// Profipravo.cz / Odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci 09.09.2021
Obec jako státní orgán ve smyslu § 12 zákona č. 58/1969 Sb.
Zákon č. 58/1969 Sb. ve svém § 12 nijak nereagoval na změny ve struktuře státu nastalé v důsledku přijetí nového obecního zřízení a nerozšířil okruh regresně odpovědných osob ze státních orgánů na územně samosprávné celky, mj. tedy i obce. Daná nedůslednost, pokud nemělo jít o záměr zákonodárce, nemůže být překonána výkladem. Nelze totiž přehlížet, že povinnosti mohou být uloženy jen zákonem nebo na základě zákona, což se týká i povinnosti regresní podle zákona č. 58/1969 Sb. Jestliže tento zákon s regresním postihem obce, která je odlišná od státního orgánu, nepočítá, nelze její odpovědnost dovodit za použití analogie.
podle rozsudku Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 30 Cdo 2299/2019, ze dne 28. 4. 2021
Dotčené předpisy: § 12 odst. 1 zák. č. 58/1969 Sb.
Kategorie: odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci; zdroj: www.nsoud.cz
Z odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobkyně (Česká republika – Ministerstvo kultury) se žalobou podanou dne 21. 12. 2015 domáhá zaplacení částky 7 222 928,90 Kč s příslušenstvím jako regresní úhrady ve smyslu § 12 odst. 1 zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem, a to po žalované (obci Sloupno), která vydala v rámci přenesené působnosti nezákonné rozhodnutí ze dne 11. 5. 1995, č. j. 252/95/RR3, v souvislosti s nímž došlo ke vzniku škody v podobě ušlého zisku. Rozsudkem Okresního soudu v Hradci Králové ze dne 7. 5. 2013, č. j. 13 C 98/97-1145, ve spojení s rozsudkem Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 26. 1. 2015, č. j. 21 Co 493/2013-1368, bylo žalobkyni (v postavení žalované) uloženo zaplatit JUDr. L. M., správci konkurzní podstaty úpadce Víceúčelového komerčního zařízení, veřejné obchodní společnosti, náhradu škody ve výši 1 400 187 Kč s 19% úrokem z prodlení z této částky od 7. 5. 1997 do zaplacení a částku 237 818 Kč s 19% úrokem z prodlení z této částky od 7. 5. 1997 do zaplacení (dovolání proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové bylo odmítnuto usnesením Nejvyššího soudu ze dne 29. 3. 2016, sp. zn. 30 Cdo 3189/2015, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 21. 11. 2017, sp. zn. I. ÚS 2382/16). Tuto škodu v žalované výši žalobkyně uhradila z titulu odpovědnosti státu za škodu.
2. Okresní soud v Hradci Králové jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 8. 8. 2018, č. j. 11 C 380/2015-106, uložil žalované zaplatit žalobkyni částku 3 611 464,45 Kč s úrokem z prodlení ve výši 8,05 % ročně z této částky ode dne 17. 7. 2015 do zaplacení (výrok I). Dále zamítl žalobu v části, v níž se žalobkyně domáhala po žalované zaplacení částky 3 611 464,45 Kč s úrokem z prodlení ve výši 8,05 % ročně z této částky ode dne 17. 7. 2015 do zaplacení (výrok II) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok III).
3. Krajský soud v Hradci Králové jako soud odvolací napadeným rozsudkem ze dne 11. 2. 2019, č. j. 21 Co 329/2018-132, rozsudek soudu prvního stupně vyjma odvoláním nedotčeného výroku pod bodem II potvrdil (výrok I rozsudku odvolacího soudu). Odvolací soud rovněž uložil žalované nahradit žalobkyni náklady odvolacího řízení ve výši 1 964 Kč (výrok II rozsudku odvolacího soudu).
4. Soud prvního stupně učinil ve věci následující závěr o skutkovém stavu. Žalobkyně podle rozsudku Okresního soudu v Hradci Králové ze dne 7. 5. 2013, č. j. 13 C 98/97-1145, ve spojení s rozsudkem Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 26. 1. 2015, č. j. 21 Co 493/2013-1368, uhradila na účet správce konkurzní podstaty úpadce Víceúčelového komerčního zařízení, v. o. s., částku 7 222 928,90 Kč. V řízení vedeném u Okresního soudu v Hradci Králové pod sp. zn. 13 C 98/97 soud rozhodoval o náhradě škody spočívající v ušlém zisku, neboť úpadci bylo zakázáno konání veřejných hudebních produkcí v obci Sloupno, a to rozhodnutím žalované ze dne 11. 5. 1995, č. j. 252/95/RR3. Okresní úřad v Hradci Králové uvedené rozhodnutí v rámci odvolacího řízení potvrdil. V soudním přezkumu Krajský soud v Hradci Králové rozsudkem ze dne 27. 9. 1996, č. j. 19 Ca 326/95 24, obě rozhodnutí pro nezákonnost zrušil. V přímé souvislosti s vydanými nezákonnými rozhodnutími vznikla úpadci, Víceúčelovému komerčnímu zařízení, v. o. s., škoda v podobě ušlého zisku a soud uložil žalobkyni (České republice – Ministerstvu kultury) vzniklou škodu nahradit. Žalobkyně své povinnosti dostála a dlužnou částku včetně příslušenství (ve výši 7 222 928,90 Kč) uhradila dne 16. 4. 2015 na účet správce konkurzní podstaty úpadce. Nyní se žalobkyně domáhá s odkazem na ustanovení § 12 odst. 1 zákona č. 58/1969 Sb. regresní úhrady ve výši 7 222 928,90 Kč po žalované, která vydala v rámci přenesené působnosti nezákonné rozhodnutí, v souvislosti s nímž došlo ke vzniku škody v podobě ušlého zisku.
5. Po právní stránce soud prvního stupně věc posoudil podle § 12 odst. 1 zákona č. 58/1969 Sb., podle něhož stát, který nahradil škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím, má právo požadovat úhradu na státním orgánu, jenž nezákonné rozhodnutí vydal, má-li způsobilost mít práva, a podle zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), v tehdy platném znění [zrušen zákonem č. 128/2000 Sb. o obcích (obecní zřízení), s účinností od 12. 11. 2000]. Soud prvního stupně uvedl, že obce vedle samosprávy plní rovněž funkci státních orgánů. Rozlišuje se proto u nich samostatná a přenesená působnost. V přenesené působnosti obce vykonávají státní správu, která byla jejich orgánům svěřena státem. Přenesenou působnost přitom obce vykonávají prostřednictvím obecního úřadu. V rámci přenesené působnosti obce vydávají nařízení k provedení zákonů, řídí se přitom zákony a jinými právními předpisy a vykonávají jinou veřejnou správu, která je jim státem svěřena. Právě v rámci přenesené působnosti obec Sloupno rozhodla v souladu s ustanovením § 22 zákona č. 367/1990 Sb., v tehdy platném znění, a vydala rozhodnutí, které Krajský soud v Hradci Králové pro nezákonnost zrušil. Jak bylo uvedeno výše, obec vykonává státní správu v rámci přenesené působnosti prostřednictvím obecního úřadu, ten je pouze organizační složkou obce. Protože obec Sloupno rozhodovala v přenesené působnosti a svým nezákonným rozhodnutím způsobila škodu v podobě ušlého zisku, je tím orgánem, proti němuž je správně žalobkyní uplatněn regres. Ke stejnému právnímu závěru dospěl i Krajský soud v Hradci Králové ve svém rozhodnutí ze dne 30. 8. 2001, č. j. 20 Co 151/2001-251, na jehož odůvodnění soud prvního stupně plně odkázal. Tedy, že obec Sloupno rozhodovala v přenesené působnosti v souladu s ustanovením § 22 zákona č. 367/1990 Sb. K počátku účinnosti tohoto zákona platilo ustanovení § 1 vyhlášky č. 99/1950 Ú.l., jímž byla dána kompetence místního národního výboru k povolování veřejných produkcí a posléze dle § 22 zákona č. 367/1990 Sb. přešla tato působnost na obce. Obecní úřad je pouze organizační jednotkou obce, jejím orgánem, který plní úkoly související s majetkovou a jinou činností obce. Za obec tedy v daném případě v rámci přenesené působnosti rozhodl obecní úřad jako vykonavatel vůle obce (§ 58 odst. 4 a § 21 zákona č. 367/1990 Sb.). Obec proto rozhodovala v přenesené působnosti a ona je tím orgánem, proti kterému lze regres uplatnit dle § 12 zákona č. 58/1969 Sb. Jedná se totiž o výkon státní správy ve smyslu § 21 odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb. Podle § 19 občanského soudního řádu způsobilost být účastníkem řízení má ten, kdo má právní osobnost (dříve právní subjektivitu); jinak jen ten, komu ji zákon přiznává. Obec jako právnická osoba – veřejnoprávní korporace – je nositelem procesní subjektivity. Z uvedeného vyplývá, že soud považoval žalovanou za ten státní orgán, který nezákonné rozhodnutí vydal v rámci své přenesené působnosti a zároveň má způsobilost mít práva a povinnosti (nyní právní osobnost). Regresní náhradu soud prvního stupně posoudil dle úpravy obsažené v ustanovení § 12 zákona č. 58/1969 Sb., když škoda byla způsobena nezákonným rozhodnutím žalované.
6. Soud prvního stupně dále zamítl žalobu v části, v níž se žalobkyně domáhala po žalované zaplacení částky 3 611 464,45 Kč s příslušenstvím, neboť v této věci šlo o dvě nezákonná rozhodnutí, která Krajský soud v Hradci Králové pro jejich nezákonnost zrušil, a to rozhodnutí žalované a rozhodnutí Okresního úřadu v Hradci Králové. S odkazem na ustanovení § 12 odst. 3 zákona č. 58/1969 Sb., jde-li o nezákonné rozhodnutí několika orgánů, jsou povinni plnit rovným dílem. V této věci ale žalobkyně požaduje úhradu pouze po obci Sloupno, a to v plné výši (tj. ve výši, jež byla uhrazena na účet správce konkurzní podstaty). Z uvedeného důvodu soud prvního stupně žalobu v části, v níž se žalobkyně domáhala uhrazení částky 3 611 464,45 Kč, jako nedůvodnou zamítl. Pro úplnost soud prvního stupně odkázal na rozhodnutí Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 30. 8. 2001, č. j. 20 Co 151/2001-251, kde odvolací soud poučil žalobce, že případný regres nebude žalovaná (nyní žalobkyně) uplatňovat vůči obci Sloupno a Okresnímu úřadu Hradec Králové dle § 16 zákona č. 82/1998 Sb., nýbrž dle § 12 zákona č. 58/1969 Sb.
7. Odvolací soud přezkoumal rozsudek soudu prvního stupně v napadených výrocích pod body I a III (výrok závislý) a dospěl k závěru, že je věcně správný. Skutkový stav nebyl mezi účastníky sporný. Odvolací soud považoval za věcně správné rovněž právní posouzení nároku a pro stručnost odkázal na argumentaci soudu prvního stupně, který se obšírně vypořádal s námitkami žalované.
8. K námitce, že rozhodnutí žalované nenabylo právní moci, odvolací soud uvedl, že tato není správná. Rozhodnutí žalované bylo v odvolacím řízení potvrzeno rozhodnutím Okresního úřadu v Hradci Králové ze dne 7. 7. 1995, č. j. RR3/465/95. Obě rozhodnutí byla následně rozsudkem Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 27. 9. 1996, č. j. 19 Ca 326/95-24, zrušena pro nezákonnost a věc byla vrácena Okresnímu úřadu v Hradci Králové k dalšímu řízení.
9. Vzhledem k námitce žalované, že zákon č. 58/1969 Sb. neřešil odpovědnost obce ani uplatnění regresních nároků vůči obci v souvislosti s nezákonným rozhodnutím obecního úřadu vydaným v rámci přenesené působnosti obce, odvolací soud odkázal na závěry rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 1. 1998, sp. zn. 16 Co 361/97, publikovanému v Soudní judikatuře č. 19/98, na str. 439, pod řad. č. 136/98, který řeší otázku odpovědnosti státu za škodu způsobenou při výkonu státní správy orgánem obce v rámci přenesené působnosti, avšak jeho závěry jsou podle odvolacího soudu obdobně aplikovatelné na uplatňování regresu státu vůči obci, pokud stát nahradil škodu, způsobenou v příčinné souvislosti s nezákonným rozhodnutím orgánu obce v rámci přenesené působnosti, protože z argumentace Městského soudu v Praze vyplývá, že orgány obce je nutno v této sféře činnosti považovat za státní orgán ve smyslu § 12 zákona č. 58/1969 Sb. Z odůvodnění citovaného rozhodnutí se podává, že zákon č. 58/1969 Sb. v § 1 odst. 1 předpokládal, že odpovědnost za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím ponese stát nejen tehdy, kdy vydal takové rozhodnutí státní orgán v úzkém slova smyslu, nýbrž také v případech, kdy je vydal orgán státní organizace nebo orgán společenské organizace, bylo-li rozhodnutí vydáno při plnění úkolů státního orgánu, které na tuto organizaci přešly. Citovaný zákon byl přijat za zcela jiného stavu organizační struktury státu a nebyl uveden do souladu s pozdějšími změnami. Po zrušení národních výborů v r. 1990 byly vytvořeny obce jako právnické osoby (veřejnoprávní korporace), které vykonávají veřejnou správu dvojího druhu: jednak samosprávu v samostatné působnosti, jednak státní správu v přenesené působnosti. Při výkonu státní správy pak obce vykonávají pravomoc, která na ně byla přenesena státem; tuto působnost tedy vykonávají nikoli jako projev samosprávy, nýbrž jako státní správu z pověření státu a jeho jménem. Formy přenášení výkonu státní správy na jiné subjekty se tedy změnily, není však důvodu pro takový výklad, který by rozsah odpovědnosti státu neodůvodněně zužoval na úkor poškozených subjektů. Proto je nutno považovat orgány obce v této sféře činnosti za orgány státní správy, a podřadit je i pod širší pojem orgánů veřejné správy. V této souvislosti pak nelze přehlédnout ani ustanovení čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (č. 2/1993 Sb.), dle něho každý má právo na náhradu škody, způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Z tohoto ustanovení vyplývá, že právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem státního orgánu je postaveno na roveň právu na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem jiného orgánu veřejné správy, k nimž jak bylo shora uvedeno, patří i obce při výkonu státní správy. Jelikož zákon č. 58/1969 Sb. je jediným zákonem, který toto ústavní právo blíže upravuje, nelze z jeho působnosti vyjímat odpovědnost za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím orgánu obce. Bylo by totiž v rozporu se smyslem uvedené ústavní úpravy nejen popřít možnost uplatnění práva na náhradu takto vzniklé škody vůbec, ale též dovozovat, že poškození mají právo na náhradu škody podle obecné občanskoprávní úpravy, která je pro poškozené podstatně méně výhodná než objektivní odpovědnost bez možnosti liberace podle zákona č. 58/1969 Sb. Stejně tak odvolací soud souhlasil s názorem, že nelze připustit takový výklad zákona, který by v demokratickém státu poskytoval občanům menší ochranu a právní jistotu než v režimu totalitním.
II. Dovolání a vyjádření k němu
10. Rozsudek odvolacího soudu napadla žalovaná v plném rozsahu včasně podaným dovoláním. V něm popřela, že by obec Sloupno měla být povolána k odpovědnosti za regresní úhradu a uvedla, že rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci, když odpovědným za regresní úhradu by měl být Obecní úřad Sloupno. Přípustnost dovolání žalovaná spatřuje především v řešení otázek hmotného práva, které v užším pojetí nebyly dosud v judikatuře Nejvyššího soudu řešeny, v širším pojetí těchto právních otázek se pak při jejich řešení odvolací soud podle žalované odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu.
11. Odvolací soud podle žalované nesprávně uzavřel, že územní samosprávný celek je státním orgánem v rámci přenesené působnosti. Podle čl. 105 Ústavy totiž „výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy“, z čehož vyplývá možnost pověření orgánů samosprávy, nikoli samosprávy jako takové. Tomu podle žalované brání principiální pojetí obce, ať už podle § 1 zákona č. 367/1990 Sb. coby územního celku nebo přesněji podle § 1 zákona č. 218/2000 Sb. coby územního samosprávného společenství občanů. Obec jako veřejnoprávní korporace tedy není a nemůže být ve smyslu hierarchie státní moci žádným orgánem kohokoli (natož státu), neboť sama orgány má. Obec stojí z hlediska výkonu státní správy v rámci přenesené působnosti vedle státu jako jeho partner a orgány státu jakož i orgány obce opět vedle sebe na úrovni nižší, podřízené. Orgán státu tedy nerovná se stát, stejně jako orgán obce není obcí.
12. Žalovaná dále předkládá otázku, zda je obec státním orgánem ve smyslu zákona č. 58/1969 Sb. Je přitom přesvědčena o negativní odpovědi, neboť citovaný zákon vůbec s pojetím obce nepočítal a s ohledem na donucující charakter regresního ustanovení § 12 zákona č. 58/1969 Sb. je takové rozšíření dosahu zákona neakceptovatelné. Pro úplnost poznamenala, že zákonodárce si byl vědom nedostatečné úpravy odpovědnosti subjektů odlišných od státu za vydání rozhodnutí v oblasti přenesené působnosti, pročež byl také zákon č. 58/1969 Sb. nahrazen novou právní úpravou, představovanou zákonem č. 82/1998 Sb. Důvodová zpráva k tomuto zákonu pak jednoznačně již v úvodu poznamenává, že zákon č. 58/1969 Sb. tuto odpovědnost včetně regresu vůči územně samosprávným celkům neřešil. Poukázala na to, že zákon č. 82/1998 Sb. již v první části odděluje odpovědnost státu a územních samosprávných celků za škodu vzniklou při výkonu veřejné moci a v ustanovení § 3 odst. 1 písm. a) zákona č. 82/1998 Sb. jednoznačně definuje státní orgán odděleně od orgánu územní samosprávy v § 3 odst. 1 písm. c) citovaného zákona. Přijetím výkladu žalobkyně by podle žalované nebylo takového členění třeba a nadále by postačila předchozí úprava v zákoně č. 58/1969 Sb. Konstrukce regresu vůči samosprávným institucím v zákoně č. 82/1998 Sb. je však zcela odlišná, postavená zejména na posouzení příčinné souvislosti a míře zavinění zejména ve vztahu k činnosti orgánů přezkumných.
13. Žalovaná je dále přesvědčena o nesprávném právním posouzení otázky, kdo je míněn státním orgánem vydávajícím rozhodnutí ve smyslu § 12 zákona č. 58/1969 Sb. Odvolací soud podle žalované nesprávně uzavřel, že státním orgánem ve smyslu citovaného ustanovení je právě žalovaná – obec Sloupno. Podle žalované však toto ustanovení vždy a zásadně směřuje proti přímému vykonavateli státní správy, a to při splnění dvou podmínek: 1) příslušný státní orgán vydal nezákonné rozhodnutí, a 2) tento orgán má způsobilost mít práva a povinnosti (právní subjektivitu). Orgánem, který vydal nezákonné rozhodnutí v nyní posuzované věci (respektive se pouze na jeho vydání podílel, neboť ve skutečnosti jej jako pravomocné vydal teprve okresní úřad), mohl být toliko obecní úřad coby orgán obce Sloupno. Obecní úřad však jako orgán vydávající rozhodnutí nemá právní způsobilost. Obec Sloupno proto stojí zcela mimo odpovědnostní vztahy definované zákonem č. 58/1969 Sb., neboť jako orgán vydávající rozhodnutí vystupuje obecní úřad, který je v postavení orgánu veřejné moci. Obec Sloupno podle žalované subjektem povinným k regresní úhradě zcela rozhodně není.
14. Nakonec žalovaná vznáší otázku, zda „škodlivým“ rozhodnutím je nepravomocné rozhodnutí, jež není ani předběžně vykonatelné. Odvolací soud podle ní nesprávně uzavřel, že rozhodnutím, jímž byla způsobena škoda, je nepravomocné rozhodnutí vydané Obecním úřadem Sloupno v prvním stupni, jež samo o sobě nemohlo odůvodnit odpovědnost státu za škodu, nicméně podle odvolacího soudu je způsobilé založit nárok na regresní úhradu. Obrana proti nezákonnosti musí vždy směřovat proti pravomocnému rozhodnutí a teprve po jeho zrušení může vzniknout poškozenému právu na náhradu škody vůči státu. Pokud následně stát tuto škodu nahradí, může podle žalované uplatnit nárok na regresní úhradu vůči tomu orgánu, který vydal rozhodnutí v druhém stupni s následkem nabytí právní moci. Tímto orgánem byl přitom Okresní úřad v Hradci Králové, nikoliv Obecní úřad Sloupno.
15. S ohledem na uvedené žalovaná Nejvyššímu soudu navrhla, aby napadený rozsudek odvolacího soudu zrušil a věc mu vrátil se závazným právním názorem k dalšímu řízení.
16. Žalobkyně se k dovolání nevyjádřila.
II. Přípustnost dovolání
17. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 30. 9. 2017 (viz čl. II bod 2 a čl. XII zákona č. 296/2017 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
18. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky § 241 odst. 1 o. s. ř. a obsahovalo náležitosti vyžadované ustanovením § 241a odst. 2 o. s. ř. Nejvyšší soud se proto dále zabýval přípustností dovolání.
19. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
20. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
21. Dovolání není podle § 237 o. s. ř. přípustné pro posouzení otázky odpovědnosti z titulu nezákonného rozhodnutí vydaného Obecním úřadem Sloupno v prvním stupni, neboť ani její jiné posouzení Nejvyšším soudem nemůže mít s ohledem na zodpovězení otázky dále uvedené, pro kterou bylo dovolání připuštěno, vliv na právní postavení žalované.
22. Dovolání je přípustné pro řešení otázky, zda je obec státním orgánem ve smyslu § 12 zákona č. 58/1969 Sb.
IV. Důvodnost dovolání
23. Dovolání je důvodné.
24. Podle čl. 99 věty první Ústavy se Česká republika člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky.
25. Podle čl. 100 odst. 1 věty první Ústavy územní samosprávné celky jsou územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu.
26. Podle čl. 101 odst. 3 Ústavy územní samosprávné celky jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu.
27. Podle čl. 4 odst. 1 Listiny povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod.
28. Podle čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) každý má právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Podle odstavce 4 téhož ustanovení podmínky a podrobnosti upravuje zákon.
29. Podle § 1 zákona č. 58/1969 Sb. stát odpovídá za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím, které v občanském soudním řízení a v řízení před státním notářstvím, v řízení správním, jakož i v řízení před místním lidovým soudem, a dále v řízení trestním, pokud nejde o rozhodnutí o vazbě nebo trestu, vydal státní orgán nebo orgán státní organizace (dále jen "státní orgán"). Stát odpovídá rovněž za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím orgánu společenské organizace, vydaným při plnění úkolů státního orgánu, které na tuto organizaci přešly (odst. 1). Odpovědnosti podle odstavce 1 se nelze zprostit (odst. 2).
30. Podle § 12 zákona č. 58/1969 Sb. nahradil-li stát podle ustanovení tohoto zákona škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím, má právo požadovat úhradu na státním orgánu, který nezákonné rozhodnutí vydal, má-li způsobilost mít práva a povinnosti (odst. 1). Vydal-li nezákonné rozhodnutí orgán společenské organizace, má stát právo požadovat úhradu na ústředním orgánu této organizace (odst. 2). Jde-li o nezákonné rozhodnutí několika orgánů, jsou povinny plnit rovným dílem (odst. 3).
31. Na řízení o nároku státu na regresní úhradu se použije týž právní předpis, jehož bylo užito při posuzování nároku na náhradu škody z titulu odpovědnosti státu za škodu (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 2. 2008, sp. zn. 25 Cdo 69/2006, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 27. 8. 2009, sp. zn. II. ÚS 1214/08). Byť tedy stát nahradil škodu již za účinnosti zákona č. 82/1998 Sb., uvedenou věc je třeba posuzovat podle zákona č. 58/1969 Sb., neboť ke vzniku škody v podobě ušlého zisku došlo v důsledku nezákonného rozhodnutí vydaného před 15. 5. 1998.
32. Vzhledem k tomu, že zákon č. 58/1969 Sb. vycházel z předpokladu, že jediným a výlučným nositelem odpovědnosti za škodu je stát, ustanovení § 12 zákon č. 58/1969 Sb. stanovovalo, že stát, nahradil-li škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím, má právo požadovat úhradu jednak na státním orgánu, který nezákonné rozhodnutí vydal, má-li způsobilost mít práva a povinnosti, a jednak na ústředním orgánu společenské organizace, vydal-li nezákonné rozhodnutí orgán této organizace, přičemž dodávalo, že jde-li o nezákonné rozhodnutí několika orgánů, jsou povinny plnit rovným dílem. Osobní a věcná působnost § 12 zákona č. 58/1969 Sb. je v porovnání s příslušným ustanovení o regresní úhradě v aktuálně platném znění § 16 zákona č. 82/1998 Sb. s ohledem na ústavní a zákonné úpravy výkonu veřejné moci v České republice, zejména s ohledem na ústavní zakotvení práva na samosprávu a nové vymezení skutkových podstat odpovědnosti, pochopitelně užší (srov. KORBEL, F. K § 16. In: IŠTVÁNEK, F., SIMON, P., KORBEL, F. Zákon o odpovědnosti za škodu při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Komentář. 2. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2020, s. 160).
33. Z důvodové zprávy k zákonu č. 58/1969 Sb. se podává, že otázku ekonomického dopadu na orgány, které nezákonné rozhodnutí vydaly, a na pracovníky a členy kolektivního orgánu, kteří se na vydání tohoto rozhodnutí podílejí, řeší navržený zákon tak, že přiznává státu právo požadovat regresem úhradu těch částek, které z důvodu své odpovědnosti poškozeným účastníkům vyplatil. V úvahu přicházejí především státní orgány, které nezákonné rozhodnutí vydaly, jakož i ústřední orgán společenské organizace, na jejíž orgány byla rozhodovací pravomoc přenesena. U státního orgánu je předpokladem, že má právní subjektivitu, tj. že je nositelem práv a povinností.
34. Podmínky pro uplatnění regresu proti státnímu orgánu, který vydal nezákonné rozhodnutí, jsou tyto: státní orgán musí existovat v době, kdy se rozhoduje o regresu; musí mít právní subjektivitu; škoda musí být způsobená nezákonným rozhodnutím; stát může požadovat regres teprve v okamžiku, kdy vzniklou škodu poškozenému uhradil (srov. HOLUB, M. K § 12 zák. č. 58/1969 Sb. In: ČEŠKA, Z. a kol. Občanský zákoník: komentář. Díl II., (§ 222 až 510). Praha: Panorama, 1987, s. 594).
35. Ustanovení § 12 zákona č. 58/1969 Sb. tedy zakotvovalo právo státu na regresní postih, pokud stát jako nositel odpovědnosti uhradil škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím. Možnost požadovat regresní úhradu měl stát proti státnímu orgánu, který nezákonné rozhodnutí vydal, a to za předpokladu, že tento má způsobilost mít práva a povinnosti.
36. Státními orgány a orgány státní organizace se zde rozumějí orgány, jimž přísluší pravomoc rozhodovat jménem státu v řízení trestním, v občanském soudním řízení, v notářském a správním řízení (HOLUB, M. K § 1 zák. č. 58/1969 Sb. In: ČEŠKA, Z. a kol. Občanský zákoník: komentář. Díl II., (§ 222 až 510). Praha: Panorama, 1987, s. 576). Státní orgány jsou státními institucemi, které představují základní a rozhodující složky organizace státu, neboť jsou nositeli suverénní státní moci. Je jimi třeba rozumět orgány, které stát zřizuje k plnění funkcí státu a vybavuje je za tím účelem pravomocí a působností rozhodovat o subjektivních právech a právních povinnostech jemu bezprostředně nepodřízených právních subjektů. Za státní orgán je třeba považovat zejména takový orgán státní moci, kterému je Ústavou nebo cestou zákona svěřen výkon státní moci, tj. rozhodování o právech a povinnostech jiných subjektů cestou individuálních nebo obecně závazných aktů (FILIP, J., SVATOŇ, J. Státověda. 5. vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011, s. 57, 66 a rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 9. 2016, sp. zn. 30 Cdo 4118/2015, uveřejněný pod číslem 28/2018 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, bod 25).
37. Podle důvodové zprávy k zákonu č. 367/1990 Sb. základní územně správní jednotkou státu je obec jako právnická osoba, přičemž obcí je podle novely Ústavy a ústavního zákona o čs. federaci samostatný samosprávný územní celek sdružující občany, kteří mají na jejím území trvalý pobyt. Obec jako veřejnoprávní korporace je v jistém smyslu oddělena od státu, neboť je svou povahou a postavením nestátním subjektem. Jakožto veřejnoprávní korporace má obec vlastní subjektivitu související s tím, že obci přísluší postavení právnické osoby, respektive je právnickou osobou. Toto její postavení výslovně jako jednotce územní samosprávy přiznával § 18 odst. 2 písm. c) zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění účinném ke dni vydání nezákonného rozhodnutí (srov. KOUDELKA, Z, ONDRUŠ, R., PRŮCHA, P. Zákon o obcích (obecní zřízení): komentář. Praha: Linde, 2002, s. 12). Již z uvedeného je zřejmé, že obec není státním orgánem ve smyslu ustanovení § 12 zákon č. 58/1969 Sb., neboť je subjektem od státu odlišným, ani není nositelem státní moci, ale toliko moci veřejné.
38. K tomu je možno poukázat na změny související s postavením obcí a jejich orgánů, a to v souvislosti s přijetím zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), podle něhož jsou obce právnickými osobami (§ 4 odst. 1). Přitom do té doby vystupovaly v obdobném postavení národní výbory (ve smyslu zákona č. 69/1967 Sb.). Zaměnitelnost označení národních výborů a orgánů obcí v historicky podmíněném vnímání mnohých žalobců vedla často k podání žaloby v občanském soudním řízení proti některému z orgánů obce (nejčastěji proti obecnímu úřadu), ačkoliv ten způsobilost vystupovat v řízení neměl. Nelze odhlédnout ani od toho, že zákon č. 367/1990 Sb. sám vytvořil do značné míry zmatečný stav, když stanovil, že dnem jeho účinnosti přecházejí práva a povinnosti z pracovněprávních a jiných vztahů pracovníků podle zvláštních předpisů z národních výborů na obecní úřady (viz § 68 odst. 2), tedy na orgány obce, které již podle tohoto zákona postrádaly právní subjektivitu (viz usnesení Nejvyššího soudu ze dne 14. 3. 2012, sp. zn. 31 Cdo 2847/2011, uveřejněné pod číslem 72/2012 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).
39. Z uvedeného je zřejmé, že zákon č. 58/1969 Sb. ve svém § 12 nijak nereagoval na změny ve struktuře státu nastalé v důsledku přijetí nového obecního zřízení a nerozšířil okruh regresně odpovědných osob ze státních orgánů na územně samosprávné celky, mj. tedy i obce. Daná nedůslednost, pokud nemělo jít o záměr zákonodárce, nemůže být překonána výkladem, jak se o to pokusil odvolací soud. Nelze totiž přehlížet, že povinnosti mohou být uloženy jen zákonem nebo na základě zákona, což se týká i povinnosti regresní podle zákona č. 58/1969 Sb. Jestliže tento zákon s regresním postihem obce, která je odlišná od státního orgánu, jak bylo výše vysvětleno, nepočítá, nelze její odpovědnost dovodit za použití analogie. Došlo by totiž k uložení povinnosti někomu, komu ji zákon neukládá, a tedy i k porušení základního práva obce garantovaného čl. 4 odst. 1 Listiny (k nemožnosti soudu „dotvořit“ zákon uložením povinnosti někomu, komu zákon povinnost neukládá, srov. nález Ústavního soudu ze dne 20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16, bod 67). Nejvyšší soud přitom nemá pochybnost o tom, že se základní právo vymezené v čl. 4 odst. 1 Listiny vztahuje i na obce (srov. nález Ústavního soudu ze dne 4. 2. 2016, sp. zn. II. ÚS 2144/14, bod 35).
40. S ohledem na argumentaci odvolacího soudu prostřednictvím rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 1. 1998, sp. zn. 16 Co 361/97, publikovaného v Soudní judikatuře č. 19/98, Nejvyšší soud považuje za nutné uvést, že tento není v rozporu s uvedeným závěrem, vztahuje se totiž k objektivní odpovědnosti státu za škodu způsobenou při výkonu státní správy orgánem obce (v přenesené působnosti), nikoli k regresnímu nároku. Jinak řečeno Městský soud v Praze použil analogii proto, aby bylo respektováno základní právo chráněné článkem 36 odst. 3 Listiny, zatímco odvolací soud v napadeném rozhodnutí ochranu tomuto právu poskytovat nemusel, neboť není v této věci ve hře a naopak porušil základní právo žalované chráněné článkem 4 odst. 1 Listiny, jak je výše uvedeno.
41. Nejvyšší soud vzhledem k výše uvedenému napadený rozsudek odvolacího soudu podle ustanovení § 243e odst. 1 o. s. ř. zrušil. Protože se důvody pro zrušení rozsudku odvolacího soudu vztahují i na rozsudek soudu prvního stupně, zrušil Nejvyšší soud podle ustanovení § 243e odst. 2 o. s. ř. i rozsudek soudu prvního stupně a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
42. Soudy jsou ve smyslu § 243g odst. 1 části první věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s § 226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v tomto rozsudku vyslovenými.
43. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí ve věci (§ 243g odst. 1 o. s. ř.).
Autor: -mha-