// Profipravo.cz / Odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci 30.11.2022
Nepřiměřená délka řízení z důvodu tzv. instančního ping-pongu
Ústavní soud v nálezu sp. zn. III. ÚS 1303/21 uzavřel, že instančnost řízení, která je posuzována v rámci kritéria složitosti věci ve smyslu § 31a odst. 3 OdpŠk, nemůže být vykládána v neprospěch poškozeného, byla-li nepřiměřená délka řízení způsobena opakovaným posuzováním věci na jednotlivých stupních soudní soustavy, jež lze v konkrétní věci přičíst k tíži soudům. Pokud obecné soudy v takovém případě zkrátí zadostiučinění za nepřiměřenou délku řízení s odkazem na složitost věci, poruší tím základní právo poškozeného na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem podle čl. 36 odst. 3 Listiny.
Nejvyšší soud má za to, že uvedené závěry Ústavního soudu dovozené ve vztahu k soudnímu přezkumu lze vztáhnout i na opakované posuzování správními orgány. Vyšší počet opakovaných kasačních rozhodnutí, jak k tomu došlo v posuzované věci, byť by nešlo o tzv. kasace kvalifikované ve smyslu výše uvedené judikatury, již vyvolává silnou pochybnost o kompetentnosti postupu rozhodujícího orgánu veřejné moci ve smyslu jeho koncentrovanosti a efektivity a zakládá silnou domněnku v tom směru, že jeho postup je vadný. Takto vadný postup pak může být jednou z příčin nepřiměřené délky řízení právě u tzv. ping-pongu, a proto je třeba jej zohlednit v rámci kritéria § 31a odst. 3 písm. d) OdpŠk.
Nejvyšší soud je však dalek toho, aby kvantifikoval počet kasací, které již lze označit za tzv. instanční ping-pong, neboť závěr o jeho přítomnosti v posuzované věci se bude odvíjet od složitosti této věci a postupu orgánů veřejné moci v ní. V této souvislosti je třeba vzít do úvahy zejména snahu orgánů veřejné moci o ochranu práva účastníků řízení na projednání a rozhodnutí jejich věci v přiměřené lhůtě.
Zároveň je třeba připomenout, že smyslem kompenzačního řízení dle OdpŠk není a nemůže být podrobný přezkum postupu orgánů veřejné moci v posuzovaném řízení a úvahy o tom, zda mohlo řízení proběhnout v o něco kratší době, neboť zadostiučinění za porušení práva na přiměřenou délku řízení není odškodněním za to, že řízení neproběhlo v ideální době. Výše zmíněná nekompetentnost orgánů veřejné moci při rozhodování a postupu v posuzovaném řízení proto musí být na první pohled zjevná, aby bylo možné o existenci tzv. instančního ping-pongu uvažovat.
podle rozsudku Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 30 Cdo 3673/2021, ze dne 31. 8. 2022
Dotčené předpisy:
§ 31a odst. 3 písm. d) zák. č. 82/1998 Sb.
§ 31a odst. 3 písm. e) zák. č. 82/1998 Sb.
Kategorie: odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci; zdroj: www.nsoud.cz
Z odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobkyně se žalobou domáhá zaplacení částky 250 000 Kč s příslušenstvím jako zadostiučinění za nemajetkovou újmu, která jí měla být způsobena nesprávným úředním postupem spočívajícím v nepřiměřené délce správního řízení a na ně navazujícího řízení před správními soudy, v rámci nichž bylo rozhodováno o žádosti žalobkyně o dodatečné povolení stavby studny. Řízení bylo započato podáním žádosti dne 17. 3. 2008 u Městského úřadu Mníšek pod Brdy a bylo ukončeno dne 3. 7. 2017, kdy byl žalobkyni doručen rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 6. 2017, č. j. 3 As 123/2017-11, kterým byla zamítnuta kasační stížnost proti usnesení Krajského soudu v Praze, č. j. 45 A 48/2017-14. Řízení o žádosti žalobkyně tedy trvalo celkem 9 let a 108 dní.
2. Obvodní soud pro Prahu 1 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 15. 6. 2020, č. j. 23 C 132/2017-177, uložil žalované zaplatit žalobkyni částku 62 216 Kč se zákonným úrokem z prodlení od 24. 8. 2017 do zaplacení (výrok I). Dále soud prvního stupně zamítl žalobu, jíž se žalobkyně domáhala zaplacení částky 187 784 Kč se zákonným úrokem z prodlení od 24. 8. 2017 do zaplacení (výrok II) a rozhodl, že žalovaná je povinna zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 53 482 Kč (výrok III).
3. Městský soud v Praze jako soud odvolací napadeným rozsudkem ze dne 3. 3. 2021, č. j. 68 Co 415/2020-216, ve spojení s opravným usnesením Městského soudu v Praze ze dne 27. 5. 2021, č. j. 68 Co 415/2020-221, rozsudek soudu prvního stupně v zamítavém výroku o věci samé pod bodem II změnil tak, že žalovaná je povinna zaplatit žalobkyni částku 15 351 Kč s úrokem z prodlení ve výši 8,05 % ročně od 24. 8. 2017 do zaplacení, jinak jej v tomto výroku a ve vyhovujícím výroku o věci samé pod bodem I potvrdil (výrok I rozsudku odvolacího soudu). Odvolací soud rovněž rozhodl, že žalovaná je povinna zaplatit žalobkyni na náhradu nákladů řízení před soudem prvního stupně částku 57 596 Kč a na náhradu nákladů odvolacího řízení částku 12 342 Kč (výrok II rozsudku odvolacího soudu).
4. Soud prvního stupně na základě provedeného dokazování učinil následující závěr o skutkovém stavu věci.
5. Soud prvního stupně předně uvedl, že žalobkyně byla opakovaně vyzývána, aby doplnila a vylíčila skutečnosti týkající se průběhu správního řízení a průběhu řízení před správním soudem. Žalobkyně opakovaně odkazovala na správní spisy a spisy správních soudů a svoje tvrzení nijak nedoplnila. Soud prvního stupně tedy vycházel z obsahu těchto spisů a z nesporných tvrzení účastníků. Mezi účastníky nebylo sporu o tom, že posuzované řízení, které sestávalo z části vedené před správním orgánem a z části vedené před soudy, bylo zahájeno dne 17. 3. 2008 a ukončeno dne 3. 7. 2017, když tohoto dne byl žalobkyni doručen rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 6. 2017, č. j. 3 As 123/2017-11, kterým byla zamítnuta kasační stížnost proti rozsudku (správně „usnesení“ – pozn. Nejvyššího soudu) Krajského soudu v Praze ze dne 11. 4. 2017, č. j. 45 A 48/2017-14. Celková délka řízení tedy činila 9 let a 108 dnů. Soud prvního stupně rovněž uvedl, že účastníci učinili nesporným průběh správního řízení, žalovaná přitom shledala, že se jednalo o složitou věc, kdy v samotném řízení se fakticky jednalo o tři samostatné, ale provázané předměty řízení – odstranění nepovolené stavby, dodatečné povolení této stavby a povolení k odběru podzemních vod. V tomto správním řízení došlo k posuzování tří odlišných verzí technické dokumentace ke stavbě studny předložené žalobkyní, dále hodnocení celkem 13 znaleckých posudků, nebo odborných vyjádření, která si vzájemně protiřečila. V řízení vedeném u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 25 C 65/2013 o odškodnění D., sousedů žalobkyně, šlo o řízení týkající se stejné studny a stejné správní řízení. Pravomocný rozsudek v této věci byl vydán dne 27. 3. 2015, v němž bylo konstatováno, že Městský úřad Mníšek pod Brdy porušil práva žalobců jakožto účastníků uvedeného řízení na vydání rozhodnutí v přiměřené době. Žalované bylo uloženo zaplatit každému ze žalobců částku 10 000 Kč s příslušenstvím. Ze spisu Městského úřadu Černošice, odboru životního prostředí, sp. zn. S-Mucce 300/2013 Ožp, a ze spisu Krajského soudu v Praze sp. zn. 45 A 48/2017 a sp. zn. 46 A 72/2013 soud prvního stupně zjistil průběh správního řízení a řízení před Krajským soudem v Praze, který účastníci nesporovali. Soud prvního stupně dále vycházel z rozhodnutí č. j. 46 A 72/2013-86, kterým Krajský soud v Praze rozhodl tak, že rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 14. 6. 2013 a rozhodnutí Městského úřadu Mníšek pod Brdy ze dne 26. 3. 2013 se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení. Soud prvního stupně dodal, že konečným rozhodnutím Krajského soudu v Praze pod sp. zn. 45 A 48/2017 bylo rozhodnuto o zastavení řízení. Zjistil také, že žalobkyně uplatnila dne 23. 2. 2017 nárok u žalované, přičemž žalovaná postoupila věc k vyřízení Ministerstvu životního prostředí a toto ministerstvo pak postoupilo věc k vyřízení Ministerstvu zemědělství, od něhož dne 6. 6. 2017 žalobkyně obdržela přípis, ze kterého vyplývá, že nebude odškodněna.
6. Po právní stránce soud prvního stupně s ohledem na to, že správní řízení se týkalo oblasti výkonu vlastnických práv žalobkyně a je spjato s vlastnictvím nemovitosti žalobkyně a jejím užíváním, shledal, že řízení o dodatečném povolení stavby pro žalobkyni lze považovat za řízení týkající se výlučně jejích přímých práv spadajících pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). S ohledem na uvedené se uplatní pravidla pro odškodňování nepřiměřených délek soudních řízení. Soud prvního stupně shledal, že došlo k nesprávnému úřednímu postupu, když hodnotil celkovou délku řízení vedeného před správními orgány i před soudy v trvání 9 let a 108 dnů jako nepřiměřenou. Dospěl přitom k závěru, že pouhé konstatování porušení práva v této věci není samo o sobě postačující kompenzací vzniklé újmy a je proto třeba přiznat žalobkyni zadostiučinění v penězích. Při určení základní částky zadostiučinění vyšel ze stanoviska občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, uveřejněného ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod číslem 58/2011, dále jen „Stanovisko“, dle kterého by se základní částka za jeden rok řízení měla pohybovat v rozmezí 15 000 Kč až 20 000 Kč za rok řízení s tím, že při určení konkrétní výše tohoto rozmezí je třeba přihlížet zejména k celkové době trvání daného řízení, přičemž z toho vyplývá, že čím delší je posuzované řízení, za něž má být poskytnuta náhrada nemajetkové újmy, tím vyšší má být i základní částka dle uvedeného rozmezí. Soud prvního stupně základní částku zadostiučinění stanovil při užití dolní hranice rozpětí sazby ve výši 15 000 Kč za rok trvání řízení, snížené pro první dva roky řízení na polovinu, přičemž dospěl k celkové částce 124 438 Kč, když 9 letům řízení odpovídá částka 120 000 Kč, tj. [(2 x 7 500) + (7 x 15 000)], a 108 dnům částka 4 438 Kč, tj. [(15 000 : 365) x 108]. Soud dále hodnotil jednotlivá kritéria podle § 31a zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“). Přihlédl k celkové složitosti řízení, když vyšel z toho, že byla řešena tři samostatná řízení – o odstranění nepovolené stavby, o dodatečné povolení stavby a o povolení k odběru podzemních vod. Dále přihlédl i k tomu, že bylo hodnoceno 13 znaleckých posudků a odborných vyjádření. Z důvodu složitosti řízení tedy ponížil celkovou základní částku o 20 %. Co se týká kritéria jednání poškozené, vyšel z toho, že žalobkyně zásadní měrou nepřispěla k průtahům v řízení. Zhodnotil také, že řízení bylo vedeno ve dvou stupních správních orgánů, pročež ponížil základní částku o 20 %. Dále přihlédl i k tomu, že žalobkyně nebyla od počátku v dobré víře a že význam předmětu řízení pro ni byl nižší a ponížil tedy základní částku o 10 %. Soud prvního stupně proto považoval za přiměřené ponížení základní částky celkem o 50 %, v důsledku čehož dospěl k tomu, že žalobkyni náleží na odškodnění nemajetkové újmy částka 62 216 Kč včetně úroku z prodlení z této částky ode dne 24. 8 2017, kdy se žalovaná dostala do prodlení.
7. Odvolací soud doplnil skutkový stav zjištěný soudem prvního stupně. Zopakoval důkaz podstatným obsahem správního spisu Městského úřadu Mníšek pod Brdy sp. zn. 13/2007, posléze pod sp. zn. 41/2010 (J. B.,), zejména k důvodům kasace rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, rovněž zopakoval doplnění žalobních tvrzení, které žalovaná nesporovala, k průběhu řízení. Odvolací soud zjistil, že Městský úřad Mníšek pod Brdy usnesením ze dne 26. 11. 2008, č. j. OŽP 3528/28-13/2007-Ptá, povolil žalobkyni nakládání s podzemními vodami a vydal dodatečné povolení stavby. Krajský úřad Středočeského kraje usnesením ze dne 17. 4. 2009, č. j. 039652/2009/KUSK/2, toto rozhodnutí zrušil a věc vrátil správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání s tím, že u dokončené stavby je třeba zkoumat její provedení v souladu s předloženou projektovou dokumentací a zabývat se technickými možnostmi odběru povolovaného množství vody. Usnesení Městského úřadu Mníšek pod Brdy ze dne 5. 11. 2009, č. j. OŽP 5595/09-13/2007-Ptá, kterým bylo podruhé povoleno nakládání s podzemními vodami a vydáno dodatečné povolení stavby, bylo zrušeno usnesením Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 17. 3. 2010, č. j. SZ-024007/2010/KUSK/2, a věc vrácena správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání s tím, že má od účastníků vyžádat listiny (znalecké posudky), jimiž byl navržen důkaz, v případě rozporu pak bylo namístě ustanovit znalce; měl rovněž posoudit soulad stavby s technickou normou ČSN, přičemž není namístě ukládat u již hotové stavby podmínky jejího zhotovení. Městský úřad Mníšek pod Brdy usnesením ze dne 29. 9. 2010, č. j. OŽP 5084/10-41/2010-Bur, potřetí povolil nakládání s podzemními vodami a vydal dodatečné povolení stavby. Krajský úřad Středočeského kraje však usnesením ze dne 2. 2. 2011, č. j. SZ-194665/2010/KUSK/3, uvedené rozhodnutí opět zrušil a věc vrátil správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání s tím, že splnění obecných požadavků na stavbu předmětné studny je třeba prověřit zejména v souvislosti s dokumentací skutečného provedení stavu. Usnesení Městského úřadu Mníšek pod Brdy ze dne 11. 7. 2011, č. j. OŽP 1866/11-41/2010-Bur, kterým bylo počtvrté povoleno nakládání s podzemními vodami a vydáno dodatečné povolení stavby, Krajský úřad Středočeského kraje opětovně zrušil usnesením ze dne 8. 11. 2011, č. j. SZ-185006/2011/KUSK/4, a věc vrátil správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání s tím, že je třeba v dalším řízení posoudit především sporné body (obsyp zárubnic, provedení těsnění, úprava okolí) a případnou úpravu režimu čerpání s ohledem na možné omezení okolních pozemků. Městský úřad Mníšek pod Brdy usnesením ze dne 3. 2. 2012, č. j. OŽP 13596/11-41/2010-Bur, rozhodl popáté meritorně tak, že nakládání s podzemními vodami a dodatečné povolení stavby zamítl. Krajský úřad Středočeského kraje však usnesením ze dne 29. 5. 2010 (správně zjevně „2012“ – pozn. Nejvyššího soudu), č. j. SZ-061846/2010/KUSK/2, i toto rozhodnutí zrušil a věc vrátil Městskému úřadu Mníšek pod Brdy s tím, že je třeba, aby předložené podklady hodnotil ve vzájemném kontextu a zejména s ohledem na posouzení, zda stavba není vybudována v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu, přičemž s veškerými podklady je třeba seznámit účastníky. Městský úřad Mníšek pod Brdy šestým meritorním usnesením ze dne 26. 3. 2013, MMpB-OŽP/6632/12-41/2010-Ptá, povolil nakládání s podzemními vodami a vydal dodatečné povolení stavby. Krajský úřadu Středočeského kraje usnesením ze dne 14. 6. 2013, č. j. 083575/KUSK/OŽP/Bu, napadené rozhodnutí pouze změnil co do parametrů povoleného odběru vody a požadavku na vydání kolaudačního souhlasu. Dne 30. 7. 2013 Městský úřad Mníšek pod Brdy zastavil řízení o odstranění stavby studny.
8. Odvolací soud dále zjistil, že účastníci řízení (nikoliv žalobkyně) dne 16. 8. 2013 zahájili řízení o soudním přezkumu správního rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 14. 6. 2013, č. j. 083575/KUSK/OŽP/Bu, vedené u Krajského soudu v Praze pod sp. zn. 46 A 72/2013. Bez nařízení jednání bylo ve věci rozhodnuto rozsudkem Krajského soudu v Praze dne 21. 1. 2016, č. j. 46 A 72/2013-86, kterým bylo zrušeno usnesení Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 14. 6. 2013, č. j. 083575/KUSK/OŽP/Bu, a usnesení Městského úřadu Mníšek pod Brdy ze dne 26. 3. 2013, č. j. MMpB-OŽP/6632/12-41/2010-Ptá. Z rozsudku Krajského soudu v Praze odvolací soud zjistil, že správní soud uložil žalovanému (Krajskému úřadu Středočeského kraje), popřípadě vodoprávnímu úřadu, zhodnotit v intencích právního názoru řádně a vypořádat možnost dodatečného povolení sporné studny i přes nesouhlas žalobců (budou-li na něm dále trvat) a v této souvislosti náležitě vážit chráněné vlastnické právo žalobců s vlastnickým právem stavebnice (žalobkyně v nyní posuzované věci – pozn. Nejvyššího soudu), které je s ohledem na nelegální vybudování sporné studny chráněno jen v rozsahu, v němž neodporuje veřejnému zájmu a v němž maximálně šetří kolidující práva. Dospěje-li k možnosti dodatečného povolení sporné studny, doplní skutková zjištění v otázce splnění parametrů příslušné technické normy. Nepodaří-li se mu v reálném čase sporný skutkový stav spolehlivě zjistit, žádost bude muset být zamítnuta. Poté, co byl správní spis zaslán dne 26. 2. 2016 správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání, vydal Městský úřad Mníšek pod Brdy oznámení ze dne 5. 4. 2016 o zahájení řízení s ohledem na kasační rozsudek soudu a současně o přerušení řízení. Následně vydal Městský úřad Mníšek pod Brdy usnesení ze dne 4. 7. 2016 o zastavení řízení o dodatečném povolení stavby a zároveň o zahájení řízení o odstranění stavby, proti němuž žalobkyně podala odvolání. Krajský úřad Středočeského Kraje rozhodl o zamítnutí odvolání a potvrzení usnesení Městského úřadu Mníšek pod Brdy ze dne 4. 7. 2016. Městský úřad Mníšek pod Brdy poté rozhodl dne 1. 11. 2016 o odstranění stavby. Žalobkyně se proti tomuto rozhodnutí rovněž odvolala, Krajský úřad Středočeského kraje však rozhodnutím ze dne 3. 2. 2017 odvolání žalobkyně zamítl a potvrdil usnesení Městského úřadu Mníšek pod Brdy ze dne 1. 11. 2016. Žalobkyně podala proti posledně uvedenému rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje dne 28. 3. 2017 správní žalobu, která byla u Krajského soudu v Praze vedena pod sp. zn. 45 Co 48/2017. Řízení o správní žalobě však bylo dne 11. 4. 2017 zastaveno pro nezaplacení soudního poplatku, přičemž řízení pravomocně skončilo dne 12. 4. 2017. Kasační stížnost byla podána dne 25. 4. 2017, Nejvyšší správní soud ji však rozsudkem ze dne 28. 6. 2017, č. j. 3 As 123/2017-11, zamítl. Konečné rozhodnutí nabylo právní moci dne 3. 7. 2017.
9. Při právním posouzení věci odvolací soud shledal, že soud prvního stupně vyšel ze správného vymezení celkové délky řízení, která je dána zahájením správního řízení žádostí žalobkyně o dodatečné povolení stavby studny (17. 3. 2008) a jeho pravomocným skončením ve smyslu posledního pravomocného rozhodnutí, kterým je v předmětném řízení rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (3. 7. 2017), tj. z délky řízení 9 let a 108 dní. Odvolací soud ve shodě se soudem prvního stupně shledal tuto dobu řízení nepřiměřenou, když tato zjevná nepřiměřenost byla dána celkovou dobou řízení jako takovou, a také obdobím nečinnosti při rozhodování Krajského soudu v Praze pod sp. zn. 46 A 72/2013, u něhož řízení na jediné instanci trvalo 2,5 roku (od 16. 8. 2013 do 30. 1. 2016). S ohledem na zjevně nepřiměřenou dobu řízení však odvolací soud nesouhlasí s použitím částky zadostiučinění na samé dolní hranici judikovaného rozmezí, a to 15 000 Kč za rok řízení, vycházel proto z částky vyšší, a to 17 000 Kč za rok řízení (resp. poměrné částky za 108 dnů řízení) s polovičním krácením za první dva roky řízení, když zde není žádný důvod, aby v tomto řízení nebyl aplikován obecný judikatorní závěr, podle něhož se satisfakce za prvé dva roky snižuje na polovinu. Podle odvolacího soudu jde o řízení, na něž se vztahuje čl. 6 Úmluvy, je proto třeba na předmětné řízení nahlížet v širším slova smyslu jako na řízení soudní, tj. posuzovat, zda bylo vydáno rozhodnutí v přiměřené, nikoliv v zákonné lhůtě, a je zde analogicky postupováno právě podle Stanoviska. Odvolací soud tak dospěl k základní částce zadostiučinění ve výši 141 030 Kč.
10. Pokud jde o modifikaci základní částky zadostiučinění, odvolací soud souhlasil se závěrem soudu prvního stupně o zvýšené skutkové a procesní složitosti předmětného řízení (dané provázaností předmětů řízení – o odstranění nepovolené stavby, o dodatečném povolení stavby a o povolení k odběru odpadních vod; požadavkem skutkových zjištění a stanovisek orgánů, posuzováním tří odlišných verzí technické dokumentace ke stavbě studny předložených žalobkyní; hodnocením celkem 13 znaleckých posudků a odborných vyjádření) a snížením základní částky z tohoto důvodu o 20 %. Rovněž je podle odvolacího soudu namístě snížení základní částky o 20 % pro počet stupňů správních orgánů (6x bylo rozhodnuto Městským úřadem Mníšek pod Brdy jako správním orgánem prvního stupně a 6x Krajským úřadem Středočeského kraje jako odvolacím správním orgánem), přičemž rozhodnutí nebyla rušena pro důvody přičitatelné správním orgánům a soudním orgánům ve správním soudnictví. Žádné ze zrušených rozhodnutí nebylo dle zjištění odvolacího soudu zrušeno z důvodu přičitatelných státu. Posuzované řízení tak nebylo zatíženo žalobkyní tvrzeným vadným rozhodováním všech instancí správního orgánu. K žalobkyní namítanému „ping-pongu“ rozhodování správního orgánu odvolací soud uvedl, že právě víceinstančnost soudní (správní) soustavy slouží k napravení pochybení soudů (správních orgánů) nižších stupňů při hodnocení projednávané věci, nicméně jako pochybení přičitatelné orgánu veřejné moci lze klást jen to, když rozhodnutí soudu (správního orgánu) nižší instance je rušeno z důvodu závažných procesních vad či nepřezkoumatelnosti jako takové, nikoliv nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů vzniklé jen z důvodu odlišného právního názoru. Ohledně kritéria postupu orgánů veřejné moci správní orgány postupovaly zcela plynule, a jak již bylo zmíněno výše, posuzované řízení nebylo zatíženo žádným vadným rozhodováním správních orgánů. Ojedinělý, byť masivní průtah v soudním přezkumu správního rozhodnutí (sp. zn. 46 A 72/2013) odvolací soud již zohlednil při posouzení nepřiměřené délky řízení a zejména v navýšení základní částky na 17 000 Kč za rok řízení, proto odvolací soud dospěl k závěru, že již není namístě z tohoto důvodu základní částku modifikovat. Podle odvolacího soudu nebylo namístě modifikovat ani základní částku pro jednání žalobkyně, když žalovanou zdůrazňované předložení trojí závadné projektové dokumentace již bylo zohledněno ve složitosti věci. Ve vztahu k významu předmětu řízení pro žalobkyni vzhledem k druhové stránce řízení, respektive jeho předmětu, odvolací soud hodnotil posuzované řízení jako standardní, když se nejedná o předmět řízení, s nímž by měl být dle judikatury Evropského soudu pro lidská práva spojen požadavek na zvláštní péči o rychlé vyřízení věci. Snížený význam věci pro žalobkyni shledal odvolací soud pouze ve vztahu k závěrečné fázi posuzovaného řízení týkající se řízení o správní žalobě vedeného Krajským soudem v Praze pod sp. zn. 45 A 48/2017 a souvisejícího následného řízení před Nejvyšším správním soudem, kdy žalobkyně nezaplatila soudní poplatek ze správní žaloby, a správní řízení soudní bylo z tohoto důvodu pravomocně zastaveno, přičemž podaná kasační stížnost byla shledána nedůvodnou. Odvolací soud shledal jako odpovídající 5% snížení základní částky pro význam předmětu řízení.
11. Odvolací soud tedy vyšel z celkové částky 141 030 Kč, kterou s přihlédnutím k jednotlivým kritériím snížil o 45 % (tj. - 20 % pro složitost, - 20 % pro zohlednění počtu stupňů soudní (správní) soustavy; - 5 % pro význam řízení pro žalobkyni). Žalobkyni tak z této částky náleží jako přiměřené zadostiučinění 55 %, tj. částka 77 567 Kč. Soudem prvního stupně žalobkyni již přiznanou částku 62 216 Kč, tak odvolací soud navýšil o částku 15 351 Kč. Námitce žalobkyně týkající valorizace základní částky zadostiučinění odvolací soud s odkazem na judikaturu Nejvyššího soudu nepřisvědčil. Obdobně nevyhověl ani žalobkyní předestřené nutnosti porovnání s jinými případy poskytnutého zadostiučinění za nemajetkovou újmu z titulu nepřiměřených délek řízení s tím, že takové porovnání je nepoužitelné s ohledem na odlišnosti toho kterého řízení, individuální specifika a hmotněprávní i procesněprávní markanty každého řízení.
II. Dovolání a vyjádření k němu
12. Rozsudek odvolacího soudu v rozsahu výroku I v části, v níž byl potvrzen výrok rozsudku soudu prvního stupně, kterým byla žaloba zamítnuta, a to pouze co do částky 100 000 Kč s příslušenstvím, a v rozsahu výroku II, napadla žalobkyně včasným dovoláním ze dne 1. 6. 2021 (č. l. 227), které doplnila podáním ze dne 28. 9. 2021 (č. l. 253), ve kterém rozvedla svou právní argumentaci. V dovolání uvedla, že rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci.
13. Žalobkyně nejprve uvedla, že napadené rozhodnutí odvolacího soudu je jako celek v rozporu se závěry rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 29. 8. 2018, sp. zn. 30 Cdo 2366/2017.
14. Dovolací soud dosud podle žalobkyně nerozhodoval otázku, zda se v případě odškodňování nepřiměřené délky správního řízení krátí základní částka za první dva roky řízení na polovinu. Krácení základní částky na polovinu za první dva roky řízení nelze podle žalobkyně použít na odškodnění nepřiměřené délky správních řízení. Závěry o krácení vychází z úvahy, že v případě soudních řízení není dána zákonná lhůta pro rozhodnutí a tedy obecně lze dovodit, že řízení v jednom stupni soudní soustavy by nemělo trvat déle než 2 roky. V případě správních řízení však zákonodárce stanovil zákonné lhůty ve smyslu § 71 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb, správní řád, je tedy nepřiměřené aplikovat závěry vyslovené ve vztahu k soudním řízením na řízení správní.
15. V podílu žalované na celkové délce řízení dále nebylo zohledněno, že řízení bylo zatíženo vadným rozhodováním všech instancí správního orgánu, o čemž podle žalobkyně svědčí počet "kol" jednotlivých instancí, tedy procesní ping-pong, opakované a protichůdné rozhodování správního orgánu první instance a rušení rozhodnutí nadřízeným orgánem. Na jedné straně odvolací soud hodnotil instančnost, ale již se nezabýval tím, proč bylo řízení instanční a kolikrát se na každé instanci rozhodovalo, v důsledku čehož se měl odchýlit od rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 3. 11. 2020, sp. zn. 30 Cdo 2863/2020, a nálezu Ústavního soudu ze dne 17. 8. 2021, sp. zn. III. ÚS 1303/21. Rovněž podle žalobkyně nebylo zohledněno, že v řízení docházelo k průtahům. Žalobkyně poukázala na celkovou délku soudního přezkumu správního rozhodnutí, kdy Krajský soud v Praze pod sp. zn. 46 A 72/2013 rozhodoval bez nařízení jednání, přičemž řízení bylo zahájeno dne 16. 8. 2013, rozhodnutí však bylo vydáno až dne 21. 1. 2016 a nabylo právní moci dne 30. 1. 2016. Podle žalobkyně není možné uvedený masivní průtah v řízení učinit podstatou nároku na náhradu škody za nepřiměřenou délku řízení a zkonstatovat, že skutečnost uvedená v § 31a odst. 3 písm. d) OdpŠk nebude hodnocena jako skutečnost mající vliv na celkovou délku řízení.
16. Žalobkyně v dovolání dále uvedla, že rozhodnutí odvolacího soudu je vadné, neboť se nevypořádalo se všemi skutečnostmi, které měly vliv na celkovou délku řízení, tedy nemohlo ani skutečnosti hodnotit v celém jejich kontextu. Žalobkyně je přesvědčena, že rozhodnutí soudu musí obsahovat komplexní hodnocení založené na principu přiměřenosti, tedy na porovnání významu jednotlivých skutečností ovlivňujících celkovou délku řízení. Tedy jakési absolutní časové vyjádření toho, co svým postupem měla zapříčinit žalobkyně a co by svými postupy zapříčinily rozhodující orgány, kdyby věc řešily ideálním postupem.
17. Dále žalobkyně brojí proti závěru odvolacího soudu o snížení základní částky zadostiučinění o 5 % za celé řízení z důvodu významu věci pro žalobkyni, tedy že pro žalobkyni mělo řízení podle soudu snížený význam jako celek, přičemž tuto úvahu odvinul pouze od poslední fáze trvání řízení. Úvaha o sníženém významu věci pro žalobkyni se odvíjí od skutečnosti, že ačkoliv žalobkyně podala kvalifikovanou správní žalobu, pak v důsledku opomenutí právního zástupce nezaplatila soudní poplatek a z tohoto důvodu nedošlo ani k soudnímu přezkumu správního rozhodnutí. Žalobkyně uvádí, že snížení významu věci, pokud k němu mělo dojít, musí být vázáno jen specificky k té části řízení, o níž došel soud k závěru, že se jedná o část řízení se sníženým významem. Odůvodnění v tomto směru je paradoxní, neboť neodpovídá skutkovým závěrům soudu, že jen část řízení byla pro žalobkyni méně významná. I kdyby soudy dospěly k závěru o snížení významu věci, pak by tak mohly dovodit s ohledem na odůvodnění spočívající výlučně na promeškání lhůty k zaplacení soudního poplatku a s tím spojenými konsekvencemi jen pro tuto krátkou část řízení a nikoliv pro celé řízení.
18. V souvislosti s touto otázkou žalobkyně poukázala i na to, že žalovaná nikdy netvrdila, že by řízení mělo pro žalobkyni snížený význam, natož aby takovou skutečnost v rámci probíhajícího řízení prokazovala, pročež žalobkyně v napadeném rozhodnutí spatřuje projev soudního aktivismu, k němuž soud není oprávněn.
19. Žalobkyně je dále přesvědčena, že základní částka zadostiučinění za rok trvání řízení (rozpětí 15 000 Kč až 20 000 Kč) by měla být valorizována s ohledem na vývoj životní úrovně celé společnosti. Otázku valorizace by dovolací soud měl podle žalobkyně posoudit jinak než v usnesení Nejvyššího soudu ze dne 18. 8. 2020, sp. zn. 30 Cdo 2184/2020.
20. Konečně žalobkyně namítá jinou vadu týkající se nákladového výroku, a to, že jí nebyla přiznána odměna za úkon právní služby spočívající v nahlížení do spisu a za úkon týkající se uplatnění nároku na náhradu škody, respektive předžalobní výzvu.
21. Závěrem žalobkyně navrhla, aby Nejvyšší soud zrušil napadený rozsudek odvolacího soudu a věc mu vrátil k novému projednání.
22. Žalovaná se k podanému dovolání nevyjádřila.
III. Přípustnost dovolání
23. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 30. 9. 2017 (viz čl. II zákona č. 296/2017 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
24. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky § 241 odst. 1 o. s. ř.
25. Dovolání je však vadné v otázce proporcionality (část V dovolání), neboť žalobkyně v této souvislosti nevymezila žádnou právní otázku ve smyslu § 241a odst. 2 a 3 o. s. ř., na jejímž vyřešení mělo napadené rozhodnutí záviset, žalobkyně se však omezuje pouze na povšechnou kritiku napadeného rozhodnutí. Dovolatel je přitom povinen vymezit dovolací důvod, tedy musí výslovně označit tu část právního posouzení v rozhodnutí odvolacího soudu, kterou považuje za nesprávnou, a musí snést odpovídající argumentaci, v čem dotčenou nesprávnost spatřuje, nejspíše tedy, jak mělo být správně vyloženo a aplikováno použité ustanovení právního předpisu, případně které ustanovení namísto nesprávně použitého měl odvolací soud podle jeho názoru užít (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 21. 8. 2013, sp. zn. 30 Cdo 1705/2013).
26. Ve zbylém rozsahu obsahovalo dovolání náležitosti vyžadované ustanovením § 241a odst. 2 o. s. ř. Nejvyšší soud se proto dále zabýval přípustností dovolání.
27. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
28. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
29. Otázka, zda se i v případě správních řízení krátí základní částka zadostiučinění za nepřiměřenou délku správního řízení za první dva roky jeho trvání o polovinu, přípustnost dovolání ve smyslu § 237 o. s. ř. nezakládá, neboť ji odvolací soud posoudil v souladu s judikaturou Nejvyššího soudu, pokud na ni odpověděl kladně (srov. část VI stanoviska občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, uveřejněného pod číslem 58/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek). Uvedené krácení je vyjádřením toho, že každé řízení nějakou dobu trvá. Lhostejno, zda jde o řízení soudní či správní. Existence dovolatelkou uváděných lhůt, jimiž je vázáno správní řízení, na ně nemá žádný vliv, zejména v situaci, kdy na správní řízení navázal soudní přezkum (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 21. 6. 2022, sp. zn. 30 Cdo 1535/2022).
30. Otázka výkladu § 31a odst. 3 písm. d) OdpŠk ve vztahu k průtahům v řízení před správním soudem přípustnost dovolání podle § 237 o. s. ř. nezakládá, neboť na rozdíl od přesvědčení žalobkyně k nim odvolací soud výslovně přihlédl a označil je za základní příčinu nepřiměřené délky posuzovaného řízení.
31. Otázka výkladu § 31a odst. 3 písm. e) OdpŠk ve vztahu k významu druhého soudního přezkumu pro žalobkyni přípustnost dovolání rovněž nemůže založit, neboť se její posouzení dovolacím soudem nemůže v poměrech žalobkyně projevit příznivě. Snížení základní částky odškodnění o 5 %, jak to učinil odvolací soud a odečtení druhého správního přezkumu od celkové délky řízení pro jeho nulový význam pro žalobkyni, totiž vede k téměř totožnému početnímu výsledku. V této části je proto dovolání zjevně bezdůvodné.
32. Přípustnost dovolání podle § 237 o. s. ř. nezakládá ani otázka valorizace částek vyčíslených ve Stanovisku, kterou žalobkyně odůvodňuje poukazem na podstatnou změnu životní úrovně společnosti, inflaci či požadavek přiměřenosti zadostiučinění, neboť ani při řešení této otázky se odvolací soud neodchýlil od ustálené judikatury dovolacího soudu, podle níž platí, že na přiměřenost výše základní částky zadostiučinění nemá vliv ani znehodnocení měny v důsledku inflace nebo změna kursu měny (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 10. 4. 2013, sp. zn. 30 Cdo 1964/2012, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. 11. 2011, sp. zn. 30 Cdo 2989/2011, ze dne 24. 6. 2013, sp. zn. 30 Cdo 3331/2012, a ze dne 26. 2. 2019, sp. zn. 30 Cdo 5760/2017, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 29. 10. 2019, sp. zn. III. ÚS 1548/19), ani změna životní úrovně (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 9. 2019, sp. zn. 30 Cdo 1153/2019, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 31. 3. 2020, sp. zn. IV. ÚS 4059/19). Neexistuje ani důvod pro odchýlení se od této judikatury, což Nejvyšší soud několikrát zopakoval ve svých nedávných rozhodnutích (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 6. 2021, sp. zn. 30 Cdo 1388/2021, ze dne 20. 10. 2020, sp. zn. 30 Cdo 1433/2020, či ze dne 23. 6. 2021, sp. zn. 30 Cdo 1181/2021, proti němuž směřující ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 24. 8. 2021, sp. zn. IV. ÚS 1844/21). K témuž závěru se přihlásil ve své rozhodovací činnosti i Ústavní soud (srov. body 43 a následující nálezu Ústavního soudu ze dne 17. 8. 2021, sp. zn. III. ÚS 1303/21, na který žalobkyně poukázala v doplnění dovolání).
33. V části napadající výrok II rozsudku odvolacího soudu o nákladech řízení před soudy obou stupňů je dovolání podle § 238 odst. 1 písm. h) o. s. ř. objektivně nepřípustné, a proto se Nejvyšší soud nemohl zabývat ani tvrzenými vadami, které se k danému výroku vztahují.
34. Dovolání je však přípustné pro posouzení výkladu § 31a odst. 3 písm. d) OdpŠk v otázce postupu orgánů veřejné moci v situaci, kdy správní orgán v prvním stupni rozhodoval ve věci samé 6x a mohlo tak dojít k tzv. instančnímu ping-pongu, neboť jde o otázku v rozhodovací praxi Nejvyššího soudu dosud neřešenou.
IV. Důvodnost dovolání
35. Dovolání je důvodné.
36. Podle § 31a odst. 3 OdpŠk v případech, kdy nemajetková újma vznikla nesprávným úředním postupem podle § 13 odst. 1 věty druhé a třetí nebo § 22 odst. 1 věty druhé a třetí, přihlédne se při stanovení výše přiměřeného zadostiučinění rovněž ke konkrétním okolnostem případu, zejména k a) celkové délce řízení, b) složitosti řízení, c) jednání poškozeného, kterým přispěl k průtahům v řízení, a k tomu, zda využil dostupných prostředků způsobilých odstranit průtahy v řízení, d) postupu orgánů veřejné moci během řízení, a e) významu předmětu řízení pro poškozeného.
37. V rámci kritéria postupu orgánu veřejné moci [§ 31a odst. 3 písm. d) OdpŠk] lze státu přičítat prodloužení řízení v případě tzv. kvalifikované kasace. Tou je třeba rozumět takové případy, v nichž dojde ke zrušení rozhodnutí soudu nižšího stupně jen proto, že soud nižšího stupně nerespektoval závazný právní názor soudu vyššího stupně či nález Ústavního soudu, který mu byl z jeho úřední činnosti znám, popřípadě byl publikován ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu [srov. část IV Stanoviska, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 10. 2010, sp. zn. 30 Cdo 1637/2009, a ze dne 27. 7. 2011, sp. zn. 30 Cdo 14/2010, v literatuře např. BIČÁK, V. § 31a (Zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu). In: VOJTEK, P., BIČÁK, V. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. 4. vyd. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 284]. Ve zrušovacím rozhodnutí musí být ale zřetelně uvedeno, že rozhodnutí soudu nižšího stupně je zrušováno právě z důvodu nerespektování právního názoru soudu vyššího stupně. Podobným případem je i situace, kdy rozhodnutí soudu nižšího stupně bylo zrušeno výlučně z důvodu jeho nepřezkoumatelnosti nebo procesní vady soudu nižšího stupně (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 5. 10. 2010, sp. zn. 30 Cdo 1328/2009, či usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2012, sp. zn. 30 Cdo 1776/2011, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2012, sp. zn. II. ÚS 1307/12).
38. Ústavní soud v nálezu ze dne 17. 8. 2021, sp. zn. III. ÚS 1303/21, uzavřel, že instančnost řízení, která je posuzována v rámci kritéria složitosti věci ve smyslu § 31a odst. 3 OdpŠk, nemůže být vykládána v neprospěch poškozeného, byla-li nepřiměřená délka řízení způsobena opakovaným posuzováním věci na jednotlivých stupních soudní soustavy, jež lze v konkrétní věci přičíst k tíži soudům. Pokud obecné soudy v takovém případě zkrátí zadostiučinění za nepřiměřenou délku řízení s odkazem na složitost věci, poruší tím základní právo poškozeného na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem podle čl. 36 odst. 3 Listiny. Nejvyšší soud má za to, že uvedené závěry Ústavního soudu dovozené ve vztahu k soudnímu přezkumu lze vztáhnout i na opakované posuzování správními orgány. Vyšší počet opakovaných kasačních rozhodnutí, jak k tomu došlo v posuzované věci, byť by nešlo o tzv. kasace kvalifikované ve smyslu výše uvedené judikatury, již vyvolává silnou pochybnost o kompetentnosti postupu rozhodujícího orgánu veřejné moci ve smyslu jeho koncentrovanosti a efektivity a zakládá silnou domněnku v tom směru, že jeho postup je vadný. Takto vadný postup pak může být jednou z příčin nepřiměřené délky řízení právě u tzv. ping-pongu, a proto je třeba jej zohlednit v rámci kritéria § 31a odst. 3 písm. d) OdpŠk.
39. Nejvyšší soud je však dalek toho, aby kvantifikoval počet kasací, které již lze označit za tzv. instanční ping-pong, neboť závěr o jeho přítomnosti v posuzované věci se bude odvíjet od složitosti této věci a postupu orgánů veřejné moci v ní. V této souvislosti je třeba vzít do úvahy zejména snahu orgánů veřejné moci o ochranu práva účastníků řízení na projednání a rozhodnutí jejich věci v přiměřené lhůtě.
40. Zároveň je třeba připomenout, že smyslem kompenzačního řízení není a nemůže být podrobný přezkum postupu orgánů veřejné moci v posuzovaném řízení a úvahy o tom, zda mohlo řízení proběhnout v o něco kratší době, neboť zadostiučinění za porušení práva na přiměřenou délku řízení není odškodněním za to, že řízení neproběhlo v ideální době (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 19. 12. 2012, sp. zn. 30 Cdo 1355/2012). Výše zmíněná nekompetentnost orgánů veřejné moci při rozhodování a postupu v posuzovaném řízení proto musí být na první pohled zjevná, aby bylo možné o existenci tzv. instančního ping-pongu uvažovat.
41. Nejvyšší soud proto napadený rozsudek odvolacího soudu podle ustanovení § 243e odst. 1 o. s. ř. zrušil, a to v rozsahu potvrzení zamítnutí žaloby do částky 100 000 Kč s ohledem na omezení předmětu dovolacího řízení žalobkyní a v navazujícím nákladovém výroku. Protože se důvody pro zrušení rozsudku odvolacího soudu vztahují i na rozsudek soudu prvního stupně, zrušil Nejvyšší soud podle ustanovení § 243e odst. 2 o. s. ř. ve stejném rozsahu i rozsudek soudu prvního stupně a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
42. Na soudech nyní bude, aby zvážily, zda lze postup správních orgánů v posuzovaném řízení posoudit jako tzv. instanční ping-pong a v případě kladné odpovědi svůj závěr promítly do posouzení kritéria § 32a odst. 3 písm. d) OdpŠk. Nejvyšší soud však upozorňuje, že kladný závěr vylučuje zohlednění vysokého počtu instancí v rámci kritéria složitosti řízení.
43. Soudy jsou ve smyslu § 243g odst. 1 části první věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s § 226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v tomto rozhodnutí vyslovenými.
44. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí ve věci (§ 243g odst. 1 o. s. ř.).
Autor: -mha-