// Profipravo.cz / Odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci 07.12.2021
Právo na přiměřenou délku daňového řízení včetně daňové kontroly
Daňové řízení včetně daňové kontroly jednak již ze své povahy představuje právním řádem legitimovaný zásah do vlastnictví, jednak se (mimo jiné) dotýká ústavním pořádkem garantovaného práva na informační autonomii jednotlivce. Jde tak o řízení, jehož předmětem je základní právo nebo svoboda, a tudíž jeho účastníkovi svědčí právo na přiměřenou délku tohoto řízení ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
podle rozsudku Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 30 Cdo 3118/2020, ze dne 31. 8. 2021
Dotčené předpisy:
§ 13 zák. č. 82/1998 Sb.
čl. 38 odst. 2 předpisu č. 2/1993 Sb.
čl. 11 předpisu č. 2/1993 Sb.
Kategorie: odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci; zdroj: www.nsoud.cz
Z odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Obvodní soud pro Prahu 1 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 12. 5. 2016, č. j. 26 C 55/2015-49, uložil žalované povinnost zaplatit žalobci částku 39 720 Kč s příslušenstvím (výrok I), zamítl žalobu v části, jíž se žalobkyně domáhala zaplacení částky 22 780 Kč s příslušenstvím (výrok II), a rozhodl o náhradě nákladů řízení (výrok III).
2. Městský soud v Praze jako soud odvolací rozsudkem ze dne 8. 11. 2016, č. j. 35 Co 375/2016-85, změnil rozsudek soudu prvního stupně ve výroku I tak, že žalobu i v tomto rozsahu zamítl a konstatoval, že v řízení zahájeném Finančním úřadem pro hlavní město Prahu, Územní pracoviště pro Prahu 6, dne 9. 9. 2009 pod č. j. 250676/09/006934108951 (dále jen „posuzované řízení“) došlo k porušení práva žalobce na rozhodnutí v přiměřené lhůtě, ve výroku II rozsudek soudu prvního stupně potvrdil (výrok I), a rozhodl o náhradě nákladů řízení před soudy obou stupňů (výrok II).
3. Nejvyšší soud jako soud dovolací rozsudkem ze dne 17. 7. 2018, č.j. 30 Cdo 4561/2017-116 (dále jen „předcházející rozhodnutí ve věci“), rozsudky soudů obou stupňů zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení. Dovolání žalované usnesením ze dne 26. 3. 2019, č. j. 30 Cdo 888/2019-140, odmítl.
4. Soud prvního stupně rozsudkem ze dne 5. 9. 2019, č. j. 26 C 55/2015-169, žalobu, jíž se žalobkyně domáhala zaplacení částky 58 150 Kč s příslušenstvím, zamítl (výrok I), zastavil řízení co do uložení povinnosti žalované zaplatit žalobkyni částku 4 350 Kč s příslušenstvím (výrok II), a rozhodl o náhradě nákladů řízení (výrok III).
5. Dovoláním napadeným rozsudkem odvolací soud potvrdil rozsudek soudu prvního stupně (výrok I) a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení (výrok II).
6. Žalobkyně se v řízení domáhá odčinění nemajetkové újmy za nepřiměřeně dlouhé daňové řízení. V žalobě uvedla, že dne 9. 9. 2009 u ní správce daně zahájil daňovou kontrolu, na základě které vydal dne 25. 7. 2012 dodatečné platební výměry (celkem jich bylo 24). K odvolání žalobkyně byly tyto platební výměry dne 25. 11. 2014 správcem daně zrušeny a řízení bylo k tomuto dni pravomocně ukončeno. Celková délka posuzovaného řízení tak činila 5 let a dva měsíce.
7. Průběh posuzovaného řízení, jak jej zjistil soud prvního stupně, dovolací soud popsal v bodě 3 předcházejícího rozhodnutí ve věci a pro stručnost na tato skutková zjištění nyní odkazuje.
8. Dovolací soud v předcházejícím rozhodnutí ve věci navázal na dřívější ustálenou judikaturu (zejména rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014, uveřejněný pod číslem 113/2017 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, část občanskoprávní a obchodní), dle níž v případě správního řízení svědčí účastníku právo na jeho přiměřenou délku pouze tehdy, jde-li o řízení, které svým předmětem spadá pod ochranu čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). V rozsudku ze dne 30. 11. 2016, sp. zn. 30 Cdo 214/2015, dospěl Nejvyšší soud s odkazem na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) k závěru, že předmětem daňové kontroly není právo nebo závazek, které by mělo civilněprávní povahu, a tudíž nejde o řízení, které by spadalo pod ochranu čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Na tento závěr Nejvyšší soud navázal v předcházejícím rozhodnutí ve věci a dále se zabýval otázkou trestněprávní povahy daňového řízení. S odkazem na judikaturu ESLP, Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu, dospěl k závěru, dle nějž účelem kontrolního řízení je pouze prověření, zda subjekt daně řádně splnil svou daňovou povinnost. Jeho obligatorním následkem není doměření daně a stanovení penále. Platební výměr nebo dodatečný platební výměr následuje pouze tehdy, pokud výsledky kontrolních zjištění odůvodňují dodatečné stanovení daně. Kontrolní řízení nemá trestněprávní povahu, proto nespadá pod ochranu čl. 6 odst. 1 Úmluvy a není možné na ně aplikovat závěry uvedené ve stanovisku Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, uveřejněném pod číslem 58/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek (dále jen „Stanovisko“). Pro účely odškodňování nepřiměřené délky řízení je kontrolní řízení třeba chápat jako samostatné řízení. Dále rovněž s odkazem na judikaturu ESLP dospěl k závěru, že uložení daňového penále obnáší „trestní obvinění“, a tudíž daňové řízení, v němž je daňovému subjektu uložena povinnost zaplatit penále, spadá do věcné působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Současně je však třeba respektovat ustálenou judikaturu ESLP také v závěru ohledně relevantního počátku tohoto řízení pro účely posouzení jeho přiměřené délky, případně stanovení přiměřeného zadostiučinění za jeho nepřiměřenou délku. Daňové řízení spadá pod ochranu čl. 6 odst. 1 Úmluvy a tedy i Stanoviska od okamžiku, kdy je platební výměr, či dodatečný platební výměr, v němž daňovému subjektu byla uložena povinnost uhradit penále, daňovému subjektu doručen, nebo od okamžiku, kdy se daňový subjekt o existenci takového daňového výměru dozví. Dle skutkových zjištění soudů nižších stupňů je tudíž relevantním počátkem řízení v nyní posuzované věci den 4. 8. 2012. Od tohoto okamžiku se tedy uplatní závěry uvedené ve Stanovisku a uplatní se i silná, ale vyvratitelná domněnka o vzniku nemajetkové újmy, ze které vychází ESLP, totiž že nepřiměřená délka řízení znamená pro stěžovatele morální újmu a žádné důkazy v tomto ohledu v zásadě nevyžaduje, neboť újma vzniká samotným porušením práva. Naopak odčinění případné újmy související s délkou řízení ve zbývajícím rozsahu se lze domáhat pouze v souvislosti s konkrétními průtahy.
9. Na základě právě uvedeného závazného právního názoru dospěl soud prvního stupně ve svém druhém rozhodnutí ve věci k těmto právním závěrům. Za dané situace bylo na žalobkyni, aby v souladu s poučením soudu doplnila svá skutková tvrzení ve vztahu k jednotlivým průtahům v daňovém řízení, tedy zda a kdy správní orgán porušil svou povinnost učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě, zároveň byla žalobkyně povinna prokázat jak vznik újmy, tak i příčinnou souvislost mezi průtahy a vznikem újmy. Této své povinnosti žalobkyně nedostála, jednotlivé průtahy, od nichž odvozuje vznik nemateriální újmy, nekonkretizovala. Pouze v obecné rovině tvrdila, že byla ohrožena doměřením daně v řádech milionů Kč a toto mělo vést k omezení v řádném výkonu její podnikatelské činnosti. Tato část správního řízení však žalobkyni nemohla způsobit imateriální újmu, neboť účelem kontrolního řízení je zjistit nebo prověřit základ daně nebo jiné okolnosti rozhodné pro správné stanovení daně. Daňová kontrola tak představuje pouhý podklad pro případné vydání rozhodnutí v daňovém řízení, tj. platebního výměru nebo dodatečného platebního výměru. Uvedené se vztahuje i na doměřovací řízení, které bylo ukončeno dne 3. 9. 2012, neboť správce daně dne 25. 7. 2012 vydal 24 dodatečných platebních výměrů na daň z přidané hodnoty a současně uložil i povinnost uhradit penále, které byly žalobkyni oznámeny dne 4. 8. 2012. V této části daňového řízení žalobkyně tedy neunesla břemeno tvrzení. Vzhledem k tomu, že došlo k vydání dodatečných platebních výměrů na daň z přidané hodnoty a současně i uložení povinnost uhradit penále, tato část daňového řízení od 4. 8. 2012 do doby pravomocného skončení řízení, tj. do dne 25. 11. 2014, spadá pod ochranu čl. 6 odst. 1 Úmluvy a je tedy možné aplikovat Stanovisko. V českém právním řádu k uložení daňového penále dochází platebními výměry nebo dodatečnými platebními výměry. Uložení daňového penále obnáší „trestní obvinění“, a tudíž daňové řízení, v němž je daňovému subjektu uložena povinnost zaplatit penále, spadá do věcné působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Od tohoto okamžiku se tedy uplatní závěry uvedené ve Stanovisku a uplatní se i silná, ale vyvratitelná domněnka o vzniku nemajetkové újmy, ze které vychází Evropský soud pro lidská práva, že nepřiměřená délka řízení znamená pro stěžovatele morální újmu a žádné důkazy v tomto ohledu v zásadě nevyžaduje, neboť újma vzniká samotným porušením práva. Soud prvního stupně však dospěl k závěru, že žalobkyni v této části daňového řízení imateriální újma nevznikla. Ke konečnému výsledku daňového řízení, které bylo zastaveno v důsledku uplynutí prekluzivní lhůty, přispěla i sama žalobkyně svoji procesní aktivitou a udělením procesních plných mocí k jejímu zastupování v řízení dvěma zástupcům, podáváním opravných prostředků, kdy žalobkyně musela být správním orgánem vyzývána k odstranění vad podaných odvolání, dále opakovanými žádostmi o prodloužení lhůt stanovených správcem daně apod. Lze tedy shrnout, že sama žalobkyně svojí procesní aktivitou obstrukčního charakteru v konečném výsledku dosáhla uplynutí prekluzivní lhůty a zastavení daňového řízení. V tomto případě by pak přiznání finančního zadostiučinění bylo v rozporu s dobrými mravy, proto soud i v této části žalobu zamítl. K tvrzení žalobkyně o aplikaci čl. 41 Listiny základních práv Evropské unie soud prvního stupně uvedl, že z judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že dovolávat se tohoto ustanovení nelze vůči členským státům, nýbrž výlučně vůči orgánům, institucím a jiným subjektům Evropské unie.
10. Odvolací soud v odůvodnění svého druhého rozhodnutí ve věci uvedl, že žalobkyně i přes výzvu soudu nespecifikovala jednotlivé dílčí průtahy v postupu správního orgánu v řízení do 3. 8. 2012, ani nekonkretizovala nemajetkovou újmu vzniklou v důsledku toho kterého průtahu v postupu správního orgánu. Uvedla jen, že za období daňové kontroly od 1. 12. 2009 do 3. 8. 2012 požaduje náhradu nemajetkové újmy ve výši 40 000 Kč, neboť právo na přiměřenou délku daňového řízení garantuje čl. 41 Listiny. Žalobkyně se tedy nadále domáhala náhrady nemajetkové újmy vzniklé nepřiměřenou délkou správního řízení až do 3. 8. 2012, jež by jí měla být přiznána na základě jiného právního předpisu. Jde však o názor v rozporu se závěry předcházejícího rozhodnutí Nejvyššího soudu ve věci, vydaného při vědomí právní úpravy zmíněné žalobkyní, z něhož je jasné, že v období do 3. 8. 2012 nelze posuzovat nárok žalobkyně z titulu nepřiměřené délky řízení, ale jen z titulu porušení povinnosti učinit úkon v zákonem stanovené nebo přiměřené lhůtě. Jinými slovy, kdyby dovolací soud měl za to, že tentýž nárok žalobkyně na náhradu nemajetkové újmy vzniklé nepřiměřenou délkou řízení až do 3. 8. 2012 může být opodstatněný, byť na základě čl. 41 Listiny a nikoli na základě čl. 6 Úmluvy, byl by takový závěr v jeho rozhodnutí vyjádřen namísto úvahy o nesprávném úředním postupu podle § 13 odst. 1 věty druhé nebo třetí zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (neučinění úkonu v zákonné nebo přiměřené lhůtě). Nejvyšší soud se zabýval aplikací čl. 41 Listiny v rozsudku ze dne 29. 5. 2019, sp. zn. 30 Cdo 1838/2017, a odmítl jeho aplikaci, neboť se tohoto článku nelze dovolávat vůči členským státům, nýbrž výlučně vůči orgánům, institucím a jiným subjektům Evropské unie. V tomto směru je tedy odůvodnění napadeného rozsudku v souladu s judikaturou Nejvyššího soudu, aniž by se jednalo o rozhodnutí nepřezkoumatelné, neboť vychází z téže judikatury Soudního dvora, kterou i Nejvyšší soud považoval za odpovídající v obdobné věci. Ve smyslu čl. 51 Listiny by také musela být splněna podmínka výlučné aplikace práva Evropské unie, tj. nesmělo by být vůbec postupováno podle českého práva, což nebyl tento případ, jak vyplývá z dokazování provedeného před soudem prvního stupně i zprávy o daňové kontrole daně z přidané hodnoty předložené žalobkyní, zopakované dle § 213 odst. 2 o. s. ř. (zákon č. 337/92 Sb., zákon č. 280/2009 Sb., zákon č. 235/2004 Sb.). Odvolací soud tudíž neměl důvod žádat Soudní dvůr EU o rozhodnutí o předběžné otázce a zamítavé rozhodnutí soudu prvního stupně žalobu co do částky 40 000 Kč s přísl. považoval včetně jeho odůvodnění za věcně správné.
11. V souladu se závěry předcházejícího rozhodnutí Nejvyššího soudu ve věci soud prvního stupně posuzoval, zda daňové řízení po doručení platebního výměru, v němž byla žalobkyni uložena povinnost uhradit penále, bylo nepřiměřené dlouhé, když trvalo od 4. 8. 2012 do 25. 11. 2014, tedy dva roky a téměř 4 měsíce. Při posouzení vzniku odpovědnosti státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem spočívajícím v nepřiměřené délce řízení dle § 13 odst. 1 ve spojení s § 31 odst. 3 OdpŠk a na základě judikatury Evropského soudu pro lidská práva je vždy nutné vycházet z celkové doby řízení a zjistit, zda tato délka byla s ohledem na kritéria demonstrativně vyjmenovaná v § 31a odst. 3 písm. b) až e) OdpŠk skutečně nepřiměřená v daném konkrétním případě. Na základě dokazování provedeného již před soudem prvního stupně lze konstatovat, že uvedené řízení nelze označit za zcela jednoduché, mírně složitější bylo již s ohledem na množství vydaných platebních výměrů a po procesní stránce i existencí několika zmocněnců, kteří za žalobkyni v průběhu řízení jednali. Ačkoli postup správního orgánu nebyl zatížen obdobím vyložené nečinnosti, je nepochybné, že na nárůstu délky řízení se podepsala zejména skutečnost, že správce daně si nesprávně vyhodnotil plné moci, kterými žalobkyně v průběhu daňového řízení zmocnila k zastupování dva různé zástupce. V důsledku toho nebylo možné zprávu o daňové kontrole považovat za řádně projednanou a tyto nedostatky byly odstraňovány až v rámci odvolacího řízení. I postup žalobkyně měl svůj vliv na délku řízení, např. doplňováním odvolání či žádostmi o prodloužení lhůty, soud prvního stupně toto hledisko však přecenil, neboť zásadně bylo na správním orgánu, aby se s postupem žalobkyně vyrovnal, zejména pokud jde o udělení plných mocí. Pokud však správce vyhověl žádostem žalobkyně a vyšel tak vstříc možnosti její obrany v řízení, nelze tutéž okolnost ve vztahu k žalobkyni hodnotit k tíži postupu správního orgánu. Z hlediska významu se jednalo o řízení významnější, v němž mohlo být žalobkyni uloženo hradit penále, jež je svou povahou trestní sankcí. I po zvážení těchto hledisek však doba mírně přesahující dva roky není tak dlouhá, aby ji bylo možné hodnotit jako nepřiměřenou a především nelze pominout zásadní okolnost, že v daném konkrétním případě celková délka řízení byla současně ve prospěch žalobkyně, neboť sama vedla k zastavení řízení. Jedná se o tak podstatnou okolnost, že musela mít vliv na vnímání celkové délky řízení žalobkyní, které bylo ostatně již vyrozuměním ze dne 9. 12. 2013 potvrzeno, že prekluzivní lhůta pro doměření daně uplyne dnem 31. 12. 2013. Za situace, kdy se nejednalo o nepřiměřenou délku řízení, jsou nadbytečné úvahy o rozporu s dobrými mravy.
II. Dovolání a vyjádření k němu
12. Rozsudek odvolacího soudu v celém jeho rozsahu napadla žalobkyně dovoláním, jehož přípustnost spatřuje v tom, že dovoláním napadené rozhodnutí závisí na otázce hmotného práva, která by měla být vyřešena jinak, než jak ji vyřešil Nejvyšší soud v předcházejícím rozhodnutí ve věci. Jako dovolací důvod dovolatelka uvádí nesprávné právní posouzení věci. Namítá, že závěr Nejvyššího soudu, dle nějž na délku daňové kontroly nelze aplikovat Stanovisko je mylný. V případě daňového řízení je právo na vyřízení věci v přiměřené lhůtě garantováno čl. 41 Listiny základních práv Evropské unie. Předmětem posuzovaného řízení byla daň z přidané hodnoty. Úprava této daně je harmonizována evropskou úpravou. V řízení o dani z přidané hodnoty se proto uplatní Listina základních práv Evropské unie. Dále dovolatelka cituje judikaturu Soudního dvora EU k problematice daně z přidané hodnoty, z níž dovozuje, že daň z přidané hodnoty je plně v dispozici evropského práva, a proto je nezbytné na řízení o této dani aplikovat i čl. 41 Listiny základních práv Evropské unie. Nejvyšším soudem zastávaný výklad, že čl. 41 Listiny základních práv Evropské unie se vztahuje pouze na orgány Evropské unie, má svůj původ v dřívější judikatuře Soudního dvora EU, která však byla překonána judikaturou pozdější, na niž dovolatelka odkazuje. Dále dovolatelka odkazuje na rozsudek Soudního dvora EU ze dne 14. 5. 2020, sp. zn. C-446/18, v němž se Soudní dvůr EU vyjádřil přímo k aplikaci čl. 41 Listiny základních práv Evropské unie na české řízení o dani z přidané hodnoty, přičemž uvedl: „(...) uplatňuje-li členský sát unijní právo, platí i v rámci daňové kontroly požadavky plynoucí z práva na řádnou správu – odrážejícího obecnou zásadu unijního práva - a mimo jiné právo každého, aby jeho záležitosti byly řešeny nestranně a v přiměřené lhůtě.“ Tento názor akceptoval Nejvyšší správní soud v navazujícím rozsudku ze dne 13. 8. 2020, č. j. 1 Afs 271/2017-191. Nejvyšší soud tak zůstává poslední z vrcholných soudních orgánů, který zastává názor, že neexistuje právo na přiměřenou délku správního řízení, zde daňové kontroly. Pokud by Nejvyšší soud o dané otázce i nadále pochyboval, navrhuje dovolatelka, aby danou otázku předložil k posouzení Soudnímu dvoru Evropské unie. Soudy nižších stupňů tak pochybily, pokud do délky řízení nezapočetly trvání daňové kontroly, protože ta byla nezbytnou podmínkou vydání platebních výměrů. Odchýlily se tak od dovolatelkou odkazované ustálené judikatury Nejvyššího soudu. Dovolatelka navrhuje, aby dovolací soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil odvolacímu soudu k dalšímu řízení.
13. Žalovaná ve svém vyjádření k dovolání uvedla, že Nejvyšší soud dovolatelkou předkládanou otázku v předcházejícím rozhodnutí ve věci vyřešil správně, a tudíž není důvod se od již přijatého řešení odchylovat. Dále cituje části předcházejícího rozhodnutí ve věci, s nimiž se ztotožňuje. K případné aplikaci čl. 41 Listiny základních práv Evropské unie žalovaná odkazuje na stanovisko generálního advokáta ze dne 7. 9. 2017 k dovolatelkou odkazovanému rozsudku Soudního dvora EU ze dne 21. 11. 2018, sp. zn. C-298/16. Žalovaná navrhuje, aby dovolací soud dovolání jako nedůvodné zamítl.
14. Dovolatelka dále doplnila své dovolání podáním ze dne 22. 10. 2020. V tomto podání odkázala na nález Ústavního soudu ze dne 14. 10. 2020, sp. zn. II. ÚS 570/20, v němž Ústavní soud dovodil, že na základě čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) na správní řízení o základních právech a svobodách, jakož i na případné navazující soudní řízení, je třeba z ústavněprávního hlediska nahlížet jako na řízení jediné. Není-li jeho délka přiměřená, uplatní se vzhledem k zásadnímu významu základních práv a svobod v souladu s čl. 38 odst. 2 Listiny domněnka vzniku nemajetkové újmy. Přitom není třeba zkoumat, zda předmětem řízení bylo „občanské právo nebo závazek“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy a judikatury ESLP. Dále dovolatka cituje odkazovaný nález. Namítá, že pokud právo na projednání věci v přiměřené lhůtě svědčí základnímu právu na informace podle čl. 17 Listiny, jak dovodil Ústavní soud, mělo by toto právo svědčit stejným způsobem též jiným základním právům podle Listiny, např. základnímu právu na vlastnictví podle čl. 11 Listiny. Pod ochranu tohoto článku spadá též řízení o ukládání a vymáhání daní za účelem naplnění státního rozpočtu. Dovolatelka odkazuje na judikaturu Ústavního soudu k této problematice. V řízení o ukládání a vymáhání daní, včetně daňové kontroly nebo postupu k odstranění pochybností, totiž vždy dochází, ke konfrontaci základního práva vlastnit zaručeného čl. 11 odst. 1 Listiny s oprávněním státu ukládat zákonem daně a poplatky podle čl. 11 odst. 5 Listiny. Tudíž v případě práva na náhradu škody vůči státu podle čl. 36 odst. 3 Listiny z titulu neprojednání věci v přiměřené lhůtě podle čl. 38 odst. 2 Listiny je nebytné nahlížet na daňové řízení o kontrole, ukládání a vymáhání daní, jakož i na případné navazující soudní řízení, z ústavněprávního hlediska jako na řízení jediné.
III. Přípustnost dovolání
15. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 2. 2019 (viz čl. IV a XII zákona č. 287/2018 Sb.), dále jen „o. s. ř.“
16. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, řádně zastoupenou podle § 241 odst. 1 o. s. ř., dovolací soud se proto zabýval jeho přípustností.
17. Dovolací soud shledal dovolání přípustným pro řešení otázky práva na odčinění nemajetkové újmy způsobené nesprávným úředním postupem spočívajícím v nepřiměřené délce daňového řízení, neboť vzhledem k dovolatelkou odkazovanému nálezu Ústavního soudu a na něj navazujícímu níže citovanému rozsudku velkého senátu Nejvyššího soudu by tato otázka měla být vyřešena jinak, než jak ji Nejvyšší soud vyřešil v předcházejícím rozhodnutí ve věci.
IV. Důvodnost dovolání
18. Dovolání je důvodné.
19. Podle § 242 odst. 3 o. s. ř. je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v § 229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o. s. ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Dovolací soud však v posuzovaném řízení žádné vady neshledal.
20. Nejvyšší soud v návaznosti na nález Ústavního soudu ze dne 14. 10. 2020, sp. zn. II. ÚS 570/20, v rozsudku velkého senátu ze dne 9. 12. 2020, sp. zn. 31 Cdo 2402/2020, uvedl: „Ústavní soud se především neztotožnil se závěrem obecných soudů v jím posuzované věci, že stěžovatelé, kteří v předmětném řízení uplatňovali své základní právo, neměli ve správním řízení právo na projednání věci v přiměřené lhůtě. Toto právo totiž podle Ústavního soudu stěžovatelům vyplývá z práva na projednání věci bez zbytečných průtahů dle čl. 38 odst. 2 Listiny (bod 34 nálezu), které lze vyjádřit i jako právo na projednání věci v přiměřené lhůtě. Otázku, zda řízení bylo skončeno bez zbytečných průtahů (v přiměřené lhůtě) ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny, přitom nelze zodpovědět pouhým posouzením toho, zda v daném řízení byly dodrženy zákonné lhůty. Ustanovení čl. 38 odst. 2 Listiny nepatří mezi ta ustanovení o základních právech, jichž se lze dle čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. Zákonodárce stanovením lhůt nevymezuje rozsah práva na projednání věci bez zbytečných průtahů, a proto z ústavněprávního hlediska není samo o sobě zásadní dodržení zákonných lhůt, ale autonomní vyhodnocení, zda řízení bylo skončeno bez zbytečných průtahů (v přiměřené lhůtě) (bod 38 nálezu).
21. Z uvedeného je zřejmé, že Ústavní soud dovodil existenci práva na projednání věci bez zbytečných průtahů dle čl. 38 odst. 2 Listiny, které považuje za obsahově shodné s právem na projednání věci v přiměřené době, i ve vztahu ke správním řízením, jejichž předmětem je základní právo nebo svoboda (bod 44 nálezu), avšak záměrně se nevyjádřil k otázce, zda se toto právo vztahuje i na ta správní řízení, jejichž předmětem základní právo či svoboda není (bod 47 nálezu) a zdůraznil, že těmito závěry nijak nepřekonává svou judikaturu vztahující se nikoli k nároku na náhradu nemajetkové újmy, ale k nárokům na náhradu škody, tvořenou nálezem sp. zn. II. ÚS 3553/15 ze dne 15. 2. 2017 (N 30/84 SbNU 363), bod 30 a násl., v němž rozlišování podmínek náhrady nemajetkové a majetkové újmy Ústavní soud aproboval, včetně závěru, že pro náhradu škody je možné vycházet z určení délky řízení ‚bez průtahů‘ (bod 59 nálezu).
22. Velký senát proto nevidí jinou možnost, než se odchýlit i od závěrů uvedených v rozsudku sp. zn. 30 Cdo 344/2014 a v judikatuře Nejvyššího soudu vícekrát opakovaných o tom, že na ta správní řízení, která věcně nespadají pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy a jejichž předmětem je základní právo či svoboda, nelze aplikovat § 13 odst. 1 věta třetí OdpŠk a posuzovat tak přiměřenost jejich délky. Pod prizmatem citovaného nálezu Ústavního soudu tak již nadále nebude při posuzovávání nároků na náhradu nemajetkové újmy způsobené nepřiměřenou délkou řízení na místě odlišně posuzovat délku těch řízení, která spadají do věcné působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy a těch, které do ní nespadají. Bude rozhodné pouze to, zda jde o správní řízení, jejichž předmětem je základní právo nebo svoboda, neboť u nich vyplývá právo na jejich přiměřenou délku z čl. 38 odst. 2 Listiny.“
23. Vzhledem k těmto závěrům se tak Nejvyšší soud oproti předcházejícímu rozhodnutí ve věci, v němž se v souladu s judikaturou ESLP zabýval otázkou, zda posuzované řízení spadá pod ochranu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, nyní zabýval otázkou, zda daňové řízení včetně daňové kontroly je řízením, jehož předmětem je základní právo nebo svoboda.
24. Dle čl. 11 odst. 1 Listiny: „Každý má právo vlastnit majetek. Vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Dědění se zaručuje.“
25. Dle čl. 11 odst. 5 Listiny: „Daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona.“
26. Ústavní soud shrnul své dosavadní závěry k problematice daňového řízení a též daňové kontroly v nálezu ze dne 18. 11. 2008, sp. zn. I. ÚS 1835/07, v němž uvedl: „Ústavní soud již v minulosti vymezil ústavněprávní mantinely, v nichž jsou orgány státu povinny se pohybovat, pokud jde o stanovení, zjišťování a vymáhání daňové povinnosti jednotlivce. Mimo jiné uvedl, že pokud jde o proceduru zjišťování, ověřování a vymáhání daňové povinnosti, je správce daně vázán ust. čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví (nález sp. zn. IV. ÚS 29/05, in Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 37, nález č. 113, str. 463).
27. Ústavní soud již rovněž judikoval, že této ústavní kautele odpovídá subjektivní právo jednotlivce na všeobecnou ochranu svobodné sféry osoby. Z tohoto úhlu pohledu se jedná o ‚sběrné‘ či generální právo na autonomii osob, které logicky reaguje na nemožnost předvídat při formulování základních práv všechny v budoucnu se vyskytující zásahy do svobodného prostoru osoby (srov. např. nález sp. zn. I. ÚS 43/04, in Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 33, nález č. 54, str. 55). Do oblasti svobodné sféry jednotlivce pak spadá i právo jednotlivce na takzvané informační sebeurčení. Jen osoba sama je oprávněna rozhodnout o tom, jaké údaje o sobě poskytne včetně údajů o své pracovní, ekonomické či podnikatelské aktivitě, pokud zákon neukládá v tomto směru osobě povinnost tak, jak to předvídá čl. 4 odst. 1 Listiny. Přesněji řečeno čl. 4 odst. 1 Listiny působí komplementárně ve vztahu k čl. 2 odst. 2 Listiny v tom smyslu, že zpřesňuje dopad ustanovení čl. 2 odst. 2 na individuální osoby (srov. nález sp. zn. I. ÚS 512/02, in Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 28, nález č. 143, str. 271; nebo nález sp. zn. IV. ÚS 29/05, in Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 37, nález č. 113, str. 463).
28. Jinými slovy, státní moc si při stanovení a vybírání daní a poplatků musí počínat v mezích stanovených zákonem, který již svou povahou představuje zásah do základního práva na vlastnictví, jejž zároveň legitimuje. V podmínkách materiálního právního státu je navíc nezbytné toto ustanovení vykládat nikoliv pouze v tom smyslu, že orgán veřejné moci je oprávněn uplatnit vůči jednotlivci zákonem konstituovanou pravomoc jakýmkoliv způsobem, nýbrž je třeba jej vykládat v materiálním smyslu, tj. tak, aby orgán veřejné moci při výkonu své pravomoci co nejvíce respektoval ochranu základních práv jednotlivce, v daném případě autonomní sféru jednotlivce, jejíž součástí je též shora uvedená tzv. informační autonomie jednotlivce (srov. obdobně nález IV. ÚS 29/05, in Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 37, nález č. 113, str. 463).
29. Z těchto ústavněprávních hledisek se daňové řízení a jednotlivá dílčí oprávnění svěřená správci daně v průběhu daňového řízení ocitají mezi veřejným zájmem na stanovení a výběru daní na straně jedné a ochranou autonomní sféry jednotlivce na straně druhé. Tento ústavněprávní rozměr má ostatně svůj odraz přímo v normách jednoduchého práva, a to v § 2 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků, podle něhož jednají správci daně v řízení o daních tak, že chrání zájmy státu, avšak dbají přitom na zachování práv a právem chráněných zájmů daňových subjektů a ostatních osob zúčastněných na daňovém řízení. Je přesto povinností správce daně při uplatňování jednotlivých procesních institutů postupovat v souladu s principem proporcionality a minimalizovat zásahy tak, aby se konkrétní procesní postup nestal vůči jednotlivci nepřiměřeným a v důsledku porušujícím právo na informační autonomii jednotlivce. Pokud správce daně tyto ústavněprávní a vlastně též zákonné mantinely nerespektuje, je ústavní povinností správních soudů, aby jednotlivci poskytly ochranu jeho základnímu právu (čl. 4 Ústavy ČR).
30. Jedním z procesních oprávnění, jímž je správce daně v průběhu daňového řízení nadán, je i daňová kontrola. Lze konstatovat, že daňové řízení jako celek má, pokud jde o pořizování důkazů, vyšetřovací charakter: správce daně je nadán celou řadou vyšetřovacích pravomocí k tomu, aby realizoval zájem státu na zajištění toho, co ‚jeho jest‘, tj. ověření, přezkoumání a vymožení daňové povinnosti jednotlivce. Daňová kontrola je z tohoto pohledu specifická v tom, že ‚vyšetřovací‘ charakter daňového řízení je v ní výrazně posílen. Daňová kontrola proto představuje v rámci daňového řízení nejcitelnější zákonem aprobované narušení autonomní sféry jednotlivce (zákon o správě daní a poplatků ukládá v průběhu daňové kontroly daňovému subjektu řadu povinností od poskytování vhodného místa a prostředí k provádění kontrolních úkonů, přes umožnění vstupu pracovníka správce daně do všech provozních budov, místností, obydlí, dopravních prostředků, až po povinnost vydat pracovníku správce daně všechny požadované doklady, písemnosti atd.).“
31. Byť určité závěry právě citovaného nálezu byly následně překonány stanoviskem pléna Ústavního soudu ze dne 8. 11. 2011, sp. zn. Pl. ÚS – st. 33/11, výše citovaná východiska Ústavní soud v tomto stanovisku naopak aproboval (srov. odst. 7 a 8 stanoviska).
32. Pro nyní posuzovanou věc z výše uvedeného plyne, že daňové řízení včetně daňové kontroly jednak již ze své povahy představuje právním řádem legitimovaný zásah do vlastnictví, jednak se (mimo jiné) dotýká ústavním pořádkem garantovaného práva na informační autonomii jednotlivce. Jde tudíž o řízení, jehož předmětem je základní právo nebo svoboda, a tudíž dovolatelce svědčilo právo na přiměřenou délku tohoto řízení ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny.
33. Jelikož dané právo dovolatelce plyne již z národní právní úpravy, bylo nadbytečné zabývat se otázkou, zda na dané řízení dopadá též čl. 41 Listiny základní práv Evropské unie.
34. Z výše vyložených důvodů považoval dovolací soud rozsudek odvolacího soudu za nesprávný, a proto jej podle § 243e odst. 1 o. s. ř. zrušil. Protože důvody, pro které byl zrušen rozsudek odvolacího soudu, platí také na rozsudek soudu prvního stupně, zrušil dovolací soud podle § 243e odst. 2 o. s. ř. také tento rozsudek a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení. V dalším řízení se soud prvního stupně bude zabývat délkou posuzovaného řízení jednotně od zahájení daňové kontroly.
35. Soudy jsou ve smyslu § 243g odst. 1, části první věty za středníkem, o. s. ř. ve spojení s § 226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v tomto rozhodnutí vyslovenými.
36. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí o věci (§ 243g odst. 1, věta druhá, o. s. ř.).
Autor: -mha-