// Profipravo.cz / Odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci 24.09.2021
ÚS: Škoda způsobená nezákonně vedeným přestupkovým řízením
Pokud obecný soud přehlíží skutečnosti nasvědčující splnění podmínek odpovědnosti státu za škodu v materiálním slova smyslu a současně interpretuje zákon č. 82/1998 Sb. způsobem, jenž přiznání náhrady škody fakticky vylučuje, poruší právo účastníka řízení, zakotvené v čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.
podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. III.ÚS 917/21, ze dne 31. 8. 2021
UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.
Z odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena jeho ústavně zaručená práva zakotvená v Listině základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Jak vyplývá z ústavní stížnosti a přiložených dokumentů, stěžovatel byl příkazem Magistrátu města Jihlavy (dále jen "magistrát") č. j. MMJ/SPO/4056/2018 ze dne 10. 1. 2018 uznán vinným ze spáchání přestupku proti občanskému soužití podle § 7 odst. 1 písm. c) bod 4 zákona č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích, kterého se měl dopustit tím, že dne 30. 8. 2017 okolo 9:00 hod. na nádvoří Základní umělecké školy X měl obtěžovat pana F. R. (dále jen "poškozený"), během čehož ho měl otevřenou dlaní uhodit do tváře a plivnout na něj, tedy úmyslně narušit občanské soužití tím, že se měl vůči jinému dopustit hrubého jednání. Magistrát vycházel ze spisového materiálu Policie ČR, Krajského ředitelství kraje Vysočina, Obvodního oddělení Jihlava (dále jen "policejní orgán"). Proti uvedenému příkazu podal stěžovatel odpor a vykázal zastoupení advokátem.
3. Následným rozhodnutím magistrátu ze dne 18. 4. 2018, č. j. MMJ/SPO/48524/2018, byl stěžovatel opět uznán vinným ze spáchání přestupku, přičemž vycházel z úředních záznamů, úředních záznamů o podání vysvětlení, kamerových záznamů a jejich vyhodnocení a vyrozumění oznamovatele. Proti druhému příkazu podal stěžovatel odvolání, o kterém rozhodoval Krajský úřad Kraje Vysočina (dále jen "krajský úřad"). Krajský úřad rozhodnutím z 5. 6. 2018, č. j. KUJI 42834/2018 rozhodnutí magistrátu zrušil a věc mu vrátil k novému projednání s tím, že dle jeho zjištění je rozhodnutí zkratkovité a chybí mu opora v provedeném dokazování. Krajský úřad v rozhodnutí dále uvedl, že po zhlédnutí videozáznamu ze dvora základní umělecké školy konstatuje, že skutečnosti kladené stěžovateli za vinu z něj nejsou seznatelné a dodal, že při porovnání jednotlivých záznamů se jednání stěžovatele jeví jako obrana proti útoku poškozeného.
4. Magistrát následně rozhodnutím č. j. MMJ/SPO/93508/2018 ze dne 24. 7. 2018 opět uznal stěžovatele vinným ze spáchání přestupku proti občanskému soužití. V rozhodnutí trval na tom, že na záznamech je zachycen jak úder levé ruky stěžovatele do tváře poškozeného, tak i viditelná trajektorie letu slin, které letí směrem k poškozenému a následně ulpí na jeho oblečení. Správní orgán dodal, že se neztotožňuje se skutkovým názorem odvolacího orgánu (krajského úřadu), který stojí na nepřesném skutkovém posouzení. Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel dne 1. 8. 2018 odvolání.
5. Krajský úřad rozhodnutím ze dne 12. 9. 2018, č. j. KUJI 67869/2018, rozhodnutí magistrátu, ze dne 24. 7. 2018, zrušil s tím, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů skutkových, o které správní orgán toto rozhodnutí opírá, a řízení s ohledem na "absenci dalšího možného důkazního materiálu" a princip in dubio pro reo zastavil.
6. Stěžovatel se u Ministerstva vnitra domáhal žádostí zaplacení částky 23 958 Kč jako náhrady škody, která mu měla vzniknout v souvislosti s nezákonným zahájením a vedením řízení o přestupku. Ministerstvo vnitra (dále jen "vedlejší účastník") ve stanovisku k žádosti stěžovatele o náhradu škody ze dne 13. 5. 2019 uvedlo, že dle jeho názoru není možno učinit závěr, že v předmětném řízení došlo v činnosti správních orgánů k nesprávnému úřednímu postupu či vydání nezákonného rozhodnutí, a tudíž dle jeho názoru není naplněna první z nutných podmínek pro vznik nároku na náhradu škody dle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o odpovědnosti státu za škodu"). Proti vedlejšímu účastníkovi podal stěžovatel následně žalobu, kterou se domáhal zaplacení částky 23 958 Kč jako náhrady škody, která mu měla vzniknout v souvislosti se zastoupením v přestupkovém řízení, které proti němu bylo vedeno, a které bylo zastaveno, neboť se neprokázalo, že by se skutek (přestupek) stal.
7. Okresní soud v Jihlavě (dále jen "okresní soud") napadeným rozsudkem stěžovatelovu žalobu zamítl. Uvedl, že ve správním řízení, které bylo vedeno se stěžovatelem, nedošlo ke zrušení pravomocného rozhodnutí, ani nebylo v jeho věci vydáno rozhodnutí vykonatelné bez ohledu na právní moc, z čehož okresní soud dovozuje, že nelze aplikovat pravidla, za kterých odpovídá stát za nezákonné rozhodnutí podle § 8 zákona o odpovědnosti státu za škodu. Okresní soud uvedl, že samotná okolnost, že stěžovatel v řízení o přestupku nebyl shledán vinným, není důvodem k náhradě škody. V řízení o přestupku nelze dle okresního soudu spatřovat nesprávný úřední postup - hodnocení důkazů magistrátem představuje dle jeho názoru projev zásady volného hodnocení důkazů, které bude vždy dotčeno subjektivní úvahou. V této souvislosti odkázal na usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 1845/08 ze dne 7. 10. 2010 (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz), ve kterém Ústavní soud obdobnou ústavní stížnost odmítl. Okresní soud uvádí, že na projednávanou věc lze analogicky vztáhnout i závěry rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 13. 6. 2012, sp. zn. 31 Cdo 2805/2011, ve kterém Nejvyšší soud dovodil, že stát neodpovídá za škodu obviněného, jestliže jsou dány důvody hodné zvláštního zřetele, a dovozuje, že obdobná výjimka by měla tím spíše platit v poměrech řízení o přestupku, neboť právo na náhradu škody je zde slabší. Důvodem zvláštního zřetele by zde mělo být jednání stěžovatele, který před předáním věci magistrátu města Jihlavy nepodal policejnímu orgánu vysvětlení a ani v řízení před magistrátem neprojevil snahu o nejrychlejší objasnění případu (neumožnil konání prvního jednání, neodůvodnil odpor). Okresní soud z uvedených důvodů žalobu v celém rozsahu zamítl.
8. Krajský soud rozsudek okresního soudu potvrdil napadeným rozsudkem ze dne 9. 2. 2021 s tím, že uvedl, že se s výkladem okresního soudu ztotožnil. Uvedl, že je zřejmé, že okresní soud v této věci správně a dostatečně zjistil skutkový stav, který rovněž správně právně posoudil. Přisvědčil také závěru, že v předmětném přestupkovém řízení nebyl shledán žádný nesprávný úřední postup, neboť řízení proběhlo v přiměřeně dlouhé době, bez excesů a podle zákonných pravidel. V okolnosti, že odvolací správní orgán dvakrát v odvolacím řízení zrušil rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, nelze dle krajského soudu spatřovat nesprávný úřední postup, neboť ke zrušení těchto nepravomocných rozhodnutí došlo v rámci řádného odvolacího řízení; jde tedy o řádný zákonný procesní postup a rozdílnost právních názorů orgánů rozhodujících v různých stupních správního řízení nemůže dle jeho názoru založit závěr o nesprávném úředním postupu. Dále uvádí, že správní řízení nebylo zastaveno proto, že by bylo nade vší pochybnost zjištěno, že se žalobce přestupku nedopustil, nýbrž proto, že důkazní situaci nebylo možné postavit najisto. Dle krajského soudu nebylo možné dovodit, že tvrzený nárok na náhradu škody vznikl, neboť nejsou splněny zákonné podmínky pro odpovědnost vedlejšího účastníka, jehož odpovědnost nelze vyvodit. Krajský soud měl pouze výhrady k tomu, že okresní soud nespecifikoval řádně příslušenství, o němž současně rozhodl, a které s požadovanou jistinou zamítl a dodal, že určitost výroku je významná nejen z hlediska požadavku na vykonatelnost soudního rozhodnutí, ale i z hlediska překážky věci rozsouzené. Krajský soud uvádí, že z tohoto důvodu napravil částečnou neurčitost napadeného rozsudku a do výroku I. upřesnil, že se zamítá stěžovatelova žaloba, jíž se domáhal zaplacení částky 23 958 Kč s úrokem z prodlení ve výši 9,75 %. Jelikož byl předmětem sporu nárok se samostatným skutkovým základem nepřesahující 50000 Kč, nebylo dovolání k Nejvyššímu soudu v této věci přípustné.
II.
Argumentace stěžovatele
9. Stěžovatel namítá, že obecné soudy v jeho věci dostatečně nezohlednily podstatu a účel garance práva na náhradu škody způsobené při výkonu veřejné moci, plynoucí z čl. 36 odst. 3 Listiny. Uvádí, že je nerozhodné, jaká intenzita pochybení správního orgánu způsobila zastavení přestupkového řízení. Namítá, že obecné soudy rozhodly v rozporu se závěry nálezu Ústavního soudu II. ÚS 1099/19 ze dne 3. 9. 2019. Stěžovatel uvádí, že obecné soudy by měly zkoumat, z jakého důvodu došlo k zastavení přestupkového řízení, a pokud zjistí, že se tak stalo z důvodů na straně orgánu veřejné moci, které nelze klást k tíži obviněného, a že vynaložené náklady byly účelné a přiměřené, měly by bez dalšího nárok na náhradu škody přiznat. Dále stěžovatel odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 2009/20 ze dne 23. 2. 2021, ze kterého plyne, že je-li jednotlivec povinen snášet zásahy, popř. úkony prováděné orgány veřejné moci, musí mít v demokratickém právním státě podle čl. 1 odst. 1 Ústavy k dispozici prostředky ochrany a nápravy, a to včetně odškodnění podle čl. 36 odst. 1 a 3 Listiny, prokáže-li se, že nejednal jakkoli protiprávně, a nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem bylo zasaženo do jeho základních práv a svobod.
III.
Vyjádření účastníků řízení
10. Okresní soud ve svém vyjádření k ústavní stížnosti uvedl, že právo na náhradu škody není mechanicky spojeno s každým zahájením přestupkového řízení, které neskončí shledáním viny. Zahájení přestupkového řízení na základě důvodného podezření je dle jeho názoru zákonným a společensky žádoucím postupem, přičemž náhrada škody by měla přicházet tam, kde došlo při zahájení nebo v průběhu řízení o přestupku k excesu. V názoru, že již zahájení přestupkového (nebo jindy trestního) řízení, pokud není později shledána vina, je vždy nezákonným rozhodnutím, pokládá za účelovou konstrukci.
11. Krajský soud odkázal na odůvodnění svého napadeného rozsudku s tím, že se v něm naplněním zákonných podmínek odpovědnosti za škodu dle zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci v daném případě podrobně zabýval. Dodal, že má za to, že stěžovatele na jeho ústavních právech nijak nekrátil.
12. Vedlejší účastník ve svém vyjádření shrnul dosavadní průběh řízení a uvedl, že považuje napadená rozhodnutí za správná a zcela v souladu s ustálenou soudní judikaturou, nevybočující ani nebrojící proti judikatuře Ústavního soudu s tím, že v posuzované věci nelze v rozhodnutích, která byla vydávána správními orgány v přestupkovém řízení, spatřovat jejich nezákonnost a nelze zde ani shledat nesprávný úřední postup.
13. Ústavní soud zaslal vyjádření okresního soudu, krajského soudu a vedlejšího účastníka stěžovateli a vyzval jej k případné replice, čehož však stěžovatel již nevyužil.
IV.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
14. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 téhož zákona).
V.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
V. a) Obecná východiska
15. Ústavní soud se již v minulosti vyjádřil k otázce výkonu veřejné moci v souvislosti s deliktní odpovědností státu za způsobenou materiální a nemateriální škodu, přičemž dospěl k závěru, že v této oblasti je třeba hledat mnohem větší sepjetí s ústavním právem, a to primárně z toho důvodu, že jedním ze stěžejních principů právního státu, k němuž Českou republiku zavazuje čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky, je budování důvěry občanů v právo a instituce státu, resp. veřejné moci. Ústavní soud již opakovaně zdůrazňuje, že "[t]am, kde jednotlivec jedná s důvěrou ve věcnou správnost aktů státu či jeho postupů a rovněž s důvěrou v jejich soulad s právem, musí být současně garantováno právo na náhradu škody, pokud se ukáže, že presumpce správnosti či zákonnosti byla klamná. Udržování důvěry občanů v právo je jedním z podstatných pilířů odpovědnosti státu za škodu a, vice versa, nemůže být dána důvěra tam, kde nezákonnost či nesprávnost aktů veřejné moci není sankcionována v podobě odpovědnosti za škodu" (viz např. nález sp. zn. I. ÚS 529/09 ze dne 13. 3. 2012, nález sp. zn. II. ÚS 3005/14 ze dne 5. 5. 2015, nález sp. zn. II. ÚS 3625/17 ze dne 8. 10. 2018).
16. Právní úprava odpovědnosti státu za škodu vychází z Listiny, která v čl. 36 odst. 3 výslovně zmiňuje (hmotné) právo na náhradu škody způsobené nezákonným soudním či správním rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Ustanovení čl. 36 odst. 4 Listiny potom odkazuje na (zvláštní) zákon, který podmínky i podrobnosti těchto práv blíže konkretizuje.
17. V současnosti je tímto zákonem, předvídaným v čl. 36 odst. 4 Listiny, opakovaně zmiňovaný zákon o odpovědnosti státu za škodu, který zavádí pojem odpovědnosti za škodu způsobenou výkonem státní moci, přičemž rozlišuje dvě základní formy objektivní odpovědnosti státu za škodu způsobenou v souvislosti s výkonem státní moci státními a jinými pověřenými orgány (§ 5). Vedle prvotní odpovědnosti za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím (§ 7 až § 12) zavádí i druhou formu objektivní odpovědnosti státu, která je spojena s nesprávným úředním postupem (§ 13). Z hlediska charakteru této odpovědnosti citovaná ustanovení zakládají objektivní odpovědnost státu (tj. bez ohledu na zavinění), jíž se nelze zprostit (§ 2). Jedná se tedy o odpovědnost absolutní, kterou nelze zákonem vyloučit, omezit či jinak zúžit, a to ani tehdy, pokud se prokáže, že tato škoda vznikla úmyslným protiprávním jednáním konkrétní osoby. V případě odpovědnosti objektivní, resp. absolutní objektivní odpovědnosti státu, v žádném případě nepřichází v úvahu možnost liberace. Pro vznik této odpovědnosti zákon o odpovědnosti státu za škodu předpokládá současné (kumulativní) splnění tří předpokladů: 1. nezákonné rozhodnutí či nesprávný úřední postup, 2. vznik škody a 3. příčinná souvislost mezi nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem a vznikem škody. Podle ustanovení § 8 odst. 1 zákona o odpovědnosti státu za škodu pak lze nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím uplatnit (není-li stanoveno jinak) "pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán".
18. Problematikou náhrady škody způsobené státem v souvislosti s trestním stíháním určité osoby se Ústavní soud již v minulosti mnohokrát zabýval. V této souvislosti Ústavní soud zejména konstatoval, že právní základ nároku jednotlivce na náhradu škody v případě trestního stíhání, které je skončeno zproštěním obžaloby (či dokonce zastavením trestního stíhání), je třeba hledat nejen v ustanovení čl. 36 odst. 3 Listiny, ale v obecné rovině především v čl. 1 odst. 1 Ústavy, tedy v principech materiálního právního státu. Má-li stát být skutečně považován za materiální právní stát, musí nést objektivní odpovědnost za jednání svých orgánů či za jednání, kterým státní orgány nebo orgány veřejné moci přímo zasahují do základních práv jednotlivce. Stát nemá svobodnou vůli, nýbrž je povinen striktně dodržovat právo v jeho ideální (škodu nepůsobící) interpretaci. Na jednu stranu je jistě povinností orgánů činných v trestním řízení vyšetřovat a stíhat trestnou činnost, na druhou stranu se stát nemůže zbavit odpovědnosti za postup těchto orgánů, pokud se posléze ukáže jako postup mylný, zasahující do základních práv. V takové situaci není rozhodné, jak orgány činné v trestním řízení vyhodnotily původní podezření, ale to, zda se jejich podezření v trestním řízení potvrdilo - což se v předmětném případě nestalo [srov. nálezy sp. zn. IV. ÚS 642/05 ze dne 28. 8. 2007 (N 133/46 SbNU 249), sp. zn. IV. ÚS 3193/10 ze dne 10. 3. 2011 (N 42/60 SbNU 491)].
19. Ústavní soud ve své judikatuře rovněž dospěl k tomu, že uvedené závěry, týkající se trestního řízení ukončeného zproštěním obžaloby a povinnosti státu nahradit náklady s ním spojené, jsou analogicky aplikovatelné i na přestupkové řízení (viz nález sp. zn. IV. ÚS 2503/18 ze dne 12. 6. 2019, nález sp. zn. II. ÚS 1099/19 ze dne 3. 9. 2019, nález sp. zn. II. ÚS 1795/16 ze dne 16. 5. 2017 či nález sp. zn. II. ÚS 3005/14 ze dne 5. 5. 2015) či na řízení o správním deliktu (viz nález sp. zn. IV. ÚS 2841/19 ze dne 15. 12. 2020). K uvedenému Ústavní soud zároveň opakovaně připomíná, že přestupkové řízení je řízením o trestním obvinění ve smyslu čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), který stěžovateli garantuje právo na obhajobu (viz např. nález sp. zn. II. ÚS 1795/16 ze dne 16. 5. 2017).
V. b) Aplikace uvedených zásad na posuzovanou věc
20. Prizmatem výše vymezených ústavněprávních východisek a principů Ústavní soud přezkoumal právní závěry obecných soudů, obsažené v rozhodnutích napadených nyní projednávanou ústavní stížností, a na základě jejich konfrontace s námitkami stěžovatele a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.
21. Podstatu nyní projednávané ústavní stížnosti tvoří nesouhlas stěžovatele se způsobem, jakým obecné soudy v jeho případě posoudily důvodnost jím uplatňovaného nároku na náhradu škody podle zákona o odpovědnosti státu za škodu, spočívající v jím vynaložených nákladech na své právní zastoupení (ve výši 23 958 Kč) v přestupkovém řízení proti němu vedeném.
22. Ačkoliv Ústavní soud zpravidla odmítá ústavní stížnosti směřující proti rozhodnutím, která se týkají bagatelních částek, jako zjevně neopodstatněné, ve výjimečných případech mohou i tyto věci nabýt ústavněprávní dimenzi [srov. např. nález sp. zn. IV. ÚS 1639/18 ze dne 8. 1. 2019 (N 6/92 SbNU 44)]. Ústavní soud dospěl k závěru, že i když má částka, která byla předmětem řízení před okresním a krajským soudem, bagatelní charakter, ústavní stížnost nemůže být odmítnuta jako zjevně neopodstatněná. Rozhodnutí obecných soudů jsou totiž, jak bude dále vyloženo, zatížena ústavněprávními deficity a nerespektují ustálenou judikaturu Ústavního soudu.
23. Obecné soudy v posuzované věci uzavřely, že nebyly naplněny podmínky pro odpovědnost státu za škodu. Řízení o přestupku dle názoru okresního soudu proběhlo bez excesů a podle zákonných pravidel, přičemž samotná okolnost, že stěžovatel nebyl shledán vinným, není dle jeho názoru důvodem k náhradě škody. Krajský soud se se závěry okresního soudu ztotožnil a dodal, že nedošlo ani k nesprávnému úřednímu postupu. Ústavní soud se s těmito právními závěry obecných soudů neztotožňuje, neboť okresní a krajský soud dle jeho názoru při aplikaci zákona o odpovědnosti státu za škodu nezohlednily dostatečně podstatu a účel garance práva na náhradu škody způsobené státem při výkonu veřejné moci, plynoucí z čl. 36 odst. 3 Listiny.
24. Podle ustanovení § 8 odst. 1 zákona o odpovědnosti státu za škodu je vznik nároku na náhradu škody vázán na zrušení či změnu nezákonného pravomocného rozhodnutí orgánu veřejné moci. V případech, kdy v trestním řízení došlo k zastavení trestního stíhání či zproštění obžaloby, je tímto titulem nezákonné usnesení o zahájení trestního stíhání (viz např. rozsudky Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 2614/2003 ze dne 9. 12. 2004; sp. zn. 25 Cdo 1325/2004 ze dne 30. 11. 2005 či sp. zn. 31 Cdo 2805/2011 ze dne 13. 6. 2012). Na nyní posuzovanou věc lze tyto závěry analogicky aplikovat (viz např. nález sp. zn. II. ÚS 1099/19 ze dne 3. 9. 2019). Na rozhodnutí, jímž se přestupkové řízení zahajuje, je proto nutné hledět jako na nezákonné, ve smyslu § 8 odst. 1 zákona o odpovědnosti státu za škodu. Pokud by bylo v projednávané věci vydáno na začátku řízení např. oznámení o zahájení přestupkového řízení, stalo by se takové rozhodnutí po zastavení přestupkového řízení krajským úřadem, v předmětné věci nezákonným rozhodnutím ve smyslu § 8 odst. 1 zákona o odpovědnosti státu za škodu. Prvním rozhodnutím, kterým bylo přestupkové řízení proti stěžovateli zahájeno, byl příkaz magistrátu o uložení pokuty ze dne 10. 1. 2018. Proti tomuto rozhodnutí však stěžovatel podal odpor (příkaz se stává pravomocným a vykonatelným teprve v případě nepodání odporu ve stanovené lhůtě), a tak v celém předmětném přestupkovém řízení nezbylo žádné pravomocné rozhodnutí, které by naplňovalo znaky zrušeného pravomocného rozhodnutí, jež by bylo možné označit dle § 8 odst. 1 zákona o odpovědnosti státu za škodu za nezákonné rozhodnutí, od kterého by se odvíjel stěžovatelův nárok na náhradu škody. Kromě odporu v řízení existovala pouze rozhodnutí magistrátu (jež nikdy nenabyla právní moci z důvodu podaného odvolání) a dále rozhodnutí krajského úřadu, který rozhodnutí magistrátu (dvakrát) zrušil a posléze i řízení zastavil. Lze tak souhlasit s tím, že v daném řízení nelze určit konkrétní nezákonné rozhodnutí, dle Ústavního soudu však obecné soudy za této situace nedostatečně posoudily existenci nesprávného úředního postupu (§ 13 zákona o odpovědnosti státu za škodu) v projednávané věci.
25. V posuzované věci je totiž rozhodující, že se nepotvrdilo původní podezření, že stěžovatel spáchal přestupek, a že odvolací správní orgán řízení s odkazem na zásadu in dubio pro reo zastavil s odůvodněním, že skutková zjištění magistrátu nejsou podložena dostatečnými důkazy, a s tím, že není možné opatřit další důkazní materiál. Řízení tak bylo zastaveno pro pochybení na straně státu, který nezajistil dostatečný důkazní materiál (spisový materiál policejního orgánu, správního orgánu prvního stupně). V důsledku tohoto pochybení státu je nutno v této konkrétní věci hledět na zahájení řízení o přestupku proti stěžovateli jako na nezákonné. Za období od zahájení přestupkového řízení by stěžovateli měla být přiznána náhrada škody v podobě náhrady nákladů na právní zastoupení (obhajobu), které mu v příčinné souvislosti s vedením řízení o přestupku vznikly.
26. Okresní soud však v napadeném rozsudku nedospěl k tomu, že by postup správních orgánů představoval nesprávný úřední postup ve smyslu § 13 zákona o odpovědnosti státu za škodu (bod 20 napadeného rozsudku okresního soudu). Naopak konstatoval, že správní řízení bylo vedeno na základě řádně zdokumentovaného stavu (viz bod 19 napadeného rozsudku okresního soudu). Této argumentaci následně přisvědčil i krajský soud, který dospěl k závěru, že správní řízení nebylo zastaveno proto, že by bylo nade vší pochybnost zjištěno, že se žalobce přestupku nedopustil, nýbrž proto, že důkazní situaci nebylo možné postavit najisto (odst. 10 napadeného rozsudku krajského soudu).
27. K těmto závěrům Ústavní soud nejprve uvádí, že v této věci by úvaha o kvalitě dokazování skutkového stavu v přestupkovém řízení již neměla být předmětem řízení o náhradě škody způsobené státem při výkonu veřejné moci. S okresním soudem lze souhlasit potud, že ze spisu vyplývá, že v předmětné věci byl incident (hádka dvou mužů) zachycen i na videozáznamu (dle rozhodnutí správních orgánů byly součástí dokazování i záznamy, které oba muži během incidentu natočili na svůj mobilní telefon a navíc i třetí záznam z kamery základní umělecké školy). Na druhou stranu je třeba připomenout, že krajský úřad řízení (s odkazem na zásadu in dubio pro reo) zastavil s odůvodněním, že skutková zjištění magistrátu nejsou podložena dostatečnými důkazy, a s tím, že není možné opatřit další důkazní materiál (viz rozhodnutí krajského úřadu ze dne 12. 9. 2018 na str. 33 spisu). Odvolací správní orgán dospěl k závěru, že z důvodu absence dostatečného důkazního materiálu nebylo možné v řízení pokračovat, čímž de facto napravil dle jeho názoru zjištěná procesní pochybení.
28. Ústavní soud je proto toho názoru, že povinností obecných soudů bylo přihlédnout k výše uvedeným skutečnostem při zkoumání předpokladů pro vznik odpovědnosti státu ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. a hodnocení důvodnosti nároku stěžovatele na náhradu škody spočívající v jím vynaložených nákladech na své právní zastoupení v celém průběhu přestupkového řízení. K takovému postupu však dle Ústavního soudu v předmětné věci nedošlo. Krajský soud v napadeném rozsudku uvedl, že nesprávný úřední postup v této věci nelze shledat, neboť řízení nebylo zastaveno proto, že by bylo nade vší pochybnost zjištěno, že se žalobce přestupku nedopustil, nýbrž proto, že důkazní situaci nebylo možné postavit najisto. Tím dle Ústavního soudu zcela odhlédl od skutečnosti, že přestupkové řízení bylo zastaveno pro procesní pochybení na straně státu a od skutečnosti, že podmínkou pro případnou existenci odpovědnosti státu za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci není a priori prokázání neviny přestupce. Jak Ústavní soud opakovaně zdůrazňuje, při aplikaci zákona o odpovědnosti státu je třeba zohlednit podstatu a účel garance práva na náhradu škody způsobené při výkonu veřejné moci, plynoucí z čl. 36 odst. 3 Listiny (např. nález sp. zn. II. ÚS 3005/14 ze dne 5. 5. 2015, nález sp. zn. II. ÚS 1099/19 ze dne 3. 9. 2019, nález IV. ÚS 2841/19 ze dne 15. 12. 2020). Jestliže bylo předmětné přestupkové řízení proti stěžovateli z důvodu pochybení na straně státu zastaveno, avšak nebylo možné určit konkrétní nezákonné rozhodnutí ve smyslu § 8 zákona o odpovědnosti státu za škodu, kterým bylo toto nezákonně vedené řízení zahájeno, lze přestupkové řízení vedené proti stěžovateli označit za nesprávný úřední postup ve smyslu § 13 zákona o odpovědnosti státu za škodu. Bylo by v extrémním rozporu s principy spravedlnosti (přepjatým formalismem), pokud by nárok stěžovatele závisel na skutečnosti, jakým druhem rozhodnutí bylo přestupkové řízení zahájeno ? tedy, zda řízení o přestupku bylo zahájeno např. oznámením o zahájení přestupkového řízení (jež by bylo možné v důsledku uvedených závěrů označit za nezákonné rozhodnutí ve smyslu § 8 odst. 1 zákona o odpovědnosti státu za škodu) či příkazem (kterým může být řízení dle § 150 zákona 500/2004 Sb., správního řádu, rovněž zahájeno).
29. Ústavní soud dospěl k závěru, že okresní a krajský soud v projednávané věci v rozporu se skutkovým stavem nesprávně odhlédly od skutečnosti, že přestupkové řízení bylo zastaveno z důvodu procesního pochybení státu nezávislého na jednání stěžovatele (absence dostatečného důkazního materiálu, pro které nebylo možné v řízení pokračovat), a od skutečnosti, že přestupkové řízení je řízením o trestním obvinění ve smyslu čl. 6 Úmluvy, který stěžovateli garantuje právo na obhajobu. Obecnými soudy zvolený výklad (interpretace) příslušných ustanovení zákona č. 82/1998 Sb. přímo popírá jejich smysl (účel), neboť jím a priori vyloučily odpovědnost státu za škodu, aniž by důkladně vážily veškeré okolnosti a předpoklady zakládající vznik této odpovědnosti. Tímto postupem, nerespektujícím ústavní příkaz, zakotvený v čl. 4 odst. 4 Listiny, došlo k porušení práva stěžovatele na soudní ochranu, zaručené v čl. 36 odst. 1 Listiny. Ústavní soud shrnuje, že pokud obecný soud přehlíží skutečnosti nasvědčující splnění podmínek odpovědnosti státu za škodu v materiálním slova smyslu a současně interpretuje zákon o odpovědnosti státu za škodu způsobem, jenž přiznání náhrady škody fakticky vylučuje, poruší právo účastníka řízení, zakotvené v čl. 36 odst. 3 Listiny. K argumentaci okresního soudu a jeho odkazu na usnesení sp. zn. III. ÚS 1845/08 ze dne 7. 10. 2010 Ústavní soud dodává, že soudem citované rozhodnutí Ústavního soudu je usnesením, přičemž všeobecně závazné jsou pouze nálezy Ústavního soudu.
30. Ústavní soud připouští, že mohou nastat situace, kdy se soudce vnitřně neztotožní se správním rozhodnutím, které předcházelo řízení o náhradě škody způsobené státem při výkonu veřejné moci. Tato skutečnost však již nemůže být předmětem úvah obecného soudu, rozhodujícího o návrhu účastníka řízení na náhradu škody způsobené státem při výkonu veřejné moci. Jak uvádí i komentář k zákonu o odpovědnosti státu za škodu: "V souladu se zásadou presumpce správnosti rozhodnutí není soud v řízení o odpovědnosti státu za škodu oprávněn sám posuzovat zákonnost rozhodnutí vydaného v jiném řízení a podmínka nezákonnosti rozhodnutí je splněna pouze tehdy, bylo-li toto pravomocné rozhodnutí skutečně jako nezákonné zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Zrušujícím nebo měnícím rozhodnutím je naopak soud vázán ve smyslu výslovné dikce věty druhé komentovaného ustanovení a není oprávněn sám posuzovat, zda ke zrušení došlo právem, či nikoliv." (VOJTEK, Petr. § 8 [Nezákonnost pravomocného rozhodnutí]. In: VOJTEK, Petr, BIČÁK, Vít. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2017, str. 94.) Zákon o odpovědnosti státu za škodu je založen na konceptu objektivní odpovědnosti státu (§2), jíž se již nelze zprostit, bez ohledu na to, zda se správní orgán, který rozhodnutí o spáchání přestupku zrušil, zmýlil, či zda dokonce jednal úmyslně s cílem účastníkovi uškodit či naopak pomoci z potíží. K uvedenému Ústavní soud připomíná, že je úkolem státu, aby v regresním řízení (viz § 16 zákona o odpovědnosti státu za škodu) prokazoval případné zavinění osob, které se podílejí na rozhodování.
31. Ústavní soud konstantně zdůrazňuje, že v každém jednotlivém řízení o náhradě škody způsobené státem při výkonu veřejné moci je zapotřebí samostatně zkoumat i účelnost a přiměřenost vynaložených nákladů (viz např. nález sp. zn. II. ÚS 3005/14 ze dne 5. 5. 2015. Okresní soud k této otázce uvádí, že v jednání stěžovatele shledává důvody zvláštního zřetele pro nepřiznání náhrady škody. K tomu v bodě 21 napadeného rozsudku uvádí, že stěžovatel ani blíže neodůvodnil odpor podaný 1. 2. 2018, a zdůrazňuje, že stěžovatel před předáním věci magistrátu nepodal policejnímu orgánu vysvětlení, ani v řízení před magistrátem neprojevil snahu o nejrychlejší objasnění případu (např. neumožnil konání prvního jednání). V jednání stěžovatele okresní soud shledává důvody zvláštního zřetele pro nepřiznání náhrady škody (obstrukce). Této argumentaci však Ústavní soud v projednávané věci nepřisvědčil, neboť dle Ústavního soudu by neúčelnost vynaložených nákladů musela být odůvodněna závažným důvodem, např. takovým postupem stěžovatele, který by již nebylo možné považovat za využívání procesních práv účastníka řízení, ale naopak za jejich zneužívání. O takový případ by šlo, pokud by procesní postup stěžovatele představoval zásadní obstrukce, které reálně blokují rozhodnutí ve věci (shodně nález sp. zn. II. ÚS 1795/16 ze dne 16. 5. 2017). Takové jednání pod rozsah ochrany poskytované jednotlivci ústavně zaručeným právem na náhradu škody, zaručeným v čl. 36 odst. 3 Listiny, podřadit v žádném případě nelze. V projednávané věci však o obstrukční jednání nejde (stěžovatel sice neumožnil konání prvního jednání, ale následně již součinnost poskytl, kromě prvního odporu svá podání odůvodňoval), skončení řízení ani nemělo souvislost se stěžovatelovou procesní aktivitou, a proto Ústavní soud v projednávané věci důvody pro konstatování neúčelnosti vynaložených nákladů na právní zastoupení neshledal.
32. Jelikož bylo napadenými rozsudky porušeno základní právo stěžovatele na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 Listiny a právo na náhradu škody způsobené při výkonu veřejné moci dle čl. 36 odst. 3 Listiny, Ústavní soud vyhověl ústavní stížnosti podle § 82 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a podle § 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu napadená rozhodnutí zrušil.
Autor: US