// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 07.06.2019

ÚS: K právu obce regulovat územním plánem své území

I. Zruší-li správní orgán územní plán územního samosprávného celku jen v některých jeho částech, a ne zcela, není to v rozporu s právem na samosprávu zaručeným v čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 4 Ústavy České republiky, je-li takto omezený kasační zásah šetrnější a odpovídá-li vytýkanému porušení právních předpisů, obsahu územního plánu a dalším skutkovým okolnostem případu.

II. Přijme-li územně samosprávný celek při realizaci svého ústavně zaručeného práva na samosprávu podle sedmé hlavy Ústavy České republiky územně plánovací dokumentaci, která obsahuje jiné prvky regulace, než lze dovodit z vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti, ve znění pozdějších předpisů, přičemž nelze dovodit rozpor této regulace s příslušnými ustanoveními zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (zejména s obecně formulovanými kautelami jeho § 18 a § 43 odst. 1), pak takové jednání nelze hodnotit bez dalšího jako vybočující z mezí zákonnosti a ústavnosti, nezasahuje-li do věcí, jejichž regulace má celostátní význam, tedy nikoli význam jen pro konkrétní územní společenství občanů.

podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. III.ÚS 3817/17, ze dne 14. 5. 2019

vytisknout článek

UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.

Z odůvodnění:

(...)

V.b)
Jednání krajského úřadu ultra vires

34. Jako důvod č. 1 (blíže viz sub 9) stěžovatel uvádí, že státní orgán moci výkonné (krajský úřad) si přisvojil kompetenci, kterou v základu podle práva nemá, jelikož dle stěžovatele neexistuje konkrétní ustanovení platného práva, které by pravomoc krajského úřadu rušit územní plán vydaný v samostatné působnosti obce výslovně založilo. Této výhradě Ústavní soud nepřisvědčil, a to z následujících důvodů.

35. Podle § 43 odst. 4 poslední věty stavebního zákona se územní plán vydává formou opatření obecné povahy podle správního řádu, přičemž obecně platí (§ 192 odst. 1 stavebního zákona), že na postupy a řízení upravené stavebním zákonem se použijí ustanovení správního řádu, pokud tento zákon nestanoví jinak, a že k přezkoumání opatření obecné povahy vydaného orgány obce je příslušný krajský úřad (§ 192 odst. 2 věta první stavebního zákona), který tak může učinit v přezkumném řízení (§ 174 odst. 2 správního řádu). Usnesení o zahájení přezkumného řízení lze vydat do tří let od účinnosti takového opatření [s účinností od 1. 1. 2018 se lhůta pro zahájení přezkumného řízení zkrátila na 1 rok - pozn. Ústavního soudu].

36. Podrobnosti pro prostředky a postupy pro předmětný zásah státu (výkon zvláštního formy dozoru) ve smyslu čl. 101 odst. 4 Ústavy pak konkretizuje § 174 odst. 1 správního řádu, podle kterého pro toto řízení platí obdobně ustanovení části první a přiměřeně ustanovení části druhé správního řádu, přičemž stát může do tohoto rozhodnutí obce zasáhnout tak, že rozhodnutí, které bylo vydáno v rozporu s právními předpisy, příslušný krajský úřad (§ 192 odst. 2 věta první stavebního zákona), zruší nebo změní (viz k tomu ale sub 40), popřípadě zruší a věc vrátí odvolacímu správnímu orgánu nebo správnímu orgánu prvního stupně; tyto správní orgány jsou vázány právním názorem příslušného správního orgánu (§ 97 odst. 3 správního řádu).

37. Jak vyplývá již z pouhé reprodukce výše citovaných zákonných ustanovení, tak stěžovateli nelze přisvědčit v jeho tvrzení, že neexistuje konkrétní ustanovení platného práva, které by pravomoc krajského úřadu rušit územní plán vydaný v samostatné působnosti obce výslovně založilo. K otázce zákonného zmocnění krajského úřadu přezkoumat z přesně vymezených důvodů (nesoulad s právními předpisy) opatření obecné povahy, a to i v tom případě, kdy byl vydán v samostatné působnosti (tedy v přezkoumávaném případě ve věci územního plánu obce), se navíc zcela jednoznačně vyjádřil Nejvyšší správní soud, a to v rozsudku rozšířeného senátu ze dne 27. 7. 2016 č. j. 5 As 85/2015-36, kde konstatoval, že "rozšířený senát vychází z předpokladu, že stejně jako ‚běžné přezkumné řízení' vedené dle § 94 a násl. správního řádu je také přezkum územního plánu zvláštním druhem kontrolního mechanismu, tzv. dozorčím prostředkem. Tento prostředek lze uplatnit vůči jakémukoliv opatření obecné povahy vydanému správním orgánem, bez ohledu na to, zda byl přezkoumávaný akt vydán v samostatné či přenesené působnosti. [...] Jakkoliv dozorčí orgán není v postavení orgánu územního plánování, ani nerozhoduje o věcném obsahu územního plánu [...], má jeho výsledný zrušující akt za následek deregulaci konkrétně vymezeného území, která se dotýká jednak obce, a dále i blíže neurčitého okruhu dalších osob. Dozorčí orgán, kterým je při přezkumu územního plánu krajský úřad, nemůže obci, jež o obsahu tohoto aktu rozhoduje v samostatné působnosti, vnucovat svoji vůli ohledně obsahu územního plánu, a nemůže obci vnucovat ani to, zda má takový akt pořídit (územní plán je fakultativně pořizovanou územně plánovací dokumentací, o jehož pořízení rozhoduje zastupitelstvo obce v samostatné působnosti). Zrušením územního plánu tak dochází k faktické deregulaci konkrétního území a s tím spojené podstatné změně právního režimu pozemků v obci."

38. Ústavní soud se shoduje se závěry krajského soudu vyjádřenými v napadeném rozsudku (které vycházejí z výše uvedených závěrů rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu), podle kterých se případné zrušení územního plánu nebo jeho části obce, vydavší územní plán, sice významným způsobem dotýká, čímž dochází k určitému zásahu do ústavního práva samosprávného celku na samosprávu zaručeného v čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy. Nejde však o zákonnou úpravu, která by byla sama o sobě s tímto ústavním právem obce v rozporu, neboť k tomu může dojít až konkrétním postupem správního orgánu v jednotlivé věci. Předmětná úprava přezkumu územních plánů ze strany správních orgánů pak musí být vykládána v tom smyslu, že vzhledem k povaze tohoto zásahu výkonné moci do ústavně zaručeného práva na samosprávu musí mít dotčená obec možnost aktivně do tohoto "řízení" vstoupit a popřípadě se proti tomuto zásahu státní moci bránit. Obec, jejíž územní plán byl zrušen, má za přiměřeného použití § 172 odst. 5 správního řádu postavení dotčené osoby s právem podat v přezkumném řízení proti návrhu výsledného aktu námitky (právo na jinou právní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny), a dále má možnost se bránit také soudní cestou ve správním soudnictví (právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 2 Listiny). Již samotný fakt projednávání této ústavní stížnosti proti napadeným rozsudkům obecných soudů svědčí o faktu, že tato procesní ústavně zaručená práva nebyla obci odepřena.

39. O možnosti přezkumu opatření obecné povahy postupem podle § 174 odst. 2 správního řádu, tedy o možnosti posouzení souladu opatření obecné povahy s právními předpisy v přezkumném řízení, i v rámci procesních postupů dle stavebního zákona (a to územního plánu nevyjímaje), ostatně výslovně hovoří i odborná literatura, ve které ani neprobíhá debata nad možnou neústavností tohoto institutu a která dovozuje, že vzhledem k absenci podrobnější úpravy ve stavebním zákoně bude tento přezkum plně v režimu správního řádu (srov. Marek, K., Průcha, P. Stavební právo v teorii a praxi. Praha: Leges, 2011. s. 65.). Podle dikce § 174 odst. 1 správního řádu se ustanovení o přezkumném řízení (tedy § 94 - 99 správního řádu) mají na přezkum opatření obecné povahy použít jen přiměřeně. Třeba dodat, že právě ona přiměřenost však neznamená interpretační libovůli přezkoumávajícího správního orgánu, ale přiměřenost jejich použití vzhledem k rozdílné povaze a účinkům obou institutů (srov. shodně také Vedral, J. Přezkum opatření obecné povahy v přezkumném řízení podle správního řádu. Stavební právo. Bulletin. 2009, roč. 6, č. 3, s. 36.). Přiměřenost použití tohoto institutu v nyní přezkoumávané věci je předmětem přezkumu ze strany Ústavního soudu [(sub V.c)].

40. Pro úplnost je třeba uvést, že přezkumné řízení i v případě opatření obecné povahy je řízením z moci úřední, ke kterému je však možné podat podnět. Orgánem příslušným pro správní přezkum územních plánů je v souladu s § 95 odst. 1 správního řádu krajský úřad. Je vhodné také zdůraznit, že odborná literatura dovozuje, že stavební zákon vylučuje možnost změny předmětných opatření obecné povahy v přezkumném řízení (tento zákon tedy stanoví jinak - srov. jeho § 192 odst. 1), proto je možné pouze jeho zrušení, či potvrzení jeho zákonnosti [(§ 54 odst. 6 stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2017, resp. § 54 odst. 7 stavebního zákona ve znění účinném od 1. 1. 2018) - srov. Marek, K., Průcha, P. cit. dílo (sub 39), s. 70]. V případě, že správní orgán zjistí, že nedošlo k žádným právním vadám při procesu přijímání územního plánu, tak přezkumné řízení zastaví. V opačném případě vydá krajský úřad opatření obecné povahy, kterým předmětný územní plán (či jeho část) zruší (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2016 č. j. 5 As 85/2015-36, podle kterého: "Správní akt, kterým se v přezkumném řízení provedeném dle § 174 odst. 2 správního řádu ruší územní plán obce, je třeba pokládat za opatření obecné povahy.").

41. Ústavní soud tak musí odmítnout tezi stěžovatele, že je pouze politickou odpovědností zastupitelů, jak naloží s územím obce. Jak zdůraznil opakovaně ve své judikatuře Ústavní soud (viz např. usnesení ze dne 25. 11. 2014 sp. zn. II. ÚS 2588/14), tak při hodnocení právních jednání činěných územními samosprávnými celky bude důkladněji bráno na zřetel, zdali je jejich postup souladný se zákonem, předvídatelný či nediskriminační, a je tedy logickým a rozumným krokem zákonodárce, že umožnil přezkoumat soulad územního plánu obce s právními předpisy v rámci přezkumného řízení postupem dle správního řádu.

42. Na základě všeho výše uvedeného dospěl Ústavní soud k závěru, že předmětnou právní úpravu považuje za ústavně konformní zákonné zmocnění správního orgánu (v daném případě krajského úřadu) přezkoumat z přesně vymezených důvodů (nesoulad s právními předpisy) územní plán obce vydaný ve formě opatření obecné povahy, a to i v tom případě, kdy byl vydán v samostatné působnosti, za podmínky, že v rámci výkonu přezkumné činnosti lze územní plán obce ve formě opatření obecné povahy zrušit, nikoli však měnit; tedy tato právní úprava sama o sobě není v rozporu s ústavním právem samosprávného celku na samosprávu zaručeného v čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 4 Ústavy ani tehdy, zruší-li správní orgán při přezkumu jeho územní plán ne v celku, nýbrž jen v některých jeho částech, je-li takto omezený kasační zásah šetrnější a odpovídá-li vytýkanému porušení právních předpisů, obsahu územního plánu a dalším skutkovým okolnostem případu (viz k tomu blíže též následující části odůvodnění).

V.c)
Nedodržení principu proporcionality při výkonu pravomoci krajského úřadu

43. Jako další důvody (č. 2 a 3 - viz sub 10 až 12) stěžovatel uvádí, že ze strany krajského úřadu došlo k překročení hranic a nedodržení principu proporcionality při výkonu jeho pravomoci při vydávání napadeného opatření obecné povahy, a dále k odepření ochrany orgánu samosprávy před mocí výkonnou ze strany soudů nesprávným výkladem možností normativní regulace otázek územní samosprávy podzákonným předpisem na úseku územního plánování.

44. Ústavní soud ve shodě se svými závěry v nálezu ze dne 9. 11. 2017
sp. zn. I. ÚS 655/17 konstatuje, že se neztotožňuje s představou stěžovatele, že jedinou možnou formou rozhodnutí správního orgánu při přezkumu územního plánu je jeho zrušení a postup "znovu a lépe". Lze samozřejmě souhlasit s obecnou tezí stěžovatele, že správní orgány při přezkumu územně plánovací dokumentace nemají tvořit či dotvářet územní plány, tedy nahrazovat politickou vůli zastupitelstva. V kompetenci správních orgánů (zde krajského úřadu) je pouze zrušení územního plánu jako celku či jeho části, nikoli jeho změna ve smyslu toho, že dozorový orgán doplní nebo nahradí rušenou část jiným (svým) obsahem (je tedy možná jen abrogace a derogace v tradičním významu). Tento požadavek proto nelze vykládat natolik striktně, aby znemožnil např. odstranění zjevně diskriminující podmínky z územního plánu bez toho, že by se zároveň musela zrušit ve vztahu k dotčenému území regulace příslušného území jako celku (tedy tím, že je mu abrogováno), která by však nebyla sama o sobě nijak problematická a nezákonnost by v ní nebylo možno spatřovat. Naopak by připuštění takové možnosti otevíralo prostor pro zásahy do samosprávy zcela opačného druhu, kdy by přezkumný orgán mohl na základě odhalení i drobných pochybení blokovat aplikaci územního plánu jako celku, nehledě na to, s jak zbytečnými nároky by bylo spojeno předložení a vydání nového územního plánu.

45. Ústavní soud připouští, že largo sensu může někdy být i zrušení části určitého celku chápáno jako jeho změna. Podobně při rušení jednotlivých ustanovení obecně závazných vyhlášek Ústavním soudem by bylo možno rovněž namítat, že při zrušení některých jejích ustanovení de facto měněna, resp. že by v dané podobě takováto pravidla nikdy zastupitelstvo územního samosprávného celku nepřijalo a jde o nahrazení jeho politického rozhodnutí. Přesto je rušení "jednotlivých ustanovení" obecně závazných vyhlášek, nikoli obecně závazných vyhlášek jako celku, právě výrazem zdrženlivosti soudní moci spočívající v uplatňování derogačních zásahů tam, kde je to nezbytně nutné. V reakci na soudní rozhodnutí má zastupitelstvo vždy možnost právní předpis změnit dle své politické představy, kdežto v případě změny stricto sensu by již tuto možnost nemělo (šlo by v podstatě o apelaci, nikoli kasaci, a tím o popření povahy samostatné působnosti obce formou utváření poměrů v ní z vnějšku, nikoli jen dozíráním), neboť by její rozhodnutí bylo nahrazeno (změněno) rozhodnutím přezkumného orgánu. Takto z hlediska zásad právního státu bude orgán samosprávy omezen jen v tom, že nebude moci přijmout znovu řešení, které bylo shledáno v rozporu se zákonem.

46. Podobně to platí i při rušení části územního plánu správním orgánem při jeho přezkumu. Proto rozhodující senát Ústavního soudu neshledal nutným vyjádřit se blíže k námětu stěžovatele, aby byla v opačném případě jeho argumentace předložena plénu Ústavního soudu postupem podle § 23 zákona o Ústavním soudu, neboť se v tomto bodě se závěry citovaného nálezu ztotožnil. Při zásazích do územního plánu jsou správní orgány povinny přistupovat při derogačních zásazích zdrženlivě tak, aby selektivním vypuštěním některých slov či jiných částí textu opravdu nevytvářely nové normativní věty, nenahrazovaly politickou vůli samosprávy, resp. věcně územní plány nepřetvářely. Jde o poměrně citlivou a obtížně předem definovatelnou hranici, kterou je nutno posuzovat vždy dle skutkových okolností konkrétního případu (např. např. zrušením taxativně vymezených podmínek může být situace regulovaná obecně závaznou vyhláškou zcela změněna). Jinými slovy, jde tedy o otázku konkrétní míry a konkrétní podoby zásahu soudu do územního plánu, nikoli samotné skutečnosti dílčího zásahu do územního plánu (k uvedenému způsobu derogace srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2010 č. j. 4 Ao 5/2010-48, ze dne 15. 3. 2012 č. j. 7 Ao 7/2011-55 či ze dne 23. 5. 2013 č. j. 7 Aos 4/2012-31). Současně je třeba vidět, že výrazy jako zrušení, změna, doplnění, vypuštění apod. mohou mít v právním řádu různý význam podle toho, v jakém právním předpise a v jakém kontextu se používají a jaké postavení má orgán, jehož rozhodnutí je přezkoumáváno.

47. Nelze tedy bez dalšího považovat jednání správních orgánů (zde krajského úřadu) za jednání ultra vires [k tomu srov. V.b) tohoto nálezu], resp. za automatické porušení práva na samosprávu obce v situaci, kdy správní orgán přistoupí ke zrušení jen některých částí územního plánu. V řadě případů by naopak kompletní derogace mohla být považována za nepřípustný zásah do práva na samosprávu (v rozporu s maximou zákazu nadměrného zásahu), neboť by správní orgán byl nucen kvůli např. jedné diskriminační podmínce rušit rozsáhlou regulaci území jako celku, která však může být jinak žádoucí, značně složitá, komplexní, vzájemně provázaná, resp. být výsledkem dlouhodobých politických a odborných debat, přičemž by např. zároveň neexistoval subjekt, kterému by daný způsob regulace území vadil, stejně tak by (při přezkumu ze strany Ústavního soudu) právu na samosprávu obce automaticky více nekonvenovala derogace obecně závazné vyhlášky jako celku, nikoli jen některých napadených ustanovení. Vždy je nutno posuzovat uvedenou otázku s ohledem na konkrétní znění územního plánu a další skutkové okolnosti, nikoli paušálně jednu z derogačních možností správních orgánů zcela odmítat.

48. Výklad právní úpravy práva na samosprávu, zastávaný stěžovatelem, znemožňující správním orgánům při jejich přezkumné činnosti provést dílčí derogační zásah do územního plánu v podobě odstranění např. jedné podmínky či regulace, by vedl v řadě případů k výraznému znesnadnění či přímo znemožnění ochrany subjektivních práv těch, kteří jsou činností veřejné moci, konkrétně samosprávné korporace, dotčeni. Stejně tak je nutno při zvažování intenzity zásahu do práva na samosprávu vzít v potaz, že po derogačním zásahu správního orgánu má vždy příslušná obec možnost územní plán doplnit či změnit, podobně jako může doplnit či změnit obecně závaznou vyhlášku, které by se týkala případná dílčí derogace. Jinak řečeno, právo obce rozhodovat o podobě územního plánu je zachováno, správní orgány při jejich přezkumné činnosti pouze mohou dílčími derogačními zásahy odstraňovat obsahové excesy, a to v zájmu ochrany veřejných subjektivních práv osob dotčených výkonem veřejné moci, nikoli jednou provždy "vnutit" obci představu o podobě územního plánu.

49. Nelze tak bez dalšího tvrdit, zda ústavnímu právu na samosprávu více konvenuje přístup spočívající v kompletním zrušení regulace určitého území a opětovném přijetí nové části územního plánu, nebo přístup spočívající v rušení jen nezbytných (protiprávních) částí územního plánu s možnou reakcí samosprávy v podobě změny či doplnění územního plánu. Posouzení záleží vždy na kontextu konkrétního případu, na podobě územního plánu, na podobě jeho konkrétní protiprávní části, na provázanosti jednotlivých regulací, resp. obecně na skutkových a právních okolnostech věci. Nelze tedy zobecňovat a jednu z možných variant přístupu a priori vyloučit.

50. Případná neústavnost postupu správních orgánů (a následně správních soudů), spočívající ve faktické tvorbě územního plánu selektivními zásahy do něj, bude dána nikoli samotnou existencí zrušení části územního plánu, ale až její případnou podobou a kontextem (k tomu viz vyhodnocení dalších námitek stěžovatele). Proto není vyloučeno, aby i soudní přezkum (včetně ústavního) nebyl omezen na možnost - zcela se vyhovuje - v plném rozsahu se zamítá. Jiná by byla pochopitelně situace, kdyby Ústavní soud přisvědčil argumentaci stěžovatele o jednání přezkumného orgánu ultra vires (důvod č. 1), popř. o porušení procesních pravidel přezkumu (nedají-li se zhojit).

51. Ústavní soud se tedy neztotožnil s námitkou stěžovatele spočívající v tom, že ze strany krajského úřadu došlo k překročení hranic a nedodržení principu proporcionality při výkonu jeho pravomoci při vydávání napadeného opatření obecné povahy tím, že zrušil jen vybrané části územního plánu stěžovatele. V obecné rovině (bez ohledu na vypořádání dalších následujících námitek ve prospěch stěžovatele) lze uzavřít, že postup krajského úřadu, který zrušil jen vybranou část regulace územního plánu stěžovatele, byl v tomto ohledu (abstraktní rovina) ústavně konformní. Jinou otázkou je, zda i tento omezený zásah do samosprávného rozhodování stěžovatele obstojí, a to již nikoli z tohoto obecného důvodu (podle stěžovatelem tvrzené zásady "vše, nebo nic"), nýbrž proto, že neobstojí z důvodu porušení ústavních kautel pro zásah do ústavně zaručeného práva na samosprávu (viz níže).

52. Jen na okraj Ústavní soud poznamenává, že s ohledem na zvláštní povahu územního plánu vydávaného formou opatření obecné povahy by právě s ohledem na principy samosprávy bylo možno zvažovat v rámci výkonu dozoru (zde v podobě přezkumu) postup, který se uplatňuje při dozoru nad zákonností obecně závazných vyhlášek (nejdříve projednání s možností nápravy, poté sistace, a pak rušení). Protože tomu tak není, je možnost "částečného" zrušení onou mírnější cestou zásahu do samosprávy.

V.d)
Vymezení proměnlivých prvků regulace v územním plánu obce (tzv. regulačních bublin) a otázka jejich zákonnosti ve vztahu k právu obce na samosprávu

53. Nelze přehlédnout (důvod č. 5 fakticky spojený s důvodem č. 4 - viz sub 12 a 13), že spor mezi stěžovatelem a účastníky (kteří jsou podpořeni také názorem vedlejšího účastníka) je v klíčové otázce tzv. regulačních bublin v podstatě vymezen tak, že stěžovatel tvrdí, že v území je možné plánovat za použití dynamických či parametrických prvků, jejichž povaha je taková, že vyvolávají odlišné důsledky podle toho, co se v průběhu času do území umístí, a jak se zatíží, a že je vůlí stěžovatele a v souladu s jeho právem na samosprávu takto postupovat, naopak účastníci (a vedlejší účastník) trvají na tom, že takový postup je v rozporu se stavebním zákonem a vyhláškou č. 500/2006 Sb., neboť zvolené řešení neodpovídá dikci vyhlášky č. 500/2006 Sb., především její příloze č. 7, kdy podle názoru krajského soudu je v logice vyhlášky nutné rozdělit každé území na ty jeho části, které jsou zastavitelné, podmíněně zastavitelné či výjimečně přípustně zastavitelné, přičemž koncept "regublin" do logiky citované vyhlášky nijak nezapadá, protože v sobě obsahuje dynamický prvek, respektive prvek nejistoty ohledně možností stavět poté, co se do území umístí stavby další.

54. K tomu obecně Ústavní soud poznamenává, že je třeba posuzovanou věc přezkoumat z hlediska zvláštností územního plánování, přičemž v řízení o komunální ústavní stížnosti přezkoumává spornou otázku opačnou optikou než správní soudy, tedy pohledem zásahu do ústavně zaručeného práva na samosprávu (viz již citovaný nález sp. zn. I. ÚS 655/17) a přípustnosti zásahu státu do něj, tedy nikoli z hlediska stavebního zákona, ani přílohy č. 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb. Procesní formou pro rozhodnutí o vydání územního plánu obce je opatření obecné povahy. Zde Ústavní soud musí poukázat na zákonné meze, ve kterých se mohou obce při schvalování územně plánovací dokumentace pohybovat, tak jako zdůraznily oba správní soudy. Nelze tak přisvědčit stěžovateli v tom, že by i pro obce při výkonu veřejného moci (rozhodování o územně plánovací dokumentaci) platilo pravidlo, že mohou činit vše, co zákon nezakazuje, tedy že při výkonu veřejné moci v právním státě byly svobodné a požívaly autonomii vůle jako osoby soukromého práva. Účelem čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny je zaručení svobody jednání osob soukromého práva (nikoli veřejnoprávních korporací při výkonu veřejné moci) a vyjádření autonomie jejich vůle. Naopak na jednání obce jako veřejnoprávní korporace se vztahují v případě jednostranného stanovení příkazů a zákazů čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny, podle kterých lze státní moc uplatňovat jen v případech, mezích a způsoby, které stanoví zákon, který však [viz sub V.a)] rovněž má své meze dané ústavně zaručeným právem obcí na samosprávu chráněným Ústavním soudem podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy. Bylo proto třeba posoudit, zda obecné soudy dostatečně přihlédly k tomu, jaký prostor právě zákon (a nikoli k jeho provedení vydaná vyhláška) pro obce vytváří, a zda názor o dodržení "vyhláškové" disciplíny (jak jejich přístup charakterizuje stěžovatel) z hlediska ústavního pořádku obstojí.

55. Skutkový stav je mezi stranami nesporný, a Ústavní soud toliko pro úplnost a přehlednost zjednodušeně shrnuje, že regulativ tzv. regulačních bublin (v územním plánu označené též jako "regubliny") vychází z toho, že každá stavba ovlivňuje určitým způsobem svoje okolí, v závislosti na své velikosti a způsobu využití. Tyto zátěžové dopady jsou graficky vyjádřeny bublinou obklopující stavbu. Stěžovatel toto působení staveb na okolí komplexně zohledňuje pomocí speciálního softwaru. "Regubliny" tedy představují regulační prvek zastavitelnosti území i v závislosti na jeho dosavadní zastavěnosti. Soulad záměru s tímto regulativem spočívá mj. v tom, že "bublina" navrženého záměru nesmí zasahovat do vnitřního ochranného pásma (jakési vnitřní bubliny) stávajícího souboru staveb v sousedství. Zároveň lze záměry umisťovat pouze do vyčerpání potenciálu využití území stanoveného pro jednotlivé plochy.

56. Ústavní soud předně zdůrazňuje, že předmětem této ústavní stížnosti je zrušení části územního plánu krajským úřadem postupem podle § 94 a násl. a § 174 odst. 2 správního řádu za použití § 97 odst. 3 správního řádu v přezkumném řízení ze strany orgánů státní správy. Jde tedy o situaci vrchnostenského zásahu orgánu výkonné moci do samosprávného rozhodování územní samosprávy v samostatné působnosti, jinými slovy řečeno, o ingerenci moci výkonné na straně jedné, do práva územních samosprávných celků na samosprávu (jakožto práva chráněného přímo Ústavou v čl. 99 až 105) na straně druhé [blíže sub V.a)]. Tuto situaci je třeba důsledně odlišovat od té situace, kdy správní soud přezkoumává návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí postupem podle § 101a a násl. s. ř. s., kdy subjekt (typicky - ale nikoliv pouze - osoba soukromého práva) tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy zkrácen. V takovém případě totiž správní soud posuzuje zásah do veřejných subjektivních práv jejich nositelů, a často i zásah do jejich ústavně garantovaných práv (typicky práva vlastnického podle čl. 11 Listiny, či práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 Listiny), který porovná s právem územního samosprávného celku na správu vlastních věcí. V nyní přezkoumávané věci je však situace odlišná, jelikož správní soud posuzuje - zjednodušeně řečeno - spor orgánu výkonné moci a územního samosprávného celku, a to de facto při abstraktní kontrole zákonnosti aktu vydaného obcí (opatření obecné povahy) v rámci její samostatné působnosti, tj. jejího územního plánu. Již z tohoto odlišení dvou typů přezkumu zákonnosti územního plánu dle Ústavního soudu jednoznačně vyplývá nutnost jiného postupu správních soudů při posouzení konkrétní věci.

57. V tomto typu řízení tedy správní soud předně musí vycházet z obecných zásad vyjádřených v části V.a) tohoto nálezu, a zejména z toho, že zásah státu (zde v podobě opatření obecné povahy přezkumného orgánu - krajského úřadu) ve smyslu čl. 101 odst. 4 Ústavy nesmí být v rozporu s ústavně zakotvenými znaky samosprávy, a je přípustný toliko tehdy, když to ochrana zákona nezbytně (pravidlo potřebnosti v rámci testu proporcionality) vyžaduje. Při rozhodování správního soudu o zákonnosti zásahu orgánu výkonné moci do samosprávy obce musí soud náležitě zvážit význam práva územního samosprávného celku na samosprávu na jedné straně a význam důvodů, svědčících pro takový zásah, na straně druhé; zásah musí být přiměřený závažnosti takových důvodů. Výsledek poměřování těchto dvou skupin hodnot musí soud ve svém rozhodnutí přesvědčivě a jednoznačně odůvodnit, proč prolamuje ústavně zaručené právo obce na samosprávu při rozhodování o rozvoji svého území chráněného v hlavě sedmé Ústavy. Ústavní soud zdůrazňuje, že takovýto zásah do samosprávy obce musí být činěn pouze a jen v těch případech, kdy jednání obce je v příkrém rozporu se zájmy, které zákon (zde stavební zákon) chrání, přičemž počínání obce v samostatné působnosti musí být s těmito zájmy v nepochybném rozporu. Ústavní stížností napadená rozhodnutí trpí zejména tím nedostatkem, že tento test přiměřenosti zásahu orgánu veřejné moci do práva obce na samosprávu dostatečně nevyjadřují, resp. právo obce na samosprávu v rozsahu výše vymezeném ve svých rozhodnutích důsledně nezohlednily.

58. Sice klíčový závěr obecných soudů, že územní plán je koncipován jako statický dokument, a není proto možné, aby se sám od sebe v průběhu času a potřeb měnil (tedy není možné, aby se jeho obsah v průběhu času "samovolně" vyvíjel prostřednictvím softwarové aplikace), je v zásadě správný, nicméně je chybně aplikován na regulaci tzv. regulačních bublin v přezkoumávané věci. Stanovené podmínky využití území, včetně podmínek prostorového uspořádání ve formě tzv. regulačních bublin a stanovení maximálního potenciálu území (indexu využití území), totiž zůstávají po dobu platnosti územního plánu stejné a lze je měnit pouze změnou územního plánu (postupem podle § 55 a násl. stavebního zákona).

59. Využitím regulace prostřednictvím tzv. regulačních bublin se tedy nemění obsah územního plánu, ale postupně se v čase přirozeně mění jeho předmět, tedy území územním plánem regulované. Jinými slovy řečeno, realizuje se výstavba v souladu s územním plánem (a regulací jím obsaženou) a postupně je územní plán uplatňován a naplňován. Softwarová aplikace tedy "samovolně" či nepředvídatelně nevytváří obsah územního plánu, ale toliko (na základě realizace výstavby a postupného "naplňování" území) kontroluje předem nastavená pravidla (tím, že aplikuje výpočet stanoveného regulačního vzorce, který však nikterak nemění) a je schopna zajistit jejich dodržování.

60. Pro větší názornost lze poukázat na případ obdobné regulace, kterou jsou tzv. indexy podlažních ploch (IPP) stanovených na základě Územního plánu města Brna, když IPP vyjadřuje intenzitu využití území (např. z hlediska utváření charakteru území, možného zatížení technické infrastruktury apod.), tj. počet m2 hrubé podlažní plochy na m2 základní plochy. Tento index je stanoven za účelem regulace zástavby, aby nedošlo k překročení únosné míry zatížení území a aby byly zajištěny urbanistické hodnoty. IPP ve svých důsledcích vyjadřuje maximálně přípustnou hustotu budoucí zástavby či maximálně přípustnou výšku plánovaných staveb na určité ploše, přičemž realizací zástavby se toto území vyčerpává. O zákonnosti tohoto regulativu IPP pak (již) nejsou spory (srov. např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2013 č. j. 1 Aos 2/2013-116, navazující rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2013 č. j. 1 Aos 2/2013-135 a usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 14. 10. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 56/13).

61. Regulace ve formě tzv. regulačních bublin tedy není sama o sobě dle Ústavního soudu v rozporu se stavebním zákonem, jelikož tento stanovuje, že mj. územní plánování sleduje společenský a hospodářský potenciál rozvoje, určuje podmínky pro hospodárné využívání zastavěného území a zajišťuje ochranu nezastavěného území a nezastavitelných pozemků, přičemž se zastavitelné plochy vymezují s ohledem na potenciál rozvoje území a míru využití zastavěného území, nehledě již na samotný fakt toho, kde se území stěžovatele nachází (hledisko ochrany přírody a krajiny). To metoda tzv. regulačních bublin naplňuje. Jistě není a priori na překážku, když v 21. století existuje automatizovaný nástroj, který kontroluje předem jednoznačně stanovená pravidla regulace území, a to i na úseku územního plánování. Výtka obecných soudů, že není fakticky možné úplné přezkoumání správnosti aplikace tohoto algoritmu na konkrétní případy bez využití příslušné počítačové aplikace, je otázkou spíše technicistního charakteru a otázkou možnosti jednotlivých subjektů (žadatelů) ověřit soulad svého plánovaného záměru s územním plánem, což je však úkolem orgánů územního plánování v dalších řízeních, a bez dalšího to nemůže vést k nezpochybnitelnému závěru o nezákonnosti předmětné regulace.

62. Mělo-li by být výše uvedené důvodem pro zrušení této regulace tzv. regulačních bublin, tak jedině na základě individuálního návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí postupem podle § 101a a násl. s. ř. s., když by došlo k prokazatelnému zásahu do veřejných subjektivních práv adresátů veřejnoprávního působení, který by nemohl být odstraněn jiným postupem, nikoliv však na základě vrchnostenského zásahu orgánu výkonné moci do práv územního samosprávného celku podstatě v rovině aktu smíšené povahy, tedy opatření obecné povahy (blíže k jeho povaze sub 30 a 56).

63. Ústavní soud také nepřisvědčil právním závěrům obecných soudů, že by stěží bylo možné akceptovat stav, kdy by každá obec přistupovala k územnímu plánování zcela odlišným způsobem, jednotlivé územní plány by nebyly ani rámcově srovnatelné a územní plánování v sousedních obcích by nemělo žádné styčné body, tudíž není možné akceptovat nekonvenční prostředky regulace území. Jednak lze totiž souhlasit se stěžovatelem, který upozornil na fakt, že sousední obec Karpacz, která je na polském území, se také zjevně neřídí českým stavebním zákonem a vyhláškou č. 500/2006 Sb., dále na to, že některé sousední obce stěžovatele používají rovněž tzv. regulační bubliny, aniž by jim byly zrušeny, a je třeba zdůraznit také ten fakt, že není povinností jednotlivých obcí vůbec přijímat územní plány. Jistě lze souhlasit s obecnými soudy, že by bylo vhodné, aby jednotlivé územní plány byly alespoň rámcově srovnatelné, na druhou stranu tento požadavek nesmí zasahovat do jejich ústavně zaručeného práva na samosprávu při přijímání územně plánovací dokumentace pro jejich území, navíc, když jim tuto povinnost výslovně nestanoví stavební zákon (pak by se ovšem stěží mohlo jednat o otázku vhodnou pro decentralizaci).

64. Konečně Ústavní soud nemohl v této souvislosti pustit ze zřetele, že obecné soudy také dostatečně nezohlednily specifičnost předmětného území, která je dána tím, že se město Pec pod Sněžkou nachází uprostřed Krkonošského národního parku, což je objektivní příčinnou náročnosti procesu přijímání územně plánovací dokumentace, a to i z důvodu nutnosti ochrany krajinného rázu, ochrany přírody a krajiny, ochrany zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů, čili obecně ochranou životního prostředí, což má i ústavní aspekt (čl. 7 Ústavy a čl. 35 Listiny), stejně jako individuálních soukromých zájmů o umístění staveb v tomto území (i zde bude platit beati possidentes). Obecné soudy by měly ve svých rozhodnutích zvážit také ten fakt, že dle tvrzení stěžovatele (zachyceného opakovaně v předložené spisové dokumentaci) byl tento způsob regulace opakovaně a složitě projednán a dohodnut se Správou Krkonošského národního parku, přičemž celkový potenciál území byl, po dlouhých a složitých diskuzích, právě se Správou Krkonošského národního parku definován jako maximálně možný. I tento fakt měl být důsledně zvážen a vypořádán při posouzení zákonnosti této regulace území s tím, že by mělo být zkoumáno také to, jestli přijatá regulace ve formě tzv. regulačních bublin více neodpovídá požadavku na ochranu životního prostředí v dané oblasti (čl. 7 Ústavy a čl. 35 Listiny) se zohledněním udržitelného rozvoje území, než kdyby bylo území regulovaného tzv. konvenčními metodami regulace. Těchto úvah jsou napadené rozsudky obecných soudů prosty, ačkoli se přímo dotýkají vymezení toho, co je místní zvláštností pro stěžovatele a co nutně podmiňuje jeho představy o tom, jak se má jeho území rozvíjet.

65. V nálezu Ústavního soudu ze dne 19. 4. 2010 sp. zn. IV. ÚS 1403/09 (N 88/57 SbNU 155) Ústavní soud dovodil, že samospráva obcí je jedním z pilířů české ústavnosti, což však neznamená, že je zákonodárci upřeno regulovat zákonem výkon tohoto práva. S ohledem na uvedené Ústavní soud k této části pro úplnost konstatuje, že stavební zákon a prováděcí vyhlášku č. 500/2006 Sb. je v této otázce nutné (a možné bez využití postupu podle § 78 odst. 2 zákona o Ústavním soudu) ústavně konformně interpretovat tak, že vyhláška č. 500/2006 Sb. sice podrobněji upravuje náležitosti mj. obsahu územně plánovací dokumentace, včetně náležitostí dokladů spojených s jejich pořizováním, nicméně za situace, kdy obec v samostatné působnosti přijme územně plánovací dokumentaci jako výsledek jejího ústavně zaručeného práva na samosprávu podle sedmé hlavy Ústavy, která obsahuje jiné prvky regulace než vyhláškou č. 500/2006 Sb. upravené, ale tato regulace nebude v rozporu s příslušnými ustanoveními stavebního zákona (zejména dosti obecně formulovaným § 43 odst. 1 a § 18 stavebního zákona), tak takové jednání obce jako územního samosprávného celku nelze hodnotit bez dalšího jako vybočující z mezí zákonnosti a ústavnosti, ale jedná se právě o projev jejího ústavně zaručeného práva na samosprávu při regulaci území v podobě územního plánu obce, nezasahuje-li do věcí, jejichž regulace má celostátní význam, tedy nikoli význam jen pro konkrétní územní společenství občanů. Ústavní soud tedy na tomto místě zdůrazňuje, že v přezkoumávané věci neřešil otázku případného rozporu přijatého územního plánu s regulativy stanovenými ve vyhlášce č. 500/2006 Sb., ale řešil právě oprávnění stěžovatele přijmout takovou regulaci svého území, která je souladná se stavebním zákonem za situace, kdy ji prováděcí právní předpis (zde vyhláška č. 500/2006 Sb.) výslovně neupravuje. Úkolem nově otevřeného řízení proto bude odlišit tyto otázky od otázek "místních záležitostí" a v tomto duchu vykládat i ustanovení stavebního zákona, která krajský soud v napadeném rozhodnutí aplikoval. To je otázkou výkladu tzv. podústavního práva a proto do jednotlivých podrobností Ústavní soud v rámci posuzované věci nepovažoval za vhodné vstupovat a tím předjímat možné budoucí rozhodnutí v otázce ústavnosti, popř. zákonnosti napadeného opatření obecné povahy.

66. Na základě výše uvedeného Ústavní soud uzavírá, že ačkoli se stěžovatel "stanoveným postupem", jak to vyžaduje čl. 36 odst. 1, 2 a 4 Listiny, domáhal svého tvrzeného práva, krajský soud a Nejvyšší správní soud v jeho věci "zákonem stanoveným způsobem" podle čl. 90 Ústavy nerozhodly, jelikož ve svých rozhodnutích patřičně nezohlednily ústavně zaručené právo stěžovatele na samosprávu podle čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 104 odst. 2 ve spojení s čl. 101 odst. 4 Ústavy.

67. Ústavní soud nad rámec uvedeného dodává, že na závěrech obecných soudů, týkajících se namítaných procesních vad v řízení o vydání napadeného opatření obecné povahy ze strany krajského úřadu (srov. body 44 až 51 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu), neshledal Ústavní soud žádné extrémní vybočení z výkladových pravidel s ústavní relevancí, které by bylo důvodem pro jeho případný kasační zásah. Takovéto pochybení neshledal ani ohledně paušálního stanovení podmínek předložení dokumentace autorizovaným architektem (srov. bod 52 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu) ani stran podmínky zákazu zjednodušených postupů územního a stavebního řízení (srov. bod 53 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu) ani ohledně podmínky souhlasu zastupitelstva pro výstavbu bytových domů (srov. bod 54 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu) a konečně ani stran souhlasu vlastníků dalších (sousedních) pozemků (srov. bod 63 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu). Napadená rozhodnutí správních soudů (a to jak Nejvyššího správního soudu, tak krajského soudu) jsou v těchto otázkách řádně odůvodněná, jasná, rozumná a logická [viz nález ze dne 27. 3. 2012 sp. zn. IV. ÚS 3441/11 (N 61/64 SbNU 723)]. Stejně tak Ústavní soud nemohl přisvědčit argumentaci (důvod č. 4 - sub 12) stěžovatele v té jeho části, kde pro samosprávné korporace nárokuje právo na - jak to označuje "autonomní výklad" zákona, či autonomii výkladu práva, neboť (jestliže to tak stěžovatel chápe) by byla popřena dozorová oprávnění státu podle čl. 101 odst. 4 Ústavy.

VI.
Závěry

68. Na základě výše uvedeného proto Ústavní soud zrušil obě napadená soudní rozhodnutí, nikoli již ale (z důvodu minimalizace zásahů Ústavního soudu do činnosti jiných orgánů veřejné moci) napadené opatření obecné povahy krajského úřadu. Úkolem Ústavního soudu není vstupovat do oblasti kognice obecných soudů, a proto může posoudit pouze otázku dodržení ústavních kautel řádně vedeného soudního řízení, nikoli však předjímat budoucí výsledek nově otevřeného přezkumu zákonnosti předmětného opatření obecné povahy krajským soudem, který již bude založený na ústavně konformním výkladu právních předpisů.

69. Ústavní soud tak dospěl podle § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu k závěru, že napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu a napadeným rozsudkem krajského soudu došlo k porušení ústavně zaručeného práva stěžovatele na samosprávu podle čl. 8, čl. 100 odst. 1, čl. 104 odst. 2 ve spojení s čl. 101 odst. 4 Ústavy a jeho právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 ve spojení s čl. 36 odst. 2 Listiny, a proto ústavní stížnosti vyhověl a jí napadené rozsudky obou správních soudů podle § 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušil. Učinil tak bez nařízení ústního jednání, neboť od něho nebylo možno očekávat další objasnění věci (§ 44 zákona o Ústavním soudu).

70. Ve zbývající části ústavní stížnost podle § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu jako nepřípustnou odmítl, když napadené opatření obecné povahy krajského úřadu, jehož vykonatelnost je nadále odložena (viz sub 7), bude předmětem nového posouzení krajským soudem.

Autor: US