy zejména výklad systematický a historický, při nichž se uplatní i hodnotové a systémové argumenty, počítaje v to i případné dopady výkladu do systému sociálního zabezpečení.
26. I tato interpretace přísluší v prvé řadě Nejvyššímu správnímu soudu. Přitom neopomene vzít v úvahu ani konkrétní skutkové okolnosti případu; při výkladu referenčního vyměřovacího základu stěžovatelky (za měsíc březen 2020), přihlédne zejména ke skutkovým okolnostem, které ovlivnily jeho výši, oproti srovnávaným vyměřovacím základům, u nichž také zohlední ovlivňující skutkové okolnosti (jejich ovlivnění systémem pravidelných kvartálních odměn, viz výše bod 19), resp. ověří je a posoudí, jsou-li obdobné.
27. Ústavní soud konečně zdůrazňuje, že závěru o porušení ústavně zaručeného práva stěžovatelky na soudní ochranu nebrání skutečnost, že Ústavní soud usnesením sp. zn. III. ÚS 792/23 odmítl pro zjevnou neopodstatněnost ústavní stížnost směřující proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Ads 116/2022-28 v obdobné věci. V tomto usnesení Ústavní soud totiž shledal, že stěžovatelka v ústavní stížnosti pouze pokračovala s polemikou se skutkovými závěry správních soudů, které vyhodnotil jako ústavněprávně udržitelné. Je také třeba zdůraznit, že při závěru o zjevné neopodstatněnosti ústavní stížnosti neprovádí Ústavní soud plný věcný (meritorní) přezkum napadených rozhodnutí (pouze přezkum tzv. kvazimeritorní). Ústavní soud navíc není závěry svých usnesení přísně vázán (srov. § 23 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, a čl. 89 odst. 2 Ústavy České republiky a contrario; například nález ze dne 6. června 2013 sp. zn. II. ÚS 2429/12, N 101/69 SbNU 675, bod 28). Nelze navíc vyloučit, že skutkové okolnosti obou případů nejsou zcela totožné, neboť v případě nynější stěžovatelky může být relevantní odlišující okolností právě způsob výpočtu srovnávaných vyměřovacích základů za měsíce červenec a srpen 2020 při zohlednění obdobného způsobu, jakým se do nich promítaly pravidelné kvartální odměny.
V.
Závěr
28. Ústavní soud tedy shledal, že napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu bylo porušeno právo stěžovatelky na soudní ochranu zaručené v čl. 36 odst. 1 Listiny. Proto částečně vyhověl ústavní stížnosti [§ 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu] a zrušil napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu [§ 83 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Rozhodl tak mimo ústní jednání, neboť od něj neočekával další objasnění věci (§ 44 zákona o Ústavním soudu).
29. Zrušením rozsudku Nejvyššího správního soudu se stěžovatelce otevírají procesní prostředky ochrany proti rozsudku krajského soudu a napadeným správním rozhodnutím, neboť věc se vrací do fáze řízení o kasační stížnosti. Ve vztahu k rozsudku krajského soudu, rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení a rozhodnutí Okresní správy sociálního zabezpečení tak přestala být splněna podmínka přípustnosti ústavní stížnosti podle § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu (nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1085/14 ze dne 9. prosince 2014, N 220/75 SbNU 475, bod 25). Ústavní soud proto ústavní stížnost v této části odmítl pro nepřípustnost podle § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu.
Autor: US