// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 03.02.2023
ÚS: Právo na určení advokáta Českou advokátní komorou
Absentuje-li nejenom legitimní cíl právní úpravy spočívající ve změně způsobu určení advokátů v případech, které nejsou odůvodněny příjmovými či majetkovými poměry, ale i jakákoli zmínka o tom, že by takový cíl byl vůbec zamýšlen, není možné posoudit způsobilost a vhodnost napadené právní úpravy v rámci prvního kroku testu proporcionality.
Rozšíření bezplatné právní pomoci na určité typy řízení jako subsidiární formy právní pomoci je bezpochyby legitimním, žádoucím cílem, směřujícím k posílení ústavní záruky práva na právní pomoc.
Omezil-li zákonodárce právo žadatele obrátit se na Českou advokátní komoru se žádostí o určení advokáta k poskytnutí právní služby pouze na případy odůvodněné příjmovými či majetkovými poměry, porušil právo na přístup k soudu zaručené v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a právo na právní pomoc zaručené v čl. 37 odst. 2 Listiny.
podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl.ÚS 44/21, ze dne 24. 1. 2023
UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského, soudců a soudkyně Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka (soudce zpravodaj), Radovana Suchánka, Pavla Šámala, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu Městského soudu v Praze na zrušení ustanovení § 18c odst. 1 ve slovech "jehož příjmové a majetkové poměry to odůvodňují" zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Parlamentu jako účastníka řízení, jehož jménem jednají Poslanecká sněmovna a Senát, a vlády a Veřejného ochránce práv jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ustanovení § 18c odst. 1 ve slovech "jehož příjmové a majetkové poměry to odůvodňují, a" zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů, se uplynutím dne 31. prosince 2023 zrušuje.
Z odůvodnění:
I. Vymezení věci
1. Městský soud v Praze (dále též "navrhovatel") navrhl podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), zrušení § 18c odst. 1 ve slovech "jehož příjmové a majetkové poměry to odůvodňují" zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o advokacii").
2. Ze spisového materiálu se podává, že navrhovatel projednává žalobu proti usnesení České advokátní komory (dále též "Komora") ze dne 16. 6. 2020 č. j. 10.01-000357/21-005, kterým bylo zastaveno řízení o žádosti o určení advokáta k poskytnutí právní porady podle § 18a nebo právní služby podle § 18c zákona o advokacii. V daném případě žalobkyně požádala Komoru o ustanovení advokáta k podání ústavní stížnosti proti rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2021 sp. zn. 16 Kss 77/2020, kterým byl zamítnut její návrh na obnovu kárného řízení ve věcech vedených u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 16 Kss 6/2017 a 16 Kss 2/2018. Svou žádost odůvodnila tím, že advokáti, na které se obrátila, odmítli její zastoupení převzít. V žádosti uvedla, že nesplňuje podmínky pro poskytnutí bezplatné právní pomoci podle příslušných zákonných ustanovení a náklady spojené s právním zastoupením si bude hradit sama. Podle žalobkyně pouze sociální situace žadatele není jediným zákonným důvodem, pro který by žadateli vzniklo právo na určení advokáta k poskytnutí právní služby. Česká advokátní komora žádost posoudila jako zjevně právně nepřípustnou s odůvodněním, že žalobkyně požádala o určení advokáta k poskytnutí právní služby podle § 18c zákona o advokacii, avšak nikoliv bezplatně. Komora konstatovala, že od 1. 7. 2018 je oprávněna určovat advokáty podle uvedeného ustanovení pouze k poskytování bezplatných právních služeb, a to i za situace, že se žadateli nepodařilo najít advokáta, který by byl ochoten se věci ujmout.
3. Městský soud v Praze při projednávání předmětné žaloby dospěl k závěru, že ustanovení § 18c odst. 1 ve slovech "jehož příjmové a majetkové poměry to odůvodňují" zákona o advokacii, které bylo použito v uvedeném řízení, je v rozporu s ústavním pořádkem, konkrétně s čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") Z tohoto důvodu navrhovatel usnesením ze dne 18. 11. 2021 sp. zn. 6 A 101/2021 přerušil řízení žalobkyně proti výše uvedenému rozhodnutí České advokátní komory a předložil věc Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení § 18c odst. 1 zákona o advokacii ve slovech "jehož příjmové a majetkové poměry to odůvodňují".
II. Argumentace navrhovatele
4. Navrhovatel uvádí, že přestože jsou pro určení advokáta stanoveny i další zákonné podmínky (např. v § 18c odst. 3 zákona o advokacii), tyto zákonné podmínky nebyly pro rozhodování Komory relevantní. Navrhovatel tak musel posoudit ústavnost § 18c odst. 1 zákona o advokacii.
5. Navrhovatel vyjadřuje názor, že v důsledku napadené úpravy dochází k omezení práva na přístup k soudu, neboť fyzická osoba, jíž se nepodařilo zajistit si advokáta na smluvním základě, a která nesplňuje podmínku příjmových a majetkových poměrů, nemůže zahájit řízení, jehož procesní podmínku představuje zastoupení advokátem. Za takové situace se účastník řízení nemůže domoci přístupu k soudu v řízení o ústavní stížnosti, neboť jeho podání nesplňuje procesní podmínky podle zákona o Ústavním soudu.
6. Navrhovatel poukazuje na to, že napadené ustanovení bylo do zákona o advokacii vloženo novelou, zákonem č. 258/2017 Sb., který nabyl účinnosti dnem 1. 7. 2018. Touto novelou došlo ke změně dosavadní právní úpravy, která omezení možnosti ustanovení advokáta na smluvním základě nestanovila. Podle § 18 odst. 2 zákona o advokacii ve znění účinném do 30. 6. 2018 měl toto právo každý účastník, který splnil další zákonné podmínky. Napadené ustanovení bylo součástí pozměňovacího návrhu poslankyně prof. Heleny Válkové k tisku Poslanecké sněmovny č. 853. Z protokolu o projednávání v Poslanecké sněmovně ze dne 24. 5. 2017 vyplývá, že se mělo jednat původně o materiál Ministerstva spravedlnosti k řešení bezplatné právní pomoci. Ten nakonec nebyl předložen, a proto obsahově obdobnou problematiku vypracovala jako pozměňovací návrh poslankyně prof. Helena Válková. Z těsnopiseckého zápisu není patrné, z jakého důvodu se původní koncepce určení advokáta Českou advokátní komorou zúžila na poskytování bezplatné právní pomoci, resp. proč byl okruh osob, jimž lze ustanovit advokáta Českou advokátní komorou, zúžen pouze na osoby, u nichž to odůvodňují příjmové a majetkové poměry.
7. Podle navrhovatele dochází v důsledku aplikace § 18c odst. 1 zákona o advokacii k zabránění přístupu k Ústavnímu soudu těm fyzickým osobám, které nesplňují podmínku příjmových a majetkových poměrů, a které se nemohou dohodnout o zastupování s konkrétním advokátem.
III. Vyjádření účastníků řízení a České advokátní komory
8. Ústavní soud podle § 69 zákona o Ústavním soudu zaslal návrh komorám Parlamentu České republiky, jednajícím jménem účastníka řízení, a dále vládě a Veřejnému ochránci práv jako orgánům, které jsou oprávněny vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci řízení. Současně požádal o vyjádření Českou advokátní komoru jako stavovskou organizaci advokátů.
a) Vyjádření Poslanecké sněmovny
9. Za Poslaneckou sněmovnu se vyjádřila její předsedkyně Ing. Markéta Pekarová Adamová, která uvedla, že napadené ustanovení bylo do zákona o advokacii vloženo novelizací provedenou zákonem č. 258/2017 Sb., kterým se mění zákon o advokacii. Návrh tohoto zákona předložila Poslanecké sněmovně skupina poslanců dne 29. 6. 2016 a byl rozeslán poslancům jako sněmovní tisk č. 853 v 7. volebním období. Poslanecká sněmovna s návrhem zákona vyslovila souhlas, když v závěrečném hlasování dne 24. 5. 2017 z přítomných 145 poslankyň a poslanců pro návrh hlasovalo 136 a proti návrhu nehlasoval nikdo. Předsedkyně Poslanecké sněmovny doplnila, že napadené ustanovení bylo schváleno ve znění pozměňovacího návrhu, podaného poslankyní prof. Helenou Válkovou pod číslem sněmovního dokumentu 6285. Poslanecká sněmovna postoupila dne 22. 6. 2017 návrh zákona Senátu, který s návrhem zákona vyslovil dne 20. 7. 2017 souhlas. Prezident republiky zákon podepsal dne 1. 8. 2017. Ve Sbírce zákonů byl zákon vyhlášen dne 18. 8. 2017.
b) Vyjádření Senátu
10. Za Senát se vyjádřil jeho předseda RNDr. Miloš Vystrčil, který konstatoval, že napadené ustanovení tvoří součást komplexu ustanovení § 18a až 18d, vložených do zákona o advokacii zákonem č. 258/2017 Sb., představující koncepční změnu určování advokátů Komorou k poskytnutí právní služby ve srovnání s dosavadní úpravou obsaženou v § 18 zákona o advokacii. Zatímco podle původní koncepce byla základní podmínkou určení advokáta objektivní nemožnost domoci se poskytnutí právních služeb, přičemž majetkové poměry byly rozhodné pouze pro určení advokáta k poskytnutí právní služby bezplatně či za sníženou odměnu, nová koncepce směřuje k systémovému řešení poskytování bezplatné právní pomoci, kdy se podmínka nemajetnosti stává určující.
11. Předseda Senátu dále uvedl, že návrh zákona č. 258/2017 Sb. byl Senátu postoupen Poslaneckou sněmovnou dne 26. 6. 2017 a byl projednáván jako tisk 114. Překladatelé napadenou úpravu zasadili do kontextu snahy o systémové řešení poskytování bezplatné právní pomoci. Okolnosti vzniku napadené úpravy překladatelé popsali obdobným způsobem jako navrhovatel, kdy poslanecký návrh zákona přejímal návrh Ministerstva spravedlnosti, který nebyl s ohledem na končící volební období Poslanecké sněmovny již vládou předložen. K obsahu napadeného ustanovení v rámci obecné rozpravy nevystoupili žádný senátor ani senátorka. Na základě návrhu ústavněprávního výboru Senát hlasoval o návrhu zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. V hlasování se z 52 přítomných senátorů a senátorek vyslovilo 50 pro návrh, proti nebyl nikdo. Usnesením č. 247 ze dne 20. 7. 2017 Senát návrh zákona schválil ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Předseda Senátu konstatoval, že napadená ustanovení byla přijata v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem s tím, že ponechává na Ústavním soudu, aby posoudil jejich ústavnost.
c) Vyjádření vlády
12. Vláda sdělila, že vstupuje do řízení a navrhla zamítnutí návrhu. Zmocnila ministra pro legislativu, JUDr. MgA. Michala Šalomouna, Ph.D., aby ve spolupráci s ministrem spravedlnosti vypracoval vyjádření vlády k návrhu a zmocnila ministra spravedlnosti k zastupování vlády v tomto řízení.
13. Ve vyjádření vláda nejprve na základě vybraných rozhodnutí dovozuje, že z judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP") vyplývá, že účastníkům řízení není nutné zajistit naprostou "rovnost zbraní". Může tak existovat systém právní pomoci, který stanoví podmínky pro její poskytnutí, ty však musí poskytovat dostatečné záruky před svévolí. Podle vlády bylo účelem předmětné novelizace zákona o advokacii upravit subsidiární systém státem garantované právní pomoci tak, aby doplňoval existující způsoby, založené jednak na obecném principu smluvní volnosti na trhu poskytování právních služeb advokáty, státem podporované činnosti nevládních neziskových organizací (např. občanských poraden), a postupy upravené jednotlivými procesními předpisy. Vláda uvedla, že podle § 18 odst. 2 zákona o advokacii ve znění účinném do 30. 6. 2018 bylo určení advokáta Komorou vázáno na současné splnění podmínek, kdy žadatel nesplňoval podmínky pro ustanovení advokáta soudem, nebyl schopen se domoci poskytnutí právních služeb a písemně požádal Komoru o určení advokáta. Splnění druhé podmínky musel žadatel doložit písemným potvrzením několika advokátů, které oslovil a kteří odmítli se jeho věci ujmout. Fakultativně mohla Komora rozhodnout o poskytnutí právní pomoci bezplatně nebo za sníženou odměnu, pokud to odůvodňovaly příjmové a majetkové poměry žadatele. Nová právní úprava obsažená v § 18 a násl. zákona o advokacii se týká podmínek zajištění tzv. bezplatné právní pomoci ve formě právních porad (§ 18a a § 18b) a právních služeb osobám, které splňují zákonné podmínky (§ 18c). Podle vlády tak nová právní úprava posílila práva fyzických i právnických osob, které by v důsledku svých finančních a majetkových poměrů mohly být omezeny na právech vyplývajících z Listiny a mezinárodních závazků České republiky.
14. I s ohledem na počet Komorou evidovaných advokátů poskytujících právní služby, přesahující v současné době 14 000, zákon preferuje smluvní zastoupení po vzájemné dohodě obou (všech) smluvních stran. Úkolem státu je pak zajistit právní pomoc těm skupinám, které tuto možnost nemají z důvodů příjmových a majetkových poměrů, a tím jim umožnit kvalifikovaně hájit svá práva a zájmy. Vláda vyjadřuje názor, že není dán důvod k tomu, aby stát zasahoval do systému právní pomoci, který je funkční a předvídatelný a který je bez výjimky schopen uspokojit poptávku po právních službách. Nefunkčnost nebo neústavnost tohoto systému nelze dovozovat z eventuálních a ojedinělých případů, kdy účastník řízení tvrdí, že zatím nebyl schopen si zajistit právní pomoc za úplatu individuálně. Problémy spojené s praktickou nedostupností právních služeb poskytovaných advokáty nejsou signalizovány ani z činnosti Ministerstva spravedlnosti.
15. Lze namítat, že vypuštěním povinnosti Komory určit žadateli advokáta v případě, kdy nejde o žadatele v nepříznivé ekonomické situaci, došlo částečně ke snížení dosavadního standardu dostupnosti právních služeb těchto osob. Podle vlády je však změna učiněná zákonem č. 258/2017 Sb. racionálně zdůvodněna, plně odpovídá povinnostem, které pro Českou republiku vyplývají z mezinárodních závazků, a nepředstavuje nepřípustný zásah do práv zaručených Listinou. Vyhověním návrhu by bylo založeno právo každého žadatele na bezplatnou právní pomoc bez ohledu na jeho příjmové a majetkové poměry, což by nebylo akceptovatelné. Vláda proto navrhla zamítnutí předmětného návrhu.
d) Vyjádření Veřejného ochránce práv
16. Veřejný ochránce práv (dále též "ochránce") ve svém vyjádření sdělil, že se rozhodl vstoupit do řízení. Uvedl, že napadenou úpravu považuje za ohrožení práva na přístup k soudu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny a práva na zajištění právní pomoci ve smyslu čl. 37 odst. 2 Listiny. Upozorňuje na to, že nejde pouze o možnost obrátit se na Ústavní soud, ale v případech osob, které nesplňují podmínky pro ustanovení zástupce podle o. s. ř. či s. ř. s. a zároveň jsou z různých důvodů odmítnuty advokáty, také o dostupnost právní ochrany u obou nejvyšších soudů. V neposlední řadě jde též o možnost obrátit se na tyto soudy kvalifikovaným podáním.
17. Ochránce poukazuje na to, že předmětná změna zákona o advokacii, připravená jako kompromis ve spolupráci s Ministerstvem spravedlnosti, byla předložena jako pozměňovací návrh k poslaneckému návrhu zákona, který ovšem řešil odlišnou problematiku. Připravovaná úprava bezplatné právní pomoci, která prošla řádným připomínkovým řízením, zůstala neprojednána. Důsledky předmětné novelizace zákona o advokacii ochránce považuje za velmi závažné. Poukazuje na to, že za současného znění zákona je právní pomoc zajištěna pouze v nejnutnějších sociálních případech. Záchrannou síť pro ostatní případy vytvářel zákon o advokacii, který v důsledku předmětné novelizace tuto roli ztratil, neboť určení advokáta se týká jen těch žadatelů, jejichž příjmové a majetkové poměry to odůvodňují. Absence dostatečných finančních prostředků není však jediným důvodem, proč je problematické získat odbornou právní pomoc. Mezi jiné důvody patří např. složitost sporu ve spojení s jeho nízkou lukrativitou, zatížení advokátů či kontroverze, které může spor vzbudit. V těchto případech může být reálně problematické sehnat v rámci uzavřeného a často relativně krátkého časového intervalu odbornou pomoc. Ochránce dále uvedl poznatky ze své činnosti, kdy bylo nezbytné určit advokáta i bez odůvodnění příjmovými a majetkovými poměry. Například šlo o zastoupení menších měst či obcí, kdy je složité najít právního zástupce, který není ve střetu zájmů, neboť poskytuje služby dané obci nebo případy starších osob, které nejsou schopny si zajistit advokáta ze zdravotních či jiných důvodů, ačkoliv prostředky k zajištění advokátní pomoci mají či případy složitých sporů s nejistým výsledem, jakými jsou spory mezi vlastníky bytů. Apriorní znemožnění získání právní pomoci vyloučením části osob z pozitivní úpravy se může jevit efektivním nástrojem, že toto právo nebude zneužito v případech zjevně neúčelného uplatňování práva. Takový postup by měl však být uplatňován ve vztahu ke konkrétním případům, nikoliv prostřednictvím popření samotné existence ústavně zaručeného práva.
18. Ochránce považuje napadenou úpravu za "pravou, otevřenou a nevědomou mezeru v právu", která omezuje realizaci ústavně garantovaného práva na právní pomoc a přístup k vrcholným soudům a Ústavnímu soudu. Tuto mezeru nelze podle jeho názoru odstranit výkladem či subsidiární aplikací o. s. ř., s. ř. s. či tr. řádu; zásah do práva na přístup k soudu a na právní pomoc je třeba řešit cestou derogace, jak navrhuje Městský soud v Praze. Ochránce také poukazuje na to, že napadená úprava budí pochybnosti o tom, zda se nedostává do kolize s čl. 3 odst. 1 Listiny.
e) Vyjádření České advokátní komory
19. Česká advokátní komora ve svém stanovisku konstatovala, že s návrhem nesouhlasí. Odkázala především na odůvodnění pozměňovacího návrhu poslankyně prof. Heleny Válkové k předmětnému sněmovnímu tisku č. 853, z něhož vyplývá, že účelem změny zákona o advokacii provedené zákonem č. 258/2017 Sb. bylo upravit subsidiární systém právní pomoci, který by doplňoval existující způsoby. Komora zdůraznila, že základním předpokladem přístupu k právní pomoci jsou finanční prostředky, které musí klient vynaložit za účelem získání zastoupení advokátem. Pouze pro případ, že klient tyto prostředky nemá, nastupuje státní regulace, která prostřednictvím tzv. "práva chudých" vytváří záchranný sociální systém, na jehož základě umožňuje těmto osobám přístup ke spravedlnosti. Proto předmětná úprava nezahrnuje určování advokáta pro klienty, kteří v postavení této slabší strany nejsou a pomoc státu nepotřebují. S odkazem na usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 296/97 Komora uvádí, že podoba systému právní pomoci je zcela v gesci zákonodárce. Na tomto principu neshledává nic neústavního, zejména s ohledem na vysoký počet advokátů (ke dni podání vyjádření činil počet aktivních advokátů, kteří mohou zájemci poskytnout požadované právní služby 12 419). Tento robustní systém, založený na hospodářské soutěži advokátů, je podle Komory schopen uspokojit veškerou poptávku po právních službách, a to bez výjimky. Povinnost České advokátní komory určit advokáta k poskytnutí právních služeb za úplatu by narušovala hospodářskou soutěž ve smyslu § 19a zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů.
20. Komora se dále vyjádřila k tvrzením žalobkyně v řízení o správní žalobě vedené před navrhovatelem a k otázce role advokáta v případech povinného zastoupení. Zdůraznila, že odmítnutí zastupovat klienta v řízení před Ústavním soudem může být nikoli projevem neochoty advokáta právní službu poskytnout, a tedy znakem nefunkčnosti "základního systému právní pomoci spočívající v hospodářské soutěži advokátů", ale především vyslovením právního názoru na věc, se kterým se klient odmítá ztotožnit. Na základě výše uvedených důvodů Česká advokátní komora navrhla zamítnutí návrhu.
IV. Replika navrhovatele
(…)
V. Ústní jednání
(…)
VI. Dikce a kontext napadeného ustanovení
25. Napadená část ustanovení je vyznačena tučně:
§ 18c odst. 1
26. "(1) Žadatel, jehož příjmové a majetkové poměry to odůvodňují, a který není ve věci, v níž žádá poskytnutí právní služby, zastoupen jiným advokátem nebo osobou podle § 2 odst. 2 písm. a), má právo, aby mu Komora určila advokáta k poskytnutí právní služby. V téže věci může být žadateli určen Komorou advokát pouze jednou; to neplatí, odmítne-li v této věci dříve určený advokát poskytnout právní služby z důvodů uvedených v § 19, nebo nastane-li situace uvedená v § 20 odst. 2.
VII. Podmínky meritorního posouzení návrhu
27. Ústavní soud předně posuzoval, zda jsou splněny všechny předpoklady k projednání návrhu podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. Návrh zjevně splňuje veškeré formální i obsahové náležitosti stanovené zákonem o Ústavním soudu.
28. Podle ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu k projednání. Tuto úpravu dále rozvádí ustanovení § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, podle kterého návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení je oprávněn podat též soud v souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. K tomu, aby obecný soud mohl zpochybnit ústavnost konkrétního zákona, resp. jeho jednotlivého ustanovení a věc předložit Ústavnímu soudu, je přitom nezbytná jeho reálná aplikace, a nikoli jen jeho hypotetické použití, resp. jiné širší souvislosti (srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 33/09, Pl. ÚS 11/10, Pl. ÚS 14/15 a usnesení sp. zn. Pl. ÚS 12/08). Jinak řečeno: musí jít o zákon (či jeho část), který překáží dosažení žádoucího (ústavně konformního) výsledku. Nebyl-li by odstraněn, byl by výsledek probíhajícího řízení jiný (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 49/10).
29. Ústavní soud shledal, že Městskému soudu v Praze svědčí aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení napadeného ustanovení zákona o advokacii, neboť má být použito v řízení o správní žalobě, které se před ním vede. Aplikací napadeného ustanovení by v řízení vedeném před navrhovatelem nastal následek, který shledává neústavním, přičemž neústavnost spatřuje v porušení čl. 36 odst. 1 Listiny.
VIII. Posouzení ústavní konformity legislativního procesu
30. V řízení o kontrole norem Ústavní soud podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu nejprve posuzuje, zda napadený zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. V posuzovaném případě Ústavní soud z vyjádření účastníků řízení a ze sněmovních tisků veřejně dostupných (na adrese http://www.psp.cz) shledal, že napadené ustanovení zákona o advokacii bylo přijato v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
IX. Věcné posouzení návrhu
a) Obecná východiska
31. Z návrhu se podává, že protiústavnost napadeného ustanovení je spatřována především v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny, který stanoví, že každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Podstata argumentace navrhovatele spočívá v tom, že aplikací ustanovení § 18c odst. 1 zákona o advokacii je odepřen přístup k soudu fyzickým osobám v řízeních, jejichž procesní podmínkou je zastoupení advokátem, a kterým se nepodařilo zajistit si poskytnutí právních služeb na smluvním základě, a současně nejde o případ zastupování odůvodněný příjmovými a majetkovými poměry.
32. Ústavní soud v řadě svých rozhodnutí vyložil obsah práva na přístup k soudu. Zdůraznil jeho význam jako jedné z výchozích složek práva na spravedlivý (řádný) proces a tedy i práva na soudní ochranu zaručeného čl. 36 odst. 1 Listiny (srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 3237/20 či I. ÚS 1618/15). Nezbytným předpokladem pro garantování přístupu k soudu je právo na právní pomoc včetně práva na účinnou právní ochranu, které vede i k naplnění rovnosti účastníků řízení podle čl. 37 odst. 3 Listiny a čl. 96 odst. 1 Ústavy (srov. nález sp. zn. IV. ÚS 682/16 či I. ÚS 630/16). Právo na právní pomoc zakotvuje čl. 37 odst. 2 Listiny, kde je výslovně stanoveno, že každý má právo na právní pomoc v řízení před soudy, jinými státními orgány či orgány veřejné správy, a to od počátku tohoto řízení.
33. Právo na právní pomoc náleží každému, jeho subjektem je tedy každá fyzická i právnická osoba. Ústavní soud ve své judikatuře také zdůrazňuje vztah práva na právní pomoc k zákazu diskriminace zakotvenému v čl. 3 odst. 1 Listiny, který stanoví, že základní práva a svobody náleží všem osobám bez rozdílu (též ve vztahu k majetku). Právo na právní pomoc musí být zajištěno všem, tedy jak osobám majetným, tak nemajetným (srov. nález sp. zn. IV. ÚS 2334/17). Také komentář k Listině zdůrazňuje, že čl. 37 odst. 2 Listiny " jednoznačně zakotvuje právo na právní pomoc každému, kdo o to požádá, a to v jakémkoli typu řízení před orgánem veřejné moci od jeho počátku. Tedy v řízení soudním, správním a tedy i přestupkovém, i kdyby o tom zákon mlčel.". (BAŇOUCH, H. In: WAGNEROVÁ, E. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, str. 774).
34. Ústavní soud k interpretaci práva na právní pomoc dále uvádí, že toto právo má dvojí povahu. Zaručuje jednak právo na právní pomoc každému, tedy aby se mohl nechat v řízení zastupovat osobou znalou práva (zpravidla advokátem), přičemž do tohoto práva může stát zasahovat jen zcela výjimečně, například z důvodu zneužití práva. Současně však právo na právní pomoc stanovuje pozitivní závazky, které musí stát plnit (viz nálezy sp. zn. I. ÚS 3849/11, I. ÚS 4120/17 či II. ÚS 1866/20). Přestože jsou tyto pozitivní závazky v judikatuře Ústavního soudu formulovány především ve vztahu k dostupnosti bezplatné právní pomoci, výchozím se jeví princip umožnit přístup k soudu, tedy zajištění práva na právní pomoc v obecné rovině. Stát musí zajistit, že "účastníci řízení mají přístup k právní pomoci prakticky a účinně, a nikoliv pouze teoreticky. Právní pomoc se vztahuje na všechny fáze řízení a nepochybně zahrnuje i právní pomoc při podávání opravných prostředků." (nález sp. zn. IV. ÚS 561/01) "Tím spíše jsou pak nesporné pozitivní závazky státu na zajištění právní pomoci v řízení, v němž je právní zastoupení obligatorní, účastník řízení je nemajetný a navíc formální podmínky příslušného podání, které má účastník řízení zpracovat, jsou mimořádně přísné." (nález sp. zn. I. ÚS 4120/17). Z požadavku, aby ústavně zaručené právo na právní pomoc bylo v praxi účinné, Ústavní soud dovozuje povinnost všech orgánů veřejné moci "vykládat instituty podústavního práva při zohlednění základního práva na právní pomoc způsobem, který toto právo respektuje a podporuje, a nikoliv tak, že je v důsledku popírá" (srov. nález sp. zn. I. ÚS 630/16).
35. Z obdobného principu vychází i interpretace čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Judikatura ESLP k obsahu a limitům práva na přístup k soudu a práva na právní pomoc vychází z principu, podle něhož právo na přístup k soudu není absolutní a může podléhat omezením. Ta však nesmějí ztěžovat nebo omezovat jednotlivci přístup takovým způsobem nebo do té míry, že by tím bylo zasaženo do samé podstaty práva. K tomu srov. rozsudek ve věci Stanev proti Bulharsku (Velký senát) ze dne 17. 1. 2012, č. 36760/06, § 229; rozsudek ve věci Baka proti Maďarsku (Velký senát) ze dne 23. 6. 2016, č. 20261/12, § 120; rozsudek ve věci Nait-Liman proti Švýcarsku ze dne 15. 3. 2018, č. 51357/07, § 113; rozsudek ve věci Philis proti Řecku ze dne 27. 8. 1991, č. 14003/88, § 59; rozsudek ve věci De Geouffre de la Pradelle proti Francii ze dne 16. 12. 1992, č. 12964/87, § 28 (srov. Guide on Article 6 of the European Convention on Human Rights, Strasbourg; European Court for Human Rights, 2021, str. 14).
36. Z hlediska práva na právní pomoc ESLP rozlišuje mezi jednotlivými typy řízení, kdy čl. 6 Úmluvy výslovně zaručuje právo poradit se, být obhajován a být zastupován v trestním řízení. Zajištění právní pomoci v jiných než trestních řízeních pak závisí na konkrétních okolnostech případu a povaze dané věci. Jedním ze základních kritérií při posuzování existence pozitivní povinnosti státu zajistit právní pomoc i v jiných než trestních řízeních je situace, kdy je právní pomoc nezbytná pro účinný přístup k soudu (rozsudek ve věci Airey proti Irsku ze dne 9. 10. 1979 č. 6289/73, § 26). Přestože ESLP ponechává konkrétní podobu systému právní pomoci, v jehož rámci jsou stanoveny podmínky pro její poskytnutí, na zákonodárství členských států, současně stanoví, že tyto systémy musí jednotlivcům poskytovat dostatečné záruky ochrany před svévolí. Dalším základním principem vyplývajícím z judikatury ESLP je tedy zamezení svévole při realizaci práva na právní pomoc, a to ve všech typech řízení.
b) Přezkum napadeného ustanovení
37. Na zákonné úrovni je právo na právní pomoc v České republice upraveno ve formě několika institutů. Jedním z nich je ustanovení zástupce účastníkovi řízení, který splňuje předpoklady pro osvobození od soudních poplatků podle § 30 odst. 2 o. s. ř., obdobnou úpravu ustanovování zástupce zakotvuje s. ř. s. v § 35 odst. 10. Nárok na obhajobu bezplatnou nebo za sníženou odměnu je upraven také v § 33 tr. řádu ve vztahu k obviněnému, a v § 51a tr. řádu ve vztahu k poškozeným. Ve všech případech jde o tzv. bezplatnou právní pomoc, resp. ustanovení zástupce soudem účastníkovi řízení, u něhož je to odůvodněno finančními poměry.
38. Vedle těchto případů ustanovování zástupce soudem zakotvuje právo na určení advokáta Českou advokátní komorou k poskytnutí právních služeb § 18 - 18c zákona o advokacii, jejichž součástí je i napadené ustanovení. Podle zákona o advokacii má žadatel, který nesplňuje podmínky pro ustanovení advokáta soudem podle výše uvedených právních předpisů a ani si nemůže zajistit poskytnutí právních služeb jinak, právo, aby mu Komora na základě jeho včasné žádosti určila advokáta k poskytnutí právní porady nebo právní služby. Konkrétní postup při určení advokáta je upraven v ustanoveních § 18a až 18c a v § 23 zákona o advokacii. Napadená úprava poskytování právních služeb váže právo žádat Komoru o určení advokáta k poskytnutí právní služby na příjmové a majetkové poměry žadatele.
39. K posouzení, zda napadené zákonné ustanovení představuje odepření práva na přístup k soudu zaručeného v čl. 36 odst. 1 Listiny, Ústavní soud použil test proporcionality, který standardně slouží k přezkumu ústavnosti zásahů do základních práv a svobod (např. nález sp. zn. Pl. ÚS 38/04, Pl. ÚS 2/17, Pl. ÚS 38/17 či Pl. ÚS 23/20). Na základě tohoto testu Ústavní soud vyžaduje, aby v případech střetů základních práv či svobod s veřejným zájmem nebo s jinými základními právy či svobodami, zásah sledoval legitimní cíl a zároveň byl vůči tomuto sledovanému cíli přiměřený.
40. Posouzení přípustnosti daného zásahu podle zásady proporcionality zahrnuje tři kroky. Prvním z nich je posouzení způsobilosti (vhodnosti) naplnění účelu, kdy se zjišťuje, zda je konkrétní opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, tedy ochrany jiného základního práva nebo veřejného zájmu. Dále se ve druhém kroku posuzuje potřebnost, kdy se zkoumá, zda byl při výběru prostředků použit ten, který je k základnímu právu nejšetrnější. Konečně je hodnocena přiměřenost (v užším smyslu), tj. zda újma na základním právu není nepřiměřená ve vazbě na zamýšlený cíl. Opatření omezující základní práva tedy nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky převyšovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na daných opatřeních (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 27/16, Pl. ÚS 38/17 či Pl. ÚS 21/18).
41. Ústavní soud návrh posoudil a dospěl k závěru, že napadené ustanovení neobstojí již při provedení prvního kroku testu proporcionality, tj. při posouzení, zda je způsobilé dosáhnout zamýšleného cíle. Předně je třeba uvést, že v důvodové zprávě ani v dalších relevantních podkladech není žádný cíl uvedené úpravy ve vztahu k vypuštění možnosti určení advokáta Komorou k poskytnutí právní služby v případě jiných než sociálních důvodů identifikován, a ani z nich nijak nevyplývá.
42. Napadené ustanovení - jak je uvedeno i ve vyjádření účastníků řízení - bylo do zákona o advokacii vloženo novelizací provedenou zákonem č. 258/2017 Sb., kterým se s účinností k 1. 7. 2018 změnil text § 18 zákona o advokacii. Do 31. 6. 2018 bylo určení advokáta k poskytnutí právních služeb upraveno v § 18 odst. 2, který stanovil, že "Ten, kdo nesplňuje podmínky pro ustanovení advokáta soudem podle zvláštních právních předpisů a ani se nemůže domoci poskytnutí právních služeb podle tohoto zákona (dále jen ”žadatel”), má právo, aby mu Komora na základě jeho včasného návrhu advokáta určila." Zákon č. 258/2017 Sb. změnil ustanovení § 18 odst. 2 následovně: "Ten, kdo nesplňuje podmínky pro ustanovení advokáta soudem podle zvláštních právních předpisů a ani si nemůže zajistit poskytnutí právních služeb jinak (dále jen "žadatel”), má právo, aby mu Komora na základě jeho včasné žádosti určila advokáta k poskytnutí a) právní porady podle § 18a nebo b) právní služby podle § 18c." Novelou byly dále vloženy § 18a až 18d, které upravují právo na určení advokáta (§ 18a až 18c), a vedení seznamu žadatelů a advokátů pro poskytování právních služeb (§ 18d). Napadené ustanovení § 18c odst. 1 stanoví, že žadatel, jehož příjmové a majetkové poměry to odůvodňují, a který není ve věci, v níž žádá poskytnutí právní služby, zastoupen jiným advokátem nebo osobou podle § 2 odst. 2 písm. a) zákona o advokacii, má právo, aby mu Komora určila advokáta k poskytnutí právní služby.
43. Zákon č. 258/2017 Sb. dále změnil § 23 zákona o advokacii tak, že jeho dosavadní znění, které stanovilo, že odměnu ustanovenému advokátovi hradí stát, označil jako odstavec jedna a doplnil odstavce 2 až 4, které specifikují podmínky hrazení odměny státem v případě určení advokáta Komorou. Podle těchto ustanovení hradí stát odměnu advokátovi v případech, kdy byl určen Komorou podle § 18a nebo 18b (§ 23 odst. 2) a dále pokud byl určen podle § 18c k poskytnutí právní služby spočívající v zastoupení v řízení před orgány veřejné správy a v řízení před Ústavním soudem. V ostatních věcech má advokát určený podle § 18c pouze nárok na poskytnutí náhrady podle stavovského předpisu (§ 23 odst. 3). Ustanovení § 23 odst. 4 zákona o advokacii pak upravuje postup při vyúčtování odměny advokáta v případě, kdy je hrazena státem podle předchozích odstavců. V důsledku novelizace uvedených ustanovení došlo na jedné straně k rozšíření bezplatné právní pomoci, na straně druhé došlo k vypuštění možnosti určení advokáta Komorou v případech, které nejsou odůvodněny příjmovými či majetkovými poměry žadatele.
44. Jak vyplývá z těsnopiseckých zápisů Poslanecké sněmovny z projednávání předmětného návrhu zákona, kterým se mění zákon o advokacii (protokoly dostupné na https://www.psp.cz/eknih/2013ps/stenprot/056schuz/s056300.htm a https://www.psp.cz/eknih/2013ps/stenprot/057schuz/bqbs/b18626101.htm), nová úprava určení advokáta Komorou byla do poslaneckého návrhu zákona vložena pozměňovacím návrhem poslankyně prof. Heleny Válkové ve druhém čtení (sněmovní dokument č. 6285, dostupný na https://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=7&ct=853&ct1=3). Vzhledem k uvedenému postupu nejsou změny v postupu při určení advokáta Komorou zahrnuty do důvodové zprávy k poslaneckému návrhu zákona.
45. Z těsnopiseckých zápisů se dále podává, že účelem navrhované změny obsažené v uvedeném pozměňovacím návrhu bylo rozšířit bezplatnou právní pomoc na určité typy řízení (před Ústavním soudem a orgány veřejné správy) a návrh představoval kompromis v situaci, kdy Ministerstvo spravedlnosti a vláda nepředložily připravovaný návrh zákona o bezplatné právní pomoci. Diskuse o obsahu pozměňovacího návrhu se týkala pouze šíře a sjednocení bezplatné právní pomoci, nikoliv dopadu novelizace na stávající způsob určení advokátů v případech, které nejsou odůvodněny příjmovými či majetkovými poměry. Tato problematika nebyla v diskusi nijak dotčena a ani není zjevná z odůvodnění pozměňovacího návrhu poslankyně prof. H. Válkové. Je v něm konstatováno, že navrhovaná úprava právní pomoci je chápána jako subsidiární ke smluvním systémům a k zajištění právní pomoci na základě soudního rozhodnutí. K návrhu na změnu § 18c odst. 1 je pak uvedeno, že pokud to odůvodňuje ekonomická situace žadatele, má právo obrátit se na Komoru s žádostí o určení advokáta k poskytnutí konkrétní právní služby a dále jsou specifikovány podrobnosti týkající se bezplatného poskytování právní služby podle tohoto ustanovení. Obdobně u návrhu na změnu ustanovení § 18 odst. 2 zákona o advokacii, které upravuje obecné podmínky pro určení advokáta je konstatováno, že k tomu, aby Komora mohla určit advokáta podle tohoto ustanovení, je žadatel současně s podáním žádosti povinen doložit, že mu jeho ekonomická situace neumožňuje si požadovanou pomoc zajistit na vlastní náklady. Současně se u návrhu na změnu § 18c odst. 2-4 uvádí, že doložení odmítnutí více advokáty jako podmínka žádosti o určení advokáta Komorou, která se uplatňuje podle platné úpravy § 18 odst. 2 zákona o advokacii, se navrhuje ponechat za současného prokázání příjmových a majetkových poměrů žadatele a skutečnosti, že není schopen si zajistit poskytnutí právní služby jinak.
46. Lze souhlasit s navrhovatelem, že z těsnopiseckých zápisů z projednávání návrhu zákona ani z odůvodnění pozměňovacího návrhu nejsou zřejmé nejenom důvody, ale ani samotná skutečnost, že by účelem navrhované úpravy měla být vedle zajištění právní pomoci v určitých řízeních osobám ze sociálních důvodů také změna, resp. vypuštění dosavadního postupu při určení advokáta Komorou osobám, které se nemohou domoci poskytnutí právní služby na smluvním základě z jiných důvodů. Nelze se tak ztotožnit se závěrem vlády a České advokátní komory obsaženém v jejich vyjádřeních, že předmětná novelizace, která vedla k vypuštění možnosti určení advokáta Komorou k poskytnutí právní služby pro jiné než sociální důvody, je racionálně zdůvodněna. Cíl napadené úpravy ve smyslu omezení poskytování právní pomoci pouze na osoby, u nichž to odůvodňují jejich příjmové a majetkové poměry, nelze dovodit ani z komentáře k zákonu o advokacii (srov. komentář k § 18 - 18c a § 2. In: KOVÁŘOVÁ, D., HAVLÍČEK, K., NĚMEC, R., SOKOL, T., SYKA, J., UHLÍŘ, D., ŽIŽLAVSKÝ, M. Zákon o advokacii. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2017).
47. Za těchto okolností, kdy absentuje nejenom legitimní cíl právní úpravy spočívající ve změně způsobu určení advokátů v případech, které nejsou odůvodněny příjmovými či majetkovými poměry, ale i jakákoli zmínka o tom, že by takový cíl byl vůbec zamýšlen, není možné posoudit způsobilost a vhodnost napadené právní úpravy v rámci prvního kroku testu proporcionality. Z výše uvedených podkladů vyplývá, že cílem novelizace zákona o advokacii, jejíž součástí je i napadené ustanovení, bylo rozšíření bezplatné právní pomoci na určité typy řízení jako subsidiární formy právní pomoci k jejímu zajištění na základě soudního rozhodnutí a smluvním principu.
48. K tomuto cíli Ústavní soud uvádí, že rozšíření bezplatné právní pomoci je bezpochyby legitimním, žádoucím cílem směřujícím k posílení ústavní záruky práva na právní pomoc. Na nedostatečné provedení práva na bezplatnou právní pomoc na podústavní úrovni ostatně Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně upozorňoval (srov. např. nálezy sp. zn. II. ÚS 1866/20, I. ÚS 1024/15 a I. ÚS 848/16). Výsledkem předmětné novelizace je na jedné straně posílení zajištění bezplatné právní pomoci, avšak za současného paušálního vyloučení právní pomoci v případech odůvodněných jinými než příjmovými nebo majetkovými poměry na straně druhé.
49. Ústavní soud konstatuje, že napadené ustanovení zákona o advokacii tím, že právo na určení advokáta Komorou k poskytnutí právní služby omezuje pouze na žadatele, u nichž to odůvodňují jejich příjmové a majetkové poměry, představuje nepřípustnou libovůli, neboť paušálně vylučuje z práva na přístup k soudu a práva na právní pomoc osoby, které si nemohou zajistit právní pomoc advokáta na základě jiných důvodů. Jak již bylo uvedeno, právo na přístup k soudu je esenciální součástí práva na spravedlivý (řádný) proces a tedy práva na soudní ochranu garantovaného v čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Jeho nezbytným předpokladem je právo na právní pomoc garantované v čl. 37 odst. 2 Listiny. Tato základní práva náleží každému, a to pro jakýkoliv typ řízení před soudy či jinými státními orgány či orgány veřejné moci. Omezení těchto základních práv pouze na nemajetné osoby je v rozporu jak s obsahem těchto ustanovení Listiny, tak i v jejich spojení s čl. 3 odst. 1 Listiny, podle kterých základní práva a svobody náleží všem osobám (včetně) "bez rozdílu" majetku.
50. Ústavní soud dodává, že tyto závěry je třeba v souladu s čl. 37 odst. 2 Listiny vztáhnout nejenom na fyzické, ale i právnické osoby (srov. také § 55a zákona o advokacii a contrario). Současně dopadají nejenom na případy, v nichž je vyžadováno povinné právní zastoupení, a tedy nejenom na řízení před Ústavním soudem, ale v souladu s čl. 37 odst. 2 Listiny i na jiná řízení před soudy, jinými státními orgány či orgány veřejné správy, a to od počátku řízení.
51. Pokud jde o případy odmítnutí poskytnutí právních služeb z důvodů zjevně bezdůvodného uplatňování nebo bránění práva, na ty pamatuje postup upravený v § 18c odst. 5 a 6 zákona o advokacii. Takové případy je však nutné vždy posuzovat podle individuálních okolností konkrétní věci, a nikoliv je řešit změnou zákona, která paušálně vyloučí přístup k právní pomoci a tedy také přístup k soudu.
52. Ústavní soud k tomu dodává, jak vyplývá z výše uvedeného, že protiústavnost napadeného ustanovení neshledal v rozšíření bezplatné právní pomoci na určité typy řízení, ale v tom, že současně z poskytnutí právní pomoci paušálně vylučuje žadatele, kteří se nemohou právní pomoci domoci z jiných důvodů než příjmových a majetkových poměrů.
X. Závěr
53. Na základě výše uvedeného Ústavní soud dospěl k závěru, že omezil-li zákonodárce právo žadatele obrátit se na Českou advokátní komoru s žádostí o určení advokáta k poskytnutí právní služby pouze na případy odůvodněné příjmovými či majetkovými poměry, porušil právo na přístup k soudu zaručené v čl. 36 odst. 1 Listiny a právo na právní pomoc zaručené v čl. 37 odst. 2 Listiny. Ústavní soud proto návrhu vyhověl a podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zrušil § 18c odst. 1 zákona o advokacii ve slovech "jehož příjmové a majetkové poměry to odůvodňují, a".
54. Ústavní soud zároveň odložil vykonatelnost nálezu k datu 31. 12. 2023, aby tím vytvořil zákonodárci dostatečný časový prostor pro přijetí zákonné úpravy, která bude již ústavně souladná. Při nové zákonné úpravě bude také třeba, aby zákonodárce přihlédl ke znění ostatních ustanovení zákona o advokacii upravujících postup při určení advokáta Komorou k poskytnutí právní pomoci, která nebyla návrhem napadena, avšak s napadenou úpravou úzce souvisejí, zejména pak k ustanovení § 23 odst. 3.
Autor: US