// Profipravo.cz / Odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci 14.03.2023
Založení legitimního očekávání příjemce dotace, že dotaci obdrží
Pokud se jedná o otázku, zda může být založeno legitimní očekávání příjemce dotace, že dotaci obdrží ještě před právní mocí rozhodnutí o přidělení dotace, dovolací soud neshledává možnost, že by v případě nenárokové dotace mohla být kladně zodpovězena. Rámec poskytování dotací je upraven zákonem (rozpočtovými pravidly), v jehož § 14 je jednak výslovně stanovena podmínka rozhodnutí poskytovatele, ale též zásadně nenárokový charakter dotace (pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak). Daná ustanovení ve vzájemných souvislostech nedávají prostor pro výklad, podle kterého by před vydáním rozhodnutí o nenárokové dotaci žadatel mohl nabýt legitimního očekávání ohledně obdržení dotace, neboť by takto došlo k úplnému vyprázdnění (resp. popření) minimálně § 14 odst. 1 rozpočtových pravidel. O legitimním očekávání žadatele (resp. příjemce) o nenárokovou dotaci lze hovořit až po rozhodnutí poskytovatele o poskytnutí dotace. Nejisté postavení žadatele o dotaci je zcela ospravedlnitelné s ohledem na skutečnost, že dotace představuje ze strany poskytovatele dobrodiní, o nějž se žadatel uchází.
podle rozsudku Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 30 Cdo 1529/2022, ze dne 6. 12. 2022
Dotčené předpisy:
§ 14 odst. 1 zák. č. 218/2000 Sb.
§ 13 zák. č. 82/1998 Sb.
Kategorie: odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci; zdroj: www.nsoud.cz
Z odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobkyně se žalobou domáhá po žalované náhrady škody podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) (dále též jako „OdpŠk“), která jí měla být způsobena postupem žalované v postavení poskytovatele státní dotace v rámci řízení o žádosti žalobkyně na poskytnutí dotace na dokončení fotbalového stadionu v Přešticích. Za nesprávný úřední postup žalobkyně pokládá, že ačkoliv v řízení o přidělení dotace z dotačního programu 133510 pro rok 2017 s ohledem na dosavadní postup žalované nabyla legitimní očekávání obdržení dotace, které bylo podpořeno ujištěním, že se žalobkyně bude po zrušení tohoto dotačního programu moci přihlásit do dotačního programu nového, po vyhlášení nového dotačního programu byla žalobkyni účast v novém programu znemožněna. Žalobkyně se s žádostí o náhradu újmy podle OdpŠk obrátila na žalovanou dopisem ze dne 24. 8. 2018.
2. Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 29. 4. 2021, č. j. 12 C 61/2020-58, zamítl žalobu, kterou se žalobkyně po žalované domáhá zaplacení částky 19 960 446 Kč s příslušenstvím (výrok I. rozsudku soudu prvního stupně), a uložil žalobkyni povinnost do tří dnů od právní moci rozsudku zaplatit žalované na náhradě nákladů řízení částku ve výši 2 400 Kč (výrok II. rozsudku soudu prvního stupně).
3. Městský soud v Praze k odvolání žalobkyně rozsudkem ze dne 14. 12. 2021, č. j. 15 Co 311/2021-114, rozhodl tak, že potvrdil rozsudek soudu prvního stupně (výrok I. rozsudku odvolacího soudu), a uložil žalobkyni povinnost zaplatit žalované náhradu nákladů odvolacího řízení ve výši 300 Kč do tří dnů od právní moci rozsudku (výrok II. rozsudku odvolacího soudu).
4. Odvolací soud vycházel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně. Žalobkyně je zájmovým sportovním celkem, jehož účelem je provozovat sport a obdobnou činnost v rámci sportovních a tělovýchovných aktivit. Její fotbalový stadion byl Fotbalovou asociací vybrán k tomu, aby se na něm v roce 2017 uskutečnilo ME v kopané dívek do 17 let. Žalobkyně proto podala dne 25. 1. 2016 u žalované žádost o státní dotaci z programu 133510 pro rok 2016 na částku 26 914 100 Kč za účelem rekonstrukce stadionu. Žalovaná akci zaregistrovala a dne 10. 4. 2017 rozhodla o poskytnutí dotace ve výši 10 000 000 Kč za účelem rekonstrukce a rekultivace hlavní hrací plochy, odvodnění a umělého zavlažování a úpravy okolního terénu. Žalobkyně dne 28. 6. 2016 uzavřela se společností INSKY spol. s r.o. smlouvu o dílo na rekonstrukci areálu (s ohledem na výši přidělené dotace) pouze v rozsahu úpravy hlavní hrací plochy hřiště a inženýrské sítě a odvodnění s tím, že další části díla budou zahájeny na základě výzvy objednatele. Dne 20. 11. 2016 podala žalobkyně žádost o poskytnutí dotace z programu 133510 pro rok 2017, v níž žádala dotaci 19 960 446 Kč za účelem provedení druhé etapy rekonstrukce fotbalového stadionu pro ME 2017 s tím, že projekt bude realizován ve třetím čtvrtletí roku 2016 a prvním čtvrtletí roku 2017 s ukončením prací v březnu 2017. Dne 10. 1. 2017 žalobkyně požádala žalovanou o udělení výjimky z metodických pokynů k uvedenému programu pro rok 2017, za účelem přednostního vyřízení žádosti a vydání rozhodnutí o stanovení účasti spolufinancování nejpozději začátkem února 2017 a nezahrnutí žadatele do systému bodování podle hodnotících kritérií z důvodu zvláštní priority akce. Přípisem ze dne 7. 3. 2017 žalovaná informovala žalobkyni o udělení výjimky z a) hodnocení žádosti o poskytnutí dotace, b) z přednostního vyřízení uvolnění dotace na financování projektu. Dopisem ze dne 9. 3. 2017 pak žalovaná informovala žalobkyni, že její žádost o poskytnutí dotace byla vybrána a navržena k realizaci s částkou státního rozpočtu 19 960 450 Kč s tím, že podmínkou poskytnutí dotace je termín ukončení realizace projektu nejpozději k 31. 3. 2018. Žalobkyně byla upozorněna, že o poskytnutí dotace bude s konečnou platností rozhodnuto až na základě doplnění žádosti v souladu se zákonem č. 218/2000 Sb. a že na dotaci není právní nárok. Dne 17. 3. 2017 žalobkyně a společnost INSKY spol. s r.o. podepsaly dodatek č. 3 ke smlouvě o dílo, kterým tuto smlouvu v návaznosti na přidělení dotace doplnily o termín dokončení k 30. 4. 2017 za cenu 26 245 282 Kč a ke smlouvě připojily položkový rozpočet. Dopisem ze dne 26. 5. 2017 ministryně V. zrušila bez náhrady Vyhlášení státní podpory sportu pro rok 2017 v rámci programu 133510 z důvodu probíhajícího trestního řízení, které se tohoto dotačního programu bezprostředně týkalo. Žalobkyně se ministryně dotazovala, zda se zrušení programu týká i jejího projektu, k čemuž jí bylo dne 31. 5. 2017 sděleno, že dotace z programu státní podpory sportu pro rok 2017 v rámci programu 133510 nebude poskytnuta, neboť program byl zrušen, a v nejbližší době má být vyhlášen nový investiční program, do nějž je možné se přihlásit. Dne 15. 6. 2017 byl vyhlášen nový dotační program státní podpory sportu 2017/2018 č. 113 530 – Podpora materiálně technické základny sportu, podprogram 133D 531, podle jehož podmínek realizace akce (reálné dokončení stavebních prací podle stavebního deníku a smlouvy o dílo), na níž je dotace žádána, nesmí být ukončena před podáním žádosti. Žalobkyně dne 10. 8. 2017 podala žádost o udělení výjimky pro tento program, a to z možnosti podání žádosti i po realizaci akce dle smlouvy o dílo a dále o stanovení účasti spolufinancování na akci, a následně se dne 11. 8. 2017 do tohoto programu přihlásila se žádostí o poskytnutí dotace ve výši 15 747 169 Kč. Dopisem ze dne 11. 9. 2017 žalovaná žalobkyni sdělila, že žádosti o výjimku nemůže být vyhověno a přípisem ze dne 30. 11. 2017 žalovaná žalobkyni sdělila, že jí dotace nebude poskytnuta, neboť akce byla realizována před podáním žádosti. 24. 8. 2018 žalobkyně uplatnila nárok na náhradu škody, který žalovaná jako nedůvodný zamítla přípisem ze dne 24. 2. 2019.
5. Odvolací soud se ztotožnil s právním hodnocení soudu prvního stupně. Naplněn nebyl základní předpoklad odpovědnosti žalované, neboť nedošlo k nesprávnému úřednímu postupu spočívajícímu v porušení principu legitimního očekávání ze strany žalované v rámci dotačního programu č. 133510 pro rok 2017. Uvedená dotace nebyla nároková, a nevznikl na ní nárok pouhým splněním zadaných podmínek. Skutečnost, že žalovaná oznámila žalobkyni přípisem ze dne 7. 3. 2017 výjimku z důvodu zvláštního zřetele ve vztahu k hodnocení žádosti a ohledně přednostního vyřízení uvolnění dotace, ještě nemohla založit legitimní očekávání žalobkyně, že dotaci skutečně obdrží, zvláště když následujícím přípisem ze dne 9. 3. 2017 bylo sdělení, že žádost žalobkyně byla vybrána a navržena k realizaci v programu 133510, doplněno informací, že o poskytnutí dotace bude s konečnou platností rozhodnuto na základě doplnění žádosti žalobkyní a že na dotaci není právní nárok. Od této chvíle žalobkyně sice mohla předpokládat, že by jí po doplnění žádosti mohla být dotace poskytnuta, ale nikoliv, že jí tato dotace poskytnuta být musí. Žalovaná tak nemohla v rámci transparentních dotačních pravidel uvést v legitimní očekávání, že v takové fázi dotačního řízení již žalobkyně dotaci musí obdržet. Zrušení dotačního programu bylo zcela v kompetenci žalované. Byť byla žalobkyně informována o možnosti přihlásit se do nového dotačního programu, vzhledem k tomu, že původní dotační program byl zrušen bez náhrady, nemohla žalobkyně důvodně očekávat, že nastavené podmínky nového programu budou reflektovat danou situaci a tento program bude kompenzovat zrušený dotační program. Stanovení podmínek v novém dotačním programu bylo zcela v kompetenci žalované. Ačkoliv tyto nereflektovaly danou situaci a nebylo podle nich možné poskytnout dotaci na akci, která již byla ukončena před podáním žádosti, nelze je považovat za diskriminační vůči žalobkyni. Uvedená podmínka je navíc pro poskytování dotací podmínkou obvyklou. Režim přidělení dotace nepodléhá správnímu řádu, a to ani analogicky, a žalovaná tedy nemohla svým postupem porušit jeho § 2 odst. 3. Samotnou formulaci soudu prvního stupně, že postup žalované v rámci původního řízení mohl u žalobkyně vzbudit očekávání, že bude úspěšná, nelze zaměňovat s konstatováním o legitimním očekávání žalobkyně. I z žaloby je patrné, že ani ve vztahu k první části díla nebyla žalobkyni poskytnuta dotace v jí požadované výši, a tedy nenárokovost dotace a nejistota o její případné výši musela být žalobkyni známa. Jestliže žalobkyně uzavřela se společností INSKY spol. s r.o. dodatek č. 3 ke smlouvě o dílo týkající se realizace druhé etapy rekonstrukce stadionu na základě přípisu ze dne 9. 3. 2017, v němž byla přímo upozorněna na nenárokovost dotace, škoda vznikla z nedostatku péče řádného hospodáře žalobkyně, nikoliv v důsledku neposkytnutí dotace. Ani formulace sdělení žalované ze dne 31. 5. 2017 o vyhlášení nového investičního programu, do kterého by se žalobkyně mohla přihlásit, nemohla vzbudit legitimní očekávání, že žalobkyně v tomto novém programu požadovanou dotaci získá, zvláště když žalobkyně byla informována o zrušení původního programu bez náhrady. Pokud žalobkyně v odvolacím řízení namítala rozpor postupu žalované se zásadami kontraktačního procesu, odvolací soud se touto argumentací odmítl zabývat s tím, že se jedná o nepřípustné novum, k němuž odvolací soud nepřihlíží podle § 119 o. s. ř. (pozn. evidentně myšleno § 119a o. s. ř.). Odpovědnost z porušení smluvní povinnosti nemohla navíc v dané věci přicházet v úvahu, neboť účastníci mezi sebou žádnou smlouvu neuzavřeli. Samotné jednání žalované nelze kvalifikovat ani jako porušení dobrých mravů, které by žalobci zakládalo nárok na náhradu škody podle § 2909 o. z.
II. Dovolání a vyjádření k němu
6. Proti výroku I. rozsudku odvolacího soudu podala žalobkyně (dále též jako „dovolatelka“) dovolání, jehož přípustnost shledává v tom, že napadený rozsudek závisí na vyřešení otázek, které nebyly v rozhodovací praxi dovolacího soudu řešeny, a to otázek:
a) Zda může být založeno legitimní očekávání příjemce dotace, že dotaci obdrží, ještě před právní mocí rozhodnutí o přidělení dotace?
b) Zda lze považovat za řádný proces ve smyslu usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 9 Ads 83/2014-46, pokud (i) žalovaný ubezpečí žadatele o dotaci o tom, že bude moci uplatnit svá práva v rámci dotačního řízení, kde tento žadatel posléze vznést nárok nemůže, (ii) žalovaný vypíše náhradní dotační program za zrušený program tak, že část původních žadatelů se do něj bez své viny přihlásit nemůže, (iii) žalovaný odmítne zohlednit konkrétní specifika případu?
c) Zda lze považovat postup žalované, která založila a utvrdila v žalobkyni legitimní očekávání, že obdrží dotaci v rámci dotačního řízení, jež bylo následně zrušeno z důvodů, které žalobce nezavinil a nemohl je ani nijak ovlivnit, přičemž žalovaný v souladu se svým předchozím avízem vypsal nový dotační program diskriminačně tak, že se jej žalobce nemohl ani zúčastnit, za nesprávný úřední postup ve smyslu § 13 OdpŠk?
7. Dále dovolatelka uvedla, že odvolací soud řešil v rozporu s rozhodovací praxí dovolacího soudu otázky:
d) Zda lze považovat tvrzení účastníka uplatněné v řízení před tím, než nastaly účinky koncentrace řízení, za tzv. novum?
a
e) Zda na argumenty účastníků týkající se čistě právního hodnocení případu dopadají účinky zásady koncentrace řízení?
8. Dovolatelka k otázce shora označené písmenem a) uvedla, že si je vědoma nenárokového charakteru dotace podle §14 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), to však podle jejího názoru nemůže znamenat, že subjekt, který o dotaci rozhoduje, může postupovat zcela libovolně tak, že v žadatelích vytvoří legitimní očekávání ohledně poskytnutí dotace, a tato očekávání následně zmaří, čímž žadateli způsobí škodu spočívající v tom, že žadatel musí ze svého vynaložit finanční prostředky, které by jinak obdržel jako dotaci. Žalobkyně se vyjádřila k nutnosti ochrany legitimního očekávání účastníků řízení a k tomu citovala z nálezů Ústavního soudu, ze dne 13. 1. 2010, sp. zn. I. ÚS 3169/07, ze dne 11. 11. 2003, sp. zn. IV. ÚS 525/02, ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, a rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 28. 3. 2018, sp. zn. 30 Cdo 2903/2017. Dovolatelka poukázala též na (nepravomocné) rozhodnutí v trestním řízení vedeném u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 40 T 2/2020, v němž zmíněný soud vyhlásil dne 26. 11. 2021 rozsudek. V rámci jeho odůvodnění bylo uvedeno, že se dovolatelka v žádném případě nedopustila jakéhokoliv závadného jednání a že konečné rozhodnutí o přidělení dotačních prostředků učinila ministryně V., která samotnou výjimku na základě podané žádosti udělila. Soud zde měl konstatovat, že bylo zcela na místě, aby ministryně žadatelům udělila výjimku na dofinancování projektů připravovaných od roku 2015, neboť se za pár měsíců mělo uskutečnit ME WU17, jehož konání by bylo při neudělení výjimky ohroženo. Městský soud měl rovněž podotknout, že nebylo vhodným řešení, aby subjekty, které získaly od státu dotaci na první ze dvou etap projektu (kdy stát věděl o tom, že bude následovat druhá etapa projektu) následně opět musely soutěžit o získání prostředků na druhou etapu, přestože byl projekt zahájen a realizován se souhlasem státu. Dovolatelka tak má za to, že legitimní očekávání příjemce nenárokové dotace může být založeno před právní mocí (formálního) rozhodnutí o přidělení dotace, že žalovaná svým postupem legitimní očekávání dovolatelky založila a utvrdila a že právní posouzení obsažené v napadeném rozsudku je nesprávné.
9. K otázce shora označené písmenem b) žalobkyně uvádí, že rozšířený senát Nejvyššího správního soudu zastává názor, podle kterého skutečnost, že je dotační řízení nenárokové, neznamená, že bude žadateli soudní ochrana zcela odmítnuta. Princip právní jistoty a zákaz svévole se samozřejmě uplatní. Soudní přezkum negativních rozhodnutí o tzv. „nenárokových“ dotacích je omezen na posouzení řádného procesu. Žadatel tedy nemá sice právo na „výsledek“, ale má právo na „řádný proces“. Na místě je vycházet z toho, že předem stanovená kritéria pro rozhodování nesmí být excesivní, tj. nemohou například stanovovat diskriminační podmínky, na základě kterých by mělo být rozhodováno. Stejně tak nesmí být excesivní či svévolná aplikační praxe poskytovatelů dotace. Při rozhodování je třeba zohlednit konkrétní okolnosti daného případu a dbát na to, aby ve skutkově shodných nebo podobných případech nevznikaly nedůvodné rozdíly. Rozhodnutí musí být též řádně odůvodněno. Dovolatelka má za to, že její legitimní očekávání bylo porušeno také nesplněním ústavněprávních podmínek řádného procesu, konkrétně překvapivým a nepředvídatelným postupem (zrušením dotačního programu pro rok 2017), stanovením svévolných a diskriminačních předpokladů pro nový dotační program, nezohledněním konkrétních a specifických okolností případu, odnětím jediné možnosti dovolatelky k získání dotace a postupem v rozporu se zásadami kontraktačního procesu.
10. K otázce shora označené pod písm. c) dovolatelka uvedla, že skutková podstata nesprávného úředního postupu podle § 13 OdpŠk nedopadá pouze na formalizované postupy státních orgánů a vedení řízení, ale obecně na postup státu vůči osobě soukromého práva. Nesprávný úřední postup není v zákoně konkrétně definován, jelikož to pro jeho mnohotvárnost není možné. Zpravidla jde o postup mimo rozhodovací činnost státních orgánů (v tomto ohledu dovolatelka poukázala na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 5. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1455/2007, a ze dne 26. 4. 2017, sp. zn. 30 Cdo 3114/2015). Dovolatelka uvádí, že nesprávnost úředního postupu spatřuje v širším souboru dílčích úkonů žalované souvisejících s dotačním programem pro rok 2017 a následným vyhlášením nového dotačního programu, které v žalobkyni vzbudily a utvrdily ji v legitimním očekávání, že přislíbené finanční prostředky obdrží. Dovolatelka se nikoliv vlastní vinou ocitla v absurdní situaci, když sice splnila vše pro přidělení dotace, což by se za běžného běhu událostí stalo, avšak dotaci z důvodu mimořádné skutečnosti (zrušení dotačního programu pro rok 2017) neobdržela. Žalobkyně byla následně navzdory předchozímu ujištění ze strany žalované vyloučena z účasti na novém dotačním programu stanovením diskriminačních podmínek. K tomuto došlo v době, kdy dovolatelka musela zajistit dokončení rekonstrukce fotbalového stadionu, neboť se zde konalo ME WU17, nad kterým žalovaná navíc převzala záštitu. Žalovaná přitom po celou dobu věděla, že rekonstrukce stadionu bude probíhat ve dvou etapách, že musí být dokončena před datem konání ME WU17 a že bude financována z prostředků státu. Přesto žalovaná postupovala nepředvídatelně, nepřiměřeně a excesivně a porušila svým nesprávným postupem legitimní očekávání dovolatelky a přenesla na dovolatelku dopady protiprávního jednání jiných subjektů.
11. Dále, k otázkám d) a e) dovolatelka namítá, že se odvolací soud odmítl zabývat její argumentací týkající porušení zásad kontraktačního procesu v rámci předsmluvní odpovědnosti s tím, že se jedná o nepřípustné novum. Dovolatelka ovšem předmětnou argumentaci předložila již v žalobě a nejedná se zde o skutková tvrzení, ale o právní hodnocení, které důsledkům koncentrace řízení nepodléhá, k čemuž dovolatelka poukázala na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 4. 9. 2013, sp. zn. 31 Cdo 4616/2010, uveřejněný pod číslem 98/2013 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, a rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 10. 2013, sp. zn. 33 Cdo 2026/2012.
12. Žalovaná se k dovolání vyjádřila tak, že se ztotožňuje s napadeným rozsudkem odvolacího soudu a nesouhlasí s dovoláním žalobkyně. Otázka ohledně legitimního očekávání, že obdrží dotaci, ještě před právní mocí rozhodnutí o přidělení dotace, byla zcela vyřešena rozsudkem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2015, č. j. 9 Ads 83/2014-46, a není důvod, aby se Nejvyšší soud od uvedeného odchyloval. Rovněž Ústavní soud v nálezu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, zaujal názor, že až na základě rozhodnutí o poskytnutí dotace vzniká žadateli/příjemci legitimní očekávání, že mu dotace bude poskytnuta. V projednávané věci je tvrzené legitimní očekávání pouze subjektivním vnímáním situace ze strany dovolatelky, podle kterého pokud v dotačním programu pro rok 2017 byl její projekt ve fázi věcného hodnocení vybrán, po zrušení uvedeného programu měla mít v rámci nově vyhlášeného programu na poskytnutí dotace nárok. Nenaplněním takového domnělého legitimního očekávání nemohlo dojít k nesprávnému úřednímu postupu. Na posuzovanou dotaci není právní nárok. Dotační řízení má své procesní postupy, při kterých se jednotlivé žádosti posuzují a hodnotí. Vyhlášení a následná administrace předmětného dotačního programu probíhala v souladu se zákonem (zejména rozpočtovými pravidly a správním řádem), přičemž tento program byl zrušen bez náhrady vůči všem žadatelům pro důvodné podezření, že nebyl zajištěn řádný proces v tomto dotačním programu. Podezření, že proces rozdělování finančních prostředků v daném dotačním programu mohl být nezákonně ovlivněn, projednával Městský soud v Praze pod sp. zn. 40 T 2/2020, v němž bylo podezření potvrzeno a obvinění S. K. a M. P. byli (v dosud pravomocně neskončeném řízení) shledání vinnými. Ke zrušení dotačního programu pro rok 2017 nebylo přistoupeno zcela libovolně, nýbrž muselo být reagováno na mimořádné vnější okolnosti související s probíhajícím trestním řízení, které se programu bezprostředně dotýkalo, aby tak nedošlo k narušení rovného postavení žadatelů. Žalovaná, která je ze zákona povinna nakládat s prostředky státu účelně a hospodárně, byla nucena užít takové instrumenty, které by zabránily nehospodárnému a neoprávněnému vynaložení finančních prostředků ze státního rozpočtu a současně narovnaly podmínky při rozdělování dotací. Poskytnutí dotace v rámci první etapy rovněž nezakládalo legitimní očekávání, že dotace bude poskytnuta i v rámci druhé etapy, neboť se jednalo o samostatná dotační řízení. V posuzovaném případě k vydání rozhodnutí o poskytnutí dotace v rámci dotačního programu pro rok 2017 nedošlo, a z tohoto důvodu dovolatelce nemohlo legitimní očekávání v poskytnutí dotace vzniknout. Dovolatelka nesprávně označuje přípis ze dne 9. 3. 2017, kterým byla vyrozuměna o výběru žádosti k realizaci, za rozhodnutí. Uvedený přípis ovšem rozhodnutím v materiálním smyslu podle správního řádu není, je v něm upozorněno na skutečnost, že o poskytnutí dotace bude teprve rozhodnuto v souladu s rozpočtovými pravidly a že na poskytnutí dotace právní nárok není. Ze žádného přípisu žalované rovněž nelze dovozovat, že dovolatelka splňuje podmínky nového dotačního programu či že bude opětovně vybrána. Informována byla pouze o vyhlášení nového programu, do kterého se zájemci mohou přihlásit, přičemž se nejednalo o náhradní program. Ve sdělení ze dne 26. 5. 2017 bylo uvedeno, že dotační program pro rok 2017 byl zrušen bez náhrady. Žalovaná se vůči dovolatelce nedopustila žádného nesprávného úředního postupu, přičemž k výkladu pojmu „nesprávný úřední postup“ poukázala na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 6. 2012, sp. zn. 28 Cdo 323/2011. Žalovaná při vyhlášení nového dotačního programu neporušila žádné pravidlo stanovené právním předpisem a podmínka, kterou dovolatelka nesplnila, tedy že realizace akce nesmí být ukončena před podáním žádosti, nelze pokládat za diskriminační. Nový dotační program nebyl faktickou náhradou za dotační program pro rok 2017, neměl na něj ani navazovat, natož aby zaručoval opětovný výběr stejných projektů. Žadatel, který se chtěl přihlásit do nově vyhlášeného dotačního programu, musel splňovat v něm určené podmínky a nemohl legitimně očekávat, že bude opětovně vybrán jen na základě toho, že byl již vybrán v dotačním programu pro rok 2017. Opačný postup by vedl ke zvýhodnění žadatelů v původním dotačním programu, přičemž nový dotační program byl vyhlášen za účelem nastavení transparentních a nediskriminačních podmínek. Žalovaná též citovala z rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2017, č. j. 2 Afs 142/2016-32, a ze dne 23. 5. 2018, č. j. 6 Afs 8/2018-7 (pozn. správně 6 Afs 8/2018-37), uveřejněného pod č. 3757/2018 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, přičemž k posledně uvedenému doplnila, že žalovaná napříště plošně eliminovala udělování výjimek, aby se zamezilo případnému dalšímu zneužívání tohoto institutu. Žadatel má primárně splňovat podmínky stanovené ve výzvě k programu a udělení výjimky v rámci jednoho dotačního programu nemůže zakládat legitimní očekávání, že mu bude udělena v programu jiném. K dovolací otázce shora označené písmenem c) žalovaná uvedla, že tato obsahuje závěry, které mají být dovolacím soudem teprve prověřeny a s nimiž (s ohledem na již uvedenou argumentací) nesouhlasí. Žalobkyně závěrem poukázala na znění smlouvy mezi dovolatelkou a zhotovitelem díla, podle níž další části díla měly být realizovány na základě výzvy objednatele v případě získání další dotace. Dne 17. 3. 2017 dovolatelka uzavřela se zhotovitelem díla ke smlouvě o dílo dodatek č. 3 na práce, které měly být hrazeny z dotačních prostředků v rámci druhé etapy, k jejichž poskytnutí nedošlo, čímž měla být žalobkyni způsobena škoda. Podle znění dodatku byl tento uzavřen v návaznosti na přidělení dotace MŠMT, přičemž však k vydání rozhodnutí o poskytnutí dotace nedošlo a dotační program pro rok 2017 byl zrušen. Pokud takové rozhodnutí nebylo vydáno, žalobkyně uvedla zhotovitele v omyl. Údajná škoda tak vznikla v důsledku jednání samotné žalobkyně. Argument dovolatelky ohledně předsmluvní odpovědnosti je podle názoru žalované nepřiléhavý. Sama dovolatelka uvádí, že se jedná o princip práva soukromého týkající se uzavírání smluv. V posuzovaném případě se však dotace poskytuje na základě správního aktu, konkrétně rozhodnutí o poskytnutí dotace, a soukromoprávní smlouva se tedy neuzavírá.
III. Přípustnost dovolání
13. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění účinném od 1. 1. 2022 (viz čl. II zákona č. 286/2021 Sb.), dále jen "o. s. ř.".
14. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínek § 241 odst. 1 o. s. ř. a § 241a odst. 2 o. s. ř. Nejvyšší soud se proto dále zabýval jeho přípustností.
15. Podle § 237 o. s. ř., není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
16. Dovolání bylo shledáno přípustným pro řešení otázky dosud v rozhodovací praxi dovolacího soudu neřešené, týkající se možnosti založení legitimního očekávání příjemce dotace, že dotaci obdrží, před právní mocí rozhodnutí o přidělení dotace [tj. otázky výše označené písm. a)] a otázky, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu týkající se účinků koncentrace řízení. Pokud se jedná o otázky výše označené písmeny b) a c), tyto zjevně vychází z kladného vyřešení otázky označené písm. a) a dovolací soud se k nim případně vyjádří v další části rozhodnutí.
17. Podle § 242 odst. 3 o. s. ř. je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v § 229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o. s. ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Takovéto případné vady se (krom případné vady související s otázkou účinků koncentrace řízení, pro níž bylo dovolání shledáno též přípustným) z napadeného rozhodnutí nepodávají.
IV. Důvodnost dovolání
18. Podle § 3 písm. a) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), se pro účely tohoto zákona rozumí dotací peněžní prostředky státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu poskytnuté právnickým nebo fyzickým osobám na stanovený účel.
19. Podle § 14 odst. 1 rozpočtových pravidel na dotaci nebo návratnou finanční výpomoc není právní nárok, pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak.
20. Ústavní soud v plenárním nálezu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, mimo jiné konstatoval: „[p]okud totiž příjemce dotace dodrží veškeré podmínky, které mu byly v rozhodnutí o udělení dotace, právních předpisech i případných dalších normativech pro čerpání a používání dotace stanoveny, pak mu vzniká legitimní očekávání, že mu bude celá dotace poskytnuta. V případě, že z důvodu pouhé nedůvodné domněnky na straně poskytovatele dojde k pozastavení výplaty části dotace, je takovýto postup zásahem do legitimního očekávání příjemce, že mu bude celá dotace vyplacena a bude ji moci použít na stanovený účel. Porušení tohoto legitimního očekávání není jen zásahem do jeho právní jistoty, jak bylo popsáno výše, ale též zásahem do jeho práva na ochranu majetku, jak jej upravuje čl. 11 Listiny. […] I podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva je integrální součástí ochrany majetkových práv také ochrana legitimního očekávání, tedy ochrana nároku, na jehož splnění má oprávněný přinejmenším legitimní očekávání (ésperance légitime/legitimate expectation). Ústředním pravidlem při posuzování existence takovéhoto legitimního očekávání je ohled na konkrétní a individuální okolnosti případu, které ve svém souhrnu měly založit legitimní očekávání jako majetkový zájem chráněný čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě (rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ve věci Anheuser-Busch Inc. proti Portugalsku, 11. 1. 2007, č. 73049/01, odst. 63-65, nebo rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Glaser proti České republice, 14. 2. 2008, č. 55179/00, odst. 50-52). […] Rozhodnutím o poskytnutí dotace totiž bylo konstituováno legitimní očekávání příjemce, že mu dotace bude poskytnuta, a pokud dodrží všechna pravidla, tak mu budou ve stanovených termínech za stanovených podmínek přiznané peněžní prostředky vyplaceny. Na tom nic nemění ustanovení § 14 zákona o rozpočtových pravidlech o tom, že na dotaci není právní nárok, neboť poté, kdy je vydáno rozhodnutí o poskytnutí dotace podle § 14 odst. 3 zákona o rozpočtových pravidlech, jedná se ze strany příjemce o vymahatelnou pohledávku. Rozhodnutí o pozastavení čerpání dotace je pak zásahem do očekávání příjemce, že mu bude z titulu této pohledávky plněno.“
21. V usnesení ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 219/2017-33, rozšířený senát Nejvyššího správního soudu mimo jiné připomněl, že poskytnutí dotace představuje dobrodiní ze strany státu, čemuž odpovídá i oprávnění poskytovatele dotace svázat příjemce dotace přísnými podmínkami.
22. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 23. 5. 2018, sp. zn. 6 Afs 8/2018, konstatoval, že na dotaci zásadně není právní nárok, proto teprve po jejím přiznání judikatura dovozuje legitimní očekávání příjemce dotace, že za předpokladu splnění všech stanovených podmínek mu bude dotace proplacena.
23. Dovolací soud neshledává žádný důvod, aby výše uvedené judikatorní závěry Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu neakceptoval. Jak vyplývá z § 14 rozpočtových pravidel, o dotaci či nenávratnou finanční výpomoc se žádá a tato se poskytuje zpravidla na základě písemného rozhodnutí vydaného poskytovatelem (v § 17 téhož předpisu se předpokládá možnost poskytnutí dotace nebo nenávratné finanční výpomoci na základě dohody, stanoví-li tak zvláštní zákon, což ovšem v projednávané věci není případem). Z uvedeného v první řadě vyplývá, že poskytnutí dotace v projednávaném případě nezáviselo na výsledku kontraktačního procesu, a již z tohoto důvodu nelze uvažovat o aplikaci ustanovení týkající se tzv. předsmluvní odpovědnosti. Lze sice souhlasit s dovolatelkou, že odvolací soud nemohl právní argumentaci pominout vzhledem k pravidlům o koncentraci řízení, neboť koncentrace řízení omezuje účastníky řízení ve vnášení skutkových a důkazních novot, uvedené nemění ničeho na skutečnosti, že tato argumentace byla zcela nepřípadnou (což odvolací soud rovněž ve stručnosti zmínil).
24. Pokud se jedná o otázku, zda může být založeno legitimní očekávání příjemce dotace, že dotaci obdrží ještě před právní mocí rozhodnutí o přidělení dotace, dovolací soud neshledává možnost, že by v případě nenárokové dotace mohla být kladně zodpovězena. Rámec poskytování dotací je upraven zákonem (rozpočtovými pravidly), v jehož § 14 je jednak výslovně stanovena podmínka rozhodnutí poskytovatele, ale též zásadně nenárokový charakter dotace (pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak). Daná ustanovení ve vzájemných souvislostech nedávají prostor pro výklad, podle kterého by před vydáním rozhodnutí o nenárokové dotaci žadatel mohl nabýt legitimního očekávání ohledně obdržení dotace, neboť by takto došlo k úplnému vyprázdnění (resp. popření) minimálně § 14 odst. 1 rozpočtových pravidel. Lze souhlasit se závěrem soudů nižších stupňů, že ačkoliv dovolatelka v procesu vyřizování žádosti o dotaci mohla nabýt (a zřejmě skutečně nabyla) očekávání ohledně získání dotace, nejednalo se o očekávání legitimní, neboť legitimitu takového očekávání a priori vylučovalo zákonné ustanovení. Jak plyne z výše uvedené judikatury a stejně tak např. z rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2015, č. j. 9 Ads 83/2014, o legitimním očekávání žadatele (resp. příjemce) o nenárokovou dotaci lze hovořit až po rozhodnutí poskytovatele o poskytnutí dotace. Nejisté postavení žadatele o dotaci je zcela ospravedlnitelné s ohledem na skutečnost, že dotace představuje ze strany poskytovatele dobrodiní, o nějž se žadatel uchází.
25. K otázkám shora označeným písmeny b) a c) patří dodat, že dovolatelka zde vychází z představy, že jí z účasti v dotačním programu pro rok 2017 plynula práva pro následně vyhlášený dotační program. Zmíněná práva ve vztahu k následně vyhlášenému dotačnímu řízení dovolatelka zjevně odvozuje opět od tvrzeného legitimního očekávání obdržení dotace, k čemuž dodává, že v tomto legitimním očekávání byla utvrzena ze strany žalované ve vyjádření ze dne 31. 5. 2017 a informací ministryně školství, mládeže a tělovýchovy poskytnuté pro média. Ostatně pokud se jedná o postup poskytovatele spočívající ve zrušení dotačního programu pro rok 2017, dovolatelka proti němu ani čehokoliv z pohledu dovolacího řízení relevantního nenamítla, když jej pouze označila za překvapivý a nepředvídatelný. I ve vztahu k těmto otázkám jsou tedy relevantní a fakticky též dostatečné výše uvedené závěry, neboť jestliže je legitimní očekávání před rozhodnutím o poskytnutí dotace vyloučeno, je logicky vyloučeno i kdykoliv dříve. Dovolatelkou zmiňované okolnosti, které předcházely vyhlášení nového dotačního programu, tedy nemohly založit (či utvrdit) legitimní očekávání dovolatelky ohledně výsledku nového řízení o udělení dotace, pročež je též zcela zbytečným zabývat se jejich případnou nesprávností. Dovolací soud se plně ztotožňuje se závěrem, že rozhodování o tom, jaké oblasti veřejného zájmu budou podporovány, za jakých podmínek a jakým subjektům bude možné veřejné prostředky poskytnout, je otázkou politickou, přičemž zásahy ze strany soudní moci jsou v tomto směru velmi omezené (viz rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2018, čj. 6 Afs 8/2018-37). Bráno totiž ad absurdum, jakýkoliv dotační program by bylo možné označit za diskriminační, neboť prostřednictvím něj jsou podporovány podmínkami vymezené projekty. Každý, kdo nesplňuje jakoukoliv z podmínek dotačního programu (prostřednictvím nichž je samozřejmě omezován okruh potenciálně úspěšných žadatelů o dotace), mohl by namítat, že diskriminačně nebyl podpořen. Podmínku spočívající v ohraničení termínu realizace projektu, na nějž mohou být dotace poskytnuty, za diskriminační zjevně nelze pokládat. Naproti tomu (k mínění dovolatelky, že poskytovatel dotace měl zohlednit konkrétní specifika jejího případu) stanovování podmínek tzv. „na míru“ jednotlivým žadatelům či jejich upřednostňování v následném řízení o udělení dotace oproti jiným žadatelům, by za diskriminační postup jistě označeno mohlo být.
26. Jelikož právní posouzení věci odvolacím soudem je z hlediska uplatněných dovolacích námitek správné, Nejvyšší soud dovolání žalobkyně podle ustanovení § 243d odst. 1 písm. a) o. s. ř. zamítl.
27. O náhradě nákladů dovolacího řízení dovolací soud rozhodl podle § 243c odst. 3 ve spojení s § 224 odst. 1 a 2 a § 142 odst. 1 o. s. ř. a zavázal žalobkyni k náhradě nákladů dovolacího řízení vzniklých žalované v souvislosti s podáním vyjádření k dovolání, když žalovaná nebyla zastoupena advokátem, přičemž nedoložila výši svých hotových výdajů. Náhrada nákladů je tak představována toliko paušální náhradou hotových výdajů podle § 151 odst. 3 o. s. ř., jež činí 300 Kč.
Autor: -mha-