// Profipravo.cz / Odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci 30.01.2023
Vztah odpovědnosti za škodu dle zák. č. 94/2021 Sb. a zák. č. 82/1998 Sb.
I. Institut odpovědnosti za škodu vzniklou v příčinné souvislosti s mimořádným opatřením uvedeným v § 9 odst. 1 zákona č. 94/2021 Sb. je speciální normou obsahující zvláštní skutkovou podstatu odpovědnosti státu za škodu, která se řídí právě tímto zákonem, nikoliv zákonem č. 82/1998 Sb. či obecným předpisem. Protože na rozdíl od zákona č. 82/1998 Sb. nevyžaduje, aby škoda byla vyvolána nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem, je pro vznik nároku na náhradu skutečné škody podle zákona č. 94/2021 Sb. otázka případné nezákonnosti mimořádných opatření bez právního významu. Stát se může odpovědnosti zprostit pouze tehdy, prokáže-li (důkazní břemeno leží na něm), že poškozený si škodu způsobil sám.
Nepřichází do úvahy, aby na stejné plnění měl poškozený nárok současně podle obou právních předpisů. Není-li mimořádné opatření pro nezákonnost zrušeno, nelze o vzniku nároku na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb. vůbec uvažovat. Bude-li splněna tato základní podmínka a současně budou splněny i zbývající předpoklady vzniku odpovědnostního vztahu (účastenství, využití opravného prostředku), může poškozený podle zákona č. 82/1998 Sb. požadovat náhradu těch újem, na které se zákon č. 94/2021 Sb. nevztahuje. Z toho ale současně vyplývá, že pokud dojde k zániku nároku poškozeného na náhradu škody podle zákona č. 94/2021 Sb., např. z toho důvodu, že poškozený svůj důvodný nárok řádně neuplatnil v prekluzivní lhůtě u Ministerstva financí, nemůže se stejného nároku domáhat podle zákona č. 82/1998 Sb., byť by jinak podmínky pro jeho uplatnění podle tohoto zákona splňoval.
II. Aplikaci zákona č. 94/2021 Sb. nelze vyloučit poukazem na čl. 36 Listiny základních práv a svobod.
podle usnesení Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 30 Cdo 2713/2022, ze dne 22. 11. 2022
Dotčené předpisy:
§ 1 odst. 1 zák. č. 94/2021 Sb.
§ 9 zák. č. 94/2021 Sb.
Kategorie: odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci; zdroj: www.nsoud.cz
Z odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobkyně se domáhala zaplacení částky 100 608 Kč s příslušenstvím jako náhrady škody způsobené v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními Ministerstva zdravotnictví ze dne 10. 4. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-2/MIN/KAN, ze dne 23. 4. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN, a ze dne 29. 4. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN, v jejichž důsledku jí bylo znemožněno v době od 12. 4. 2021 do 9. 5. 2021 podnikat ve svých třech provozovnách, přesto však byla povinna nést náklady spojené s jejich užíváním (nájemné, fixní služby, připojení k internetu). Uvedená mimořádná opatření byla následně zrušena rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2021, č. j. 6 Ao 11/2021-48, ze dne 22. 6. 2021, č. j. 8 Ao 6/2021-91, a ze dne 29. 6. 2021, č. j. 8 Ao 7/2021-44.
2. Obvodní soud pro Prahu 1 (dále jen „soud prvního stupně“) usnesením ze dne 7. 2. 2022, č. j. 14 C 318/2021-23, vyslovil svou místní nepříslušnost (výrok I) s tím, že po právní moci usnesení bude věc postoupena Obvodnímu soudu pro Prahu 2 jako soudu místně příslušnému (výrok II).
3. Soud prvního stupně posoudil nárok žalobkyně podle § 6 odst. 1, 2 písm. b) a § 14 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále též „OdpŠk“), a uzavřel, že není místně příslušný.
4. Soud prvního stupně uvedl, že žalobkyní označená mimořádná opatření byla soudem prohlášena za rozporná se zákonem (tedy nezákonná) buď v celém rozsahu, nebo v rozsahu jednotlivých ustanovení, což vede k závěru, že žalobkyně uplatňuje nárok na náhradu majetkové újmy způsobené nesprávným postupem podle zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon č. 94/2021 Sb.“), avšak správně měla postupovat podle zákona č. 82/1998 Sb., který je v tomto případě vůči zákonu č. 94/2021 Sb. zákonem speciálním. V řešené věci je tedy orgánem příslušným jednat za stát ve smyslu výše citovaných ustanovení zákona č. 82/1998 Sb. Ministerstvo zdravotnictví, u nějž měl být taktéž uplatněn nárok na náhradu škody, nikoli Ministerstvo financí.
5. Městský soud v Praze (dále jen „odvolací soud“) k odvolání žalobkyně změnil usnesení soudu prvního stupně tak, že se místní nepříslušnost Obvodního soudu pro Prahu 1 nevyslovuje.
6. Podle odvolacího soudu dovozuje žalobkyně svůj nárok s odkazem na § 9 zákona č. 94/2021 Sb. z obecně závazných opatření správního úřadu. Základem žaloby tak nejsou, jak žalobkyně přiléhavě namítla, rozhodnutí o individuálních právech a povinnostech, vydaná v rámci soudního nebo správního řízení, jehož by mohla být žalobkyně účastnicí ve smyslu § 5 a § 7 OdpŠk. Podstata nároku žalobkyně podle § 9 zákona č. 94/2021 Sb. spočívá v tvrzeném vzniku škody z opatření obecné povahy, aniž by bylo rozhodné, že byla následně zrušena či prohlášena za nezákonná. Zákon č. 82/1998 Sb. proto na nárok žalobkyně nedopadá a organizační složkou, příslušnou ve věci za stát jednat, je podle § 9 odst. 3 zákona č. 94/2021 Sb. Ministerstvo financí, které má své sídlo v obvodu Prahy 1.
II. Dovolání a vyjádření k němu
7. Usnesení odvolacího soudu napadla žalovaná (dále jen „dovolatelka“) dovoláním.
8. Dovolatelka považuje dovolání za přípustné pro řešení otázky vzájemného vztahu zákona č. 94/2021 Sb. a zákona č. 82/1998 Sb., která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena.
9. Podle dovolatelky se odvolací soud nevypořádal s jí předestřenou judikaturou v obdobných (nikoli však výslovně k zákonu č. 94/2021 Sb. se vztahujících) věcech a bez ohledu na její argumentaci vyšel při posouzení vztahu zákona č. 94/2021 Sb. a zákona č. 82/1998 Sb. pouze z neexistence rozhodnutí o individuálních právech a povinnostech a neexistence řízení, jehož by žalobkyně mohla být účastnicí, a zkonstatoval, že podstata nároku žalobkyně podle § 9 zákona č. 94/2021 Sb. spočívá v tvrzeném vzniku škody z opatření obecné povahy, aniž by bylo rozhodné, že byla následně zrušena či prohlášena za nezákonná. To vedlo odvolací soud k závěru, že zákon č. 82/1998 Sb. na nárok žalobkyně nedopadá.
10. Uvedený závěr však nemá dle dovolatelky žádnou právní oporu, neboť ani jiné obecné právní úpravy, k nimž dovolatelka řadí též zákon č. 94/2021 Sb., neobsahují ustanovení výslovně vylučující jejich aplikaci v případech, kdy je dána přednost speciálnímu zákonu, zde např. vymezení, že by se zákon č. 94/2021 Sb. neměl vztahovat na náhradu škody tam, kde je škoda právně opřena o nezákonná rozhodnutí či nesprávný úřední postup. Z absence takové výslovné úpravy, z níž odvolací soud zřejmě dovozuje, že není rozhodné, zda mimořádné opatření bylo zrušeno pro nezákonnost nebo byla jeho nezákonnost konstatována soudem, pak nelze dovodit výlučnou aplikovatelnost obecné právní normy a současně vyloučit aplikovatelnost speciální právní úpravy, kterou zákon č. 82/1998 Sb. zcela jednoznačně je. Argumentace absencí individuálních rozhodnutí či řízení vedoucího k takovému rozhodnutí je také zcela lichá a nereflektuje rozsah právní úpravy zákona č. 82/1998 Sb., která je širší než odpovědnost za nezákonné rozhodnutí. V tomto směru považuje dovolatelka závěry odvolacího soudu za nepřezkoumatelné a neodpovídající řádnému zdůvodnění vzájemného vztahu mezi zákonem č. 82/1998 Sb. a zákonem č. 94/2021 Sb. a jejich aplikovatelnosti na daný případ. Odvolací soud se nijak nevypořádal s tím, zda vydávání mimořádných opatření je výkonem veřejné moci a jaký je vzájemný vztah zákona č. 82/1998 Sb. a zákona č. 94/2021 Sb., přičemž skutečnost, že předmětná mimořádná opatření byla pro nezákonnost zrušena, byla v řízení prokázána a je jednoznačná. Dovolatelka má za to, že samotná nezákonnost mimořádného opatření je důvodem pro aplikaci zákona č. 82/1998 Sb. jako zákona speciálního.
11. Podle dovolatelky je při posuzování vztahu zákona č. 94/2021 Sb. k zákonu č. 82/1998 Sb. třeba vycházet z právního názoru, že pokud je činnost orgánů státu v souladu se zákonem, posuzují se případné nároky na náhradu škody dle zákona č. 94/2021 Sb., pokud je namítán nesprávný úřední postup nebo nezákonnost mimořádných opatření, pak je nárok na náhradu škody posuzován ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., který je zákonem speciálním a dopadá na případy, kdy stát jedná nesprávně či nezákonně. Dovolatelka považuje za stěžejní stanovení vzájemného vztahu zákona č. 82/1998 Sb. a zákona č. 94/2021 Sb., nikoliv potencionální úspěšnost žalobkyně podle jednoho či druhého právního předpisu. Tato otázka již byla řešena v případě vztahu restitučních předpisů a tzv. Benešových dekretů mimo jiné i v případech, kdy žadateli o náhradu dle tzv. Benešových dekretů (soudy považovaných za obecné předpisy) nesvědčily právní tituly či postavení oprávněné osoby pro náhradu dle restitučních předpisů (soudy považovaných za předpisy speciální vůči tzv. Benešovým dekretům). V této souvislosti dovolatelka poukázala na rozsudek ze dne 8. 12. 2005, sp. zn. 25 Cdo 1994/2004, v němž Nejvyšší soud uvedl, že pro vztahy osobně a věcně vymezené zákonem č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění pozdějších předpisů, platí jeho zvláštní režim a v těchto případech se nelze proti státu domáhat uspokojení jiných či dalších nároků, než těch, které tento speciální zákon upravuje, a to bez ohledu na to, zda, popř. s jakým výsledkem byl restituční nárok oprávněnou osobou uplatněn. Uvedený názor opakovaně potvrdil i Ústavní soud. Domněnka žalobkyně, že v případě žaloby podle zákona č. 82/1998 Sb. nemá aktivní legitimaci či jí nesvědčí právní titul pro přiznání náhrady, tedy není pro posouzení případu právně relevantní.
12. Dovolatelka považuje zákon č. 82/1998 Sb. za zákon speciální vůči zákonu č. 94/2021 Sb. pro případy, kdy došlo k nesprávnému či nezákonnému jednání státu při výkonu veřejné moci, což je v tomto případě již jednoznačně a pravomocně konstatováno soudy, neboť předmětná mimořádná opatření byla zrušena pro jejich nezákonnost. Dovolatelka odkázala na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 9. 2007, sp. zn. 25 Cdo 3034/2005, a rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 18. 10. 2006, sp. zn. 25 Cdo 2632/2005, z nichž vyplývá, že ustanovení Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) nezakládají přímý nárok na náhradu škody. Ustanovení čl. 36 Listiny nestanoví přímé hmotněprávní nároky poškozeného proti odpovědnému subjektu a v tomto směru odst. 4 výslovně odkazuje na zákonnou úpravu, která ve zvláštním zákoně, jímž je v daném případě zákon č. 82/1998 Sb., stanoví předpoklady, za nichž má každý právo na náhradu škody. Nejsou-li tyto předpoklady splněny, nelze nad rámec tohoto zvláštního zákona odškodnění přiznat. Ostatně i v usnesení ze dne 24. 8. 2005, sp. zn. III. ÚS 152/05, Ústavní soud vyslovil, že kromě nároků upravených ve zvláštním zákoně (tehdy zákon č. 58/1969 Sb.) soud nemůže nějaké další nároky konstituovat. Z uvedené judikatury dle dovolatelky vyplývá, že nárok žalobkyně spojený s nezákonnými mimořádnými opatřeními nelze účelově podřadit pod režim zákona č. 94/2021 Sb., a je třeba postupovat podle speciálního zákona č. 82/1998 Sb., zvláště pokud se žalobkyně na nezákonnost mimořádných opatření výslovně odvolává.
13. Pro úplnost dovolatelka uvedla, že v případě pochybení rozhodujícího orgánu spočívajícího v aplikaci nesprávného právního předpisu, nastalé konsekvence ovlivní práva a povinnosti účastníků řízení, jakož i řízení samotné, což může představovat vadu řízení, v jejímž důsledku bude rozhodnutí nezákonné. Dovolatelka dále upozornila, že jednání soudu s nesprávnou organizační složkou se považuje za vadu řízení, která by mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, jak vyplývá z usnesení Nejvyššího soudu ze dne 28. 4. 2004, sp. zn. 33 Odo 67/2004, nebo rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 26. 9. 2007, sp. zn. 25 Cdo 2064/2005. Pokud by v řízení vystupovalo Ministerstvo financí, jakožto organizační složka, která není příslušná k jednání za stát v dané věci, pak by došlo k porušování práva státu na spravedlivý proces. Dovolatelka konečně namítá, že ani podle zákona č. 94/2021 Sb. by nebyl vznesený nárok po právu, jak uvedla ve svém vyjádření ze dne 13. 1. 2022.
14. Dovolatelka navrhla, aby Nejvyšší soud dovoláním napadené usnesení odvolacího soudu zrušil, věc mu vrátil k dalšímu řízení a přiznal jí náhradu nákladů dovolacího řízení.
15. Žalobkyně se ve svém vyjádření k dovolání ztotožnila se závěry odvolacího soudu, že zákon č. 82/1998 Sb. upravuje náhradu škody pouze v případě, že škoda je způsobena rozhodnutím vydaným v občanském soudním řízení, ve správním řízení, v řízení podle soudního řádu správního nebo v řízení trestním nebo nesprávným úředním postupem. Žalobkyně však náhradu škody uplatňuje z důvodu vydání mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví dle zákona č. 94/2021 Sb., které nelze považovat za rozhodnutí, neboť neurčuje práva a povinnosti v individuálních případech, ani za nesprávný úřední postup. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2021, č. j. 6 Ao 11/2021-48, označuje opatření Ministerstva zdravotnictví jako opatření obecné povahy, přičemž toto opatření bylo vydáno v souvislosti s pandemií COVID-19 dle § 2 odst. 2 písm. b) až e) a písm. i) zákona č. 94/2021 Sb. Jestliže je škoda způsobena v příčinné souvislosti s mimořádným opatřením, a to v tomto případě mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví, uplatňuje se tato škoda dle § 9 odst. 3 zákona č. 94/2021 Sb. u Ministerstva financí. Pro povahu uplatněného nároku je tak zcela nepodstatné, že opatření bylo následně zrušeno jako nezákonné. Zákon č. 82/1998 Sb. na tento případ vůbec nedopadá a již z tohoto důvodu jej nelze považovat za lex specialis k zákonu č. 94/2021 Sb.
III. Formální náležitosti a přípustnost dovolání
16. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 2. 2019 (viz čl. IV a XII zákona č. 287/2018 Sb.), dále jen „o. s. ř.“
17. Dovolání bylo podáno včas (§ 240 odst. 1 o. s. ř.), osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky § 241 odst. 2 písm. b) o. s. ř.
18. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
19. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
20. Dovolání je ve smyslu § 237 o. s. ř. přípustné pro řešení otázky vzájemného vztahu zákona č. 94/2021 Sb. a zákona č. 82/1998 Sb., která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena.
IV. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu
21. Dovolání není důvodné.
22. Podle § 1 odst. 1 OdpŠk stát odpovídá za podmínek stanovených tímto zákonem za škodu způsobenou při výkonu státní moci.
23. Podle § 5 písm. a) OdpŠk Stát odpovídá za podmínek stanovených tímto zákonem za škodu, která byla způsobena rozhodnutím, jež bylo vydáno v občanském soudním řízení, ve správním řízení, v řízení podle soudního řádu správního nebo v řízení trestním.
24. Podle § 7 OdpŠk právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím mají účastníci řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí, z něhož jim vznikla škoda (odstavec 1). Právo na náhradu škody má i ten, s nímž nebylo jednáno jako s účastníkem řízení, ačkoliv s ním jako s účastníkem řízení jednáno být mělo (odstavec 2).
25. Podle § 8 OdpŠk nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím lze, není-li dále stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán (odstavec 1). Nejde-li o případy zvláštního zřetele hodné, lze nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím přiznat pouze tehdy, pokud poškozený využil v zákonem stanovených lhůtách všech procesních prostředků, které zákon poškozenému k ochraně jeho práva poskytuje; takovým prostředkem se rozumí řádný opravný prostředek, mimořádný opravný prostředek, vyjma návrhu na obnovu řízení, a jiný procesní prostředek k ochraně práva, s jehož uplatněním je spojeno zahájení soudního, správního nebo jiného právního řízení, nebo návrh na zastavení exekuce (odstavec 3).
26. Podle § 1 odst. 1 zákona č. 94/2021 Sb. tento zákon upravuje opatření pro zvládání epidemie onemocnění COVID-19 způsobené novým koronavirem označovaným jako SARS CoV-2 (dále jen „epidemie COVID-19“) a jejích dopadů na území České republiky.
27. Podle § 9 zákona č. 94/2021 Sb. je stát povinen nahradit škodu způsobenou právnickým a fyzickým osobám (dále jen „poškozený“) během stavu pandemické pohotovosti v příčinné souvislosti s a) mimořádnými opatřeními podle § 2 odst. 2, nebo b) mimořádnými opatřeními podle zákona o ochraně veřejného zdraví, jejichž účelem je zvládání epidemie COVID-19 (odstavec 1). Podle odstavce 1 se hradí skutečná škoda. Za škodu se nepovažují náklady vzniklé v souvislosti s pořízením nebo používáním ochranných, mycích, čisticích nebo dezinfekčních prostředků. Škodu stát nehradí, prokáže-li, že si ji poškozený způsobil sám (odstavec 2). Nárok na náhradu škody podle odstavce 1 může poškozený uplatnit u Ministerstva financí, a to ve lhůtě do 12 měsíců od okamžiku, kdy se o škodě dozvěděl, nejdéle do 3 let od vzniku škody, jinak právo na náhradu škody zaniká. V žádosti se uvede totožnost poškozeného, důvody vzniku nároku a jeho výše a důkazy, které prokazují vznik nároku, příčinnou souvislost, výši nároku, včetně skutečností podle odstavce 4, a počátek plynutí doby, ve které právo zaniká (odstavec 3). Škoda se hradí v rozsahu, v němž poškozený prokáže, že jejímu vzniku nebylo možné předejít nebo zabránit. Výše náhrady škody se dále snižuje o výši dotací a jiných podpor, poskytnutých ke zmírnění dopadů epidemie COVID-19, nebo dopadů mimořádných opatření uvedených v odstavci 1 (odstavec 4). Uplatnění nároku na náhradu škody podle tohoto zákona je podmínkou pro případné uplatnění nároku na náhradu škody u soudu. Domáhat se náhrady škody u soudu může poškozený pouze tehdy, pokud do 6 měsíců ode dne uplatnění nebyl jeho nárok plně uspokojen (odstavec 5). Je-li pro posouzení nároku na náhradu škody nezbytné zohlednit okolnosti, k nimž má v rámci své činnosti přístup jiný orgán veřejné moci, poskytne tento orgán veřejné moci Ministerstvu financí, popřípadě soudu nezbytnou součinnost (odstavec 6).
28. Ze srovnání právní úpravy odpovědnosti státu za škodu způsobenou výkonem veřejné moci podle zákona č. 82/1998 Sb. a právní úpravy odpovědnosti státu za škodu podle zákona č. 94/2021 Sb. vyplývá, že oba předpisy se částečně vztahují na stejný okruh právních vztahů. Zatímco ale zákon č. 82/1998 Sb. se vztahuje na veškerou újmu (tj. náhradu skutečné škody, ušlého zisku i nemajetkové újmy) způsobenou veškerými rozhodnutími, včetně opatření obecné povahy, zákon č. 94/2021 Sb. se vztahuje pouze na mimořádná opatření (opatření obecné povahy) uvedená v § 9 odst. 1 zákona a toliko na jimi způsobenou skutečnou škodu, a to ještě ne veškerou a ne nutně v plném rozsahu (srov. § 9 odst. 2 větu druhou a odst. 4 zákona). Okruh právních vztahů upravený zákonem č. 94/2021 Sb. je tedy užší. Naproti tomu ovšem zákon č. 94/2021 Sb. stanoví výrazně mírnější předpoklady vzniku odpovědnosti státu za škodu způsobenou opatřením obecné povahy, jestliže oproti zákonu č. 82/1998 Sb. nevyžaduje jeho zrušení pro nezákonnost, účastenství poškozeného, ani využití opravných prostředků (srov. § 7 a § 8 OdpŠk). Z tohoto srovnání zároveň vyplývá, že nepřichází do úvahy, aby na stejné plnění měl poškozený nárok současně podle obou právních předpisů. Není-li mimořádné opatření pro nezákonnost zrušeno, nelze o vzniku nároku na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb. vůbec uvažovat. Bude-li splněna tato základní podmínka a současně budou splněny i zbývající předpoklady vzniku odpovědnostního vztahu (účastenství, využití opravného prostředku), může poškozený podle zákona č. 82/1998 Sb. požadovat náhradu těch újem, na které se zákon č. 94/2021 Sb. nevztahuje. Z toho ale současně vyplývá, že pokud dojde k zániku nároku poškozeného na náhradu škody podle zákona č. 94/2021 Sb., např. z toho důvodu, že poškozený svůj důvodný nárok řádně neuplatnil v prekluzivní lhůtě u Ministerstva financí, nemůže se stejného nároku domáhat podle zákona č. 82/1998 Sb., byť by jinak podmínky pro jeho uplatnění podle tohoto zákona splňoval.
29. Z uvedeného srovnání je tak zřejmé, že institut odpovědnosti za škodu vzniklou v příčinné souvislosti s mimořádným opatřením uvedeným v § 9 odst. 1 zákona č. 94/2021 Sb. je speciální normou obsahující zvláštní skutkovou podstatu odpovědnosti státu za škodu, která se řídí právě tímto zákonem, nikoliv zákonem č. 82/1998 Sb. či obecným předpisem. Protože na rozdíl od zákona č. 82/1998 Sb. nevyžaduje, aby škoda byla vyvolána nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem, je pro vznik nároku na náhradu skutečné škody podle zákona č. 94/2021 Sb. otázka případné nezákonnosti mimořádných opatření bez právního významu. Stát se může odpovědnosti zprostit pouze tehdy, prokáže-li (důkazní břemeno leží na něm), že poškozený si škodu způsobil sám.
30. Žalobkyně je adresátem právní úpravy odpovědnosti za škodu podle § 9 zákona č. 94/2021 Sb., byla-li adresátem mimořádného opatření uvedeného v § 9 odst. 1 zákona, což tvrdí a v řízení bude na ní, aby to prokázala. Okolnost, že zákon č. 82/1998 Sb. stanoví širší odpovědnost státu za způsobené následky, tedy i ve vztahu k ušlému zisku či nemajetkové újmě, je v daném případě nerozhodná, neboť požaduje-li žalobkyně náhradu škody spočívající v nákladech spojených s užíváním svých provozoven (nájemné, fixní služby, připojení k internetu), domáhá se náhrady skutečné škody.
31. Pokud dovolatelka odkázala na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 12. 2005, sp. zn. 25 Cdo 1994/2004, z nějž má vyplývat specialita zákona č. 82/1998 Sb., pak právě z něj je naopak zřejmé, že v případech, na které dopadá restituční zákon, se nelze domáhat vydání věci obecnou reivindikační žalobou či žalobou na náhradu škody, ale pouze za podmínek a způsoby, které tento zvláštní předpis stanoví, a rovněž nelze nárok na peněžitou náhradu za věci, jež přešly na stát některým ze způsobů v této normě uvedených, posuzovat podle obecné právní úpravy občanského zákoníku, ani podle zákona č. 58/1969 Sb., neboť i ve vztahu k tomuto předpisu je restituční zákon zákonem speciálním. Pro vztahy osobně a věcně restitučním zákonem vymezené platí jeho zvláštní režim a v těchto případech se nelze proti státu domáhat uspokojení jiných či dalších nároků, než těch, které tento speciální zákon upravuje, a to bez ohledu na to, zda, popř. s jakým výsledkem byl restituční nárok oprávněnou osobou uplatněn.
32. Aplikaci zákona č. 94/2021 Sb. nelze vyloučit ani poukazem na čl. 36 Listiny, jak se dovolatelka mylně domnívá, neboť odpovědnost státu za škodu způsobenou nezákonným výkonem veřejné moci představuje ústavně zakotvený institut a je s ní spojeno ústavně zaručené veřejné subjektivní právo podle čl. 36 odst. 3 Listiny, zatímco odpovědnost za škodu způsobenou v příčinné souvislosti s mimořádným opatřením vydaným na základě zákona č. 94/2021 Sb. nemá žádné výslovné zakotvení, a tedy se její ústavněprávní rozměr omezuje toliko obecně na garance, které poskytuje stát jednotlivcům pod svou mocí, vyplývající zejména z čl. 1 Listiny.
33. Odpovědnost státu za škodu způsobenou nezákonným výkonem veřejné moci je sice přirozeným, ale nežádoucím důsledkem lidské omylnosti, neboť jde o odpovědnost za protiprávní jednání a nechtěný výsledek selhání jednotlivce vykonávajícího veřejnou moc, jemuž stát usiluje předcházet a je povinen kompenzovat jeho negativní dopady ve sféře konkrétních jednotlivců. Tuto odlišnost reflektuje právě i odlišnost ústavněprávní odpovědnosti státu. Zatímco v případě nezákonného výkonu veřejné moci je stát dle čl. 36 odst. 3 Listiny povinen škodu nahradit a této odpovědnosti se nemůže zprostit ani s poukazem na mimořádné okolnosti, veřejné subjektivní právo na náhradu škody či jiné újmy vzniklé v souvislosti s postupem secundum et intra constitutionem ac legem při ochraně života, zdraví či jiných ústavně chráněných hodnot při mimořádných událostech či déletrvajících krizových stavech ústavní pořádek výslovně nezaručuje. Je tak zásadně věcí zákonodárce, jakým způsobem a především jak velkoryse takové právo na kompenzaci upraví (viz nález Ústavního soudu ze dne 7. 12. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 20/21).
34. Pokud odvolací soud dospěl k závěru, že na nárok žalobkyně nedopadá zákon č. 82/1998 Sb., přičemž z ustanovení § 9 odst. 3 zákona č. 94/2021 Sb. současně vyplývá, že organizační složkou příslušnou za stát ve věci jednat je Ministerstvo financí, je jeho právní posouzení věci správné.
35. Podle § 242 odst. 3 o. s. ř. je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v § 229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o. s. ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci.
36. Vytýká-li dovolatelka odvolacímu soudu nevypořádání se s její odvolací argumentací a předestřenou judikaturou, je třeba poukázat na usnesení ze dne 11. 9. 2018, sp. zn. 30 Cdo 4714/2017, v němž Nejvyšší soud uvedl, že soud má povinnost své rozhodnutí přesvědčivě a řádně zdůvodnit, tento závazek však nemůže být chápán tak, že vyžaduje podrobnou odpověď na každý argument žalobce (k tomu např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci V. de H. proti Nizozemí ze dne 19. 4. 1994). Soudní rozhodnutí musí v dostatečné míře uvádět důvody, na nichž jsou založena, rozsah této povinnosti se může měnit podle povahy rozhodnutí a musí být posuzován ve světle okolností každého případu. Závěr odvolacího soudu nepovažuje dovolací soud za nepřezkoumatelný, neboť, jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 25. 6. 2013, sp. zn. 29 Cdo 2543/2011, měřítkem toho, zda rozhodnutí soudu prvního stupně je či není přezkoumatelné, nejsou požadavky odvolacího soudu na náležitosti odůvodnění rozhodnutí soudu prvního stupně, ale především zájem účastníků řízení na tom, aby mohli náležitě použít v odvolání proti tomuto rozhodnutí odvolací důvody. I když rozhodnutí soudu prvního stupně nevyhovuje všem požadavkům na jeho odůvodnění, není zpravidla nepřezkoumatelné, jestliže případné nedostatky, podle obsahu odvolání, nebyly na újmu uplatnění práv odvolatele. Obdobně platí, že i když rozhodnutí odvolacího soudu nevyhovuje všem požadavkům na jeho odůvodnění, není zpravidla nepřezkoumatelné, jestliže případné nedostatky odůvodnění nebyly, podle obsahu dovolání, na újmu uplatnění práv dovolatele. V poměrech projednávané věci je zřejmé, že odůvodnění napadeného usnesení odvolacího soudu, jež bylo založeno na tom, že zákon č. 82/1998 Sb. na nárok žalobkyně nedopadá a organizační složkou příslušnou ve věci za stát jednat je podle § 9 odst. 3 zákona č. 94/2021 Sb. Ministerstvo financí, dovolatelce nijak neznemožnilo uvést v dovolání dovolací důvody a předestřít svou argumentaci.
37. Jelikož je rozhodnutí odvolacího soudu ve věci správné, a dovolání žalované není důvodné, postupoval dovolací soud podle § 243d odst. 1 písm. a) o. s. ř. a dovolání zamítl.
38. Vzhledem k tomu, že tímto rozhodnutím dovolacího soudu se řízení o věci nekončí, bude rozhodnuto i o náhradě nákladů vzniklých v tomto dovolacím řízení v konečném rozhodnutí soudu prvního stupně, popřípadě soudu odvolacího (§ 243b, § 151 odst. 1 o. s. ř.).
Autor: -mha-