// Profipravo.cz / Odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci 22.06.2021
Souhlas s umístěním a provedením stavby, kolaudační souhlas
V poměrech zákona č. 82/1998 Sb. lze souhlas s umístěním a provedením stavby vydaný podle § 79 odst. 2 stavebního zákona a kolaudační souhlas vydaný podle § 122 odst. 1 stavebního zákona z hlediska jejich povahy subsumovat pod rozhodnutí, tj. případnou odpovědnost za škodu v důsledku vydání těchto souhlasů vzniklou (případně vzniklou předchozím postupem, který se do jejich obsahu bezprostředně promítl) je třeba zvažovat výlučně z hlediska odpovědnosti státu za škodu z titulu nezákonného rozhodnutí.
podle rozsudku Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 30 Cdo 611/2020, ze dne 11. 3. 2021
Dotčené předpisy:
§ 5 písm. a) zák. č. 82/1998 Sb.
§ 79 odst. 2 zák. č. 183/2006 Sb. ve znění do 31. 12. 2012
§ 122 odst. 1 zák. č. 183/2006 Sb. ve znění do 31. 12. 2012
Kategorie: odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci; zdroj: www.nsoud.cz
Z odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobkyně se v řízení domáhala po žalované zaplacení náhrady škody ve výši 3 127 123 Kč spočívající ve snížení hodnoty dvou jejích rozestavěných rodinných domů v obci XY a nemajetkové újmy ve výši 100 000 Kč za příkoří vytrpěná s vydáním souhlasu s umístěním sběrného dvora na sousedních pozemcích obce XY majícího negativní vliv na hodnotu majetku žalobkyně. Žalobkyně tvrdila, že postup stavebního úřadu Obecního úřadu XY při vydání souhlasu s umístěním a provedením stavby ze dne 24. 10. 2007, č. j. SÚ/562/07/Ba, a při vydání kolaudačního souhlasu ze dne 27. 2. 2009, č. j. SÚ/60/09/KR, byl nesprávným úředním postupem, neboť tyto souhlasy byly vydány, aniž byly splněny zákonné podmínky.
2. Obvodní soudu pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 11. 12. 2018, č. j. 65 C 22/2017-100, zamítl žalobu o zaplacení 3 227 123 Kč s tam specifikovaným úrokem z prodlení a rozhodl o povinnosti žalobkyně k náhradě nákladů řízení žalované ve výši 1 200 Kč.
3. Soud prvního stupně vyšel ze zjištění, že žalobkyně na základě kupní smlouvy ze dne 12. 5. 2006 nabyla vlastnické právo k pozemku parc. č. XY v katastrálním území XY, na němž posléze vystavěla dva rodinné domy. Obec XY je výlučným vlastníkem sousedních pozemků parc. č. XY, parc. č.XY, parc. č. XY, v katastrálním územíXY, zapsaných na listu vlastnictví č. XY vedeném Katastrálním úřadem pro Královehradecký kraj, Katastrální pracoviště XY, na nichž je umístěna manipulační zpevněná plocha pro kontejnery a štěpkovač, která slouží ke shromažďování a dočasnému skladování odpadů (dále jen „sběrný dvůr“). Soud dále zjistil, že stavební úřad Obecního úřadu XY vydal dne 24. 10. 2007 souhlas s umístěním a provedením stavby (sběrného dvora), č. j. SÚ/562/07/Ba, a dne 27. 2. 2009 kolaudační souhlas, č. j. SÚ/60/09/KR, který je dokladem o povoleném účelu užívání stavby provedené podle souhlasu s umístěním a provedením stavby. Podle souhlasů bude stanoviště sloužit pro štěpkování větví a dřevin a pro ukládání odpadu a nebude sloužit k ukládání nebezpečného odpadu. Žalobkyně realizovala na svém pozemku výstavbu až poté, co byl vydán předmětný kolaudační souhlas (souhlas stavebního úřadu s provedením ohlášené stavby prvního rodinného domu byl vydán dne 2. 6. 2009). Dopisem ze dne 5. 12. 2014 žalobkyně požádala dotčený stavební úřad Obecního úřadu XY o zaslání kopie stavebního povolení a kolaudačního rozhodnutí ke zřízení sběrného dvora. Znaleckými posudky ze dne 10. 8. 2015 a 12. 10. 2015 byla na základě zadání žalobkyně určena výsledná cena obou rozestavěných rodinných domů. Žalobkyně uplatnila u žalované nároky na náhradu škody a nemajetkové újmy dne 3. 8. 2016 (žádost následně doplnila dne 5. 8. 2016 a dne 21. 10. 2016), žalovaná se v zákonné lhůtě 6 měsíců nevyjádřila a žalobkyni nic nenahradila.
4. Po právní stránce soud prvního stupně věc posoudil podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále též jen „OdpŠk“). Přisvědčil námitce promlčení vznesené žalovanou, neboť žalobkyně věděla o případném zásahu (a tedy i případném vzniku škody spočívající ve snížení hodnoty jejích nemovitostí) nejpozději počátkem roku 2009 (kdy byl vydán kolaudační souhlas a stavební činnosti na sousedních pozemcích tímto byly ukončeny). Žalobkyně uplatnila svůj nárok na náhradu škody i nemajetkové újmy u žalované až dne 3. 8. 2016, tj. po uplynutí promlčecí lhůty. Dále soud prvního stupně dovodil, že odpovědnost za újmu způsobenou souhlasem a kolaudačním souhlasem je nutno ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. posuzovat jako odpovědnost za újmu způsobenou nezákonným rozhodnutím a nikoliv nesprávným úředním postupem. Přitom uvedl, že pro účely tohoto zákona je určující primárně materiální stránka souhlasu s provedením a umístěním stavby a kolaudačního souhlasu, které jsou výstupem úředního postupu, mají konstitutivní účinky (zakládají se jimi práva a povinnosti – v posuzovaném případě právo žadatele umístit, provést a užívat stavbu), mohou jimi být dotčena práva třetích osob, které mají možnost využít přezkumných prostředků a je jim poskytnuta i soudní ochrana. Stavební úřad hodnotil před vydáním souhlasu s provedením a umístěním stavby a kolaudačního souhlasu zjištěné skutečnosti, posuzoval předpoklady, shromažďoval podklady, což se projevilo v jejich obsahu a odůvodnění. Případné nesprávnosti či vady postupu stavebního úřadu se musely projevit právě v obsahu souhlasů, a proto mohou být zvažovány jedině z hlediska odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím. Odkázal přitom příkladmo na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 6. 2015, sp. zn. 30 Cdo 1260/2014 (jenž je veřejnosti dostupný – stejně jako dále citovaná rozhodnutí Nejvyššího soudu – na http://www.nsoud.cz). Soud prvního stupně podotkl, že žalobkyně neuplatnila proti souhlasu s umístěním a provedením stavby ani kolaudačnímu souhlasu žádný z procesních prostředků k ochraně svého práva, tyto souhlasy nebyly pro nezákonnost zrušeny, a nebyla tak naplněna podmínka nezákonného rozhodnutí ve smyslu § 8 OdpŠk. Pro úplnost soud prvního stupně poznamenal, že žalobkyně odvozuje vznik škody od provozu sběrného dvora v přímém sousedství jejího pozemku a negativního dopadu této činnosti na hodnotu jejích nemovitostí. Souhlasem s umístěním a provedením stavby a kolaudačním souhlasem ovšem byly „odsouhlaseny“ toliko stavební úpravy na pozemcích obce XY a vznik škody tudíž nelze spojovat s provozní činností, nýbrž pouze s dopady provedených stavebních úprav. Z důvodu hospodárnosti řízení se však blíže otázkou příčinné souvislosti již nezabýval.
5. Městský soud v Praze v záhlaví označeným rozhodnutím potvrdil rozsudek soudu prvního stupně (výrok I) a rozhodl o povinnosti žalobkyně k náhradě nákladů odvolacího řízení žalované ve výši 900 Kč (výrok II).
6. Odvolací soud vyšel ze skutkového stavu zjištěného soudem prvního stupně, který na základě částečného opakování dokazování doplnil o zjištění, že součástí správního spisu stavebního úřadu Obecního úřadu XY sp. zn. SÚ/562/07 je stavební řešení sběrného místa v obci XY (situační nákres) obsahující mimo jiné souhlas žalobkyně s navrženým řešením sběrného dvora.
7. Odvolací soud neshledal žalobkyní namítané vady řízení a za zcela zásadní považoval vyřešení otázky, zda je kolaudační souhlas rozhodnutím ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. či nikoliv. V tomto směru se ztotožnil s argumentací soudu prvního stupně, že podstatné je materiální pojetí rozhodnutí, tj. že jde o akty, jimiž se zakládají, mění nebo ruší oprávnění a povinnosti fyzických či právnických osob a není podstatné, jak je konkrétní správní akt označen, ale vždy je rozhodující jeho věcný obsah. Co se týče argumentace žalobkyně rozhodnutími Nejvyššího správního soudu, uzavřel, že jeho judikatura je zcela rozpolcena. V minulosti sice rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve snaze překlenout tuto rozpolcenost zaujal určité stanovisko, které se však v následné době ukázalo jako zcela neudržitelné, a proto se od něj jeho jednotlivé senáty odklánějí. Odvolací soud však zdůraznil, že výklad pojmu rozhodnutí byl v judikatuře Nejvyššího správního soudu proveden toliko ve smyslu § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, pro určení účastníků správního řízení a adekvátních procesních prostředků obrany. Poukázal též na závěr Nejvyššího správního soudu, že existuje možnost domoci se zrušení kolaudačního souhlasu podle § 156 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, a že pokud by zrušení souhlasu a obnovení stavu před zásahem nebylo možné, je v takovém případě podstatné vydat deklaratorní rozhodnutí o existenci nezákonného postupu právě pro účely zákona č. 82/1998 Sb. Přitom poznamenal, že ani tohoto postupu žalobkyně nevyužila. Konstatoval, že jednotlivé právní pojmy nejsou v právu jednoduše přenositelné, a tudíž by ani případný závěr, že kolaudační souhlas není rozhodnutím pro účely správního řádu soudního, neřešil otázku, zda je či není rozhodnutím pro účely zákona č. 82/1998 Sb.
8. Odvolací soud dále vycházel z rozhodovací praxe Nejvyššího soudu, podle které je pro potřeby zákona č. 82/1998 Sb. rozdílem mezi škodou způsobenou nezákonným rozhodnutím a nesprávným úředním postupem skutečnost, že postupy prováděné v rámci činnosti orgánu veřejné moci nevedou k vydání rozhodnutí, nebo se takového rozhodnutí nedotýkají. Postup orgánu, který spočívá například ve shromažďování podkladů pro rozhodnutí, hodnocení zjištěných skutečností, nebo jejich právní posouzení, je činností bezprostředně směřující k vydání rozhodnutí, které v případě chyby v postupu může být nezákonné. Takový postup nelze považovat za nesprávný úřední postup, i když vede k vydání nezákonného rozhodnutí. Odkázal přitom na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 6. 2015 (správně 25. 6. 2015 – poznámka Nejvyššího soudu), sp. zn. 30 Cdo 1260/2014. Odvolací soud konstatoval, že žalobkyně vytýká žalované jednotlivé chyby ve správním postupu stavebního úřadu, které byly podle ní završeny nezákonným kolaudačním souhlasem a domáhá se tak odškodnění za rozhodnutí. Podotkl, že pokud by žalobkyně cestou správního práva či ústavní stížnosti využila právní prostředky ke zrušení kolaudačního souhlasu, příslušné orgány by se jejími námitkami stran procesních pochybení zabývaly a kolaudační souhlas by mohl být pro nezákonnost zrušen. Za podstatné považoval skutečnosti, že kolaudační souhlas završuje určitou činnost správního orgánu, že je napadnutelný podle správních předpisů a bylo tak možno se domáhat jeho zrušení či změny. Závěr o povaze kolaudačního souhlasu jako rozhodnutí měl za souladný též s materiálním pojetím rozhodnutí tak, jak je vykládán Ústavním soudem (odkázal např. na nález Ústavního soudu ze dne 7. 11. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 12/17). Odvolací soud dále poukázal na skutečnost, že žalobkyně se ve skutečnosti domáhá nahrazení rozhodovací činnosti správních orgánů. S odkazem na ustálenou judikaturu Nejvyššího soudu zdůraznil, že v souladu se zásadou presumpce správnosti rozhodnutí není soud v řízení o odpovědnosti státu za škodu oprávněn sám posuzovat zákonnost rozhodnutí vydaného v jiném řízení a podmínka nezákonnosti rozhodnutí je splněna pouze tehdy, bylo-li toto pravomocné rozhodnutí skutečně jako nezákonné zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud ve sporu o náhradu škody proti státu vázán a není oprávněn sám hodnotit, zda předmětné rozhodnutí je skutečně nezákonné. Odvolací soud poznamenal, že souhlas s umístěním a provedením stavby ani kolaudační souhlas nebyly pro nezákonnost zrušeny ani změněny. Nemůže se tak jednat o nezákonná rozhodnutí ve smyslu § 7 a § 8 OdpŠk, nemohou představovat odpovědnostní titul a pro obě rozhodnutí platí presumpce jejich správnosti. Žalobkyně navíc disponovala prostředky, kterými mohla souhlas s umístěním a provedením stavby i kolaudační souhlas napadnout, ale neučinila tak (a to ani v roce 2007, resp. 2009, ale ani v roce 2015). Uzavřel, že civilní řízení není určeno k tomu, aby touto formou bylo dosahováno nápravy újem pociťovaných ze správních řízení, kde však byl účastník zcela pasivní a rezignoval na všechny prostředky právní obrany. Odvolací soud konečně uzavřel, že jelikož nárok na odškodnění žalobkyni (z důvodu absence odpovědnostního titulu) nevznikl, je nadbytečné uvažovat o jeho promlčení. Ze stejného důvodu považoval za nadbytečné zabývat se tím, zda již před rokem 2006 byl v sousedství pozemku žalobkyně reálně provozován sběrný dvůr (původní žalobní tvrzení žalobkyně), či zda je sběrný dvůr provozován až na základě kolaudačního souhlasu (tvrzení změněné v odvolacím řízení), neboť ani změnou tohoto tvrzení se žalobkyni nemohlo podařit překlenout nedostatek v podobě absence odpovědnostního titulu.
II. Dovolání a vyjádření k němu
9. Rozsudek odvolacího soudu v celém jeho rozsahu a výslovně i rozsudek soudu prvního stupně napadla žalobkyně včasným dovoláním. Navrhla jejich zrušení a vrácení věci soudu prvního stupně k dalšímu řízení. Namítala nesprávné právní posouzení věci. Přípustnost dovolání spatřovala v tom, že rozsudek odvolacího soudu spočívá na řešení otázky hmotného práva, která podle ní doposud nebyla v rozhodovací praxi dovolacího soudu vyřešena, zda souhlas s umístěním a provedením stavby vydaný podle § 79 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2012, a kolaudační souhlas (vydaný podle § 122 stavebního zákona – pozn. Nejvyššího soudu) jsou rozhodnutími ve smyslu § 7 a § 8 OdpŠk, anebo zda se jedná o nesprávný úřední postup ve smyslu § 13 OdpŠk.
10. Žalobkyně má předmětné souhlasy za nesprávný úřední postup, nikoli za nezákonná rozhodnutí. Poukazuje na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012, č. j. 2 As 86/2010-76 (jež je veřejnosti dostupné – stejně jako dále citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu – na www.nssoud.cz), podle kterého souhlasy vydávané podle stavebního zákona, zejména dle § 96, 106, 122 a 127, které stavební úřad výslovně či mlčky činí k ohlášení či oznámení, jsou jinými úkony dle části čtvrté zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Tyto souhlasy nejsou rozhodnutími ve smyslu § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Dále uvádí, že podle právní úpravy účinné v době vydání souhlasu s umístěním a provedením stavby a kolaudačního souhlasu neexistovala zvláštní pravidla pro jejich přezkum a bylo tak namístě postupovat jen v souladu s § 156 odst. 2 správního řádu, v tehdy platném znění. Efektivní ochrana práv žalobkyně proto nemohla být zajištěna, neboť práva založená souhlasem žadateli nemohla sama zaniknout v důsledku výroku zakazujícím stavebnímu úřadu vycházet v další úřední činnosti z nezákonného souhlasu či kolaudačního souhlasu, daný souhlas na další úřední činnost nenavazoval a souhlas byl realizací povoleného záměru konzumován, přičemž žalobkyně se o existenci obou souhlasů dozvěděla až na počátku roku 2015. Jakýkoliv výrok soudu v řízení o tzv. zásahové žalobě by tak podle žalobkyně byl ve své podstatě výrokem akademickým, neboť by neposkytl žalobkyni již žádnou efektivní obranu (souhlasy by nemohly být zrušeny a nemohl by být ani obnoven stav před zásahem), a tedy by takový výrok sloužil čistě pro účely řešení tzv. předběžné otázky z hlediska odpovědnosti státu za škodu. Tuto otázku si však podle žalobkyně mohou soudy v kompenzačním řízení posoudit za dané situace samy. Dále žalobkyně poznamenala, že až novela stavebního zákona provedená zákonem č. 350/2012 Sb., včlenila zvláštní pravidla pro přezkum těchto souhlasů. Tato novela též potvrdila názor Nejvyššího správního soudu vyjádřený ve výše citovaném usnesení, že uvedené souhlasy nejsou vydávány ve správním řízení, neboť s účinností od 1. 1. 2013 ustanovení § 96 odst. 4, resp. ustanovení § 106 odst. 2 stavebního zákona, výslovně uvádí, že na vydání územního souhlasu, resp. souhlasu s provedením ohlášeného stavebního záměru, se nevztahují část druhá a třetí správního řádu. Z toho dovozovala, že nejsou-li souhlasy dle stavebního zákona vydávány postupem dle části druhé a třetí správního řádu, je nepochybné, že jejich vydání ani nepředchází správní řízení a nejsou tak ani jeho výsledkem či vyústěním. Dále argumentovala tím, že nezákonné rozhodnutí musí být ve smyslu § 5 písm. a) OdpŠk vydáno v rámci formalizovaného postupu, tj. soudního, správního či trestního řízení, který mj. garantuje účastníkovi i jasné a účinné opravné prostředky. Jelikož souhlasy nebyly vydány ve správním řízení (podle části druhé a třetí správního řádu), nemohou naplňovat definiční ustanovení § 5 písm. a) OdpŠk. Žalobkyně přitom odkázala i na důvodovou zprávu k návrhu zákona č. 160/2006 Sb., kterým se (mimo jiné) mění zákon č. 82/1998 Sb., podle které „v případě úkonů správního orgánu podle části čtvrté správního řádu jde o instituty, které lze výkladem považovat za nesprávný úřední postup, neboť se nejedná o rozhodnutí ve smyslu § 5 písm. a) zákona a zákon nestanoví definici nesprávného úředního postupu, která by takovýto výklad vylučovala“.
11. Žalobkyně soudům obou stupňů též vytýkala, že se v odůvodnění svých rozsudků s touto její argumentací nikterak nevypořádaly, což podle ní zatížilo oba rozsudky vadou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů a soudy tím i porušily její právo na spravedlivý proces. Žalobkyně v dovolání též zopakovala své tvrzení, že nikdy nebyla řádně seznámena se záměrem výstavby, neboť její podpis na předložené situaci nebyl souhlasem s vybudováním sběrného dvora a zdůraznila, že s ní stavební úřad nejednal jako s účastníkem řízení a nevěděla tak o vydání souhlasů.
12. Žalovaná ve svém vyjádření navrhla dovolání jako nepřípustné odmítnout, neboť napadený rozsudek podle ní závisí na řešení i jiné otázky, které vedlo k zamítnutí žaloby nezávisle na vyřešení žalobkyní předložené otázky. K žalobkyní předložené otázce pak uvedla, že územní rozhodnutí může být nahrazeno regulačním plánem, veřejnoprávní smlouvou, nebo územním souhlasem, obsahově přitom jde o téměř totožné správní akty (stejný výsledek aplikace práva, jen jinak formálně označený), neboť jsou posuzovány naprosto stejné otázky a požadavky. Poukázala též na to, že veřejnoprávní smlouva (jež může taktéž nahradit územní rozhodnutí) i opatření obecné povahy (jehož formu má regulační plán) jsou pro účely zákona č. 82/1998 Sb. považovány podle komentářové literatury za rozhodnutí, byť nejsou podle správního řádu kvalifikovány jako rozhodnutí. Přitom odkázala na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 8. 2017, sp. zn. 30 Cdo 3292/2015. Dále podotkla, že při vydávání souhlasů podle stavebního zákona se podle § 177 odst. 2 správního řádu ve spojení s § 154 správního řádu užije obdobně mnoho ustanovení části druhé a třetí správního řádu a vydávání souhlasů je tak ještě formalizovanější než uzavírání veřejnoprávních smluv, které komentářová literatura pokládá za rozhodnutí a tím spíše musí obdobný závěr platit i u předmětných souhlasů. Žalovaná rovněž zdůraznila, že nezpochybňuje závěry přijaté v žalobkyní odkazovaném usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, avšak podle jejího názoru legislativní zkratka „rozhodnutí“ užitá ve správním řádu soudním není přenositelná pro účely zákona č. 82/1998 Sb. Souhlasy vydané podle stavebního zákona nejsou podle žalované totéž co tzv. jiné úkony (vyjádření, osvědčení, sdělení) podle části čtvrté správního řádu zmíněné v důvodové zprávě k zákonu č. 160/2006 Sb., neboť nelze srovnávat „banální“ úkony typu jednotlivého sdělení správního orgánu, se souhlasem, jímž se zakládají práva a povinnosti. Žalovaná též dodala, že v době vydání souhlasů, které žalobkyně považuje za nesprávné, neexistovalo žalobkyní citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, které nadto bylo překonáno usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2019, č. j. 1 As 436/2017-43.
III. Přípustnost dovolání
13. Vzhledem k datu vydání napadeného rozhodnutí odvolacího soudu Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 30. 9. 2017 (srov. čl. II bod 1 přechodných ustanovení části první zákona č. 296/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony), dále jen „o. s. ř.“.
14. Nejvyšší soud předně uvádí, že dovolání je mimořádným opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí odvolacího soudu, pokud to zákon připouští (srov. § 236 odst. 1 o. s. ř.). Žalobkyně však svým dovoláním výslovně napadá nejen rozsudek odvolacího soudu, ale i rozhodnutí soudu prvního stupně. Občanský soudní řád neupravuje funkční příslušnost soudu pro projednání dovolání proti rozhodnutí soudu prvního stupně. Jelikož nedostatek funkční příslušnosti je neodstranitelným nedostatkem podmínky řízení, Nejvyšší soud řízení o „dovolání“ proti rozsudku soudu prvního stupně podle § 243b o. s. ř. ve spojení s § 104 odst. 1 věty první o. s. ř. zastavil (srov. například usnesení Nejvyššího soudu ze dne 4. 9. 2003, sp. zn. 29 Odo 265/2003, uveřejněné ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod č. 47/2006).
15. Dovolání proti rozhodnutí odvolacího soudu bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky povinného zastoupení podle § 241 odst. 1 a odst. 2 písm. b) o. s. ř. Dovolání obsahuje všechny náležitosti vyžadované zákonem. Nejvyšší soud se proto dále zabýval jeho přípustností.
16. Podle § 237 o. s. ř., není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
17. Přípustnost dovolání nejsou způsobilé založit námitky zpochybňující skutkové zjištění odvolacího soudu, že žalobkyně o změnách na sousedním pozemku završených kolaudačním souhlasem věděla již od roku 2007 a výslovně s nimi souhlasila. Správnost skutkového stavu věci zjištěného v řízení před soudy nižších stupňů v dovolacím řízení zpochybnit nelze. Dovolací přezkum je ustanovením § 241a odst. 1 o. s. ř. vyhrazen výlučně otázkám právním. Námitky skutkové povahy tudíž nemohou přivodit závěr o přípustnosti dovolání (srov. například usnesení Nejvyššího soudu ze dne 25. 9. 2013, sp. zn. 29 Cdo 2394/2013, uveřejněné pod číslem 4/2014 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 25. 11. 2014, sp. zn. 32 Cdo 4566/2014 a ze dne 28. 5. 2015, sp. zn. 29 Cdo 12/2015).
18. Žalobkyně napadla rozsudek odvolacího soudu v celém jeho rozsahu, tedy i v té části jeho výroku I a ve výroku II, kterými bylo rozhodováno o nákladech řízení. Podle § 238 odst. 1 písm. h) o. s. ř. však dovolání není přípustné proti výrokům o nákladech řízení.
19. Ve zbývající části je však dovolání přípustné, neboť napadené rozhodnutí záviselo na vyřešení žalobkyní předložené otázky, zda souhlas s umístěním a provedením stavby vydaný podle § 79 odst. 2 stavebního zákona a kolaudační souhlas vydaný podle § 122 odst. 1 stavebního zákona, jsou rozhodnutími ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., která doposud nebyla v rozhodovací praxi dovolacího soudu vyřešena.
IV. Důvodnost dovolání
20. Dovolání není důvodné.
21. Podle § 96 odst. 1 věty první stavebního zákona může stavební úřad místo územního rozhodnutí vydat územní souhlas, a to na základě oznámení o záměru, pokud je záměr v zastavěném území nebo v zastavitelné ploše, poměry v území se podstatně nemění a záměr nevyžaduje nové nároky na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu.
22. Podle § 79 odst. 2 stavebního zákona stavební úřad může vydání územního souhlasu sloučit s vydáním souhlasu s provedením ohlášené stavby, přitom postupuje přiměřeně podle ustanovení § 105 až 107.
23. Podle § 106 odst. 1 stavebního zákona ohlášenou stavbu, terénní úpravy nebo zařízení podle § 104 odst. 2 může stavebník provést na základě písemného souhlasu stavebního úřadu; u dočasné stavby souhlas obsahuje dobu jejího trvání. Nebude-li stavebníkovi souhlas doručen do 40 dnů ode dne, kdy ohlášení došlo stavebnímu úřadu, ani mu v této lhůtě nebude doručen zákaz podle § 107, platí, že stavební úřad souhlas udělil.
24. Podle § 122 odst. 1 věty první a druhé stavebního zákona stavba, jejíž vlastnosti nemohou budoucí uživatelé ovlivnit, například nemocnice, škola, nájemní bytový dům, stavba pro obchod a průmysl, stavba pro shromažďování většího počtu osob, stavba dopravní a občanské infrastruktury, stavba pro ubytování odsouzených a obviněných, dále stavba, u které bylo stanoveno provedení zkušebního provozu, a změna stavby, která je kulturní památkou, může být užívána pouze na základě kolaudačního souhlasu. Souhlas vydává na žádost stavebníka příslušný stavební úřad.
25. Podle § 5 OdpŠk stát odpovídá za podmínek stanovených tímto zákonem za škodu, která byla způsobena a) rozhodnutím, jež bylo vydáno v občanském soudním řízení, ve správním řízení, v řízení podle soudního řádu správního nebo v řízení trestním, b) nesprávným úředním postupem.
26. Podle § 7 OdpŠk právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím mají účastníci řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí, z něhož jim vznikla škoda (odst. 1). Právo na náhradu škody má i ten, s nímž nebylo jednáno jako s účastníkem řízení, ačkoliv s ním jako s účastníkem řízení jednáno být mělo (odst. 2).
27. Podle § 8 odst. 1 OdpŠk nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím lze, není-li dále stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán.
28. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 18. 9. 2012, č. j. 2 As 86/2010-76, konstatoval, že souhlasy vydávané podle stavebního zákona, zejména dle § 96, 106, 122, a 127, které stavební úřad výslovně či mlčky činí k ohlášení či oznámení, jsou jinými úkony dle části čtvrté správního řádu a nejsou rozhodnutími ve smyslu § 65 soudního řádu správního; soudní ochrana práv třetích osob je zaručena žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle § 82 a následující tohoto zákona. Nejvyšší správní soud se v citovaném rozhodnutí zabýval právní povahou souhlasů dle stavebního zákona ve dvou rovinách, a to ve vztahu ke správnímu řádu a ve vztahu k soudnímu řádu správnímu. Ke shora prezentovanému závěru ve vztahu ke správnímu řádu dospěl s odůvodněním, že tyto souhlasy nejsou vydávány v rámci správního řízení, a s poukazem na svůj dříve judikovaný závěr, že správní rozhodnutí ve smyslu § 9 a 67 správního řádu nelze vydat mimo správní řízení. Nadto podotkl, že stavební zákon v některých případech přímo stanoví (např. v § 122 odst. 3), že daný souhlas není správním rozhodnutím (v podrobnostech srov. zejména body 23 – 25 odkazovaného usnesení). Pokud jde o posouzení ve vztahu k soudnímu řádu správnímu, Nejvyšší správní soud připustil, že souhlasy jsou z materiálního hlediska rozhodnutím ve smyslu § 9 a 67 správního řádu, neboť zakládají žadateli práva a přímo se dotýkají práv a povinností ostatních subjektů, které jsou povinny toto konání strpět. Podotkl, že stavební zákon zakotvuje jednotlivé souhlasy jako zjednodušenou alternativu k řádnému správnímu řízení, jehož výsledkem je správní rozhodnutí, přičemž i přes odlišné procesní kroky je výsledkem obou postupů autoritativní určení ze strany stavebního úřadu, zda je daný záměr možné uskutečnit či nikoliv. Završení obou postupů má shodné právní účinky bez ohledu na předcházející proceduru i formální pojmenování. S přihlédnutím k tomu, že stavební zákon u těchto souhlasů nepředpokládá správní řízení, však Nejvyšší správní soud konstatoval, že třebaže jsou tyto souhlasy s to zasáhnout právní sféru třetích osob a naplňují materiální stránku rozhodnutí, pro nedostatek formální stránky nemohou být rozhodnutím ve smyslu § 65 soudního řádu správního. Co se týče soudní ochrany a přezkumu souhlasů, Nejvyšší správní soud konstatoval, že soud může na podkladě tzv. zásahové žaloby, je-li to možné, přikázat správnímu orgánu, aby postupoval podle § 156 odst. 2 správního řádu a nezákonný souhlas zrušil. Odkázal též na přiměřené použití příslušných ustanovení správního řádu o přezkumném řízení a uzavřel, že nebude-li v dané věci ze zákonných důvodů možné nezákonný souhlas zrušit a obnovit stav před zásahem, je v takovém případě podstatné vydat deklaratorní rozhodnutí o existenci nezákonného zásahu pro účely odškodnění podle zákona č. 82/1998 Sb.
29. Shora uvedený názor však rozšířený senát Nejvyššího správního soudu později překonal usnesením ze dne 17. 9. 2019, č. j. 1 As 436/2017-43, v němž konstatoval, že souhlasy vydávané stavebním úřadem zejména podle § 96, 106, 122, 127 a 128 stavebního zákona, jsou rozhodnutími správního orgánu dle § 65 odst. 1 soudního řádu správního. Třebaže posuzoval uvedenou otázku za účinnosti novější právní úpravy, konstatoval, že novelizace stavebního zákona, které nabyly účinnosti po vydání shora citovaného rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 86/2010-76, nevylučují pravomoc rozšířeného senátu, neboť pouze modifikovaly konkrétní procesní postupy související s vydáváním souhlasů stavebními úřady a na jejich právní povahu to nemělo vliv. Rozšířený senát podotkl, že Nejvyšší správní soud již v předchozím usnesení kvalifikoval uvedené souhlasy po materiální stránce jako rozhodnutí, avšak pouze z důvodu absence formy (formální stránky) usoudil, že se o rozhodnutí ve smyslu § 65 soudního řádu správního nejedná. S podrobnou argumentací (a odkazy na svoji recentní rozhodovací praxi, v níž se od vysokých požadavků na formální stránku rozhodnutí postupně upouštělo) se přiklonil k tzv. materiálně-formálnímu pojetí rozhodnutí. V tomto ohledu konstatoval, že k naplnění formálního znaku rozhodnutí zpravidla postačuje to, aby založení, změna, zrušení nebo závazné určení práv individuálně určených jednotlivců (adresátů) bylo vtěleno do aktu správního orgánu, u nějž je předepsána písemná forma a k jehož vydání je zákonem dána kompetence správního orgánu při splnění zákonem stanovených podmínek, které je správní orgán povinen posoudit. Nad rámec uvedeného pak Nejvyšší správní soud s přihlédnutím k příslušným novelám stavebního zákona dospěl k závěru, že soudní ochrana poskytovaná proti souhlasům prostřednictvím tzv. zásahové žaloby již nesplňuje požadavky na efektivnost poskytované soudní ochrany, přičemž účinná soudní ochrana může být poskytnuta v řízení o žalobě proti rozhodnutí, s čímž koresponduje i skutečná povaha souhlasů. Uzavřel tedy, že ačkoli souhlasy nepředstavují rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 67 správního řádu, jedná se o formalizované úkony správního orgánu v rámci jeho zákonem stanovené pravomoci, vztahující se ke konkrétní věci a adresované individuálně určeným jednotlivcům, zakládající, popř. měnící jejich práva a povinnosti za zákonem stanovených podmínek. Zákon také stanoví náležitosti těchto souhlasů a postup pro jejich vydávání. Takové akty jsou způsobilé být předmětem soudního přezkumu v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 a násl. soudního řádu správního a v případech zjištění jejich nezákonnosti mohou být zrušeny.
30. Podle současného právního názoru Nejvyššího správního soudu jsou tedy souhlasy vydávané podle stavebního zákona považovány za rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 soudního řádu správního. Nelze proto přisvědčit argumentaci žalobkyně založené na závěrech dřívějšího usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, které již byly překonány. Pro úplnost Nejvyšší soud dodává, že při výkladu časových účinků judikatury je třeba zásadně vycházet z tzv. incidentní retrospektivity nových právních názorů, tedy z potřeby jejich aplikace na všechna probíhající řízení, jakož i na případy budoucí. Opačný postup by znamenal, že soud vědomě aplikuje „nesprávný“ právní názor, a navíc by jím byl ohrožen princip rovnosti. Výjimečné nepoužití nově se prosadivších judikaturních názorů může být odůvodněno pouze v konkrétních specifických situacích, v nichž existuje intenzivnější zájem na ochraně legitimních očekávání a důvěry adresátů právních norem ve stabilitu právního řádu (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 22. 8. 2011, sp. zn. 22 Cdo 1788/2011, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 6. 10. 2016, sp. zn. 30 Cdo 2561/2014, a též nález Ústavního soudu ze dne 5. 8. 2010, sp. zn. II. ÚS 3168/09, jež je veřejnosti dostupný – stejně jako dále citovaná rozhodnutí Ústavního soudu – na https://nalus.usoud.cz), což ovšem zjevně není případ právě projednávané věci, v níž byly předmětné souhlasy vydány ještě dříve, než byl Nejvyšším správním soudem vysloven právní názor, z něhož v dovolání vychází žalobkyně. Navíc v projednávané věci primárně nešlo o posouzení povahy souhlasů z hlediska předpisů správního práva, ale o posouzení jejich právní povahy ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb.
31. V rozhodovací praxi Nejvyššího soudu je důsledně oddělována hranice mezi odpovědností z titulu nezákonného rozhodnutí a z titulu nesprávného úředního postupu. V rozsudku ze dne 24. 6. 2015, sp. zn. 30 Cdo 1260/2014, Nejvyšší soud připomenul základní zásady, z nichž konstantně vychází rozhodování o nárocích podle zákona č. 82/1998 Sb., podle kterých pro vzájemný vztah odpovědnosti státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem (§ 13 OdpŠk) a nezákonným rozhodnutím (§ 7 a § 8 OdpŠk) platí, že „ačkoliv není vyloučeno, aby škoda … byla způsobena i nesprávným úředním postupem prováděným v rámci činnosti rozhodovací, je pro tuto formu odpovědnosti určující, že úkony tzv. úředního postupu samy o sobě k vydání rozhodnutí nevedou, a je-li rozhodnutí vydáno, bezprostředně se v jeho obsahu neodrazí. Pokud orgán státu zjišťuje či posuzuje předpoklady pro rozhodnutí, shromažďuje podklady (důkazy) pro rozhodnutí, hodnotí zjištěné skutečnosti, právně je posuzuje apod., jde o činnosti přímo směřující k vydání rozhodnutí; případné nesprávnosti či vady tohoto postupu se pak projeví právě v obsahu rozhodnutí a mohou být zvažovány jedině z hlediska odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím“ (srov. například rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97, či z komentářové literatury Vojtek, P., Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, str. 147).
32. Zatímco pod odpovědnost z titulu nesprávného úředního postupu lze zpravidla subsumovat pochybení příslušného orgánu v samotném procesu (která se neodrazí v obsahu rozhodnutí), u odpovědnosti z titulu nezákonného rozhodnutí spočívá pochybení příslušného orgánu až v samotném obsahu rozhodnutí (či předchozího postupu, který se však do jeho obsahu bezprostředně promítl). Pro rozhodnutí je přitom typické, že vzniká v procesu autoritativní aplikace práva a je projevem rozhodovací pravomoci příslušného orgánu, kterým prostřednictvím takového aktu ze své vrchnostenské pozice autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech jednotlivců (adresátů). Vzhledem k tomu, že je rozhodnutí ze své povahy aktem individuálním, vztahuje se vždy ke konkrétní věci a konkrétním účastníkům. Takový akt lze přitom vydat za zákonem stanovených podmínek a jeho výsledkem je vždy založení, změna či zánik příslušných práv a povinností, popř. deklarace jejich existence.
33. Obdobným způsobem rozhodnutí vnímá i Ústavní soud, podle jehož ustálené rozhodovací praxe (srov. např. usnesení ze dne 6. 1. 1997, sp. zn. III. ÚS 16/96) je klíčové, zda se příslušným rozhodnutím zakládají, mění nebo ruší oprávnění a povinnosti fyzických nebo právnických osob. Není přitom důležité, jak je akt správního orgánu označen (rozhodnutí, jmenování, …, souhlas, …, a jiné), ale zda správní úřad takovým aktem autoritativním a právní moci schopným způsobem zasáhl do právní sféry fyzické nebo právnické osoby. Vždy je rozhodující věcný obsah aktu a nikoli jeho formální označení. Podobně v nálezu ze dne 7. 11. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 12/17, Ústavní soud aproboval závěr, podle kterého je pojem „rozhodnutí“ třeba chápat jako jakýkoliv individuální právní akt vydaný orgánem veřejné moci z pozice jeho vrchnostenského postavení. Námitky stěžovatele, že předmětná rozhodnutí neměla příslušnou formu a nebyla vydána v žádném procesu, přitom Ústavní soud zcela odmítl.
34. Při posouzení právní povahy souhlasu s umístěním a provedením stavby a kolaudačního souhlasu ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. nelze odhlédnout od skutečnosti, že tyto souhlasy nahrazují příslušná rozhodnutí, která by jinak správní orgány vydávaly v rámci správního řízení, tj. územní rozhodnutí, stavební povolení či kolaudační rozhodnutí. Svými účinky tak souhlasy zakládají, příp. mění, či závazně určují určitá práva, obdobně jako je tomu u rozhodnutí. Sama skutečnost, že vydání souhlasů nepředchází správní řízení v jeho klasické podobě, ničeho nemění na povaze souhlasů, které jsou vždy výsledkem určitého rozhodovacího (posuzovacího) procesu správního orgánu, jakož i jím provedené aplikace práva. Správní orgán přitom nepochybně při vydávání souhlasů působí na individuálně určené adresáty ze svého vrchnostenského postavení. Nelze v této souvislosti ani pominout, že zákon stanoví podmínky, za nichž je stavební úřad oprávněn souhlasy vydat. Právě popsanými odlišnostmi se souhlasy zjevně liší od tzv. úkonů podle části čtvrté správního řádu. Nepřípadná je proto argumentace žalobkyně, podle které by souhlasy měly být posuzovány jako nesprávný úřední postup vzhledem k obsahu důvodové zprávy k zákonu č. 160/2006 Sb. považující úkony správního orgánu podle části čtvrté správního řádu za nesprávný úřední postup.
35. Nejvyšší soud tedy zcela sdílí názory přijaté ve shora citovaném usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, že tyto souhlasy naplňují materiální znaky rozhodnutí a že splňují i formální předpoklady rozhodnutí spočívající v tom, že založení, změna, zrušení nebo závazné určení práv individuálně určených jednotlivců (adresátů) je vtěleno do aktu správního orgánu, u nějž je předepsána písemná forma a k jehož vydání je zákonem dána kompetence správního orgánu při splnění zákonem stanovených podmínek, které je správní orgán povinen posoudit. Jsou tedy individuálním aktem aplikace práva, jakožto výsledku určitého rozhodovacího procesu, což plně koresponduje s významem pojmu rozhodnutí užitým v zákoně č. 82/1998 Sb.
36. V rozsudku ze dne 8. 8. 2017, sp. zn. 30 Cdo 3292/2015, Nejvyšší soud aproboval názor odvolacího soudu v tam projednávané věci o podřazení opatření obecné povahy pod nezákonné rozhodnutí ve smyslu § 20 OdpŠk. K tomu Nejvyšší soud podotkl, že se jedná o názor souladný s recentní komentářovou literaturou [viz Korbel, F. in Ištvánek, F., Simon, P., Korbel, F. Zákon o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2017. Komentáře (Wolters Kluwer ČR). ISBN 9788075525215, str. 180 – 181]. Územní rozhodnutí přitom může být podle stavebního zákona krom územního souhlasu nahrazeno rovněž regulačním plánem, který je vydáván právě ve formě opatření obecné povahy. Má-li tedy povahu rozhodnutí ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. opatření obecné povahy, jež je správním aktem smíšené povahy s konkrétně určeným předmětem regulace a obecně vymezeným okruhem adresátů – jedná se o výsledek činnosti veřejné správy, který není ani individuálním rozhodnutím, ani právním předpisem (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2016, č. j. 5 As 85/2015-36, či rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. 9. 2019, sp. zn. 30 Cdo 1642/2018) – tím spíše je třeba za rozhodnutí ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. považovat i územní souhlas (případně souhlas s umístěním a provedením stavby, či kolaudační souhlas) jako individuální akty správního orgánu, které splňují materiální i formální znaky rozhodnutí.
37. Žalobkyni nelze přisvědčit co do argumentace doslovným zněním ustanovení § 5 písm. a) OdpŠk, podle kterého „stát odpovídá … za škodu, která byla způsobena rozhodnutím, jež bylo vydáno … ve správním řízení …“, z něhož dovozuje, že nepředchází-li vydání souhlasů správní řízení, nelze je považovat za rozhodnutí ve smyslu tohoto ustanovení. V tomto ohledu dovolací soud poukazuje na závěry ustálené rozhodovací praxe Ústavního soudu, podle které jazykový výklad představuje toliko prvotní přiblížení se k aplikované právní normě a je pouhým východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97). Jazykové znění konkrétního ustanovení zákona proto nelze účelově vytrhávat z kontextu jeho smyslu a účelu (resp. smyslu a účelu zákona). Úmysl zákonodárce vyloučit z okruhu odpovědnostních titulů rozhodnutí, která byla vydána na základě určitého formalizovaného postupu správního orgánu, který však správním řádem (tedy jiným právním předpisem) není chápán jako „správní řízení“ stricto sensu, z ničeho neplyne. Naopak takový restriktivní výklad by šel proti smyslu úpravy zákona č. 82/1998 Sb. a pojem „správní řízení“ užitý v § 5 písm. a) OdpŠk je proto z hlediska tohoto zákona třeba vykládat autonomně.
38. S ohledem na výše uvedené lze uzavřít, že v poměrech zákona č. 82/1998 Sb. lze souhlas s umístěním a provedením stavby vydaný podle § 79 odst. 2 stavebního zákona a kolaudační souhlas vydaný podle § 122 odst. 1 stavebního zákona z hlediska jejich povahy subsumovat pod rozhodnutí, tj. případnou odpovědnost za škodu v důsledku vydání těchto souhlasů vzniklou (případně vzniklou předchozím postupem, který se do jejich obsahu bezprostředně promítl) je třeba zvažovat výlučně z hlediska odpovědnosti státu za škodu z titulu nezákonného rozhodnutí. Jedině takový výklad je způsobilý zcela reflektovat smysl a účel souhlasů z pohledu stavebního zákona a je konformní i s účelem zákona č. 82/1998 Sb. a výše popsaným rozlišením jednotlivých odpovědnostních titulů. Právní posouzení této otázky odvolacím soudem je proto správné.
39. Na tomto závěru ničeho nemění námitky žalobkyně o neexistenci účinných prostředků ochrany umožňujících zrušení vydaných souhlasů pro nezákonnost, jako podmínky pro uplatnění nároku na náhradu škody stanovené v § 8 odst. 1 OdpŠk. Z citovaného aktuálního rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu vyplývá, že v případě vydaných souhlasů i v rozhodné době existovala možnost domoci se zrušení nezákonných souhlasů prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. soudního řádu správního. Pro úplnost lze dodat, že zrušení nezákonného souhlasu bylo možno docílit i podle (překonaného) právního názoru obsaženého v předchozím usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (prostřednictvím tzv. zásahové žaloby a rozhodnutí soudu přikazujícího správnímu orgánu provést přezkumné řízení, umožňoval-li to skutkový stav zjištěný ke dni soudního rozhodnutí). Podle zjištění soudů nižších stupňů žalobkyně žádný z prostředků ochrany svých práv nevyužila a proti souhlasům nijak nebrojila. Za situace, kdy otázky zákonnosti souhlasů a splnění podmínek pro jejich zrušení (závislých na zhodnocení individuálních skutkových okolností) nebyly předmětem posouzení soudů ve správním soudnictví (případně příslušných správních orgánů v následném přezkumném řízení), a to výhradně kvůli procesní pasivitě žalobkyně, jsou úvahy o neefektivitě nevyužitých prostředků nápravy pouze spekulativní. Navíc při uplatnění této dovolací námitky žalobkyně nepřípustně vychází z vlastního skutkového závěru o nevědomosti o záměru výstavby na sousedních pozemcích (nemožnosti domáhat se ochrany dříve), který je odlišný od skutkového závěru, z něhož vycházel odvolací soud. Žalobkyně se nyní nemůže v tomto řízení dovolávat posouzení odpovědnosti žalované z jiného právního titulu jen proto, že takové posouzení by pro ni bylo příznivější, a umožňovalo by jí napravit absenci přezkumu zákonnosti vydaných souhlasů ve správním soudnictví, k níž nedošlo z důvodu její pasivity.
40. Za situace, kdy bylo dovolání shledáno přípustným, se Nejvyšší soud ve smyslu § 242 odst. 3 o. s. ř. zabýval tím, zda ve věci existují zmatečnostní vady uvedené v § 229 odst. 1, § 229 odst. 2 písm. a) a b) a § 229 odst. 3 o. s. ř., případně jiné vady řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Žalobkyně v tomto ohledu namítala nepřezkoumatelnost rozsudků soudu prvního stupně a odvolacího soudu, čímž mělo dojít k porušení jejího práva na spravedlivý proces. Nejvyšší soud však tato rozhodnutí jako nepřezkoumatelná neshledal, neboť jejich odůvodnění dosahuje takové míry argumentace, která nikterak nekrátila žalobkyni v možnosti uplatnění odvolacích či dovolacích důvodů, jak je zřejmé i z obsahu jejího odvolání či dovolání (k tomu srov. například rozsudek 25. 6. 2013, sp. zn. 29 Cdo 2543/2011, uveřejněný pod číslem 100/2013 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek). Odvolací soud se námitkami žalobkyně zabýval a v dostatečném rozsahu se s nimi v rámci své argumentace vypořádal. Pro úplnost Nejvyšší soud uvádí, že podle ustálené judikatury je soud povinen uvést důvody pro své rozhodnutí, avšak tato povinnost nemůže být chápána jako příkaz předložit detailní odpověď na každý argument; rozsah této povinnosti se může lišit podle povahy rozhodnutí, přičemž její splnění může být hodnoceno pouze ve světle konkrétních okolností případu (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 11. 6. 2009, sp. zn. IV. ÚS 997/09, a z rozhodovací praxe Nejvyššího soudu např. usnesení ze dne 10. 12. 2014, sp. zn. 32 Cdo 3000/2012). Dovolací soud též nezjistil z obsahu spisu existenci jiných vad řízení.
41. Vzhledem k výše uvedenému Nejvyšší soud dovolání proti rozsudku odvolacího soudu v rozsahu směřujícím proti té části jeho výroku I a výroku II, kterými bylo rozhodováno o nákladech řízení, podle § 243c odst. 1 o. s. ř. odmítl jako nepřípustné. V rozsahu, v němž dovolání směřovalo proti té části výroku I rozsudku odvolacího soudu, jíž byl potvrzen rozsudek soudu prvního stupně ve výroku o věci samé, jej Nejvyšší soud podle § 243d odst. 1 písm. a) o. s. ř. zamítl, neboť dospěl k závěru, že rozhodnutí odvolacího soudu je správné.
Autor: -mha-