// Profipravo.cz / Odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci 25.10.2021
Délka řízení o odnětí autorizace dle § 45i zák. o ochraně přírody a krajiny
Na řízení o odnětí autorizace podle § 45i odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny je použitelný čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, a proto takové řízení podléhá požadavku přiměřenosti délky ve smyslu téhož ustanovení Úmluvy, a je tudíž aplikovatelné i stanovisko občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu sp. zn. Cpjn 206/2010.
podle rozsudku Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 30 Cdo 2199/2020, ze dne 23. 7. 2021
Dotčené předpisy:
§ 13 odst. 1 zák. č. 82/1998 Sb.
§ 31a zák. č. 82/1998 Sb.
§ 45i zák. č. 114/1992 Sb.
Kategorie: odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci; zdroj: www.nsoud.cz
Z odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobce se žalobou ze dne 6. 5. 2016 domáhal zadostiučinění za nemajetkovou újmu ve výši 500 000 Kč s příslušenstvím, která mu vznikla nepřiměřenou délkou správního řízení vedeného Ministerstvem životního prostředí a navazujících soudních řízení.
2. Obvodní soud pro Prahu 10 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 17. 1. 2019, č. j. 7 C 160/2016-187, zamítl žalobu v části, ve které se žalobce domáhal zaplacení částky 324 500 Kč s příslušenstvím (výrok I), uložil žalované povinnost zaplatit žalobci částku 175 500 Kč s příslušenstvím (výrok II), a rozhodl, že žalovaná je povinna zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení v částce 29 161 Kč (výrok III).
3. Městský soud v Praze jako soud odvolací napadeným rozsudkem ze dne 10. 6. 2019, č. j. 28 Co 139/2019-244, změnil rozsudek soudu prvního stupně ve vyhovujícím výroku II o věci samé tak, že zamítl žalobu na zaplacení částky 175 500 Kč s příslušenstvím, jinak jej v zamítavém výroku I o věci samé a ve výroku III o nákladech řízení potvrdil (výrok I rozsudku odvolacího soudu), uložil žalobci povinnost zaplatit žalované na náhradě nákladů odvolacího řízení částku 600 Kč (výrok II rozsudku odvolacího soudu), dále uložil žalobci povinnost zaplatit vedlejší účastnici na straně žalované 1) České republice – Ministerstvu životního prostředí na náhradě nákladů řízení před soudy obou stupňů částku 300 Kč (výrok III rozsudku odvolacího soudu), a ve vztahu žalobce a vedlejší účastnice na straně žalované 2) České republiky – Ministerstva spravedlnosti rozhodl, že žádný z těchto účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení před soudy obou stupňů (výrok IV rozsudku odvolacího soudu).
4. Soud prvního stupně vyšel ze zjištění, že Ministerstvo životního prostředí zahájilo dne 23. 6. 2006 řízení o odnětí autorizace k provádění posouzení podle § 45i zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Rozhodnutím Ministerstva životního prostředí ze dne 6. 10. 2006, č. j. 69794/ENV/06, 2383/630/06, byla žalobci tato autorizace odňata. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce rozklad, který ministr svým rozhodnutím ze dne 14. 2. 2007, č. j. 275/m/07, 3448/ENV/07, R/1925, zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. Městský soud v Praze o správní žalobě ze dne 17. 4. 2007 rozhodl dne 15. 4. 2010 pod č. j. 5 Ca 120/2007-48, tak, že rozhodnutí ministra ze dne 14. 2. 2007, zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Ministr životního prostředí vydal dne 27. 1. 2011 rozhodnutí č. j. 5827/M/10, 111818/ENV/10, R/1925, o zastavení řízení o rozkladu žalobce ze dne 3. 11. 2006, které žalobce napadl dne 2. 3. 2011 správní žalobou, o které rozhodl Městský soud v Praze dne 27. 3. 2015, č. j. 8 A 46/2011-32, tak, že opět zrušil rozhodnutí ministra ze dne 27. 1. 2011 a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Následné rozhodnutí ministra ze dne 12. 8. 2015, č. j. 2722/M/15, 53823/ENV/15, R/1925, napadl žalobce dne 9. 10. 2015 správní žalobou, o které rozhodl Městský soud v Praze dne 9. 3. 2017. Žalobci byla udělena Ministerstvem životního prostředí autorizace k provádění posouzení podle § 45i zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, dne 30. 11. 2004 na dobu 5 let, tj. do 30. 11. 2009. Žalobce je povoláním ekolog a jako vedlejší činnost vykonával autorizaci do června 2006 s tím, že od července 2006 ji měl vykonávat jako výlučnou výdělečnou činnost, odebrána mu byla proto, že závažným způsobem porušil předpisy, čímž byl ostrakizován v odborné obci a v důsledku toho nesehnal žádné zakázky, které by odpovídaly jeho kvalifikaci; jeho příjmy se výrazně snížily a byl nucen brát i práci mimo svou odbornost.
5. Z hlediska právního posouzení soud prvního stupně dospěl především k závěru, že organizační složkou oprávněnou jednat za Českou republiku je Ministerstvo financí. Dále zhodnotil, že v daném případě došlo k porušení práva žalobce na projednání věci v přiměřené lhůtě, neboť délka řízení vzhledem k okolnostem případu nebyla přiměřená, jestliže řízení u Ministerstva životního prostředí a Městského soudu v Praze probíhala více než 10 let, z čehož u Městského soudu v Praze trvalo vyřízení žalob 4 roky, 3 roky a 2 roky, aniž by bylo nařízeno ústní jednání či probíhalo rozsáhlé dokazování, dvě rozhodnutí ministra byla stižena nepřezkoumatelností, přičemž soudní i správní řízení je nutné považovat za jeden celek. Soud prvního stupně uzavřel, že požadavek žalobce na zaplacení přiměřeného zadostiučinění v penězích je co do základu důvodný. Při stanovení výše peněžitého zadostiučinění při celkové délce řízení 10 let a necelých 9 měsíců vycházel z toho, že co do složitosti bylo řízení středně obtížné, právní problém komplikovalo to, že šlo o jeden z prvních případů odnětí autorizace v České republice, před správním soudem probíhalo v režimu rozhodnutí bez jednání, tudíž je třeba ponížit základní sazbu odškodnění o 20 %. Žalobce žádným způsobem nepřispěl k celkové délce řízení. Všechny opravné prostředky, kterých žalobce využil, podal v zákonné lhůtě. V řízení shledal jako závažné porušení procesních principů pouze nedostatečně kvalitní odůvodnění správních rozhodnutí, proto navýšil základní sazbu odškodnění o 10 %. Význam předmětu řízení pro žalobce hodnotil soud prvního stupně jako nadstandardní, neboť žalobce se v důsledku odejmutí autorizace nemohl věnovat výdělečné činnosti, proto rozhodl o zvýšení základní sazby odškodnění o 10 %. Jako základní částku zvolil částku 18 000 Kč, tj. 1 500 Kč měsíčně, kterou v prvních dvou letech modifikoval na polovinu. S ohledem na 20% zvýšení a 20% snížení základní částky stanovil výši zadostiučinění částkou 175 000 Kč. Co do výše této částky žalobě vyhověl, zatímco ve zbytku žalobu zamítl jako nedůvodnou.
6. Odvolací soud při svém rozhodování vycházel ze skutkových zjištění učiněných soudem prvního stupně. Odvolací soud se krom konstatování příslušnosti Ministerstva financí jako oprávněné organizační složky neztotožnil s právním posouzení soudu prvního stupně stran posouzení přiměřenosti délky daných řízení, a to navíc v jejich souhrnu. Odvolací soud uzavřel, že na posuzované správní řízení nedopadá čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), nelze tak na posouzení přiměřenosti jeho délky a případnou satisfakci při porušení práva na jeho přiměřenou délku aplikovat ani stanovisko občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, uveřejněné pod číslem 58/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek (dále jen „Stanovisko“), a neuplatní se ani vyvratitelná domněnka vzniku újmy. Vzhledem k tomu, že řízení před správním orgánem o odnětí autorizace podle zákona o ochraně přírody a krajiny bylo zahájeno z moci úřední a týkalo se práva veřejného, nikoli soukromého, nespadalo dle odvolacího soudu do věcné působnosti čl. 6 Úmluvy. K tomu odvolací soud dodal, že skutková samostatnost nároku na odškodnění nemajetkové újmy vzniklé porušením povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě ve správním řízení, které nepodléhá čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a nároků na odškodnění nemajetkové újmy vzniklé porušením práva na přiměřenou délku jak předchozího, tak i navazujícího soudního řízení, neumožňuje učinit závěr o jednotě uvedených řízení a posuzovat přiměřenost jejich délky jako celek. Odvolací soud uvedl, že je třeba od sebe odlišit nárok na náhradu nemajetkové újmy způsobené neučiněním úkonu v zákonné nebo přiměřené lhůtě ve správním řízení a případnou újmu vzniklou porušením práva na přiměřenou délku soudního přezkumu správních rozhodnutí. V projednávané věci v případě správních řízení bylo dle odvolacího soudu z uvedených důvodů možné odškodnit pouze jednotlivé průtahy v řízení, a to buď jednotlivě, nebo v jejich souhrnu, nikoli nepřiměřenou délku celého řízení. Ve správním řízení o odnětí autorizace bylo postupováno bez zbytečných průtahů, rozhodnutí o odnětí autorizace bylo vydáno do tří měsíců a několika dnů od zahájení řízení, což neovlivnilo postavení žalobce v jeho vedlejší výdělečné činnosti. Další rozhodnutí již byla vydávána v době, kdy vypršela platnost doby autorizace. V případě soudního přezkumu správního rozhodnutí došlo k porušení práva na přiměřenou délku soudního přezkumu správních rozhodnutí, což žalovaná nesporovala. S ohledem na to, že tvrzená újma poškozeného spočívala jen v omezení jeho vedlejší činnosti, přičemž vypršela doba platnosti autorizace dnem 30. 11. 2009 (soudní přezkum byl zahájen dne 17. 4. 2007), nemohlo dle odvolacího soudu soudní řízení výrazně zasáhnout do jeho práv a postavení, respektive po vypršení platnosti ztratilo svůj význam. Odvolací soud z těchto důvodů dospěl k závěru, že újma žalobce je nepatrná a lze mu přiznat zadostiučinění ve formě konstatování porušení práva, neboť odškodnění v penězích by bylo v rozporu s obecně vnímanou představou spravedlnosti. Vzhledem k tomu, že žalovaná prostřednictvím Ministerstva spravedlnosti již v průběhu řízení žalobci poskytla zadostiučinění ve formě konstatování porušení práva dopisem ze dne 29. 9. 2016, odvolací soud zhodnotil požadavek žalobce na zadostiučinění za nemajetkovou újmu ve výši 500 000 Kč jako nedůvodný.
II. Dovolání a vyjádření k němu
7. Rozsudek odvolacího soudu napadl žalobce v rozsahu výroku I dovoláním, ve kterém uplatnil následující dovolací důvody:
8. Odvolací soud nesprávně posoudil otázku, zda správní řízení o autorizaci k provádění posouzení podle § 45i zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, jako předpokladu výkonu pracovní činnosti (podnikání), je řízením, na nějž je aplikovatelný čl. 6 Úmluvy. Přípustnost dovolání ohledně dané otázky spatřuje žalobce v tom, že se odvolací soud odchýlil od Stanoviska (a další judikatury citované v dovolání žalobce).
9. Vedlejší účastnice na straně žalované 1) Česká republika – Ministerstvo životního prostředí, ve vyjádření k dovolání uvedla, že nesouhlasí se svým postavením jakožto vedlejší účastnice.
III. Přípustnost dovolání
10. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 30. 9. 2017 (viz čl. II bod 1 zákona č. 296/2017 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
11. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky § 241 odst. 1 o. s. ř. (a § 241a odst. 2 o. s. ř.)
12. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
13. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
14. Dovolání není přípustné v otázce formy poskytnutého zadostiučinění, neboť tato vzhledem ke kasaci napadeného rozsudku a důvodům, pro které k ní došlo, bude muset být odvolacím soudem posouzena znovu a na jiném právním základě, což ji diskvalifikuje z možnosti založit přípustnost dovolání podle § 237 o. s. ř.
15. Dovolání je přípustné pro řešení otázky, zda správní řízení o autorizaci k provádění posouzení podle § 45i zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, jako předpokladu výkonu pracovní činnosti (podnikání), je řízením, na nějž je aplikovatelný čl. 6 Úmluvy, neboť tato otázka dosud nebyla v judikatuře Nejvyššího soudu vyřešena.
IV. Důvodnost dovolání
16. Dovolání je důvodné.
17. Podle § 45i odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, jestliže orgán ochrany přírody svým stanoviskem podle odstavce 1 významný vliv podle § 45h odst. 1 nevyloučí, musí být daná koncepce nebo záměr předmětem posouzení podle tohoto odstavce postupem podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Nevyloučí-li výsledek posouzení podle tohoto odstavce významný negativní vliv koncepce nebo záměru na předmět ochrany nebo celistvost evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti, musí předkladatel zpracovat varianty řešení, jejichž cílem je významný negativní vliv vyloučit, nebo v případě, že vyloučení není možné, alespoň zmírnit; tyto varianty musí být také předmětem posouzení podle tohoto odstavce postupem podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Politika územního rozvoje a územně plánovací dokumentace se posuzují podle zvláštního právního předpisu.
18. Podle § 45i odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, posouzení podle odstavce 2 nebo hodnocení podle § 67 mohou provádět pouze fyzické osoby, které jsou držiteli zvláštní autorizace (dále jen "autorizace"). Podmínkou pro udělení autorizace je bezúhonnost, vysokoškolské vzdělání odpovídajícího zaměření a vykonání zkoušky odborné způsobilosti. Autorizaci uděluje a odnímá Ministerstvo životního prostředí. Autorizace se uděluje na dobu 5 let a prodlužuje se opakovaně o dalších 5 let za podmínek stanovených prováděcím právním předpisem. Rozsah požadovaného vzdělání, obsah zkoušky a důvody pro odnětí autorizace stanoví Ministerstvo životního prostředí prováděcím právním předpisem. Při posuzování odborné kvalifikace státních příslušníků členských států Evropské unie se postupuje podle zvláštního právního předpisu. Autorizace k činnostem podle § 45h a 67 vzniká též marným uplynutím lhůty a způsobem podle § 28 až 30 zákona o volném pohybu služeb.
19. Podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy má každý právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu. Rozsudek musí být vyhlášen veřejně, avšak tisk a veřejnost mohou být vyloučeny buď po dobu celého nebo části procesu v zájmu mravnosti, veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti v demokratické společnosti, nebo když to vyžadují zájmy nezletilých nebo ochrana soukromého života účastníků anebo, v rozsahu považovaném soudem za zcela nezbytný, pokud by, vzhledem ke zvláštním okolnostem, veřejnost řízení mohla být na újmu zájmům spravedlnosti.
20. Podle § 13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění zákona č. 160/2006 Sb. (dále jen OdpŠk), je nesprávným úředním postupem také porušení povinnosti učinit úkon anebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě. Právo na náhradu škody má ve smyslu § 13 odst. 2 OdpŠk ten, jemuž byla nesprávným úředním postupem způsobena škoda.
21. Podle § 31a OdpŠk bez ohledu na to, zda byla nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem způsobena škoda, poskytuje se podle tohoto zákona též přiměřené zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu. Zadostiučinění se poskytne v penězích, jestliže nemajetkovou újmu nebylo možno nahradit jinak a samotné konstatování porušení práva by se nejevilo jako dostačující. Při stanovení výše přiměřeného zadostiučinění se přihlédne k závažnosti vzniklé újmy a k okolnostem, za nichž k nemajetkové újmě došlo.
22. V rozsudku velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva (dále též „ESLP“) ze dne 25. 9. 2018, ve věci Denisov proti Ukrajině, stížnost č. 76639/11, bodu 44, se uvádí, že aby byl použitelný čl. 6 odst. 1 Úmluvy v řízení o občanských právech a závazcích, tedy v civilní větvi aplikovatelnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy, musí zde existovat skutečný a vážný spor, jehož předmětem musí být právo nebo závazek, o nichž lze na základě hájitelných důvodů tvrdit, že plynou z vnitrostátního práva, který se může vztahovat nejen ke skutečné existenci práva, ale také k jeho rozsahu a způsobu jeho výkonu a výsledek musí být přímo rozhodující pro dané právo. V tomto rozsudku byl tedy spor o civilní práva interpretován tak, že zahrnuje všechna řízení, jejichž výsledek je rozhodující pro občanská práva a závazky.
23. K požadavku, že předmětem musí být právo nebo závazek, o nichž lze na základě hájitelných důvodů tvrdit, že plynou z vnitrostátního práva platí, že pokud na počátku řízení nebylo prima facie zjevné, že oprávnění, jehož se účastník řízení domáhá, nemá oporu ve vnitrostátním právu, tj. existoval opravdový a vážný spor o existenci, rozsah nebo způsob výkonu takového práva, a teprve následně byl takovým soudem (jiným orgánem) rozhodnut tak, že předmětné oprávnění účastníka řízení neexistovalo (z právního řádu nevyplývalo), nemůže to samo o sobě odůvodnit negativní závěr o aplikovatelnosti čl. 6 Úmluvy (srov. rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 10. 5. 2001, ve věci Z a další proti Spojenému Království, stížnost č. 29392/95).
24. S tím souvisí otázka, zda lze typicky v případě správního řízení směřujícího k vydání konstitutivního rozhodnutí hovořit o preexistentním subjektivním právu, neboť takové právo je správním rozhodnutím teprve založeno. V takových případech je důležité zejména to, zda založení práva spadá do diskreční pravomoci rozhodujícího orgánu, anebo zda orgán pouze ověřuje splnění zákonem stanovených podmínek. Diskreční pravomoc vnitrostátního orgánu ohledně přiznání subjektivního práva nutně nebrání aplikovatelnosti čl. 6 Úmluvy, avšak taková pravomoc může být indikátorem pro závěr, že subjektivní právo stěžovateli z vnitrostátního práva neplynulo (srov. např. rozsudek ESLP ze dne 7. 7. 2009, ve věci Mendel proti Švédsku, stížnost č. 28426/06).
25. Z hlediska civilní povahy práva nebo závazku je důležitá povaha subjektivního práva, o němž se vede (skutečný a vážný) spor, nikoli povaha pravidel, podle nichž se vede samotné vnitrostátní řízení o tomto právu. Stejně tak není rozhodná povaha stran sporu, tj. nemusí zde vystupovat pouze „soukromé“ osoby, naopak se může jednat i o spory mezi jednotlivcem a veřejným orgánem, který zde vystupuje v nadřazeném (vrchnostenském) postavení, tj. při výkonu jeho pravomoci. Činnost vykazující podle práva dotčeného státu charakter soukromé aktivity nemůže být automaticky přeměněna na veřejnoprávní činnost z toho důvodu, že podléhá správní autorizaci a dohledu včetně odnětí takové autorizace (srov. rozsudek ESLP ze dne 28. 6. 1978, ve věci König proti Německu, stížnost č. 6232/73, bod 94).
26. V nyní posuzované věci se jedná o správní řízení o odnětí autorizace udělené v souladu s § 45i odst. 3 až 7 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, k provádění posouzení podle § 45i odst. 2 téhož zákona. K udělení autorizace dochází rozhodnutím správního orgánu ve správním řízení, které se zahajuje na žádost. Naopak správní řízení o odnětí autorizace zahajuje ministerstvo ex officio tehdy, zjistí-li existenci důvodů uvedených v § 6 vyhlášky o autorizovaných osobách. Z výše uvedených obecných principů posuzování aplikovatelnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy plyne, že tento ze své působnosti per se nevylučuje žádná z vnitrostátních řízení, lhostejno zda jsou podle vnitrostátního práva kategorizována jako správní.
27. Pro aplikovatelnost čl. 6 odst. 1 Úmluvy je důležité, že vyvstal mezi žalobcem a správními orgány spor v materiálním smyslu dle výše uvedených podmínek, neboť dovolatel opravnými prostředky zpochybňoval jejich rozhodnutí, tedy snažil se zvrátit rozhodnutí o odnětí autorizace k provádění naturového posouzení. Počátek aplikovatelnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy splývá s počátkem existence sporu, což je v tomto případě již v rámci prvostupňového řízení, neboť bylo zahájeno ex officio, čili na základě přesvědčení správního orgánu, že jsou naplněny podmínky pro odnětí autorizace stanovené ve vyhlášce o autorizovaných osobách, přičemž žalobce nejpozději okamžikem podání rozkladu ze dne 3. 11. 2006 zastával opačné stanovisko.
28. Provádění naturového posuzování bylo podnikáním ve smyslu § 2 zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník (nyní § 420 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník), neboť jde o činnost vykonávanou samostatně na vlastní účet a odpovědnost osoby, a zároveň o činnost výdělečnou vykonávanou živnostenským způsobem se záměrem činit tak soustavně za účelem dosažení zisku. Zpravidla se jedná rovněž o činnost vykonávanou v rámci živnosti ve smyslu § 2 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon). V daném případě tak jde o realizaci práva podnikat podle čl. 26 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), která přiznává každému mimo jiné právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost. Zákonné podmínky výkonu tohoto práva jsou obsaženy v řadě dalších právních předpisů, v tomto případě v § 45i odst. 7 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.
29. Je zřejmé, že posuzovaným řízením o odnětí autorizace k provádění naturového posouzení bylo přímo dotčeno oprávnění stěžovatele vykonávat určitou podnikatelskou činnost, jednalo se tedy o spor vážný a opravdový ve smyslu výše uvedeném. Vzhledem k tomu, že výkon této činnosti je ryze soukromou ekonomickou aktivitou (podnikáním), která může a nemusí být realizována, a jenž se uskutečňuje v rámci soukromoprávního styku, je oprávnění dovolatele dotčené jeho sporem se správními orgány proto nutno kvalifikovat jako civilní ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, přičemž na této skutečnosti nemůže nic změnit ani to, že činnost podléhá správní autorizaci a dohledu včetně odnětí takové autorizace (srov. rozsudek ESLP ze dne 28. 6. 1978, ve věci König proti Německu, stížnost č. 6232/73).
30. Na řízení o odnětí autorizace podle § 45i odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny je tedy čl. 6 odst. 1 Úmluvy použitelný, a proto takové řízení podléhá požadavku přiměřenosti délky ve smyslu téhož ustanovení Úmluvy, a je tudíž aplikovatelné i Stanovisko. Dospěl-li odvolací soud k opačnému závěru, je jeho právní posouzení nároku žalobce nesprávné.
31. Nejvyšší soud nepřihlížel k žalobcem vytčené vadě překvapivosti napadeného rozsudku, neboť s ohledem na jeho kasaci a důvody, proč k ní došlo, by i taková případná vada byla zhojena a nemohlo by již nastat její opakování.
32. Jako obiter dictum Nejvyšší soud dodává, že délka správního i soudního řízení by měla být posuzována jako celek (srov. rozsudek velkého senátu Nejvyššího soudu ze dne 9. 12. 2020, sp. zn. 31 Cdo 2402/2020, jímž byl překonán rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 3. 2018, sp. zn. 30 Cdo 1174/2016). Právo na projednání věci v přiměřené době je obsahově shodné s právem na projednání věci bez zbytečných průtahů ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny. V daném případě jde o realizaci práva podnikat dle čl. 26 Listiny, proto i z pohledu čl. 38 odst. 2 Listiny lze posuzovat celkovou délku správního řízení a soudního přezkumu jako celek a hodnotit její přiměřenost.
33. Konečně dovolací soud shledal, že řízení před soudy obou stupňů je zatíženo vadou, která mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci (§ 242 odst. 3 o. s. ř.). Soud ex officio nezkoumá, zda je vedlejší účastenství přípustné, nicméně musí tak učinit v případě, že některý z účastníků namítne nepřípustnost vedlejšího účastenství (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 2. 2007, sp. zn. 29 Odo 260/2005). Vedlejší účastník může kdykoliv z řízení vystoupit, aniž by tomu mohl kdokoliv zabránit, a to sdělením soudu, že z řízení vystupuje. Protože tím jeho účast v řízení končí, soud by měl rozhodnout o nákladech řízení mezi vedlejším účastníkem a ostatními účastníky (srov. SVOBODA, K., SMOLÍK, P., LEVÝ, J., DOLEŽÍLEK, J. a kol. Občanský soudní řád: komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2021, s. 250). Z vyjádření vedlejší účastnice na straně žalované 1) je patrno, že v řízení soustavně upozorňuje na skutečnost, že nehodlá ve vedlejší intervenci pokračovat, z řízení vystupuje a dožaduje se, aby bylo ve vztahu k ní a ostatním účastníkům rozhodnuto o náhradě nákladů řízení (např. na č. l. 161, č. l. 230 a ve vyjádření k dovolání). Pokud se soud prvního stupně vedlejším účastenstvím nijak nezabýval a soud odvolací jeho pochybení nenapravil, je řízení zatíženo vadou, která by mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci.
34. Nejvyšší soud vzhledem k výše uvedenému napadený rozsudek odvolacího soudu podle ustanovení § 243e odst. 1 o. s. ř. v rozsahu výroku I a v navazujících výrocích o náhradě nákladů řízení zrušil, a věc mu v uvedeném rozsahu vrátil k dalšímu řízení. Vedle nového meritorního posouzení věci bude na odvolacím soudu, aby se zabýval rovněž vedlejším účastenstvím České republiky jednající Ministerstvem životního prostředí, neboť ta z řízení jako vedlejší účastnice vystoupila.
35. Soudy jsou ve smyslu § 243g odst. 1 části první věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s § 226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v tomto rozhodnutí vyslovenými.
36. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí ve věci (§ 243g odst. 1 o. s. ř.).
Autor: -mha-