// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 31.01.2025
ÚS: Zpracování nového územního plánu
Pokud vedlejší účastnice řízení (obec) přistoupí ke zpracování nového územního plánu v návaznosti na stavebním zákonem (zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, účinný do 31. 12. 2023) omezenou platnost stávající územně plánovací dokumentace, musí respektovat cíle, záměr a doporučení v dané chvíli existujících nadřízených závazných územně plánovacích instrumentů, které zdůrazňovaly ochranu životního prostředí a zemědělského půdního fondu. Takový postup vedlejší účastnice řízení nevykazuje prvky libovůle či zneužití jejího postavení či úmyslného jednání na úkor stěžovatelů.
Princip ochrany legitimního očekávání vlastníků pozemků, jejichž vlastnictví bylo dotčeno změnou územního plánu, není jediným hlediskem, které je nutno při posuzování důsledků takové změny zohledňovat. Stěžovatelé nemohli legitimně očekávat, že po celou dobu trvání jejich (spolu)vlastnického práva nedojde ve vztahu k jejich pozemkům k žádným změnám v rámci územního plánování. Nový územní plán byl přijat nikoliv na základě nahodilé souhry okolností, jakou je například skladba obecního zastupitelstva po volbách, ale v návaznosti na vývoj poměrů v dané lokalitě a s tím také souvisejícími požadavky nově připravené nadřízené územně plánovací dokumentace.
podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. III.ÚS 229/24, ze dne 19. 11. 2024
UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.
Z odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelé domáhají zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena jejich základní práva (svobody) zaručené čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, čl. 11 Listiny a čl. 26 Listiny.
2. Z ústavní stížnosti, ze spisu Krajského soudu v Ústí nad Labem sp. zn. 142 A 2/2022, jakož i z Územního plánu vedlejší účastnice řízení ze dne 13. 6. 2022 č. j. LIB/1900/2022 se podává, že Krajský soud v Ústí nad Labem (dále jen "krajský soud") ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítl návrh, kterým se stěžovatelé domáhali zrušení opatření obecné povahy - územního plánu vedlejší účastnice řízení obce Libouchec (dále jen "územní plán"). Nepřisvědčil jejich námitkám o nepřezkoumatelnosti územního plánu, respektive o nedostatečném vypořádání námitek ze strany vedlejší účastnice řízení. Z odůvodnění napadeného územního plánu vyplývá, že problematika změny funkčního využití plochy zahrnující pozemky, jichž jsou stěžovatelé vlastníky (resp. spoluvlastníky), byla v rámci vypořádání uvedených námitek obsáhle řešena. Vedlejší účastnice řízení podle krajského soudu vysvětlila, proč byly pozemky stěžovatelů zařazeny do kategorie mezi zemědělskou plochu, zatímco jiné ve stejné oblasti byly určeny k zastavění. Vedlejší účastnice řízení byla vedena zejména snahou chránit životní prostředí a při svém rozhodování postupovala mimo jiné podle Zásad územního rozvoje Ústeckého kraje a podle Územní studie krajiny ORP Ústí nad Labem. Krajský soud neshledal ani rozpor uvedeného územního plánu s cíli a úkoly územního plánování ve smyslu zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, účinný do 31. 12. 2023 (dále jen "stavební zákon"). Podle krajského soudu nemohla obstát námitka stěžovatelů, že započali na uvedených pozemcích s realizací developerského projektu, neboť měli k dispozici pouze projektovou dokumentaci ohledně dopravního napojení jednoho z pozemků, nikoliv samotný projekt. Stěžovatelé rovněž s realizací uvedeného projektu otáleli a o to méně mohou namítat, že nový územní plán zasahuje do jejich práv. Krajský soud nezpochybnil, že napadený územní plán omezuje do jisté míry (spolu)vlastnické právo stěžovatelů, avšak v návaznosti na provedený test proporcionality a judikaturu správních soudů uzavřel, že nejde o zásah nepřiměřený. Změnou funkčního využití dotčených pozemků nedochází k jejich znehodnocení, stěžovatelé mohou pozemky využívat dosavadním způsobem.
3. Následná kasační stížnost stěžovatelů byla ústavní stížností napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu zamítnuta. Nejvyšší správní soud považoval rozsudek krajského soudu za řádně odůvodněný, srozumitelný a přezkoumatelný. Posouzení územního plánu krajským soudem nevybočilo z mantinelů přezkumu vytvořených judikaturou správních soudů. Správní soudy musí při přezkumu územních plánů postupovat zdrženlivě, jelikož tvorba územního plánu spadá do autonomního rozhodování příslušné politické jednotky (obce). Úkolem správního soudu je přezkoumat pouze to, zda se obec při tvorbě územního plánu pohybovala v příslušném zákonném rámci. Pokud se vedlejší účastnice řízení v rámci územního plánu zaměřila na ochranu životního prostředí, vycházela z pro něj závazné územní studie a zásad územního rozvoje. Nejvyšší správní soud odkázal na svou dřívější judikaturu s tím, že s ohledem na územní a společenský vývoj nelze očekávat absolutní neměnnost poměrů v rámci územního plánování. Stěžovatelé nemohli mít legitimní očekávání, že územní plán zůstane v jejich případě neměnný po celou dobu existence jejich věcných práv k nemovitým věcem. K námitkám ohledně odůvodnění rozsudku krajského soudu Nejvyšší správní soud poznamenal, že krajský soud byl do značné míry limitován obecností námitek stěžovatelů.
II.
Argumentace stěžovatelů
4. V ústavní stížnosti stěžovatelé poukazují na to, že podle předchozího územního plánu byly jejich pozemky zařazeny do zastavitelné plochy sloužící pro výrobu a výrobní služby s tím, že dlouhodobě připravují své pozemky na developerský projekt, který nebylo zatím možné realizovat. Nový územní plán je v rozporu s principem kontinuity územního plánování, není opřen o legitimní důvody. V rámci nového územního plánu nebylo vybráno nejšetrnější řešení s ohledem na práva stěžovatelů a úpravy v územním plánování byly činěny diskriminačním způsobem. S odkazem na nález ze dne 31. 1. 2023 sp. zn. III. ÚS 2329/21 argumentují, že krajský soud měl stěžovatele poučit o nedostatečné konkrétnosti jejich námitek. Krajský soud při hodnocení věci a územního plánu postupoval příliš aktivisticky, pokud například hodnotil, že stěžovatelé měli dostatek času svůj projekt realizovat a příhodnou dobu promeškali. K tomu namítají, že naopak byli utvrzováni, že svůj projekt budou moci realizovat a spolehli se na stálost územní dokumentace; v této souvislosti odkazují na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2020 č. j. 9 As 171/2018-50. Správní soudy nezajistily vzájemnou rovnováhu mezi právy stěžovatelů a veřejným zájmem. Zásah do práva na příznivé životní prostředí, který by jejich projekt způsobil, by byl dostatečně kompenzován ekonomickými nástroji, konkrétně poplatkem za vynětí předmětných pozemků ze zemědělského půdního fondu. Změny navozené novým územním plánem podle stěžovatelů nejsou úměrné jím sledovanému cíli, zejména s ohledem na to, že změnou územního plánu bylo zasaženo do práva stěžovatelů na ochranu vlastnictví. Tímto aspektem se přitom správní soudy v napadených rozhodnutích dostatečně nezabývaly. Rovněž byla porušena zásada enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí, jelikož veřejná moc nebyla uplatňována jen tam, kde je to nezbytné.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
5. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny procesní předpoklady řízení. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnými stěžovateli, kteří byli účastníky řízení, ve kterém byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelé jsou právně zastoupeni v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Jejich ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť vyčerpali všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv.
IV.
Vyjádření účastníků řízení, vedlejší účastnice řízení a replika stěžovatelů
6. Soudkyně zpravodajka podle § 42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu zaslala ústavní stížnost účastníkům řízení a vedlejší účastnici řízení k vyjádření.
7. Nejvyšší správní soud odkázal na svou judikaturu (srov. za všechny například jeho rozsudek ze dne 24. 10. 2007 č. j. 2 Ao 2/2007-73), podle níž jsou správní soudy povinny při přezkumu problematiky územních plánů postupovat zdrženlivě. Z napadeného územního plánu vyplývají legitimní důvody, proč vedlejší účastnice řízení přistoupila ke změně funkčního využití předmětných pozemků. Stěžovatelům nesvědčí legitimní očekávání, že územní plán zůstane neměnný po celou dobu existence jejich věcných práv k nemovitým věcem, takový přístup by nezohledňoval územní a společenský vývoj. Napadené rozhodnutí krajského soudu nelze hodnotit jako překvapivé z důvodu, že stěžovatelé nebyli poučeni o hrozícím neúspěchu. Správní (soudní) řízení nelze srovnávat s občanským soudním řízením a s poučovacími povinnostmi v občanském soudním řízení, jelikož soudní přezkum navazuje na rozhodnutí správního orgánu (často již druhého stupně). S takto chápaným rozdílem mezi správním řízením soudním a občanským soudním řízením se ztotožnil i Ústavní soud ve své judikatuře. Správní soudy nemají povinnost vypořádat se podrobně se všemi, navíc neurčitými, tvrzeními stěžovatelů. Odkaz stěžovatelů na nález sp. zn. III. ÚS 2329/21 není přiléhavý, neboť v průběhu daného řízení nevznikly žádné pochybnosti ohledně toho, kterých pozemků ve vlastnictví stěžovatelů se změna územního plánu týkala, resp. nevznikly ani pochybnosti ohledně věcné legitimace stěžovatelů.
8. Podle Nejvyššího správního soudu se krajský soud nedopustil přehnaného aktivismu, naopak je třeba zohlednit právo vedlejší účastnice řízení na samosprávu, do něhož spadá i pořizování a změna územního plánu. Vedlejší účastnice řízení podrobně popsala, z jakého právního a hodnotového rámce při koncipování nového územního plánu vycházela (např. Územní studie rozvoje ORP Ústí nad Labem a zásady územního rozvoje Ústeckého kraje). Úkolem správních soudů ve sporech tohoto typu je toliko posoudit, zda konkrétní obcí zvolené řešení nevybočuje ze zákonem daných mantinelů a nezasahuje do ústavních práv dotčených subjektů. Jejich úkolem není určovat, které územní uspořádání dané obce je vhodnější nebo účelnější. V daném případě nedošlo k nerovnováze mezi ochranou vlastnického práva stěžovatelů a veřejného zájmu soustředěného zde na ochranu životního prostředí. Správní soudy se s ohledem na typ řízení a stěžovateli formulovaný petit nemohly zabývat eventuálním nárokem na náhradu škody způsobenou stěžovatelům tím, že nemohli realizovat jimi plánovaný developerský projekt. Nejvyšší správní soud připomněl usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 6. 2024 sp. zn. I. ÚS 1257/24, v němž se Ústavní soud územním plánem vedlejší účastnice řízení již zabýval.
9. Krajský soud zopakoval, že stěžovatelé nedostatečně specifikovali alternativní řešení, pokud zpochybňovali vedlejší účastnicí řízení koncipovaný územní plán. Nesouhlasil s tím, že postupoval v rozporu s nálezem sp. zn. III. ÚS 2329/21. I kdyby stěžovatelé v průběhu soudního řízení uváděli bližší údaje o svém developerském projektu, na posouzení věci by to nemělo žádný vliv, jelikož nosné důvody pro zamítnutí návrhu stěžovatelů spočívaly v jiných skutečnostech. Krajský soud pouze hodnotil, že stěžovatelé měli několik let na přípravu developerského projektu a tuto příležitost nevyužili; nejde o žádný aktivismus z jeho strany. Není správné východisko stěžovatelů, že čím déle platily původní regulativy umožňující vybudování průmyslové zóny na pozemcích stěžovatelů, tím silnější legitimní očekávání jim svědčí. Takto zjednodušeně změny v územním plánování posuzovat nelze a naopak je nutno vždy hodnotit okolnosti konkrétního případu. Podrobně se také zabýval povinnostmi na ochranu životního prostředí, pro které lze vedlejší účastnicí řízení navrhovanou změnu územního plánu považovat za legitimní.
10. Vedlejší účastnice řízení se ztotožnila s napadenými rozhodnutími správních soudů a s jejich vyjádřeními k ústavní stížnosti. Domnívá se, že nedošlo k porušení základních práv stěžovatelů, kteří pouze opakují svou dosud uplatněnou argumentaci. Územní plán je přezkoumatelný, je dostatečně a srozumitelně odůvodněný a reaguje na všechny námitky a připomínky stěžovatelů. Prostřednictvím územního plánu vedlejší účastnice řízení realizovala své právo na samosprávu. Žádný vlastník pozemku nemá nárok na stanovení takových podmínek rozvoje svého pozemku, aby to vyhovovalo jeho soukromoprávním zájmům. Stěžovatelé stále vlastní pozemky, které jsou součástí zemědělského půdního fondu a nadále je v tomto rozsahu mohou užívat. Nebyla vydána jakákoliv pravomocná územní rozhodnutí či jiná povolení opravňující stěžovatele k tomu, aby na svých pozemcích mohli umístit stavbu. Není pravdivé tvrzení stěžovatelů, že již začali realizovat projekt vedoucí k zapojení pozemků do průmyslové zóny. Byla pouze řešena možnost zpřístupnění jednoho z pozemků k údržbě a obsluze v rámci zemědělského využití. Vedlejší účastnice řízení opakuje, že při koncipování nového územního plánu byla vedena novým legislativním rámcem, odlišným od stavu, za něhož byl koncipován předchozí územní plán (v této souvislosti vedlejší účastnice řízení odkazuje zejména na stavební zákon a na jednotlivé novely zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu). Vedlejší účastnice řízení upozornila, že rozporovaný územní plán byl k námitkám jiných subjektů přezkoumáván rozličnými senáty správních soudů a všechny návrhy na jeho zrušení byly zamítnuty a neúspěšné byly i navazující kasační stížnosti. Odkázala rovněž na usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 6. 2024 sp. zn. I. ÚS 1257/24, kterým byla ústavní stížnost zpochybňující rozhodnutí správních soudů odmítnuta jako zjevně neopodstatněná.
11. Stěžovatelé v replice nesouhlasili se stanoviskem vedlejší účastnice řízení a setrvali na své argumentaci.
V.
Posouzení důvodnosti ústavní stížnosti
V. 1. Obecné principy
12. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti stojícím mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). K zásahu do jejich rozhodovací činnosti je Ústavní soud oprávněn jen tehdy, kdyby obecné soudy porušily ústavně zaručená práva stěžovatelů. Tak se tomu ale v nyní posuzované věci nestalo, a proto byla ústavní stížnost shledána nedůvodnou.
13. Ústavní soud se již ve své rozhodovací činnosti otázkou způsobilosti územního plánu zasáhnout do vlastnického práva k nemovitostem v jeho obvodu vícekrát zabýval. Dospěl přitom k závěru, že obecně jde o zásah ústavním pořádkem aprobovaný (srov. usnesení ze dne 19. 8. 2015 sp. zn. IV. ÚS 2194/15), a to za předpokladu, že je vlastnické právo omezeno v souladu se zákonem a v přiměřené míře [blíže např. nález ze dne 8. 4. 2004 sp. zn. II. ÚS 482/02 (N 52/33 SbNU 39)]. Vlastnické právo náleží svou povahou do kategorie základních práv a svobod jednotlivce a tvoří tedy jádro personální autonomie jednotlivce ve vztahu k veřejné moci. Stávající koncepce ochrany vlastnického práva podle judikatury Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva vychází z toho, že každému je zaručeno právo vlastnit majetek a vlastnickému právu všech vlastníků je přiznán stejný zákonný obsah a ochrana. Současně však zdůrazňuje, že vlastnické právo není absolutně nedotknutelné. Naopak připouští omezení vlastnického práva zákonem z důvodu ochrany práv druhých a ochrany veřejného zájmu, kterým se rozumí zejména ochrana lidského zdraví, přírody a životního prostředí. S ohledem na povinnost šetřit podstatu a smysl vlastnického práva (čl. 4 odst. 4 Listiny) však nesmí být vlastnické právo takto omezeno ve větší než přípustné míře a pouze tehdy, když je to nezbytné. Nicméně tak jako jiná základní práva lze rovněž vlastnické právo omezit, a to v případě kolize s jiným základním právem nebo v případě nezbytného prosazení ústavně aprobovaného veřejného zájmu [srov. např. nález ze dne 15. 12. 1994 sp. zn. III. ÚS 102/94 (N 61/2 SbNU 175)].
14. Ústavní soud v nálezu ze dne 7. 5. 2013 sp. zn. III. ÚS 1669/11 (N 76/69 SbNU 291) též vyzdvihl, že územní plán je společenskou dohodou o využití území lidmi, kteří v něm žijí. Rozhodování o rozvoji spravovaného území patří mezi základní práva územní samosprávy. Stanovit funkční využití území a jeho rozvoj při splnění všech cílů a zásad územního plánování je součástí zcela legitimního rozhodnutí zastupitelstva obce, které plně spadá do samostatné působnosti obce, do které správní soudy mohou pouze minimálně zasahovat.
15. V souladu s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu (usnesení ze dne 21. 7. 2009 č. j. 1 Ao 1/2009-120) aprobovanou Ústavním soudem, v případě, kdy je územním plánem zasaženo do vlastnického práva osob, je třeba zkoumat, zda byly odpůrcem v daném případě dodrženy zásady subsidiarity a minimalizace zásahu. Ty jsou dodrženy, pokud zásah má ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod; zásah je činěn v nezbytně nutné míře; zásah je činěn nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli; zásah je činěn nediskriminačním způsobem a zásah je činěn s vyloučením libovůle (podmínky musí být splněny kumulativně).
16. Ústavní soud dále odkazuje na svá usnesení ze dne 18. 3. 2010 sp. zn. III. ÚS 3108/09 a ze dne 10. 4. 2018 sp. zn. IV. ÚS 3548/17. I v nyní posuzované věci se uplatní závěr, že neexistuje subjektivní právo na určitou podobu územního plánu či na to, aby pozemku byl "určen" územním plánem stěžovatelem zamýšlený režim. Nelze se tak bez dalšího dovolávat ochrany dobré víry či legitimního očekávání ve vztahu k určité podobě územního plánu, neboť územní plán se s ohledem na potřebu úpravy poměrů v území neustále vyvíjí. Na tento vývoj - jak správně v nyní napadeném rozhodnutí zmínil i Nejvyšší správní soud - konkrétní obec reaguje v rámci realizace svého práva na samosprávu, do něhož spadá i pořizování a změna územního plánu.
17. Tato východiska se podle Ústavního soudu musí prosadit i v nyní posuzované věci, přičemž je třeba přihlédnout k tomu, zda byla změna územního plánu dostatečně vysvětlena a odůvodněna a zda zvolené řešení má legitimní důvody a je proporcionální.
V. 2. Aplikace obecných principů na posuzovaný případ
18. Prizmatem výše uvedených ústavněprávních kritérií Ústavní soud přezkoumal ústavní stížností napadená rozhodnutí, přičemž dospěl k závěru, že ve věci rozhodující správní soudy je při svém rozhodování dostatečně zohlednily.
19. Stěžovatelé do značné míry opakují argumentaci, s níž se oba správní soudy již náležitě vypořádaly. Soudy se argumentací stěžovatelů podrobně zabývaly a na jejich námitky reagovaly (srov. např. odst. 17 a násl. rozsudku Nejvyššího správního soudu nebo odst. 86 a násl. rozsudku krajského soudu). Soudy pro své závěry vyšly z napadaného územního plánu. Vysvětlily, že stávající příliš vysoká urbanizace a s tím spojené dopravní zatížení v daném území se z hlediska ochrany zdraví a životního prostředí, rovněž s ohledem na blízkost dvou chráněných krajinných oblastí, negativně promítá do situace v dané oblasti (oblast Žďárku, k tomu srov. např. str. 15, 59, 60, 89 nebo 143 územního plánu). To územní plán reflektoval a s ohledem na konkrétní situaci v oblasti preferoval ochranu přírodních a kulturních hodnot v daném území a neprohlubování již v současnosti velkého zatížení. S ohledem na probíhající realizaci výstavby na stěžovateli uváděné ploše další výstavbu sice korigoval, avšak umožnil. Rozsáhlé pozemky stěžovatelů zastavěny nejsou vůbec, jsou využívány jako zemědělské pozemky a k takovému využití směřovala nejnověji i výstavba příjezdové komunikace (str. 186 územního plánu). Stejně tak neobstojí ani závěr stěžovatelů, že zvýšená ochrana životního prostředí se měla realizovat např. na ploše pozemku Z19 a nikoli na jejich pozemcích. V tomto ohledu vysvětlily, proč pro cíl sledovaný územním plánem není tato plocha tak významná, jako pozemky stěžovatelů. Argument stěžovatelů, že snaha chránit životní prostředí je blanketní argument používaný, aniž by byly zkoumány konkrétní okolnosti, neobstojí.
20. Správní soudy se také zabývaly stěžovateli tvrzeným rozporem mezi předmětným územním plánem a cíli a úkoly územního plánování ve smyslu § 18 a § 19 stavebního zákona. Takový rozpor však neshledaly, což podrobně odůvodnily (viz bod 22 odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu a bod 73 odůvodnění rozsudku krajského soudu).
21. Stěžovatelé tvrdí, že vedlejší účastnice řízení v dané věci zneužila svého postavení a že územní plán je vůči stěžovatelům diskriminační s cílem zamezit jim v realizaci jejich developerského projektu. Stavební zákon omezoval platnost územně plánovací dokumentace schválené před rokem 2006, tedy i původního územního plánu vedlejší účastnice řízení. To bylo důvodem, proč vedlejší účastnice řízení přistoupila ke zpracování napadaného územního plánu (srov. str. 49 územního plánu). Za takové situace již musela respektovat cíle, záměr a doporučení nadřízených závazných územně plánovacích instrumentů, které zdůrazňovaly ochranu životního prostředí a zemědělského půdního fondu. Ústavní soud v této souvislosti poukazuje například na závazné stanovisko orgánu územního plánování ze dne 12. 1. 2021, z něhož vyplývá, že Územní studie krajiny ORP Ústí nad Labem navrhuje změnu využití lokality P6. Tento postup vedlejší účastnice řízení nevykazuje prvky libovůle či zneužití jejího postavení či úmyslného jednání na úkor stěžovatelů.
22. Vedlejší účastnice řízení poukázala na nadřízenou územně plánovací dokumentaci, jež musela při přípravě územního plánu respektovat. Upozornila také na stanovisko Magistrátu města Ústí nad Labem, podle nějž je projekt průmyslové zóny, jehož měly být pozemky stěžovatelů součástí, z pohledu ochrany životního prostředí problematický. Závazné nadřízené instrumenty i stanovisko statutárního města Ústí nad Labem promítla do posuzování výše uvedených specifik oblasti, v níž se nacházejí pozemky stěžovatelů. Rovněž vzala v potaz skutečnost, že stěžovatelé dosud využívají pozemky jako pozemky zemědělské, k čemuž směřoval i poslední záměr umístění stavby - přístupové cesty k údržbě a obsluze pozemků pro účely jeho zemědělského využití (srov. zejm. str. 186 a 187 územního plánu). Vedlejší účastnice řízení ve vypořádání námitek vysvětlila, že stěžovatelé žádný konkrétní projekt nepředložili, nezahájili žádné kroky k realizaci jimi zmiňovaného developerské projektu a nedisponují žádným pravomocným územním či obdobným rozhodnutím, kterým by byla vázána. V této souvislosti vedlejší účastnice řízení odkázala zejména na zásady územního rozvoje a Územní studii krajiny ORP Ústí nad Labem. Tento postup vedlejší účastnice řízení nevykazuje prvky libovůle, zneužití jejího postavení či jiného úmyslného jednání na úkor stěžovatelů. Rovněž ve způsobu vypořádání námitek stěžovatelů vedlejší účastnicí řízení nelze spatřovat diskriminační postup či jiný ústavně právní deficit.
23. Správní soudy, stejně jako vedlejší účastnice řízení, nepřehlédly, že není jasné, kdy má dojít k realizaci stěžovateli tvrzeného developerského projektu, resp. zda vůbec k jeho realizaci dojde. V této souvislosti lze také odkázat na vyjádření vedlejší účastnice řízení k ústavní stížnosti, že stěžovateli opakovaně zmiňovaná již realizovaná část jejich projektu nepřekračuje rámec příjezdové cesty pro zemědělské účely. Sami stěžovatelé v ústavní stížnosti přiznávají, že průmyslová zóna jako taková se zatím nerealizovala s ohledem na ekonomický a politický vývoj po roce 2009. V této souvislosti Ústavní soud doplňuje, že pozemky stěžovatelů byly vymezeny způsobem využití jako "území výroby příměstského typu - VP" v roce 2003. Konkrétně k tomu došlo změnou č. 2 Územního plánu sídelního útvaru obce Libouchec (dále jen "Změna č. 2 ÚP"), která nabyla účinnosti dne 30. 8. 2003 (Změna č. 2 ÚP je dostupná na webových stránkách vedlejší účastnice řízení www.libouchec.cz/obec-1/plany-a-pasporty/uzemni-plan-obce/?ftresult=územní+plán). Zároveň byla stanovena výstavba v lokalitě P6 (pozemky stěžovatelů) v I. etapě, tedy po nabytí platnosti Změny č. 2 ÚP (viz bod 9 Směrné regulativy Změny č. 2 ÚP, str. 58). Argumentaci stěžovatelů krizí v roce 2009 proto Ústavní soud shledává účelovou. S výstavbou na ploše P6 bylo počítáno hned po nabytí platnosti Změny č. 2 ÚP v roce 2003 (oproti výstavbě v dalších etapách, s níž se počítalo v horizontu cca 4-8 let od nabytí platnosti Změny č. 2 ÚP).
24. Nemůže uspět ani námitka stěžovatelů, že vedlejší účastnice řízení dostatečně nepoměřovala veřejný zájem na ochraně životního prostředí a veřejný zájem na zvýšení zaměstnanosti v daném regionu, který by průmyslová zóna přinesla. Stěžovatelé mohou namítat pouze zásah do svých ústavně zaručených práv, přičemž tato námitka se netýká subjektivních práv stěžovatelů. Tato námitka stěžovatelů tudíž není relevantní.
25. Omezení vlastnického práva stěžovatelů vedlejší účastnice řízení i soudy posuzovaly a související námitku stěžovatelů vypořádaly. Vedlejší účastnice řízení připomněla, že asi 3/4 plochy pozemků stěžovatelů je tvořeno - bez ohledu na značný rozsah výměry pozemků - jednou z nejkvalitnějších zemědělských půd. Proto je ve veřejném zájmu, aby takový půdní fond byl chráněn. Přednost ochrany tohoto veřejného zájmu ve vztahu k pozemkům stěžovatelů blíže rozvedla, resp. konkretizovala. Poukázala na to, že stěžovatelé dosud své pozemky využívali jako pozemky zemědělské a rovněž nově realizovaný záměr směřuje ke stejnému využití (k tomu srov. str. 186 územního plánu). Dále v kontextu ochrany přírody zdůraznila blízkost chráněných krajinných oblastí a odkázala na pasáže územního plánu, v nichž jsou popsány závažné problémy způsobené zatížením oblasti Žďárku nadměrnou dopravou a jeho sevřením dopravními tepnami. Pozemky stěžovatelů jsou součástí vymezeného veřejně prospěšného opatření "K4" - funkční nadregionální biokoridor územního systému ekologické stability (viz zásady územního rozvoje). Touto optikou, s přihlédnutím k dosavadnímu využití dotčených pozemků stěžovatelů i k deklarovanému záměru ponechat pozemky jejich zemědělskému využití, dospěla vedlejší účastnice řízení k závěru, že jde o omezení vlastnického práva stěžovatelů přiměřené. Krajský soud se pak toutéž optikou, při zvážení všech výše uvedených faktorů, velmi podrobně zabýval rovněž proporcionalitou zásahu do práv stěžovatelů a veřejným zájmem sledovaným územním plánem.
26. S ohledem na výše uvedené vedlejší účastnice řízení podle Ústavního soudu prioritizaci ochrany životního prostředí konfrontovala s konkrétní situací a potřebami v dané oblasti. Reflektovala nezbytnost ochrany obyvatel Žďárku s ohledem na již stávající dopravní situaci a zdravotní rizika jeho obyvatel, vzala rovněž v potaz hospodářskou situaci v oblasti s tím, že již započatá či projektově plánovaná výstavba bude v korigované míře dokončena a vytvoří dostatek pracovních míst v oblasti. Tyto okolnosti a skutečnosti vzala v potaz a vyhodnotila při rozhodnutí o zachování hodnotné zemědělské půdy na pozemcích stěžovatelů, jejichž využití bylo v nedávně době deklarováno jako využití pro zemědělské účely a jiné využití bylo v rovině nejistých a nekonkrétních plánů v blíže neurčené budoucnosti (byť tato výstavba měla být již dávno realizována). Prizmatem výše uvedených skutečností soudy posuzovaly potenciální zásah do vlastnického práva stěžovatelů. Ústavní soud nezpochybňuje omezení práv stěžovatelů, jeho přiměřeností i z hlediska relevantní judikatury se zabývaly dostatečně rovněž obecné soudy. V řízení, z něhož vzešla napadená rozhodnutí, bylo učiněno zadost i závěrům nálezu sp. zn. III. ÚS 3204/21. Závěru, že ochrana životního prostředí, a to s přihlédnutím ke konkrétní situaci a potřebám obyvatel v oblasti a situaci stěžovatelů, nikoliv jen jako prázdná floskule, je legitimním cílem, k jehož dosažení jsou využity přiměřené a vhodné prostředky, nelze z ústavního hlediska nic vytknout. Stejně tak s ohledem na výše uvedené je závěr, že zásah do vlastnického práva stěžovatelů obstojí v testu proporcionality, ústavně souladný. Proto Ústavní soud nepřisvědčil tvrzení stěžovatelů, že ústavní stížností napadená rozhodnutí jsou neproporcionální, nezvažují-li zásah do jejich práv způsobený územním plánem ve srovnání s jeho přínosem pro životním prostředí.
27. V napadených rozhodnutích je podle Ústavního soudu rovněž dostatečně vysvětleno, proč není porušen ani princip kontinuity územního plánování, resp. proč je důvodné a legitimní narušit kontinuální uspořádání a návaznost na dřívější územní plán, pokud jde o pozemky stěžovatelů. Krajský soud se v odst. 93 a 98 odůvodnění svého rozsudku rovněž takto vypořádává se závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 As 171/2018, na něž odkazují stěžovatelé. Je v nich vysvětleno, že stěžovatelé nemohli legitimně očekávat, že po celou dobu trvání jejich (spolu)vlastnického práva nedojde ve vztahu k jejich pozemkům k žádným změnám v rámci územního plánování, což odpovídá názoru Ústavního soudu vyjádřenému ve výše citovaném usnesení ze dne 10. 4. 2018 sp. zn. IV. ÚS 3548/17. Územní plán v dané lokalitě byl dlouhodobě stabilní a beze změn. Nový územní plán byl přijat nikoliv na základě nahodilé souhry okolností, jakou je například skladba obecního zastupitelstva po volbách, ale v návaznosti na vývoj poměrů v dané lokalitě a s tím také souvisejícími požadavky nově připravené nadřízené územně plánovací dokumentace.
28. V kontextu ochrany legitimního očekávání a stability a trvalosti územního plánu je rovněž třeba připomenout znění § 102 odst. 2 a odst. 3 stavebního zákona. Citované ustanovení upravuje povinnost k náhradě škody, která mohla vlastníkovi pozemku vzniknout v důsledku změny územního plánu, přičemž odškodnění újmy bylo omezeno lhůtou 5 let. Došlo-li ke změně územního plánu ve lhůtě delší než pěti let, uvedená náhrada vlastníkovi pozemku (až na zákonem vymezené výjimky) nenáležela. Ani zákonodárce tedy nepočítal s bezvýjimečnou "perpetualitou" územního plánu a uvedeným limitem odpovědnosti za škodu způsobenou změnou územního plánu naznačil časové meze legitimního očekávání neměnnosti územního plánu. K tomu je třeba zopakovat, že i z judikatury Ústavního soudu vyplývá, že samotný princip ochrany legitimního očekávání vlastníků pozemků, jejichž vlastnictví bylo dotčeno změnou územního plánu, není jediným hlediskem, které je nutno při posuzování důsledků takové změny zohledňovat. Podle přesvědčení Ústavního soudu se vedlejší účastnice řízení velmi podrobně zabývala srovnáním principu kontinuity územního plánu a legitimního očekávání stěžovatelů na straně jedné a nutností zohlednit i veřejný zájem na ochraně životního prostředí, který se významně dostal do popředí právě v souvislosti se stavebním zákonem (tedy zákonem č. 183/2006 Sb.) na straně druhé.
29. Pokud jde o námitku vztahující se k nedostatku poučení, odkaz stěžovatelů na nález sp. zn. III. ÚS 2329/21 neobstojí. V něm Ústavní soud správním soudům vytknul, že ač byla stěžovatelka se svojí argumentací úspěšná k jí specifikovaným pozemkům, správním soudům muselo být zjevné, že stejná úspěšná argumentace se týká i pozemků, které v rámci svých opravných prostředků neuvedla. Správní soudy podle Ústavního soudu pochybily, pokud stěžovatelku o tomto nedostatku nepoučily. Taková situace ve věci stěžovatelů ovšem nenastala. Ústavní soud v tomto kontextu odkazuje také na přiléhavé závěry Nejvyšší správního soudu obsažené ve vyjádření k ústavní stížnosti, poukazující na odlišnosti mezi soudním řízením správním a občanským soudním řízením, které se projeví i v rámci poučovací povinnosti soudu.
30. Ústavněprávní relevanci nemá ani námitka stěžovatelů, že krajský soud byl v rámci odůvodnění ústavní stížností napadeného rozhodnutí příliš aktivistický, pokud posuzoval, zda stěžovatelé měli dostatek času jimi proklamovaný developerský projekt realizovat. Stěžovatelé nevysvětlují, v čem by eventuální absence takového, byť třeba nevhodného, konstatování mohla ústavní stížností napadená rozhodnutí změnit. Ústavní soud nezpochybňuje, že stav, v rámci něhož byly pozemky stěžovatelů začleněny do výstavby související s průmyslovou zónou, trval dlouho, ač ani předchozí územní plán, k němuž se stěžovatelé argumentačně vztahují, nebyl ve vztahu k využití pozemků stěžovatelů zcela neměnný. Ústavní soud akceptuje, že bylo a je autonomním rozhodnutím stěžovatelů, jak (resp. jak rychle) postupovali s přípravou svého projektu. Na druhou stranu není překvapivé, že na společenský a ekonomický vývoj v tomto nikoli zcela krátkém časovém období reagovala i politika územního plánování. Rovněž vedlejší účastnice řízení musela při územním plánování reflektovat nejen zmenšení zájmu o průmyslovou výstavbu, ale také stále se zhoršující životní prostředí (srov. k tomu též argumentaci shora).
31. Ústavní soud nemůže souhlasit ani s tím, že orgány veřejné moci v daném případě překročily zákonný rámec jejich působnosti, když veřejnou moc neuplatňovaly pouze tam, kde je to nezbytné. Z napadených rozhodnutí je zřejmé, že takové hodnocení není správné. Stěžovatelé zároveň toto své tvrzení podrobnější argumentací nepodporují. Správnost postupu orgánů veřejné moci (správní soudy z toho nevyjímaje) Ústavní soud potvrdil i v nedávné související věci, kdy ústavní stížnost odmítl shora zmiňovaným usnesením sp. zn. I. ÚS 1257/24. V tomto usnesení Ústavní soud shrnul i limity soudního přezkumu při hodnocení nového územního plánu (jeho změn).
VI.
Závěr
32. Ústavní soud ze všech výše uvedených důvodů zamítl ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle § 82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.
Autor: US