// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 27.08.2021
KS: Koncentrace ve stavebním řízení
I. Koncentrace řízení (zde podle § 112 odst. 2 a § 114 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, a podle § 82 odst. 4 správního řádu) se neuplatní, jestliže účastník řízení nemohl své námitky vznést dříve z objektivních důvodů nebo jestliže se jeho námitky týkají veřejného zájmu, jehož ochranu je správní orgán povinen zajistit z úřední povinnosti.
II. Odvolací správní orgán není povinen vyžádat si potvrzení nebo změnu závazného stanoviska dotčeného orgánu (§ 149 odst. 5 správního řádu) na základě odvolací námitky, která je již na první pohled a bez nutnosti odborné úvahy nedůvodná nebo zůstane ze strany účastníka naprosto nepodložená.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 18. 2. 2021, čj. 30 A 15/2019-107)
Zdroj: č. 4195/2021, Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (sbirka.nssoud.cz)
STAVEBNÍ ŘÍZENÍ: KONCENTRACE ŘÍZENÍ; POTVRZENÍ NEBO ZMĚNA ZÁVAZNÉHO STANOVISKA DOTČENÉHO ORGÁNU
k § 112 odst. 2 a § 114 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákonů č. 350/2012 Sb., č. 39/2015 Sb. a č. 225/2017 Sb. (v textu jen „stavební zákon“)
k § 82 odst. 4 a § 149 odst. 5 správního řádu, ve znění zákona č. 225/2017 Sb.
Prejudikatura: č. 2167/2011 Sb. NSS, č. 3902/2019 Sb. NSS.
Věc: a) M. L., b) I. L. proti Krajskému úřadu Zlínského kraje, za účasti 1) E.ON Česká republika s.r.o., 2) CETIN a.s., 3) Ostrožsko, a.s., 4) město Uherský Ostroh, 5) Povodí Moravy, o umístění a provedení stavby.
Žalobci nabyli od svého právního předchůdce nevyužívanou zemědělskou stavbu bývalého statku a plánovali její budoucí využití jako víceúčelového areálu pro chov ovcí a turismus. V návaznosti na komplexní pozemkové úpravy schválené již v roce 2009 však Městský úřad Uherské Hradiště (dále též „stavební úřad“) vydal dne 10. 7. 2018 Krajskému pozemkovému úřadu pro Zlínský kraj, Pobočce Uherské Hradiště, stavební povolení na stavbu zpevněné polní cesty označené „SO 1.3 Polní cesta VPC22, IPN 13“ v blízkosti výše uvedeného statku. Žalobci se ve stavebním řízení bránili jak proti umístění cesty (žádali její posunutí dál od své nemovitosti) tak proti jejímu provedení s asfaltovým povrchem. Jejich odvolání proti stavebnímu povolení zamítl žalovaný rozhodnutím ze dne 6. 12. 2018 (dále též „napadené rozhodnutí“). Proti němu brojili žalobci u Krajského soudu v Brně žalobou podanou dne 8. 2. 2019.
Žalobci navrhovali napadené rozhodnutí zrušit, neboť se žalovaný dostatečně nevypořádal s jejich odvolacími námitkami – většinu z nich zamítl pro opožděnost nebo proto, že se údajně nemohly dotknout jejich práv. Žalobci především na základě vlastních poznatků upozornili, že vybudování komunikace v plánované trase by zničilo kolonii chráněného motýla bource trnkového, přičemž tak učinili ihned poté, co tuto skutečnost zjistili. Žalovaný vyšel jen z více než rok starého závazného stanoviska orgánu ochrany přírody, nijak neověřil, zda mu stav na místě odpovídá, ani si nevyžádal jeho potvrzení nadřízeným dotčeným orgánem. Asfaltový povrch komunikace dále ovlivní trasy divoké zvěře a stav místní honitby a taktéž pohyb dobytka. Že je asfaltový povrch pro polní cestu nevhodný přitom vyplývá i ze závazného stanoviska orgánu ochrany přírody, přičemž tato připomínka nemohla být odstraněna rozhodnutím Státního pozemkového úřadu ze dne 21. 2. 2018, protože to nebylo uvedeno v seznamu stanovisek, kterými se stavební úřad při vydání stavebního povolení řídil. Žalobci eventuálně navrhovali, aby se provedlo posouzení vlivu stavby na životní prostředí, přičemž byl-li tento jejich návrh v rozporu se závazným stanoviskem, měl si žalovaný i v tomto případě vyžádat jeho potvrzení nadřízeným dotčeným orgánem. Žalovaný také v odvolacím řízení navzdory požadavku žalobců nezjistil skutečnou vůli pana H. (jejich právního předchůdce) projevenou v řízení o komplexních pozemkových úpravách. Konečně došlo též k procesnímu pochybení při doručování stavebního povolení, které nelze zhojit jen tím, že žalobci i přesto stihli podat včas odvolání.
Krajský soud v Brně žalobu zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Skutková zjištění
[7] Sporná polní cesta byla jako součást plánu společných zařízení odsouhlasena rozhodnutím Ministerstva zemědělství, Státního pozemkového úřadu Uherské Hradiště, ze dne 4. 9. 2009 o schválení návrhu komplexních pozemkových úprav v katastrálním území Ostrožské Předměstí. S návrhem pozemkových úprav souhlasili vlastníci 99,94 % výměry všech dotčených pozemků. Původně byla cesta navržena jako zpevněná vibrovaným štěrkem, recyklátem a štěrkodrtí, ale kvůli vysokému sklonu terénu navrhl projektant povrch pevný asfaltobetonový. K tomu se negativně vyslovil orgán ochrany přírody v koordinovaném závazném stanovisku Městského úřadu Uherské Hradiště ze dne 8. 9. 2017, nicméně změnu povrchu poté odsouhlasil Státní pozemkový úřad, Krajský pozemkový úřad pro Zlínský kraj, Pobočka Uherské Hradiště, rozhodnutím ze dne 21. 2. 2018, jímž se mění původní rozhodnutí o schválení návrhu komplexních pozemkových úprav. V tomto řízení bylo jediným účastníkem řízení město Uherský Ostroh. V odůvodnění změnového rozhodnutí pozemkového úřadu se bez bližší specifikace uvádí, že změnu konstrukční vrstvy polní cesty odsouhlasily všechny dotčené orgány a organizace.
[8] Zahájení stavebního řízení oznámil stavební úřad účastníkům řízení, včetně žalobců, přípisem ze dne 24. 4. 2018, v němž stanovil pro uplatnění námitek lhůtu 10 dnů. V této lhůtě žalobci uplatnili své námitky proti stavbě přípisem ze dne 4. 5. 2018. Kromě námitek týkajících se odvodnění cesty a požadavku na omezení provozu na ní, jež se následně v podané žalobě nijak neodrazily, požadovali úpravu trasy cesty podle svého návrhu (posunutí dále od jejich nemovitosti) a úpravu jejího povrchu škvárou či antukou s poukazem na nevhodnost asfaltového krytu pro dobytek, který musí cestu překonat při přesunu na pastvu. Pokud jejich návrhy stavební úřad neakceptuje, navrhli eventuálně posouzení vlivu stavby na životní prostředí a její odložení do doby, než bude posouzena možnost provedení stavebních úprav jejich hospodářského statku dle přiložené studie (kde se počítá s odsunutím cesty dál od jejich nemovitosti). Stavební úřad námitkám nevyhověl a dne 10. 7. 2018 vydal na stavbu stavební povolení.
[9] V odvolání proti němu ze dne 27. 7. 2018 začali žalobci nově namítat, že stavební úřad nezjistil, že se v trase cesty nachází kolonie bource trnkového, že tato trasa je v rozporu se stanoviskem jejich právního předchůdce, pana H., který dal souhlas s vybudováním komunikace jen za podmínky, že povede co nejdál od jeho nemovitostí, že asfaltový povrch komunikace ovlivní trasy divoké zvěře a stav místní honitby a že se stavební úřad nevypořádal s výhradami orgánu ochrany přírody proti asfaltovému povrchu projevenými v jeho závazném stanovisku ani s jejich vlastními námitkami a návrhem na posouzení vlivu stavby na životní prostředí. Poukazovali též na to, že stavební úřad doručil stavební povolení pouze jim a opomněl jejich právního zástupce.
[10] Žalovaný jejich odvolání zamítl napadeným rozhodnutím. V něm se ke všem odvolacím námitkám věcně vyjádřil, byť zároveň poukázal na to, že řada z nich je opožděná s ohledem na koncentraci řízení a na to, že stavba byla v dané trase a podobě schválena jako společné zařízení rozhodnutím o komplexních pozemkových úpravách. Projevil také pochybnosti o tom, že by námitky týkající se pohybu dobytka a divoké zvěře měly jakoukoliv souvislost se subjektivními právy žalobců.
Právní posouzení
[11] Předně musí krajský soud dát za pravdu žalovanému v tom, že přinejmenším část odvolacích námitek uplatnili žalobci opožděně. Řízení bylo v daném případě zkoncentrováno hned třemi způsoby. Za prvé podle pravidla, že ve stavebním řízení již není možné namítat to, co mohl účastník proti stavbě vznášet v řízení územním, což vyplývá z § 114 odst. 2 stavebního zákona. Za druhé došlo ke koncentraci ve stavebním řízení na prvním stupni, a to na základě úkonu stavebního úřadu, který stanovil, že námitky lze uplatnit do 10 dnů ode dne doručení oznámení o zahájení řízení, jak mu umožňuje § 112 odst. 2 stavebního zákona. A konečně za třetí šlo o koncentraci řízení na druhém stupni, kdy nové důkazní návrhy a skutková tvrzení lze v odvolání uplatňovat jen tehdy, pokud je nebylo možné vznášet dříve, jak vyplývá z § 82 odst. 4 správního řádu.
[12] Pokud jde o první druh koncentrace, soud si je vědom toho, že v tomto případě standardní územní řízení neproběhlo. Roli územního rozhodnutí zde však splnilo rozhodnutí o schválení návrhu komplexních pozemkových úprav doplněné plánem společných zařízení, jehož součástí byla i daná polní cesta. Tím bylo závazným a konečným způsobem rozhodnuto o jejím umístění do území, neboť v takovém případě se již územní rozhodnutí nevydává, jak vyplývá z § 12 odst. 3 zákona č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech a o změně zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů. Právní předchůdce žalobců jako tehdejší vlastník dotčených pozemků byl nepochybně účastníkem řízení o komplexních pozemkových úpravách a jestliže poloha cesty nesplňovala jeho představy, měl možnost se proti vydanému rozhodnutí odvolat, což podle zjištění odvolacího orgánu neučinil a žalobci proti tomuto skutkovému závěru nijak nebrojí ani soudu pasivitu svého právního předchůdce nijak nevysvětlují. Námitky ohledně umístění cesty uplatněné až ve stavebním řízení, zejména námitka stran údajného podmíněného souhlasu předchůdce žalobců, pana H., tak byly zcela zjevně opožděné.
[13] Složitější je to s prvním výše uvedeným typem koncentrace ve vztahu k rozhodnutí pozemkového úřadu o změně povrchu polní cesty. Ačkoliv toto rozhodnutí formálně mění rozhodnutí o komplexních pozemkových úpravách (jež nahrazovalo rozhodnutí územní), jeho účastníkem bylo v tomto případě pouze město Uherský Ostroh, a žalobci tak neměli možnost v něm proti změně povrchu cesty jakkoliv brojit. Žalovaný je sice v této souvislosti odkázal na možnost účastnit se jednání zastupitelstva města, na němž byl daný návrh schválen z hlediska samosprávy, to však nelze srovnávat s účastí ve správním řízení. Z hlediska koncentrace řízení tak řízení o změně rozhodnutí pozemkového úřadu nelze považovat za plnohodnotnou náhradu řízení územního, a žalobci tak skutečně své námitky proti asfaltovému povrchu cesty mohli plně uplatnit až v řízení stavebním. To ovšem jen ve stanovené lhůtě 10 dnů, jejímž prostřednictvím stavební úřad stavební řízení zkoncentroval (druhý výše uvedený typ koncentrace). V této lhůtě vznesli žalobci vůči způsobu zpevnění pouze výhradu týkající se ztíženého pohybu dobytka a eventuální požadavek na posouzení vlivu stavby na životní prostředí. Ostatní námitky tohoto druhu, zejména týkající se pohybu lesní zvěře, zazněly až v odvolání, tedy poté, co bylo navíc zkoncentrováno prvostupňové řízení jako celek (třetí výše uvedený typ koncentrace).
[14] Krajský soud zvažoval, zda jsou nějaké důvody, proč by ke koncentraci řízení u některých pozdě uplatněných námitek neměl přihlížet. Dospěl k názoru, že by k tomu byl především povinen tehdy, pokud by se jednalo o skutečnosti, jež nebylo možno uplatnit dříve z objektivních důvodů. Podobnou výjimku sice výslovně upravuje jen § 82 odst. 4 správního řádu, podle krajského soudu však jde o pravidlo obecně platné. Danou podmínku by mohlo splňovat především upozornění žalobců na kolonii chráněného motýla v trase cesty, kterážto námitka poprvé zazněla až v odvolacím řízení. Žalobci ovšem v odvolacích námitkách vůbec nespecifikovali, kdy a jak se o konkrétním místě výskytu chráněného druhu dozvěděli. Krajský soud má za to, že v případě skutkových tvrzení nově uplatňovaných po koncentraci řízení je povinností účastníků takovéto údaje uvést (tj. vysvětlit, z čeho opožděné uplatnění určité námitky vyplývá) a tím správnímu orgánu umožnit, aby ověřil, zda jsou dány důvody k prolomení koncentrační zásady. Pokud tak neučiní a žádné objektivní důvody pro pozdní uplatnění námitky neuvedou ani takové důvody nevyplývají z povahy námitky samé, je její zamítnutí pro opožděnost zcela oprávněné. Soud by tak byl ochoten od koncentrace odhlédnout jen u námitky týkající se obsahu závazného stanoviska orgánu ochrany přírody, jenž původně nesouhlasil s asfaltovým povrchem cesty, neboť zde včasnost vyplývá z povahy věci. Žalobci totiž nebyli účastníky řízení o změně rozhodnutí o komplexních pozemkových úpravách, a nemuselo jim tak být známo, že orgán ochrany přírody zřejmě později své stanovisko změnil. Tuto námitku ovšem žalovaný v odvolacím rozhodnutí vypořádal, přičemž poukázal právě na rozhodnutí pozemkového úřadu o změně konstrukce polní cesty. Žalobci toto rozhodnutí ani jeho podklady v žalobě nijak nezpochybnili – mohli např. učinit dotaz na orgán ochrany přírody, zda si skutečně pozemkový úřad vyžádal jeho nové závazné stanovisko předtím, než změnu povrchu cesty povolil. Soud nemůže žalobní námitky za žalobce domýšlet, a vychází tedy z presumpce správnosti rozhodnutí o změně komplexních pozemkových úprav, tj. z předpokladu, že bylo skutečně vydáno na základě kladných stanovisek všech dotčených orgánů, jak se v jeho odůvodnění uvádí. Pro úplnost soud podotýká, že považuje za zcela postačující, pokud na ono podkladové rozhodnutí odkázal stavební úřad v odůvodnění stavebního povolení, i když by jistě bylo přehlednější uvést jej i jako jednu z položek v seznamu podkladů, z nichž stavební povolení vychází.
[15] Druhým důvodem, proč by se koncentrace řízení nemusela vůči žalobcům uplatnit, je povaha námitky. Řada výhrad žalobců směřovala do oblasti ochrany životního prostředí, což je veřejný zájem, jehož ochranu by měly dotčené orgány ve spolupráci se stavebním úřadem zajistit z úřední povinnosti, a to i bez návrhu (§ 2 odst. 4 správního řádu). Vůči tomuto typu námitek se tak podle krajského soudu nelze dost dobře koncentrace řízení dovolávat, neboť jde o otázky, jež by měl mít správní orgán v řízení důkladně vyřešeny bez ohledu na míru aktivity ze strany účastníků (§ 50 odst. 3 věta první správního řádu; srov. k tomu obdobně rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 18. 4. 2019, čj. 48 A 118/2016-200, č. 3902/2019 Sb. NSS, body 33 a 39). Na druhou stranu, jde zároveň o otázky, jež v převážné většině přísluší řešit dotčeným orgánům, a stavební úřad se tak oprávněně může odvolat na jejich kladná závazná stanoviska. To stavební úřad v daném případě učinil. Žalobci mu nicméně vytýkají, že si nevyžádal potvrzení těchto stanovisek nadřízenými dotčenými orgány, jak mu ukládal § 149 odst. 5 správního řádu (v rozhodném znění). Krajský soud proto musel uvážit, zda se povinnost odvolacího orgánu postupovat podle tohoto ustanovení aktivuje vždy, nebo jen za určitých podmínek. Dospěl přitom k závěru, že povinnost vyžádat si potvrzení závazného stanoviska není automatická a bezvýjimečná (ačkoliv by takovýto striktní závěr mohl na první pohled vyplývat z rozsudku NSS ze dne 23. 9. 2010, čj. 5 As 56/2009-63, č. 2167/2011 Sb. NSS). Některé námitky směřující do oblasti zájmů chráněných zvláštními zákony mohou být totiž již na první pohled nedůvodné (pro příklad viz rozsudek NSS ze dne 4. 9. 2019, čj. 9 As 140/2019-22, body 20 až 30).
[16] Za prvé jde o takové námitky, které lze vypořádat i pouhou laickou úvahou bez nutnosti zatěžovat státní správu komunikací s nadřízeným dotčeným orgánem. Takový postup by se jistě měl užívat střídmě a jen ve zcela jednoznačných situacích, nicméně v daném případě byl zcela namístě u námitek týkajících se pohybu lesní zvěře. Krajský soud má za to, že i bez odborných znalostí lze osvědčit úvahu žalovaného, že polní cesta s asfaltovým povrchem žádnou skutečnou překážku pro pohyb lesní zvěře nepředstavuje, a nemůže tak ani zprostředkovaně ovlivnit stav místní honitby. Lesní zvěři by mohla v pohybu bránit vertikální překážka např. v podobě plotu podél cesty, která ovšem v daném případě součástí navrhované stavby není, případně hustý provoz na dané cestě, jenž zde s ohledem na její účel (jde o polní cestu) nelze očekávat. S trochou nadsázky řečeno, přeběhnout úzkou asfaltovou cestu uprostřed polí není podle názoru krajského soudu pro běžnou zdravou srnu průměrné kondice žádný problém. Obdobně to ostatně platí i o pohybu skotu, tudíž ani pro hnaní dobytka nemůže zpevněná cesta v daných podmínkách představovat jakoukoliv komplikaci, jak správně vysvětlil žalovaný.
[17] Za druhé se může jednat o námitky, jež zůstanou ze strany odvolatele naprosto nepodložené. Jde tedy o holý „výkřik“, jenž není opřen o žádné důkazy, ba neobsahuje ani žádná relevantní skutková tvrzení. I u nich platí, že vyžadovat si k námitkám takovéto „úrovně“ potvrzení závazného stanoviska od nadřízeného dotčeného orgánu je zcela zbytečné, neboť jsou předem odsouzeny k nezdaru. Právě takovou povahu měl v daném případě požadavek na posouzení vlivu stavby na životní prostředí, stejně jako námitka výskytu chráněného motýla. Pokud jde o eventuální návrh žalobců na provedení EIA, žalobci jej neodůvodnili vůbec. Není naprosto zřejmé, z jakého důvodu zpochybňují již dříve učiněný závěr orgánu ochrany přírody, že daný záměr posouzení vlivů na životní prostředí nevyžaduje. Navíc z kontextu je zcela zřejmé, že svým požadavkem sledovali pouze zdržení stavby polní cesty do doby, než bude jasné, zda je přípustné realizovat jejich projekt úpravy hospodářské usedlosti pro turistické účely. Jde tak navíc podle krajského soudu o námitku zjevně účelovou. Co se týká upozornění na kolonii chráněného motýla v trase cesty, ani toto své tvrzení vznesené až v odvolacím řízení žalobci ničím nepodložili, stejně jako je nijak blíže nevysvětlili. Teprve v žalobě poměrně skoupě zmínili, že vychází z „jejich poznatků“, což je ovšem vysvětlení stále zcela nedostatečné a nepřesvědčivé. Dokonce ani k žalobě nepřiložili totiž žalobci žádné důkazy (např. mapky či fotografie) ani žádné podrobnější objasnění toho, odkud jejich údajné poznatky o výskytu motýla právě v trase cesty vyvěrají (např. kdy a na základě jakých svých přírodovědných pozorování k danému závěru došli, případně jaká je jejich kvalifikace v oblasti lepidopterologie). Nadto soud může jen těžko jejich tvrzení uvěřit, jelikož ani nebyli schopni ve svých podáních předmětného motýla správně pojmenovat – nejedná se o bource, nýbrž bourovce trnkového, přičemž bourovcovití jsou jiná čeleď motýlů než bourcovití (žalobce pravděpodobně zmátla podobnost názvu se známým bourcem morušovým, z jehož kokonů se vyrábí hedvábí). I tato námitka se tak krajskému soudu jeví nejen jako nepodložená, ale též jako ryze účelová.
[18] Krajský soud na závěr uvádí, že žalovaný se v napadeném rozhodnutí věcně vypořádal se všemi, tedy i opožděně uplatněnými, námitkami žalobců. Učinil tak nad rámec svých povinností a – jak sám uvádí – ve snaze dosáhnout větší srozumitelnosti a přesvědčivosti svého rozhodnutí vůči jeho adresátům. Krajský soud tento přístup kvituje, neboť podle něj naplňuje principy dobré správy. Se způsobem věcného vypořádání námitek v napadeném rozhodnutí se také krajský soud beze zbytku ztotožňuje, a to včetně námitky vadného doručení stavebního povolení (doručeno bylo jen žalobcům, nikoliv jejich právnímu zástupci). Toto procesní pochybení v daném případě nemělo žádný dopad do práv žalobců, jelikož stihli odvolání podat včas i v případě, že by se zákonná lhůta počítala již ode dne chybného doručení stavebního povolení. Pochopitelně platí, že pokud by se v důsledku chyby při doručování odvolali proti stavebnímu povolení později, musel by to odvolací orgán vzít v potaz při posuzování délky lhůty pro odvolání (§ 84 odst. 1 správního řádu). Samo o sobě však není nedopatření při doručení prvostupňového rozhodnutí důvodem pro jeho zrušení.
[19] Soud na závěr shrnuje, že žalobní námitky vyhodnotil jako zčásti opožděně uplatněné, zčásti nepodložené a účelové, ve zbytku pak jako nedůvodné. Proto žalobě nemohl vyhovět.
Autor: SbNSS