// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 26.07.2019
ÚS: Vyloučení přezkumu rozhodnutí o neudělení státního občanství
Ustanovení § 26 zákona č. 186/2013 Sb., o státním občanství České republiky a o změně některých zákonů, které vylučuje ze soudního přezkumu toliko ta rozhodnutí, kterými byla zamítnuta žádost o udělení státního občanství z důvodu utajované informace o ohrožení bezpečnosti státu, nelze považovat za projev svévole zákonodárce. Napadené ustanovení nelze považovat za rozporné ani s principem demokratického právního státu ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy.
podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl.ÚS 39/17, ze dne 2. 7. 2019
UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 39/17 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců a soudkyň Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka (soudce zpravodaje), Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu Nejvyššího správního soudu na zrušení § 26 zákona č. 186/2013 Sb., o státním občanství České republiky a o změně některých zákonů (zákon o státním občanství České republiky), za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu a Senátu Parlamentu jako účastníků řízení, vlády, zastoupené ministrem vnitra, a Veřejné ochránkyně práv, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Návrh na zrušení ustanovení § 26 zákona č. 186/2013 Sb., o státním občanství České republiky a o změně některých zákonů, se zamítá.
Z odůvodnění:
I.
Vymezení věci
1. Nejvyšší správní soud (dále též jen "navrhovatel" či "NSS") navrhl podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zrušení § 26 zákona č. 186/2013 Sb., o státním občanství České republiky a o změně některých zákonů (zákon o státním občanství České republiky) [dále jen "zákon o státním občanství"].
2. Navrhovatel uvedl, že stěžovatel A. C. (dále jen "stěžovatel") v řízení o kasační stížnosti vedené pod sp. zn. 2 As 64/2017 poukázal na neústavnost uvedeného ustanovení zákona, které určité skupině neúspěšných žadatelů o udělení státního občanství znemožňuje soudní přezkum zamítavého rozhodnutí.
3. Stěžovatel požádal prostřednictvím Krajského úřadu Jihomoravského kraje dne 13. 8. 2014 o udělení státního občanství České republiky (dále též jen "ČR"). Stěžovatel, který má státní občanství Ruské federace, se v ČR zdržuje od roku 1999 a podniká zde prostřednictvím několika obchodních společností. Má na území ČR povolen trvalý pobyt ke dni 2. 2. 2001, je rozvedený, s bývalou manželkou L. C. má dvě děti, obě jsou státními občany ČR. Ministerstvo vnitra (dále též "ministerstvo") konstatovalo, že stěžovatel splňuje podmínky podle § 14 odst. 1 až 8 zákona o státním občanství. V souladu s § 22 odst. 3 zákona o státním občanství si ministerstvo vyžádalo stanoviska Policie České republiky a zpravodajských služeb (dále též "bezpečnostní služby"). Na základě těchto stanovisek ministerstvo dovodilo, že stěžovatel ohrožuje bezpečnost ČR, a proto jeho žádost zamítlo podle § 22 odst. 3 zákona o státním občanství. Ministr vnitra v řízení o rozkladu opětovně posoudil negativní stanovisko příslušné bezpečnostní služby, vyhodnotil důvody tohoto stanoviska ve vazbě na osobní situaci stěžovatele a dospěl k závěru, že bezpečnostní riziko u něj trvá a je takového charakteru, že brání udělení státního občanství ČR. Z tohoto důvodu rozklad podle § 152 odst. 5 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění účinném do 30. 6. 2017 (dále jen "SŘ"), (ve znění účinném od 1. 7. 2017 jde o odstavec 6), zamítl.
4. Stěžovatel podal proti rozhodnutí o rozkladu žalobu. Městský soud v Praze ji usnesením ze dne 10. 2. 2017, č. j. 8 A 28/2017-15-17, odmítl podle § 46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "SŘS"), ve spojení s § 68 písm. e) a § 70 písm. f) SŘS a § 26 ve spojení s § 22 odst. 3 zákona o státním občanství. Podle napadeného § 26 zákona o státním občanství je rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení státního občanství podle § 22 odst. 3 uvedeného zákona vyloučeno z přezkoumání soudem.
5. K návrhu stěžovatele, aby městský soud postupem podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení § 26 zákona o státním občanství, městský soud uvedl, že je-li v souladu s ústavním pořádkem ČR stav, kdy správní orgán nemusí rozhodnutí podle § 22 odst. 3 zákona o státním občanství odůvodňovat a správní spis neobsahuje ani stanovisko bezpečnostní služby, nemá městský soud pochybnosti ani ohledně souladu § 26 zákona o státním občanství s ústavním pořádkem.
6. Stěžovatel napadl usnesení městského soudu kasační stížností. Vyslovil v ní domněnku, že § 26 zákona o státním občanství je protiústavní, neboť není žádný ústavně konformní důvod pro to, aby určitá skupina osob, žádající o totéž, měla znemožněn přístup k poskytnutí soudní ochrany svých práv. Bez soudního přezkumu těchto rozhodnutí nezávislým a nestranným soudem údajně může docházet k libovůli správního orgánu a ke zneužití mezí správního uvážení. Tvrdí, že mu není známo žádné jednání, kterým by mohl ohrožovat bezpečnost státu.
7. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že § 26 zákona o státním občanství, který je povinen v dané věci použít, nelze vyložit ústavně souladným způsobem. Vzhledem k tomu, že dospěl k závěru, že uvedené ustanovení je v rozporu s principem demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, se zákazem diskriminace podle čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a s právem na přístup k soudu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, podal Ústavnímu soudu návrh na jeho zrušení.
8. Navrhovatel je si vědom skutečnosti, že neudělením státního občanství ČR není porušeno žádné ústavně zaručené základní právo. Ani Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") nezakládá žadateli nárok na udělení státního občanství (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva, dále jen "ESLP", ze dne 12. 1. 1999 ve věci Karassev proti Finsku).
9. Podrobně navrhovatel rozebírá vývoj judikatury NSS ohledně přezkumu správního uvážení ministerstva při rozhodování o udělení státního občanství. Postupně NSS dospěl k závěru, že absolutní diskrece je v právním státě neudržitelná a že i správní uvážení je limitováno principem přiměřenosti, zákazem libovůle a příkazem rozhodovat v obdobných věcech obdobně a ve stejných věcech stejně (srov. rozsudek NSS č. j. 2 As 31/2005-78, č. j. 4 As 75/2006-52, obdobně pak Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. (80) 2 týkající se výkonu správního uvážení správními orgány). Judikatura NSS se posléze ustálila na závěru, že rozhodování o udělení státního občanství se dotýká veřejných subjektivních práv, a proto může být přezkoumáno soudem ve správním soudnictví. Absolutní volné správní uvážení nemůže v právním státě existovat (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 6 A 25/2002-42, na nějž navazoval rozsudek NSS téže spisové značky, v němž soud přistoupil k věcnému přezkumu rozhodnutí o neudělení státního občanství a shledal je nezákonným z důvodu porušení principu legitimního očekávání žadatele). Dalším rozhodnutím pak NSS konstatoval, že na udělení státního občanství sice není právní nárok (takže žadatel splnivší všechny zákonem stanovené podmínky se nemůže "automaticky" domoci vůči státu toho, aby mu státní občanství bylo uděleno), je na ně ale subjektivní právo (takže cizinec může o státní občanství požádat a o této žádosti musí ministerstvo rozhodnout s vyloučením libovůle, diskriminace a dalších nectností zapovězených orgánu veřejné moci demokratického právního státu). Výčet podmínek výslovně uvedených v zákoně České národní rady č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství (dále jen "předchozí zákon o státním občanství") NSS označil za taxativní a vyloučil tak, že by si k těmto podmínkám mohlo ministerstvo "přimýšlet" nové, byť by to bylo v zájmu státu (srov. rozsudek NSS č. j. 2 As 31/20058-78). Podle názoru NSS se právě tahle vstřícnost k právům žadatelů o státní občanství stala důvodem pro obtížnou vstřebatelnost uvedené judikatury ze strany ministerstva a byla pohnutkou pro snahu o legislativní změnu zákonné úpravy této problematiky.
10. Kompetenční výluka soudního přezkumu se tak NSS za tohoto stavu jeví jako nepřijatelná, neboť je v rozporu se všemi dosavadními dosaženými standardy právní jistoty. Dochází tak k legalizaci úplné svévole, neboť zneužití nastavené procedury je soudem neidentifikovatelné. Obecná potřeba uchránit některé informace před přístupem osob, kterých se týkají, je akceptovatelná, nicméně zvolený způsob je zjevně nepřiměřený.
11. Důsledkem neudělení státního občanství je druhotné dotčení ústavně zaručených práv neúspěšných žadatelů. Dotčeno je např. aktivní a pasivní volební právo, rozsah sdružovací svobody či právo na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím a právo nebýt diskriminován (v této souvislosti NSS odkazuje na judikaturu Ústavního soudu, konkrétně na nález ze dne 9. 12. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 26/07 a nález ze dne 12. 7. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 11/2000).
12. Podle čl. 12 Evropské úmluvy o státním občanství každý smluvní stát zajistí, aby rozhodnutí o nabytí, zachování, pozbytí, opětovném nabytí nebo ověření jeho státního občanství bylo možné správně nebo soudně přezkoumat podle jeho vnitrostátního práva. Možnost obrátit se na soud zcela jistě není absolutní. V posuzované věci je proti rozhodnutí o neudělení státního občanství pro ohrožení bezpečnosti státu možné podat rozklad, o kterém rozhoduje ministr vnitra. Jde však de facto o přezkum tím samým orgánem, který napadené rozhodnutí vydal a který navíc není nezávislým a nestranným.
13. NSS nijak nezpochybňuje výsledek testu proporcionality ve vztahu k odůvodnění negativního rozhodnutí podle § 22 odst. 3 zákona o státním občanství (srov. nález Ústavního soudu ze dne 11. 10. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 5/16), neexistuje však racionální důvod, proč by správní rozhodnutí nemohl přezkoumat soud.
14. Výlukou ze soudního přezkumu se vytváří nedůvodná nerovnost mezi žadateli. Neúspěšný žadatel podle § 22 odst. 3 zákona o státním občanství je totiž znevýhodněn oproti ostatním neúspěšným žadatelům již ve vztahu k podání řádného opravného prostředku, neboť mu nejsou sděleny důvody, proti nimž může brojit. Proti takovému rozhodnutí pak nemůže podat ani správní žalobu. Všechna ostatní negativní rozhodnutí, která obsahují řádné odůvodnění, u nichž má neúspěšný žadatel garantována všechna procesní práva, naopak soudnímu přezkumu podléhají. Zákonodárce tak bez relevantních důvodů vytvořil dvě skupiny žadatelů a porušil tak zákaz diskriminace.
15. Zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o pobytu cizinců"), obsahuje v § 169m odst. 3 úpravu obdobnou § 22 odst. 3 zákona o státním občanství, podle níž, pokud na základě utajované informace vyjde najevo, že cizinec ohrožuje bezpečnost státu, v odůvodnění rozhodnutí o neudělení dlouhodobého víza se uvede pouze, že důvodem neudělení víza je ohrožení bezpečnosti státu. Soudní přezkum takového rozhodnutí však vyloučen není, jak plyne z § 172 odst. 9 zákona o pobytu cizinců a utajované informace se uchovávají odděleně mimo spis.
16. Obdobně zákon č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o ochraně utajovaných informací"), upravuje tzv. bezpečnostní řízení, ve kterém se rozhoduje o vydání/zrušení osvědčení fyzické osoby, jestli může mít přístup k utajované informaci. K tomu se váže i podmínka bezpečnostní způsobilosti, kterou splňuje osoba, u níž není zjištěno bezpečnostní riziko. Zákon obsahuje zvláštní úpravu odůvodňování rozhodnutí (§ 122 odst. 3 zákona o ochraně utajovaných informací) a úpravu, že účastník řízení a jeho zástupce nemají právo nahlížet do té části bezpečnostního svazku, která obsahuje utajovanou informaci. Soudní přezkum rozhodnutí vycházejících z utajovaných informací zde rovněž není vyloučen. Zákon navíc obecně nevylučuje dokazování ani ohledně obsahu utajovaných informací, ale pokud to není možné, obsahuje pro účely soudního řízení zvláštní úpravu oddělení části spisu (§ 33 odst. 3 zákona o ochraně utajovaných informací). NSS v této souvislosti odkazuje na rozsudek (NSS, č. j. 7 As 31/2011-101), v němž zdůraznil nutnost účinné soudní kontroly zahrnující přístup soudce ke všem informacím, na jejichž základě bylo v bezpečnostním řízení rozhodnuto, a to i za situace, kdy je v nezbytných případech přístup účastníkům řízení k utajovaným informacím odepřen. Za těchto okolností to podle NSS musí být soud, kdo supluje aktivitu účastníka řízení a přezkoumá relevanci utajovaných informací ze všech hledisek, která se vzhledem k povaze věci jeví důležitými.
17. Zákonodárce je tak podle názoru NSS schopen přijmout právní úpravu, kde jsou individuální a veřejné zájmy vyváženy.
18. Za udržitelný nelze podle názoru NSS považovat ani argument, že nejsou-li důvody zamítnutí žádosti v rozhodnutí uvedeny, soud nemá co přezkoumávat (což ostatně naznačil i městský soud v posuzované věci). Zohlednění bezpečnostního rizika není v řízení o udělení státního občanství ničím novým. Povinnost posoudit žádost o udělení státního občanství mělo ministerstvo již za účinnosti předchozí právní úpravy zákona o státním občanství. Ani podle ní se utajované informace nestávaly součástí státoobčanského spisu a účastník řízení se s nimi neměl možnost seznámit. Již v té době, kdy nebyl soudní přezkum uvedených rozhodnutí zákonem vyloučen, byl přístup ministerstva takový, že uvedená rozhodnutí odůvodňovalo minimálně a soudům utajované informace nepředkládalo. Uvedený postup ministerstva však správními soudy nebyl tolerován. Judikatura konstatovala, že podklady obsahující utajované informace musí existovat a soud je musí mít k dispozici (srov. rozsudky Městského soudu v Praze č. j. 7 A 129/2010-51 a č. j. 5 A 83/2011-39).
19. K otázce vyloučení rizika arbitrárnosti, které je zajištěno tím, že stanovisko podepíše ředitel zvláštní složky Policie ČR a zpravodajské služby, NSS dále odkazuje na svou judikaturu, podle níž postavení původce utajované skutečnosti nemůže samo o sobě vést k závěru o její věrohodnosti, přesvědčivosti a relevanci (srov. rozsudek NSS, č. j. 4 Azs 255/2015-49 a usnesení rozšířeného senátu NSS, č. j. 4 As 1/2015-40).
20. Podle názoru NSS zákon může odepřít přístup k utajovaným skutečnostem, nesmí však současně odejmout soudní přezkum rozhodnutí z nich vycházejících.
II.
Vyjádření účastníků řízení
(…)
VI.
Dikce napadeného ustanovení
54. Napadené ustanovení zákona o státním občanství zní:
"§ 26
Soudní přezkum
Rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení státního občanství České republiky podle § 22 odst. 3 je vyloučeno z přezkoumání soudem."
VII.
Posouzení příslušnosti Ústavního soudu k projednání návrhu a aktivní legitimace navrhovatele
55. Ústavní soud předně soustředil pozornost na to, zda byly splněny procesní podmínky věcného projednání podaného návrhu, jmenovitě k otázce, zda byl Nejvyšší správní soud k němu aktivně legitimován.
56. Podle ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu k projednání; ve shodě s tím pak stanoví § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, že návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení je oprávněn podat též soud v souvislosti se svou rozhodovací činností.
57. Obecnému soudu je tak dána možnost, aby v konkrétním řízení nemusel použít zákon či jeho jednotlivé ustanovení, jež považuje za protiústavní a které mu znemožňují dosáhnout naopak ústavně konformního výsledku. V době podání návrhu byla tato podmínka zjevně splněna. Jen zrušení napadeného ustanovení mohlo Nejvyššímu správnímu soudu otevřít prostor pro věcné projednání stěžovatelova návrhu, a tím odstranit ústavněprávní deficit, jímž je dosavadní řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle jeho názoru postiženo. Navrhovatel proto aktivní legitimací k podanému návrhu disponoval.
VIII.
Ústavní konformita legislativního procesu
58. Ústavní soud, jak mu ukládá § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, posuzoval dále, zda bylo napadené ustanovení přijato v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Vzhledem k vyjádřením obou komor Parlamentu, dostupným popisům legislativní procedury přijímání příslušného zákona i s ohledem na to, že legislativní procedura není ani navrhovatelem zpochybňována, lze uzavřít, že podmínka ústavní konformity legislativního procesu byla splněna.
IX.
Posouzení důvodnosti návrhu
59. Podle čl. 36 odst. 1 Listiny se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Podle čl. 36 odst. 2 Listiny se může ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Podle čl. 4 Ústavy jsou základní práva a svobody pod ochranou soudní moci. Ústavní soud v první řadě konstatuje, že citovaný článek 36 odst. 2 Listiny představuje obecnou garanci práva na soudní ochranu a tedy i soudního přezkumu rozhodnutí orgánů veřejné správy, ale zároveň poskytuje zákonodárci prostor, aby soudní přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy zákonem vyloučil. Ani formou zákona však není možno vyloučit přezkoumávání rozhodnutí týkající se základních práv a svobod podle Listiny (nález ze dne 24. 4. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 23/11).
IX. a)
Zákaz výluky soudního přezkumu
60. Není-li ústavně zaručeno právo na udělení státního občanství, pak je pro rozhodnutí o návrhu podstatná odpověď na otázku, zda může rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení státního občanství zasáhnout do některého základního práva či svobody garantovaných Listinou, resp. ústavním pořádkem.
61. Z judikatury Ústavního soudu vyplývá, že v případech, kdy státoobčanský vztah nevzniká ex lege, ale na základě rozhodnutí příslušného orgánu státu, má stát svrchované právo rozhodnout, zda určité osobě občanství udělí, a pokud tak neučiní, neporušuje tím žádná základní práva. Jinak řečeno, není žádného základního práva, které by suverénní stát mohl v takovém případě porušit tím, že cizinci státní občanství svým rozhodnutím neudělí (nález ze dne 11. 10. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 5/16, usnesení ze dne 8. 3. 2000 sp. zn. IV. ÚS 586/99 nebo usnesení ze dne 17. 5. 2007 sp. zn. II. ÚS 624/06).
62. Ústavní soud uvedeným nijak nezpochybňuje závěry judikatury Nejvyššího správního soudu, na které navrhovatel poukazuje a podle kterých se rozhodování o udělení státního občanství dotýká veřejných subjektivních práv - o žádosti musí být rozhodnuto s vyloučením libovůle, diskriminace apod. (bod 9. odůvodnění tohoto nálezu). Uvedené však není případem, kdy se podle čl. 36 odst. 2 Listiny rozhodnutí týká základních práv. Muselo by jít o konkrétní základní právo, neboť by jinak prakticky soudní výluky nepřicházely do úvahy, protože úcta k právům a svobodám člověka a občana, na níž je stát podle čl. 1 odst. 1 Ústavy založen, postihuje jakoukoli činnost státu (srov. nález ze dne 16. 12. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 9/14).
63. Předmětný zákaz výluky ze soudního přezkumu podle čl. 36 odst. 2 Listiny se vztahuje pouze na případy, ve kterých nejen že musí jít o konkrétní základní právo, ale současně se musí rozhodnutí orgánu veřejné správy takového konkrétního základního práva skutečně týkat (srov. nález Ústavního soudu ze dne 16. 12. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 9/14). V této souvislosti Ústavní soud poukazuje na nález ze dne 24. 4. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 23/11, kterým byl odmítnut návrh na zrušení výluky soudního přezkumu rozhodnutí o neudělení víza. Ústavní soud v uvedeném nálezu dospěl k závěru, že do soukromého a rodinného života může fakticky zasáhnout až rozhodnutí bezprostředně vedoucí k nucenému opuštění země, které teprve vytvořené vazby přetne, zatímco samotné neudělení víza tento efekt nemá. V nyní posuzované věci tedy ani skutečnost, že udělení státního občanství trvale mění status osoby žadatele - možnost realizovat a rozvíjet osobní, rodinné, sociální a ekonomické vazby, které tvoří soukromý a rodinný život - sama o sobě nestačí pro splnění podmínky zákazu výluky ze soudního přezkumu. Proto argumentaci navrhovatele a Veřejné ochránkyně práv (body 11. a 47. odůvodnění tohoto nálezu), že předmětný zákaz výluky je splněn již tím, že důsledkem neudělení státního občanství je druhotné dotčení ústavně zaručených práv neúspěšných žadatelů, je tak třeba odmítnout, neboť těchto základních práv se rozhodnutí o zamítnutí žádosti o státní občanství netýká ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny.
64. Ústavní soud tudíž vyslovuje dílčí závěr, že rozhodnutím o neudělení státního občanství pro ohrožení bezpečnosti státu nedochází k zásahu do základních práv a svobod, a vylučuje-li zákonodárce toto rozhodnutí ze soudního přezkumu, nedostává se tím do rozporu se zákazem výluky ze soudního přezkumu podle čl. 36 odst. 2 Listiny.
IX. b)
Soulad výluky soudního přezkumu s principy právního státu
65. Následně se Ústavní soud zabýval tím, zda je předmětná výluka ze soudního přezkumu ústavně konformní bez ohledu na to, že předmětné rozhodnutí se netýká základního práva podle čl. 36 odst. 2 Listiny.
66. Čl. 36 odst. 2 Listiny, nejde-li o případ zákazu výluky ze soudního přezkumu, poskytuje obratem "nestanoví-li zákon jinak" zákonodárci prostor, aby soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy formou zákona vyloučil, aniž by v něm byl specifikován účel takové výluky. Zákonodárce má tedy určitou dispozici pro to, u jakých rozhodnutí orgánu veřejné správy a v jakém konkrétním rozsahu k omezení přistoupí, ale ani ta není a nemůže být absolutní. Ve svém uvážení je vždy vázán čl. 1 odst. 1 Ústavy, který garantuje zachování základních principů demokratického právního státu (nález ze dne 16. 6. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 12/14). Ústavní soud proto posoudil, zda je napadené ustanovení ústavně konformní také z uvedeného hlediska.
67. Podle důvodové zprávy k zákonu o státním občanství napadené ustanovení "předpokládá, že bude zachován plný soudní přezkum rozhodnutí týkajících se žádostí o udělení státního občanství České republiky, s výjimkou těch případů, kdy důvodem pro zamítnutí žádosti byly důvody spojené s bezpečností státu na základě stanovisek Policie České republiky a zpravodajských služeb České republiky, která nejsou součástí spisu, neboť podléhají utajení podle jiného právního předpisu. Účelem tohoto ustanovení je preference ochrany bezpečnostních zájmů státu ve věcech udělování státního občanství České republiky".
68. Ústavní soud v první řadě konstatuje, že článek 36 odst. 2 Listiny přijal princip všeobecné soudní přezkoumatelnosti správních rozhodnutí, který znamená, že soudně přezkoumatelná jsou všechna správní rozhodnutí, pokud je zákon z takové přezkoumatelnosti nevylučuje; smyslem je efektivnější záruka zákonnosti činnosti veřejné správy (nežli na podkladě principu enumerativního, a tudíž omezenějšího soudního přezkumu). Ústavodárce zde reflektoval nezbytnost pravidla kontroly moci výkonné - u které, byť jí přísluší autoritativně zasahovat do právní sféry fyzických a právnických osob, absentují prvky nezávislosti aj. - nezávislou mocí soudní. Jde tedy v podstatě o ochranu subjektivních veřejných práv každého (poskytovanou soudní mocí), tedy o ochranu před nezákonným rozhodnutím orgánu veřejné správy (např. nález ze dne 29. 1. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 72/06).
69. Oproti uvedenému zájmu jednotlivce na ochraně subjektivních veřejných práv mocí soudní, však v daném případě stojí shora uvedený bezpečnostní zájem státu, výslovně vyjádřený v čl. 1 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, podle kterého je zajištění svrchovanosti a územní celistvosti České republiky, ochrana jejích demokratických základů a ochrana životů, zdraví a majetkových hodnot základní povinností státu. Bezpečnostní zájem státu je rovněž Ústavou chráněnou hodnotou (ochrana zájmů České republiky jako svrchovaného státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy; srov. nález ze dne 11. 2. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 31/03). Tento státní zájem představuje zájem existenční, který legitimizuje určité omezení právní sféry jedince; ostatně ve svém důsledku je to stát, jenž postavení jedince chrání. Jestliže Ústavní soud judikoval, že ústava moderního demokratického právního státu představuje společenskou smlouvu, založenou na minimálním hodnotovém a institucionálním konsensu (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97 in: Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 9, str. 407), lze pod tímto pojmem mimo jiné chápat jak zájem státu, tak i jím chráněných osob na jeho vlastní bezpečné existenci; k ochraně tohoto zájmu musí stát disponovat příslušnými nástroji. Jedním z nich je i oblast ochrany utajovaných skutečností (nález ze dne 11. 10. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 5/16).
70. Ve světle shora uvedeného proto nelze na jedné straně připustit výluku ze soudního přezkumu jakýchkoliv - svévolně zvolených - rozhodnutí orgánů veřejné správy, na straně druhé je však nutné reflektovat legitimní veřejný zájem na ochraně utajovaných skutečností, a je proto z tohoto hlediska přípustné omezení v podobě výluky ze soudního přezkumu takových rozhodnutí orgánů veřejné moci, jejichž soudní přezkum, resp. předložení utajovaných informací za tímto účelem soudu, by takový zájem ohrožovalo. Ústavní soud proto musí posoudit, zda jsou, se zřetelem na tyto úvahy, zájem žadatele o udělení státního občanství a bezpečnostní zájem státu v napadené právní úpravě ústavně konformním způsobem zohledněny, resp. zda jsou vzájemně vyváženy (srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. 7. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 11/2000).
71. Napadené ustanovení nevylučuje ze soudního přezkumu všechna rozhodnutí o neudělení státního občanství, ale prostřednictvím odkazu na § 22 odst. 3 zákona o státním občanství jen ta, kterými byla zamítnuta žádost o udělení státního občanství z důvodů spojených s bezpečností státu na základě stanovisek Policie České republiky a zpravodajských služeb České republiky, jejichž obsahem je utajovaná informace, podle které žadatel ohrožuje bezpečnost státu, jeho svrchovanost a územní celistvost, demokratické základy, životy, zdraví, nebo majetkové hodnoty. Ve všech ostatních případech zamítnutí žádosti o udělení občanství pro nesplnění podmínek stanovených zákonem o státním občanství není soudní přezkum vyloučen.
72. Ústavní soud se právní úpravou rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení státního občanství z důvodů spojených s bezpečností státu již v minulosti zabýval, když zamítl návrh na zrušení § 22 odst. 3 zákona o státním občanství, který ukládá ministerstvu, aby v odůvodnění takového zamítavého rozhodnutí nesdělovalo ty důvody nevyhovění žádosti o udělení státního občanství, které z takových stanovisek bezpečnostních služeb vyplývají. Ústavní soud v této věci dospěl k závěru, že: "uvedený postup má vést k tomu, že konkrétní důvody nevyhovění žádosti nebudou žadateli o občanství sdělovány jen v těch případech, kdy je zde reálná obava, že by jejich zpřístupnění mohlo ohrozit bezpečnost státu či třetích osob. S ohledem na uvedené sleduje napadená právní úprava legitimní cíl, kterým jsou bezpečnostní zájmy státu." (nález ze dne 11. 10. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 5/16).
73. Pokud jde o cíl napadené právní úpravy, ten je s ohledem na její provázanost s § 22 odst. 3 zákona o státním občanství shodný, tzn. bezpečnostní zájmy státu - minimalizace možnosti úniku utajovaných informací. Jak bylo již konstatováno ve shora citovaném nálezu, od kterého nemá důvod se Ústavní soud v nyní posuzované věci odchýlit, takový cíl lze považovat za legitimní. Napadenou právní úpravu - vylučující ze soudního přezkumu toliko právě ta rozhodnutí, kterými byla zamítnuta žádost o udělení státního občanství z důvodu utajované informace o ohrožení bezpečnosti státu - nelze proto považovat za projev svévole zákonodárce. Ústavní soud tedy nepovažuje napadené ustanovení za rozporné ani s principem demokratického právního státu ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy.
X.
Závěr
74. Na základě shora vyložených důvodů Ústavní soud návrh na zrušení § 26 zákona o státním občanství zamítl (§ 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 2. července 2019
Pavel Rychetský v. r.
předseda Ústavního soudu
Úplné znění včetně odlišného stanoviska Davida Uhlíře, Vojtěcha Šimíčka, Ludvíka Davida a Kateřiny Šimáčkové ZDE
Autor: US