// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 03.04.2020
NSS: Účast na kolektivním vyjednávání
I. Není důvodu omezit účast na kolektivním vyjednávání podle zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, výlučně na organizace zaměstnavatelů vzniklé do 31. 12. 2013 na tzv. evidenčním principu podle § 9a odst. 1 zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, resp. po 1. 1. 2014 podle § 3025 odst. 2 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník.
II. Odlišná právní forma právnické osoby (například zájmové sdružení právnických osob nebo spolek), která jinak nevylučuje účast na kolektivním vyjednávání, nemůže být důvodem neumožnit této právnické osobě kolektivně vyjednávat. Relevantním kritériem pro posouzení způsobilosti účastnit se kolektivního vyjednávání je účel, pro který byla právnická osoba svými členy založena a k jehož naplnění vyvíjí dosavadní činnost. V něm se odráží vůle zaměstnavatelů sdružených do této právnické osoby zapojit se do kolektivního vyjednávání s cílem uzavřít kolektivní smlouvu vyššího stupně.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 12. 2019, čj. 4 Ads 226/2019-47)
Zdroj: č. 3987/2020, Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (sbirka.nssoud.cz)
SPOLKOVÉ PRÁVO: ÚČAST NA KOLEKTIVNÍM VYJEDNÁVÁNÍ
k zákonu č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, ve znění zákona č. 73/2011 Sb.
k § 9a odst. 1 zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů*)
k § 3025 odst. 2 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění účinném do 27. 2. 2017
Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 199/2003 Sb.
Věc: Spolek Sdružení automobilového průmyslu proti Ministerstvu práce a sociálních věcí, za účasti Odborového svazu KOVO, o určení zprostředkovatele, o kasační stížnosti žalovaného.
Žalobce byl zájmovým sdružením právnických osob (v současnosti je spolkem), kterému 13. 11. 2015 osoba zúčastněná na řízení předložila návrh kolektivní smlouvy vyššího stupně na roky 2016 a 2017. Žalobce na tento návrh reagoval dne 11. 12. 2015 tak, že nesouhlasil se zahájením jednání o kolektivní smlouvě. Osoba zúčastněná na řízení proto vyhlásila spor o uzavření kolektivní smlouvy vyššího stupně a navrhla žalobci osobu zprostředkovatele. Žalobce dopisem ze dne 14. 1. 2016 sdělil stanovisko, že není organizací zaměstnavatelů, s níž by odborová organizace mohla uzavřít kolektivní smlouvu vyššího stupně, a k návrhu zprostředkovatele se nevyjádřil. Osoba zúčastněná na řízení požádala dne 8. 2. 2016 žalovaného jako příslušný správní orgán o určení zprostředkovatele podle § 11 odst. 2 zákona o kolektivním vyjednávání.
Žalovaný vydal dne 21. 3. 2016 rozhodnutí, v němž jako zprostředkovatele určil D. B. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce rozklad, o němž rozhodla ministryně práce a sociálních věcí rozhodnutím ze dne 7. 10. 2016 tak, že jej zamítla a potvrdila rozhodnutí o určení zprostředkovatele. Na námitku žalobce, že není organizací zaměstnavatelů ve smyslu § 23 odst. 3 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, a že je zájmovým sdružením právnických osob, ministryně uvedla, že zákoník práce ani zákon o kolektivním vyjednávání nestanoví žádné zvláštní podmínky pro to, aby právnická osoba byla považována za organizaci zaměstnavatelů. Postačí, pokud právnická osoba sdružuje zaměstnavatele, tedy osoby, které k výkonu své činnosti zaměstnávají fyzické osoby, přičemž výklad obsažený v komentáři k zákoníku práce (Bělina, M. a kol. Zákoník práce. Komentář. Praha : C. H. Beck 2008, s. 109-110) přímo připouští, aby zájmové sdružení právnických osob bylo stranou kolektivního vyjednávání o kolektivní smlouvě vyššího stupně. Na tomto závěru nic nezměnila ani rekodifikace soukromého práva provedená zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen „NOZ“), který v § 3051 ponechal zájmová sdružení právnických osob v režimu předchozích předpisů, tj. § 20f a násl. zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OZ“). Po formální stránce proto neexistuje překážka, aby byl žalobce považován za organizaci zaměstnavatelů a aby s ním odborová organizace kolektivně vyjednávala podle zákona o kolektivním vyjednávání.
Ačkoliv z dokumentů předložených žalobcem (společenská smlouva a statut) výslovně neplyne, že jeho činností je též kolektivní vyjednávání, je podle ministryně možné kolektivní vyjednávání pod jiné uvedené činnosti bez problému podřadit. Pokud společenská smlouva stanoví, že cílem sdružení je „prosazování společných zájmů členů Sdružení na všech dostupných úrovních“, a statut deklaruje, že posláním žalobce je „vytvářet optimální podmínky pro rozvoj automobilového průmyslu, hájit a prosazovat společné a individuální zájmy jeho členů“, pak oba uváděné cíle lze dle ministryně podřadit pod vedení sociálního dialogu, a to i ve formě kolektivního vyjednávání o kolektivní smlouvě vyššího stupně. Způsobilost žalobce být stranou kolektivního vyjednávání podporuje i skutečnost, že žalobce dlouhodobě vede s osobou zúčastněnou na řízení jako odborovou organizací sociální dialog (mají uzavřenu dohodu o spolupráci za účelem vedení sociálního partnerství a dialogu).
Tento závěr podle ministryně odpovídá i čl. 10 úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 87 (č. 489/1990 Sb.; dále jen „úmluva MOP č. 87“), podle nějž se rozumí „organizací“ každá organizace pracovníků nebo zaměstnavatelů, která má za cíl podporovat a hájit zájmy pracovníků nebo zaměstnavatelů. Toto ustanovení tak jednoznačně podporuje materiální přístup k definici organizace zaměstnavatelů, a není tedy nezbytné, aby účastník kolektivního vyjednávání nesl označení „organizace zaměstnavatelů“ a aby měl ve svých zakládacích dokumentech výslovně uveden jako předmět své činnosti kolektivní vyjednávání. Postačí, pokud lze sociální dialog pod předmět činnosti podřadit a že z faktické činnosti žalobce plyne skutečnost, že se sociálnímu dialogu věnuje. Naopak v případě přijetí formalistického přístupu by bylo pro organizace zaměstnavatelů snadné se kolektivnímu vyjednávání vyhnout (a vyhnout se případným následným nátlakovým akcím, plynoucím z kolektivního sporu), a to tak, že by se pouze přestaly označovat za organizaci zaměstnavatelů. Ministryně konečně uvedla, že uzavření kolektivní smlouvy je založeno na principu dobrovolnosti a zahájení kolektivního vyjednávání o kolektivní smlouvě neznamená, že smlouva musí být žalobcem uzavřena. Uzavření dohody by však nemělo být bráněno formálními překážkami.
Žalobce se proti rozhodnutí o rozkladu bránil žalobou u Městského soudu v Praze, který rozsudkem ze dne 23. 5. 2019, čj. 11 A 183/2016-78, zrušil jak rozhodnutí ministryně práce a sociálních věcí o rozkladu, tak i prvostupňové rozhodnutí, a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Městský soud dospěl k závěru, že žalobce není organizací zaměstnavatelů a není způsobilý vyjednávat o uzavření kolektivní smlouvy vyššího stupně. Podle městského soudu proto není splněna podmínka právní formy žalobce a ani účel, za kterým byl žalobce založen. Městský soud se sice ztotožnil s žalovaným v tom, že neexistuje právní předpis, který by definoval pojem „organizace zaměstnavatelů“, avšak důvodová zpráva k § 23 zákoníku práce vymezila, že pro větší jasnost je v poznámce pod čarou odkazováno na § 16 odst. 2 zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o sdružování“), aby bylo zřejmé, že se jedná o organizace, které byly založeny k naplnění úmluv MOP č. 87 z roku 1948 (vyhl. pod č. 489/1990 Sb.) a č. 98 z roku 1949 (vyhl. pod č. 470/1990 Sb.). V souladu s požadavky těchto úmluv se v případě odborových organizací a organizací zaměstnavatelů uplatnil princip evidenční, nikoliv registrační, tj. podle § 9a odst. 1 zákona o sdružování se tyto organizace stávaly právnickými osobami dnem poté, kdy příslušnému ministerstvu byl doručen návrh na evidenci. Podle názoru městského soudu tak zákonodárce jednoznačně vymezil, že za organizace zaměstnavatelů považuje pouze sdružení založená podle zákona o sdružování, nikoliv jiné typy sdružení fyzických a právnických osob, zejména pak zájmová sdružení právnických osob založená podle § 20f OZ. Členem tohoto sdružení mohly být pouze právnické osoby, zatímco členy sdružení podle zákona o sdružování mohly být jak právnické, tak fyzické osoby, což rovněž odpovídá požadavkům úmluv MOP. Tato zájmová sdružení vznikala na základě registračního principu a jejich primárním účelem pak nebylo účastnit se kolektivního vyjednávání, ale zajišťovat a koordinovat některé odborné služby, poradenství a další činnosti ve prospěch členské základny. Městský soud proto uzavřel, že z formálního hlediska lze považovat za „organizace zaměstnavatelů“, které jsou způsobilé vyjednávat o uzavření kolektivní smlouvy vyššího stupně, pouze ta sdružení, která vykonala právo se sdružit do 31. 12. 2013 podle § 9a zákona o sdružování a jejichž účelem bylo naplnění výše uvedených úmluv MOP.
Tyto podmínky žalobce nesplňuje, neboť byl založen jako zájmové sdružení právnických osob podle § 360b zákona č. 109/1964 Sb., hospodářský zákoník, které bylo s účinností od 1. 1. 1992 považováno podle § 875 odst. 1 OZ za zájmové sdružení podle § 20f OZ. Tato právní forma žalobce byla zachována i po 1. 1. 2014, kdy vstoupil v účinnost NOZ a zákon č. 304/2013 Sb., o veřejných rejstřících právnických a fyzických osob, podle něhož byl žalobce zapsán do spolkového rejstříku a v části týkající se právní formy bylo uvedeno „zájmové sdružení právnických osob“, nikoliv „organizace zaměstnavatelů“. Přitom zákon o veřejných rejstřících s touto formou právnické osoby nadále výslovně počítá v § 26 odst. 1 písm. a). Rovněž dle zakládacích a vnitřních dokumentů nebyl žalobce založen za účelem kolektivního vyjednávání, jeho činnosti nesměřují k naplnění úmluv MOP, tedy mimo jiné řešit podmínky, za nichž zaměstnanci konají práci, ale týkají se rozvoje automobilového průmyslu v ČR, konkurenceschopnosti výrobků členů, prezentace automobilového průmyslu a prosazování společných zájmů členů na všech dostupných úrovních.
Městský soud se pak neztotožnil ani s tím, že způsobilost žalobce ke kolektivnímu vyjednávání lze dovodit ze skutečnosti, že se vůči osobě zúčastněné na řízení zavázal k sociálnímu dialogu. Sociální dialog zahrnuje všechny typy vyjednávání, konzultací a výměny informací mezi zástupci vlády, zaměstnavatelů a zaměstnanců ohledně záležitostí společného zájmu ve vztahu k hospodářské a sociální politice, přičemž může mít podobu institucionalizovanou, ale i zcela neformální, a je tedy širším nástrojem vzájemné komunikace než kolektivní vyjednávání. To je pouze jednou z forem sociálního dialogu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2018, čj. 1 Ads 72/2018-46, č. 3839/2019). Ze skutečnosti, že žalobce je stranou dohody o spolupráci s osobou zúčastněnou na řízení ze dne 24. 1. 2012, ve které byl obecně deklarován zájem stran podporovat vedení sociálního dialogu, však nelze bez dalšího dovodit, že žalobce je stranou kolektivního vyjednávání. Naopak, podle městského soudu z aktualizované verze dohody o spolupráci ze dne 15. 5. 2018 plyne, že obě strany jsou srozuměny s tím, že kolektivní vyjednávání se odehrává pouze na úrovni členů žalobce, a byť byla tato verze uzavřena po vydání žalobou napadeného rozhodnutí, odráží jednoznačnou vůli stran, aby žalobce stranou kolektivního vyjednávání nebyl.
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností. Stěžovatel se neztotožnil se závěrem soudu, že žalobce nebyl způsobilý být účastníkem kolektivního vyjednávání, a považoval za nesprávné právní úvahy týkající se povinnosti uplatnění evidenčního principu a vyžadované právní formy organizace zaměstnavatelů. Zákoník práce ani zákon o kolektivním vyjednávání nestanoví žádné zvláštní podmínky pro to, aby byla právnická osoba považována za organizaci zaměstnavatelů. Organizací zaměstnavatelů může být právnická osoba, která sdružuje zaměstnavatele, tedy osoby, jež při své činnosti zaměstnávají fyzické osoby. Městský soud chybně interpretoval úmluvu MOP č. 87, když jako nezbytnou podmínku pro stranu kolektivního vyjednávání uvádí, že daný subjekt musí být sdružen na základě evidenčního principu a mít specifickou právní formu organizace zaměstnavatelů. Soud totiž nesprávně vyhodnotil smysl evidenčního principu, jímž je usnadnění vzniku odborových organizací a organizací zaměstnavatelů. Povinností státu je umožnit svobodný vznik odborových organizací a organizací zaměstnavatelů. Vyvozovat z uplatnění či neuplatnění evidenčního principu závěry, zda organizace je či není oprávněna kolektivně vyjednávat, je v rozporu s tímto smyslem, neboť soud ve své argumentaci svobodu sdružování nevykládá jako právo, ale naopak jako povinnost uloženou těmto organizacím. Nelze akceptovat, že dobrovolně zvolená jiná a složitější právní forma, vázaná na rozhodnutí správního orgánu nebo soudu a založená na registračním principu je v rozporu s úmluvou MOP č. 87 a automaticky vylučuje subjekt z možnosti kolektivně vyjednávat.
Stěžovatel v této souvislosti poukazoval na skutečnost, že tento závěr městského soudu by vedl k ochromení sociálního dialogu v některých odvětvích, v nichž jsou kolektivní smlouvy vyššího stupně dlouhodobě uzavírány subjekty s odlišnou (složitější) právní formou a organizacemi, které vystupují i v jiných právních vztazích než pouze v kolektivním vyjednávání. Stěžovatel uvedl jako příklady Svaz zaměstnavatelů Malá voda (zájmové sdružení právnických osob), Svaz chemického průmyslu (spolek), Asociaci leteckých a kosmických výrobců (dříve zájmové sdružení právnických osob, nyní zapsaný spolek). Podle stěžovatele i v zahraničí se lze pravidelně setkat s tím, že subjekty vystupují a hájí jak zájmy členů jako zaměstnavatelů, tak zájmy jiné povahy. Tyto „duální“ organizace nelze v žádném případě a priori vyloučit z kolektivního vyjednávání (viz například Rakouskou hospodářskou komoru). Bylo by podle stěžovatele absurdní předepisovat těmto organizacím, které bez diskuse sdružují zaměstnavatele a účastní se dlouhodobě sociálního dialogu, aby si pro účely kolektivního vyjednávání paralelně vytvářely další právnickou osobu, založenou na evidenčním principu. Ke stejnému závěru dospěl i výklad v komentáři k zákoníku práce (Bělina, M. a kol. Zákoník práce. Komentář. C. H. Beck : Praha 2008, str. 109-110), který přímo připouští, že zájmové sdružení právnických osob může být subjektem kolektivního vyjednávání o kolektivní smlouvě vyššího stupně. Tento závěr se uplatní i po rekodifikaci soukromého práva, neboť NOZ v § 3051 ponechává zájmová sdružení právnických osob v režimu podle dříve platných předpisů.
Shora uvedené odpovídá i čl. 10 úmluvy MOP č. 87, podle něhož se organizací rozumí každá organizace pracovníků nebo zaměstnavatelů, která má za cíl podporovat jejich zájmy. Toto ustanovení tak podporuje materiální přístup na úkor přístupu formálního. Není proto nezbytné, aby organizace vznikla na evidenčním principu a aby nesla formální označení „organizace zaměstnavatelů“, a není ani nezbytné, aby ve svých zakládacích dokumentech měla výslovně uveden jako předmět své činnosti kolektivní vyjednávání. Takovou způsobilost lze dovodit z toho, že lze pod předmět činnosti bez problémů podřadit sociální dialog, a dále z faktické činnosti s ohledem na dosavadní spolupráci s odborovou organizací.
Podle stěžovatele žalobce všechny výše uvedené znaky splňuje, a je proto způsobilý být účastníkem kolektivního vyjednávání o uzavření kolektivní smlouvy vyššího stupně.
Závěrem kasační stížnosti stěžovatel upozornil na skutečnost, že otázka určení subjektu způsobilého být účastníkem kolektivního vyjednávání má výrazný obecný právní přesah a ovlivní další případy tohoto typu v budoucnu.
Žalobce se ve vyjádření ke kasační stížnosti vymezil vůči výkladu, že v případě absence vymezení znaků organizace zaměstnavatelů v právních předpisech může být za takovou organizaci považována bez dalšího jakákoliv právnická osoba sdružující zaměstnavatele. Pro posouzení způsobilosti právnické osoby k vedení kolektivního vyjednávání je třeba považovat za klíčový účel jejího založení a existence. V souladu s čl. 20 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) je ústavním právem sdružujících se osob, aby si samy určily důvod svého sdružení. Sdružování je i v oblasti pracovněprávních vztahů založeno na dobrovolnosti. Každý z účastníků jak na straně zaměstnanecké, tak zaměstnavatelské má ústavním pořádkem garantovanou svobodu se rozhodnout, zda chce své právo sdružit se za účelem lepší ochrany výkonu svých hospodářských práv využít, či nikoliv. Kolektivní vyjednávání je pak zákonem regulovaný a formalizovaný proces, z něhož a především pak z jeho výsledku (kolektivní smlouvy) zaměstnavatelům vyplývají konkrétní závazky a povinnosti. Důsledkem uzavření kolektivní smlouvy vyššího stupně je povinnost všech sdružených zaměstnavatelů závazky vůči svým zaměstnancům plnit bez ohledu na to, zda s obsahem kolektivní smlouvy vyššího stupně souhlasí. Jde tak o významný zásah do právního i ekonomického postavení členů organizace zaměstnavatelů. Legitimitu takového zásahu lze spatřovat v tom, že zaměstnavatelé se svým vstupem do organizace zaměstnavatelů dobrovolně a vědomě vzdávají části své smluvní svobody na úrovni kolektivního vyjednávání, kterou přenášejí na jiný subjekt. To se může ovšem stát pouze v situaci, kdy si zaměstnavatel bude při vstupu do právnické osoby vědom (nebo by si s ohledem na obsah jejích základních dokumentů alespoň měl být vědom) toho, že jde o organizaci zaměstnavatelů, a s tímto vědomím bude členství v ní vnímat. Pouze v takovém případě lze říci, že vůle zaměstnavatelů směřovala k tomu vzdát se části své smluvní svobody a režimu kolektivního vyjednávání za účelem uzavření kolektivní smlouvy vyššího stupně se podvolit. Také Ústavní soud konstatoval, že nezbytnou součástí demokratického právního státu je ochrana svobody smluvní vůle, a to i v oblasti pracovněprávních vztahů. K jejímu omezení může dojít v mimořádně odůvodněných případech a při zajištění rovnováhy mezi ochranou svobody a veřejným zájmem (nález Ústavního soudu ze dne 11. 6. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 40/02, č. 199/2003 Sb.).
Stěžovatel naopak extenzivním výkladem mezinárodních smluv a právních norem dovozuje, že zaměstnavatelům vzniká povinnost vést kolektivní vyjednávání směřující k uzavření kolektivní smlouvy vyššího stupně pouze z titulu svého sdružení bez ohledu na jeho účel. Takový přístup hrubě vychyluje rovnováhu v neprospěch ochrany svobody smluvní vůle. Žalobce od počátku správního řízení tvrdí a dokládá, že důvodem jeho vzniku není hájení zájmů jeho členů jako zaměstnavatelů, ale jako podnikatelů. Subjekty se nestávaly a nestávají členy žalobce s vědomím a úmyslem, že jeho prostřednictvím budou zajišťována jejich práva v pracovněprávní oblasti. Žalobce dosud žádným způsobem neprojevil vůli plnit účel organizace zaměstnavatelů v rámci kolektivního vyjednávání, ani nebyl pro tento účel zmocněn svými členy. Tato skutečnost přitom žalobce zásadním způsobem odlišuje od subjektů, které v kasační stížnosti uvádí stěžovatel a s nimiž žalobce srovnává. Tyto subjekty, které i mají či měly stejnou právní formu jako stěžovatel, se odlišují zásadním způsobem právě z materiálního hlediska, tj. vymezením svého účelu. Ze stanov Svazu chemického průmyslu České republiky, z. s., vyplývá, že součástí jeho hlavní činnosti je to, že „prosazuje a chrání zájmy svých členů v jednáních s vyššími odborovými orgány. V rámci kolektivního vyjednávání zastupuje své členy, kterými k tomu byl zmocněn.“ Rovněž Asociace leteckých a kosmických výrobců, z. s., se ve svých stanovách hlásí k tomu, že mezi její úkoly spadá „reprezentovat a koordinovat činnosti ve vztahu k odborovým orgánům a jako organizace zaměstnavatelů uzavírat kolektivní smlouvu vyššího stupně jménem svých členů s příslušným odborovým svazem.“ Členové těchto subjektů si tedy museli být vědomi, že s členstvím je spojeno i vzdání se práva samostatně kolektivně vyjednávat.
Žalobce pak nesouhlasil s tím, že výkladem, k němuž dospěl městský soud, by došlo k ochromení sociálního dialogu, neboť zaměstnavatel má zákonnou povinnost kolektivně vyjednávat na úrovni podnikové; sociální dialog ve formě kolektivního vyjednávání tak bude zachován, byť pouze na úrovni podnikové. Žalobce připomněl, že jeho závazek k sociálnímu dialogu nepředstavuje současně závazek ke kolektivnímu vyjednávání, a pokud jde o odlišení obou pojmů, ztotožňuje se s výkladem městského soudu.
Žalobce setrval na správnosti výkladu městského soudu stran významu evidenčního a registračního principu pro způsobilost organizace být účastníkem kolektivního vyjednávání. Evidenční princip neumožňuje státu zásahy do fungování organizace po celou dobu její existence. V této souvislosti žalobce upozornil, že v průběhu řízení o správní žalobě došlo ke změně jeho právní formy ze zájmového sdružení právnických osob na spolek; důvodem bylo kromě přizpůsobení se režimu NOZ i akcentovat „nevůli“ členů, aby byl žalobce považován za organizaci zaměstnavatelů.
Ke kasační stížnosti se vyjádřila také osoba zúčastněná na řízení, která se ztotožnila s právními i skutkovými závěry uvedenými v kasační stížnosti. Uvedla, že se žalobcem vede dlouhodobě sociální dialog a rovněž se snaží, byť bezvýsledně, o uzavření kolektivní smlouvy vyššího stupně. Osoba zúčastněná na řízení považuje žalobce za svého sociálního partnera, se kterým vede sociální dialog a se kterým se v souladu s právními předpisy snaží uzavřít kolektivní smlouvu vyššího stupně.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[27] Stěžejní část kasační stížnosti se týká posouzení otázky, zda lze žalobce označit za „organizaci zaměstnavatelů“, tj. subjekt způsobilý vést s osobou zúčastněnou na řízení kolektivní vyjednávání o uzavření kolektivní smlouvy vyššího stupně. Stěžovatel brojí proti závěru městského soudu, podle něhož žalobce nelze považovat za takový subjekt jak s ohledem na jeho právní formu a s ní související způsob vzniku (uplatnění evidenčního principu namísto principu registračního), tak s ohledem na účel, pro který vznikl a který jeho faktická činnost sleduje. Nejvyšší správní soud předesílá, že se s tímto hodnocením městského soudu ztotožnil pouze částečně: dospěl totiž k závěru, že žalobce skutečně nelze považovat za „organizaci zaměstnavatelů“, jak ji má na mysli § 23 odst. 2 a 3 zákoníku práce a jednotlivá ustanovení zákona o kolektivním vyjednávání, a není tedy subjektem způsobilým kolektivního vyjednávání o uzavření kolektivní smlouvy vyššího stupně. Na rozdíl od městského soudu se Nejvyšší správní soud domnívá, že účastenství právnické osoby, založené zaměstnavateli, na kolektivním vyjednávání nemusí bránit její právní forma (tj. Nejvyšší správní soud neshledal důvodu, proč by se kolektivního vyjednávání nemohly účastnit i jiné právnické osoby založené zaměstnavateli než toliko ty, které byly do 31. 12. 2013 založeny v režimu zákona o sdružování a vznikly na tzv. evidenčním principu podle § 9a tohoto zákona, resp. které jsou po nabytí účinnosti NOZ a zákona o veřejných rejstřících zapsány v rejstříku jako „organizace zaměstnavatelů“). Za jedinou relevantní a podstatnou otázku považuje soud účel, pro který byla právnická osoba svými členy založena a k jehož naplnění vyvíjí dosavadní činnost. Klíčový je tedy projev vůle zaměstnavatelů sdružených do příslušné právnické osoby, aby se jejím prostřednictvím zapojili do kolektivního vyjednávání s cílem uzavřít kolektivní smlouvu vyššího stupně. Přirozeně platí, že v ideálním případě by měl tento projev vůle zahrnující účel a cíl, za nímž se členové právnické osoby sdružují, odpovídat i zvolené právní formě, s níž zákon tento účel typicky spojuje (v daném případě by tedy měl odpovídat právní formě „organizace zaměstnavatelů“ podle § 9a zákona o sdružování a po 1. 1. 2014 podle § 3025 odst. 2 NOZ), avšak na druhou stranu odlišná právní forma (zájmové sdružení právnických osob, spolek), která jinak nevylučuje účast právnické osoby na kolektivním vyjednávání, nemůže být důvodem diskvalifikace této právnické osoby z kolektivního vyjednávání, pokud sama chce i tento účel svou činností naplňovat a její členové jsou s tím srozuměni. V konečném důsledku jsou to totiž individuální zaměstnavatelé sdružení v této právnické osobě, kteří ponesou konkrétní důsledky kolektivního vyjednávání, a to nejen v podobě závazků z uzavřené kolektivní smlouvy vyššího stupně, pokud by kolektivní smlouva vyššího stupně byla organizací uzavřena, ale například i v podobě legální stávky jako krajního prostředku ve sporu o uzavření kolektivní smlouvy (§ 16 odst. 1 a § 17 odst. 2 zákona o kolektivním vyjednávání). K těmto závěrům vedly Nejvyšší správní soud následující úvahy.
[28] Kolektivní vyjednávání představuje jednu z formalizovaných a institucionalizovaných forem sociálního dialogu mezi tzv. sociálními partnery, jehož účelem je „zajištění sociálního smíru, utvoření mechanismu průběžné sociální komunikace a demokratického procedurálního řešení možných konfliktů mezi zaměstnavateli a zaměstnanci“ (nález Ústavního soudu ze dne 11. 6. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 40/02, č. 199/2003 Sb.). Od svých počátků v druhé polovině 19. století je úzce spjat se sdružovacím právem (resp. tzv. koaliční či syndikátní svobodou jako zvláštním případem sdružovacího práva, jehož účelem je prosazování a ochrana hospodářských a sociálních zájmů, viz Kysela, J. Koaliční svoboda a právo na stávku. In Wagnerová, E. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha : Wolters Kluwer 2012, s. 594), a to nejprve na straně zaměstnanecké, teprve později se do sociálního dialogu zapojují sdružení zaměstnavatelů (Štefko, M. Názor rejstříkových soudů: odborová organizace spolkem, či raději ne? Acta Universitatis Carolinae Iuridica, 1/2019, s. 131). Sociální dialog a v jeho rámci i kolektivní vyjednávání jsou tak úzce spjaty se sdružovacím právem, které je však v podmínkách materiálních právních států svobodou, nikoliv povinností se sdružovat k ochraně hospodářských zájmů („Ve svobodné společnosti […] nelze pro zaměstnance ani zaměstnavatele koncipovat místo práva povinnost se sdružovat (čl. 27 Listiny) […]“, nález Ústavního soudu č. 199/2003 Sb.). Jsou to tedy jednotlivci, ať už zaměstnanci či zaměstnavatelé, kteří se ze své vlastní vůle sdružují za účelem prosazování a ochrany svých hospodářských a sociálních zájmů a určují účel sdružení.
[29] S ohledem na celospolečenský význam sociálního dialogu a kolektivního vyjednávání, jakož i na negativní zkušenosti s tímto mechanismem v nedemokratických režimech (fašistické a socialistické režimy), zavedly právní předpisy, počínaje mezinárodními smlouvami, požadavek přísné autonomie aktérů kolektivního vyjednávání na státní moci (čl. 27 odst. 1 a 2 Listiny, čl. 2 úmluvy MOP č. 87). Požadavek autonomie se odráží i v tzv. evidenčním principu, který zajišťuje, že tyto organizace vznikají bez předchozího schválení a z vlastní vůle svých členů (viz čl. 2 úmluvy MOP č. 87: „Pracovníci a zaměstnavatelé bez jakéhokoliv rozdílu mají právo bez předchozího schválení ustavovat organizace podle vlastní volby, jakož i stát se členy takových organizací […]“, nebo její čl. 4: „Organizace pracovníků nebo zaměstnavatelů nepodléhají rozpuštění nebo pozastavení činnosti administrativní cestou.“). Na evidenčním principu byla založena rovněž vnitrostátní právní úprava v ČR po roce 1990 (§ 9a zákona o sdružování) a vychází z ní také právní úprava účinná po rekodifikaci soukromého práva po roce 2014. Ta považuje odborové organizace a organizace zaměstnavatelů za specifické právnické osoby, na něž lze aplikovat právní úpravu týkající se spolků pouze přiměřeně, pokud to neodporuje jejich povaze jako zástupců zaměstnanců a zaměstnavatelů podle mezinárodních smluv (§ 3025 NOZ), a rovněž respektuje evidenční princip (§ 121 zákona o veřejných rejstřících, podle něhož vznikají odborové organizace a organizace zaměstnavatelů dnem následujících po dni, v němž bylo doručeno rejstříkovému soudu oznámení o založení této právnické osoby).
[30] Z výše uvedeného je zřejmé, že právní úprava spojovala účel, spočívající v hájení hospodářských a sociálních zájmů zaměstnanců a zaměstnavatelů, se specifickou formou právnické osoby označovanou jako odborová organizace a organizace zaměstnavatelů, která podléhá s ohledem na výše uvedené odlišnému právnímu režimu vzniku a dalších vztahů vůči státní moci než je tomu v případě jiných sdružení a právnických osob. Na druhou stranu právní předpisy neupravují žádnou konkrétní definici těchto organizací, vyjma čl. 10 úmluvy MOP č. 87, podle něhož se „organizací“ rozumí každá organizace pracovníků nebo zaměstnavatelů, která má za cíl podporovat a hájit zájmy pracovníků nebo zaměstnavatelů. Účelem této úmluvy a z ní plynoucích principů je zajistit specifickou ochranu těchto organizací, tj. garantovat jim tato zvláštní práva, a to s ohledem na specifický účel a roli, které tyto organizace v systému dosahování společenského smíru hrají.
[31] Na rozdíl od městského soudu a ve shodě se stěžovatelem se však Nejvyšší správní soud domnívá, že z uvedených principů plynou toliko práva a nelze z nich dovodit závěr, že případně odlišná forma právnické osoby, která nepožívá této specifické ochrany, brání tomu, aby tato osoba, pokud tak sama deklaruje a projevila v tomto směru vůli vyjádřenou ve svých zakládacích a dalších vnitřních dokumentech, nemohla sledovat i účel spočívající v ochraně hospodářských a sociálních zájmů svých členů, včetně účasti na kolektivním vyjednávání. Pro účely způsobilosti právnické osoby založené více zaměstnavateli být účastna sociálního dialogu, včetně kolektivního vyjednávání, nelze specifickou ochranu sdružovacího práva zaměstnavatelů vykládat jako povinnost vést obhajobu hospodářských a sociálních zájmů výlučně v zákonem předepsané formě „organizace zaměstnavatelů“, pokud neexistují jiné zákonem stanovené překážky, které by právnické osobě založené a evidované v jiné formě v takové činnosti bránily. Nejvyšší správní soud proto souhlasí se stěžovatelem, že v tomto případě převáží materiální hledisko, na němž je založena definice těchto organizací v čl. 10 úmluvy MOP č. 87. S ohledem na to není důvodu z kolektivního vyjednávání vyloučit právnické osoby, které historicky nebyly založeny ve formě organizace zaměstnavatelů podle § 9a zákona o sdružování a vedeny v evidenci ministerstva vnitra podle § 9 odst. 2 zákona o sdružování, resp. organizace zaměstnavatelů podle § 3025 NOZ. Lze naopak akceptovat, aby se kolektivního vyjednávání účastnila na straně zaměstnavatelské například i zájmová sdružení právnických osob založená podle § 20f OZ, jejichž právní forma zůstala zachována i podle NOZ (§ 3051), nebo spolky, pokud sdružují zaměstnavatele a účelem jejich vzniku bylo i vedení kolektivního vyjednávání podle zákona o kolektivním vyjednávání.
[32] Ústavně zaručené právo se sdružovat zahrnuje podle Ústavního soudu i „negativní sdružovací právo“, tj. právo se nesdružit (nález Ústavního soudu č. 199/2003 Sb.), a v případě jeho realizace i určení účelu, k jehož naplnění sdružení směřuje. Jak již bylo uvedeno, právní úprava v řadě případů svazuje právní formu s účelem založení právnické osoby (v tomto případě s formou organizace zaměstnavatelů založené podle § 9a zákona o sdružování, resp. po 1. 1. 2014 podle § 3025 NOZ); právní forma však nemusí nutně vylučovat, aby sdružení sledovalo a prosazovalo i jiné cíle a vyvíjelo i další činnosti, pokud nejsou se zvolenou právní formou v rozporu, nebo pokud to právní předpisy z jiných důvodů nezakazují. Svoboda sdružování však předpokládá, že účel a cíle sdružení, jakož i rozsah jeho činností, stanoví jeho členové prostřednictvím základních dokumentů právnické osoby a prostřednictvím procedurálních pravidel tvorby vůle této právnické osoby. Právo svobodně určovat účel sdružení a rozsah jeho jednotlivých činností musí být státem respektováno i v případě rozhodování o způsobilosti sdružení být stranou kolektivního vyjednávání, a to zejména proto, že důsledky kolektivního vyjednávání nesou podle zákona o kolektivním vyjednávání jednotliví zaměstnavatelé. Ti musejí být přinejmenším srozuměni s tím, že jejich sdružení může vstoupit do kolektivního vyjednávání a svým jednáním vyvolat již zmíněné právní důsledky, mnohé z nich pro činnost zaměstnavatelů negativní (v průběhu kolektivního sporu jde až o možnost vyhlášení stávky jejich zaměstnanců).
[33] Z výše uvedeného „negativního sdružovacího práva“, tj. práva se nesdružit, plyne, že sociální dialog, stejně jako kolektivní vyjednávání o uzavření kolektivní smlouvy vyššího stupně jsou založeny na principu dobrovolnosti. Pokud zaměstnavatelé (stejně jako zaměstnanci) nemají povinnost se za účelem ochrany svých hospodářských a sociálních zájmů sdružovat, pak jim nelze ani uložit povinnost, sdruží-li se za jiným účelem než je prosazování jejich zájmů jako zaměstnavatelů vůči zaměstnancům, aby se účastnili sociálního dialogu, případně jeho formalizované podoby, tedy kolektivního vyjednávání. Jak již bylo uvedeno, jsou to členové sdružení, kteří určují jak účel, pro který se sdružili, tak cíle, k nimž směřují, a činnosti, jejichž prostřednictvím jich dosahují.
[34] Princip dobrovolnosti kolektivního vyjednávání, pokud jde o organizace zaměstnavatelů, ostatně potvrzují i stěžovatelem odkazované úmluvy MOP. Úmluva MOP č. 98 zavazuje v čl. 4 smluvní strany toliko k „povzbuzení a podporování co nejširšího rozvoje a využití metody dobrovolného vyjednávání mezi zaměstnavateli a organizacemi zaměstnavatelů na jedné straně a organizacemi pracovníků na druhé straně tak, aby byly upraveny podmínky zaměstnání pomocí kolektivních smluv“. Zásadu dobrovolnosti vyjednávání potvrzují také stanoviska Výboru pro svobodu sdružování MOP (dále jen „Výbor“), který je povolán projednávat stížnosti odborových organizací a organizací zaměstnavatelů na jednotlivé státy a přijímat k nim stanoviska. Nejvyšší správní soud si je vědom, že se jedná o tzv. mezinárodní soft-law (srov. Kysela, J. Koaliční svoboda a právo na stávku. In: Wagnerová, E. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha : Wolters Kluwer 2012, s. 592), které v daném případě nezavazuje Českou republiku, avšak pokud se stěžovatel dovolával ustanovení těchto úmluv, pak doporučující stanoviska tohoto orgánu MOP mohou představovat určité vodítko pro vnitrostátní výklad těchto mezinárodních smluv. Výbor ve své činnosti zdůrazňuje důležitost respektovat autonomii stran kolektivního vyjednávání tak, aby byla zajištěna svobodná a dobrovolná povaha vyjednávání podle čl. 4 úmluvy (Normlex, Compilation of decisions of the Committee on Freedom of Association, No. 1314). Podle Výboru platí, že má-li být kolektivní vyjednávání efektivní, musí být založeno na dobrovolné povaze a nikoliv zahrnovat donucovací opatření, která by jeho dobrovolnou povahu proměnila (doporučení č. 1315). Podle čl. 4 úmluvy MOP č. 98 pak není povinností státu vynucovat kolektivní vyjednávání a zavazovat sociální partnery, aby do jednání vstupovali (doporučení č. 1317). Podle Výboru pak platí, že zaměstnavatelé mají být sami schopni zvolit organizaci, která bude reprezentovat jejich zájmy v procesu kolektivního vyjednávání [Freedom of Association. Digest of Decisions and Principles of the Freedom of Association Commitee of the Governing Body of the ILO. Fifth (revised) Edition. Geneva : International Labour Office 2006, No. 981, s. 196].
[35] Městský soud proto částečně pochybil ve svém právním hodnocení, pokud v daném případě svázal otázku způsobilosti být stranou kolektivního vyjednávání podle zákona o kolektivním vyjednávání s právní formou právnické osoby sdružující zaměstnavatele a výlučně ji vztáhl na právnické osoby, které vznikly do 31. 12. 2013 podle § 9a zákona o sdružování (odst. 33 napadeného rozsudku). Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že v případě „organizací zaměstnavatelů“ se uplatní materiální hledisko, tj. za takovou organizaci lze považovat i jiná soukromoprávní sdružení, včetně zájmových sdružení právnických osob nebo spolků.
[36] Materiální hledisko je však třeba uplatnit i na posouzení účelu, který tato sdružení z vůle svých členů sledují, tj. zda sama projevila jednoznačnou vůli být stranou kolektivního vyjednávání o uzavření kolektivních smluv vyššího stupně. Nejenom uzavření kolektivní smlouvy vyššího stupně, jak tvrdí stěžovatel, ale i samotné kolektivní vyjednávání o uzavření kolektivní smlouvy vyššího stupně musí být založeno na dobrovolnosti ze strany jeho aktérů. V daném případě se Nejvyšší správní soud shoduje s městským soudem v tom, že žalobce nevznikl za účelem kolektivního vyjednávání, což plyne z jeho zakládacích a dalších interních dokumentů. Vůli neúčastnit se kolektivního vyjednávání projevili jeho členové nejen zvolenou právní formou (která, jak již bylo uvedeno, by sama o sobě nevylučovala jeho účast na kolektivním vyjednávání), ale také konkrétními formulacemi v základních dokumentech, a sám žalobce ji jednoznačně deklaroval v průběhu správního řízení. Nejvyšší správní soud souhlasí s hodnocením městského soudu, že žalobce vznikl za účelem řešení a prosazování společných zájmů a cílů automobilového průmyslu a za účelem vnitřní i vnější výměny informací, nikoliv proto, aby řešil podmínky, za nichž zaměstnanci členů konají práci (odst. 35 napadeného rozsudku), tj. prosazoval zájmy svých členů vůči zaměstnancům v podobě kolektivního vyjednávání. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje i s hodnocením městského soudu, pokud jde o navázání neformálního sociálního dialogu žalovaného s osobou zúčastněnou na řízení. Jak již bylo uvedeno, rozsah jednání žalobce je plně na jeho vlastní vůli, resp. na vůli jeho členů. Ze skutečnosti, že vstoupil s osobou zúčastněnou na řízení do neformálního sociálního dialogu a opakovaně o tom uzavřel dohodu o spolupráci, ještě neznamená, že dal svým jednáním najevo, že by chtěl hájit zájmy svých členů i ve formě kolektivního vyjednávání. Naopak v průběhu správního řízení se vyjádřil přesně opačně. Za této situace bylo zřejmé, že žalobce nelze podřadit pod pojem „organizace zaměstnavatelů“, jak jej má na mysli § 23 odst. 2 zákoníku práce a § 1 zákona o kolektivním vyjednávání, a žalobce tedy není způsobilou stranou kolektivního vyjednávání o uzavření kolektivní smlouvy vyššího stupně. Potud je závěr městského soudu naopak správný, a tudíž zákonný.
(…)
*) S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník.
Autor: SbNSS