// Profipravo.cz / Odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci 27.01.2021

Právo na projednání věci ve správním řízení v přiměřené době

Právo na projednání věci v přiměřené době, které je obsahově shodné s právem na projednání věci bez zbytečných průtahů ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, mají účastníci správních řízení, na něž dopadá čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, nebo jejichž předmětem je základní právo nebo svoboda, a to bez ohledu na to, zda na daná správní řízení navazoval či nenavazoval soudní přezkum.

podle rozsudku Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 31 Cdo 2402/2020, ze dne 9. 12. 2020

vytisknout článek


Dotčené předpisy: 
§ 13 odst. 1 zák. č. 82/1998 Sb.
§ 31a zák. č. 82/1998 Sb.
čl. 6 předpisu č. 209/1992 Sb.
čl. 38 odst. 2 předpisu č. 2/1993 Sb.

Kategorie: odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci; zdroj: www.nsoud.cz 

Z odůvodnění:

(…)

II. Dovolání a vyjádření k němu

7. Rozsudek odvolacího soudu napadla žalovaná v rozsahu výroků II, III a V včasným dovoláním. V něm uvedla, že rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci. Žalovaná je přesvědčena, že odvolací soud se odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, kterou v dovolání specifikuje, a to v otázce, zda na správní řízení dopadá garance přiměřenosti délky řízení zakotvená v čl. 6 odst. 1 Úmluvy, pokud na správní řízení nenavazoval soudní přezkum, včetně z toho plynoucí konstrukce vyvratitelné domněnky vzniku nemajetkové újmy ve formě nejistoty ohledně výsledku správního řízení.

8. Žalovaná především namítá, že odvolací soud se při řešení otázky hmotného práva odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, reprezentované například rozsudkem ze dne 28. 11. 2017, sp. zn. 30 Cdo 4084/2016, ze dne 21. 3. 2018, sp. zn. 30 Cdo 1174/2016, nebo ze dne 12. 12. 2018, sp. zn. 30 Cdo 5794/2016, podle které správní řízení samo o sobě nespadá pod ochranu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, ale pouze tehdy, je-li jeho absolvování podmínkou pro přístup k soudu, tedy jestliže na něj navazuje soudní přezkum (pak lze k celkové délce soudního řízení přičíst délku správního řízení). Jinak se v případě správního řízení může jednat „pouze“ o nesprávný úřední postup ve smyslu § 13 odst. 1 věty druhé OdpŠk. Podle odvolacího soudu splnění podmínky navazujícího soudního přezkumu na správní řízení není právně významné pro závěr, zda na správní řízení dopadá čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a postačuje, pokud soudní přezkum rozhodnutí správního orgánu není vyloučen, tedy je-li možné podat žalobu podle zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, i když správní řízení do stadia soudního přezkumu nedospělo. Žalovaná však namítá, že pokud by mělo rozhodovat pouze to, zda účastník správního řízení má právo na soudní přezkum, aniž by skutečně navazoval, pak by takový názor ve výsledku vždy omezil jednu ze skupin účastníků v každém správním řízení, kteří mají protichůdné zájmy. Účastník, jemuž se vyhovuje pro něj kladným správním rozhodnutím, nemá právo na soudní přezkum, respektive jeho žaloba bude odmítnuta pro absenci dopadu jeho veřejných subjektivních práv. Usnesení o odmítnutí žaloby přitom zjevně není tím navazujícím soudním přezkumem, který má na mysli ustálená rozhodovací praxe dovolacího soudu, tedy navazující soudní přezkum po věcné stránce. Ovšem účastníci, jimž stejné správní rozhodnutí nezakládá práva, ale z důvodu protichůdných zájmů zakládá dotčení hmotných práv podle zákona č. 150/2002 Sb., mohou podat přípustnou žalobu – slovy odvolacího soudu na to mají právo. Přijetí výkladu odvolacího soudu by tedy znamenalo, že Nejvyšší soud by měl ve své judikatuře opustit posuzování, která správní řízení spadají věcně pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy, neboť právo podat žalobu by existovalo vždy, a to i v případě výše diskutovaného účastníka řízení, jemuž bylo vyhověno. V této souvislosti žalovaná také navrhla, aby Nejvyšší soud zvážil postup ve smyslu § 14 odst. 3 zákona č. 6/2002 Sb., tedy iniciaci revize stanoviska kolegia či vydání nového stanoviska věnujícího se výkladu aplikovatelnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy na správní řízení. Dále žalovaná považuje za nesprávný závěr odvolacího soudu, že předmětem správního řízení je civilní právo žalobců vyplývající z vlastnictví sousedních nemovitostí, neboť o civilních námitkách, nikoliv nárocích, stavební úřad konečným způsobem nerozhoduje, ale činí si jen úsudek a podle úsudku rozhodne ve věci, úsudek však zásadně nelze ztotožňovat s „rozhodováním o nárocích“. Žalovaná pak rovněž nesouhlasí s názorem odvolacího soudu, vysloveným obiter dictum, na podporu závěru o tom, že postačí pouhá možnost (nevyloučení) některé ze záruk čl. 6 odst. 1 Úmluvy, neboť pak by se správní řízení neodlišovala od řízení soudních. Žalovaná si je vědoma, že na otázce řešené obiter dictum rozhodnutí nezávisí, nicméně v tomto případě je sporné, zda jde skutečně o názor odvolacího soudu vyslovený zcela nad rámec řešení rozhodné právní otázky, neboť pasáž takto označená se přímo týká stěžejní otázky aplikovatelnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy.

9. V další části dovolání žalovaná sporuje otázku procesního práva, když z vyvratitelné domněnky vzniku nemajetkové újmy ve formě nejistoty se vychází jen v případě porušení práva na projednání věci v přiměřené době. Vyvratitelná domněnka (presumpce) vzniku nejistoty se tedy uplatní, pokud na řízení dopadá čl. 6 odst. 1 Úmluvy, jinak se uplatní standardní rozložení břemen. Rovněž dokazování vzniku takové nemajetkové újmy neprobíhá standardně, neboť jde o stav mysli osoby poškozené. Obvykle se zjišťuje, zda jsou dány objektivní důvody pro to, aby se konkrétní osoba mohla cítit poškozenou, a je třeba zvážit, zda vzhledem ke konkrétním okolnostem případu by se i jiná osoba v obdobném postavení mohla cítit být dotčena ve složkách tvořících ve svém souhrnu nemajetkovou sféru jednotlivce. Odvolací soud vzhledem ke svému závěru, že na správní řízení dopadá čl. 6 odst. 1 Úmluvy, uzavřel, že „se tvrzená újma žalobců presumuje“, tudíž od takto nesprávně vyřešené otázky hmotného práva se imanentně odvíjí i nesprávnost této otázky procesního práva. Nesprávné právní posouzení věci spočívá v tom, že při právním posouzení souladném s ustálenou rozhodovací praxí dovolacího soudu se vznik nemajetkové újmy ve formě nejistoty nepresumuje, ale dokazuje se bezprostředně výše shrnutým postupem. Především ale je právní posouzení odvolacím soudem nesprávné proto, že za presumovanou nemajetkovou újmu měl i projevy mimo stav mysli žalobců, mimo jejich morální sféru, které vůbec nespočívaly v nejistotě ohledně výsledku řízení, tedy že nemohli užívat řádně svou nemovitost, že nová kůlna stínila okna jejich domu, že byli rušeni činností na pochůzné střeše, že je jejich dům podmáčen kvůli stavbě stavebníků a že je celkově situace stresovala a zhoršil se jejich zdravotní stav. Takto tvrzené projevy podle žalované nepředstavují nejistotu ohledně výsledku správního řízení, ale jde o více nároků se samostatným skutkovým základem. Odvolací soud však všechny projevy po právní stránce posoudil jako jediný presumovaný projev nemajetkové újmy. Za těchto okolností pak bylo i nesprávně vymezeno předmětem řízení a odvolací soud tuto otázku vcelku nepřípadně převedl na problém, zda bylo rozhodnuto o celém předmětu řízení. Odvolací soud se proto podle žalované odchýlil od rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 4. 9. 2013, sp. zn. 30 Cdo 1436/2013, a nesprávně posoudil, že vznik zdravotních problémů, jak je tvrdí žalobci, lze zahrnout pod presumované projevy nemajetkové újmy, nikoliv že jde o nárok na náhradu škody na zdraví či jiný nárok.

10. S ohledem na uvedené žalovaná navrhla, aby Nejvyšší soud napadený rozsudek změnil tak, že se žaloba v plném rozsahu zamítá a přiznal žalované náhradu nákladů řízení, popřípadě aby napadený rozsudek v napadené části zrušil a věc vrátil odvolacímu soudu k dalšímu řízení nebo aby zrušil i závislý rozsudek soudu prvního stupně a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

11. Vyjádření k dovolání ze strany žalobců nebylo podáno.

12. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 30. 9. 2017 (srov. čl. II a čl. XII zákona č. 296/2017 Sb.), dále jen „o. s. ř.“

13. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky § 241 odst. 2 písm. b) o. s. ř. a obsahovalo náležitosti vyžadované ustanovením § 241a odst. 2 o. s. ř. Nejvyšší soud se proto dále zabýval přípustností dovolání.


III. Přípustnost dovolání

14. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.

15. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.

16. Tříčlenný senát 30 Nejvyššího soudu, který měl podle rozvrhu práce dovolání projednat a rozhodnout o něm, dospěl při posouzení otázky, zda garance přiměřenosti délky řízení zakotvená v čl. 6 odst. 1 Úmluvy se vztahuje i na řízení správní, byť na ně nenavazoval soudní přezkum, k právnímu závěru odlišnému od toho, jenž byl zastáván v dosavadní judikatuře dovolacího soudu (srov. zejména rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 3. 2018, sp. zn. 30 Cdo 1174/2016).

17. Proto tříčlenný senát 30 Nejvyššího soudu rozhodl o postoupení věci podle ustanovení § 20 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, k rozhodnutí velkému senátu občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu (dále jen „velký senát“). Velký senát věc projednal a rozhodl o ní v souladu s ustanovením § 19 a § 20 odst. 1 zákona o soudech a soudcích.

18. V rozsahu napadení výroků III a V rozsudku odvolacího soudu je dovolání objektivně nepřípustné [§ 238 odst. 1 písm. h) o. s. ř.]. Nejvyšší soud proto v daném rozsahu dovolání odmítl podle § 243c odst. 1 o. s. ř.

19. Ohledně napadení výroku II rozsudku odvolacího soudu v rozsahu změny rozsudku soudu prvního stupně je dovolání subjektivně nepřípustné, neboť odvolací soud změnil rozsudek soudu prvního stupně ve prospěch žalované a případný zásah dovolacího soudu v uvedeném rozsahu nemůže přivodit pro žalobkyni příznivější rozhodnutí (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 10. 1997, sp. zn. 2 Cdon 1363/96). I v tomto rozsahu proto Nejvyšší soud dovolání odmítl.

20. Otázka procesního práva spočívající v tom, zda bylo žalobou v této věci uplatněno vícero nároků se samostatným skutkovým základem přípustnost dovolání ve smyslu § 237 o. s. ř. nezakládá, neboť se při jejím posouzení odvolací soud neodchýlil od ustálené praxe dovolacího soudu (např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 4. 9. 2013, sp. zn. 30 Cdo 1436/2013), pokud přihlédl k tomu, že žalobci uvedli okolnosti týkající se vlivu délky posuzovaného řízení na jejich zdraví jen na dokreslení situace, aniž by z daných okolností dovozovali právo na plnění od žalované a pokud při svém rozhodování odvolací soud dané okolnosti nebral do úvahy (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 1. 2012, sp. zn. 30 Cdo 4336/2010).

21. V dovolání výslovně neoznámená, leč z jeho obsahu vyplývající námitka, že v posuzovaném řízení nemělo být rozhodováno o nárocích žalobců ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, přípustnost dovolání podle § 237 o. s. ř. nezakládá, neboť ohledně ní je napadený rozsudek v souladu s judikaturou Nejvyššího soudu (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 2. 2017, sp. zn. 30 Cdo 5103/2015, uveřejněný pod číslem 77/2018 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek). Velký senát přitom nepochybuje o tom, že se závěry odkazovaného rozhodnutí uplatní i pro poměry řízení o dodatečném povolení stavby.

22. Velký senát však shledal dovolání přípustným pro řešení otázky hmotného práva, zda na správní řízení dopadá garance přiměřenosti délky řízení zakotvená v čl. 6 odst. 1 Úmluvy, byť na správní řízení nenavazoval soudní přezkum, neboť tato dovolacím soudem vyřešená právní otázka má být posouzena jinak, než jak je uvedeno v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 21. 3. 2018, sp. zn. 30 Cdo 1174/2016.


IV. Důvodnost dovolání

23. Dovolání není důvodné.

24. Podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) má každý právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu. Rozsudek musí být vyhlášen veřejně, avšak tisk a veřejnost mohou být vyloučeny buď po dobu celého nebo části procesu v zájmu mravnosti, veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti v demokratické společnosti, nebo když to vyžadují zájmy nezletilých nebo ochrana soukromého života účastníků anebo, v rozsahu považovaném soudem za zcela nezbytný, pokud by, vzhledem ke zvláštním okolnostem, veřejnost řízení mohla být na újmu zájmům spravedlnosti.

25. Článek 38 odst. 1 Listiny stanoví, že nikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci. Příslušnost soudu i soudce stanoví zákon. Odstavec 2 téhož ustanovení říká, že každý má právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Veřejnost může být vyloučena jen v případech stanovených zákonem.

26. Podle § 13 odst. 1 OdpŠk stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě.

27. Podle § 31a OdpŠk bez ohledu na to, zda byla nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem způsobena škoda, poskytuje se podle tohoto zákona též přiměřené zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu (odstavec 1). Zadostiučinění se poskytne v penězích, jestliže nemajetkovou újmu nebylo možno nahradit jinak a samotné konstatování porušení práva by se nejevilo jako dostačující. Při stanovení výše přiměřeného zadostiučinění se přihlédne k závažnosti vzniklé újmy a k okolnostem, za nichž k nemajetkové újmě došlo (odstavec 2). V případech, kdy nemajetková újma vznikla nesprávným úředním postupem podle § 13 odst. 1 věty druhé a třetí nebo § 22 odst. 1 věty druhé a třetí, přihlédne se při stanovení výše přiměřeného zadostiučinění rovněž ke konkrétním okolnostem případu, zejména k a) celkové délce řízení, b) složitosti řízení, c) jednání poškozeného, kterým přispěl k průtahům v řízení, a k tomu, zda využil dostupných prostředků způsobilých odstranit průtahy v řízení, d) postupu orgánů veřejné moci během řízení, a e) významu předmětu řízení pro poškozeného (odstavec 3).

28. Možnost žádat odškodnění nehmotné (morální) újmy způsobené nesprávným úředním postupem byla v českém právním řádu zakotvena zákonem č. 160/2006 Sb., který novelizoval s účinností od 27. 4. 2006 zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád).

29. Danou novelou byl do § 1 vložen nový odstavec 3 stanovící, že stát a územní celky v samostatné působnosti hradí za podmínek stanovených tímto zákonem též vzniklou nemajetkovou újmu. Do § 13 odst. 1 OdpŠk byla pak přidána věta třetí výslovně označující za nesprávný úřední postup porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě.

30. Nově vložená věta v § 13 odst. 1 OdpŠk rovněž obsahuje poznámkou 8a odkaz na čl. 5 a 6 Úmluvy. Z důvodové zprávy k zákonu č. 160/2006 Sb. přitom vyplývá, že účel tohoto odkazu je dvojí: jednak poukázat na to, že se hodnocení přiměřenosti délky řízení či rozhodování řídí kritérii, která ve své judikatuře dovodil mezinárodní soud Úmluvu aplikující, jednak upozornit na to, že v souladu s touto judikaturou na poli čl. 6 odst. 1 Úmluvy je rozhodující především celková délka řízení. Návrh směřuje k poskytování náhrady za nepřiměřené celkové délky řízení, nikoli primárně k odškodňování za jednotlivé průtahy v řízení.

31. Zákonem č. 160/2006 Sb. pak do zákona č. 82/1998 Sb. přibyl rovněž nový § 31a, který stanoví způsob poskytování zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu. V odstavci 3 pak specifikuje demonstrativním způsobem kritéria, k nimž je třeba v případech, kdy nemajetková újma vznikla nesprávným úředním postupem podle § 13 odst. 1 věty druhé a třetí nebo § 22 odst. 1 věty druhé a třetí, přihlédnout při stanovení výše přiměřeného zadostiučinění. Z důvodové zprávy k zákonu č. 160/2006 Sb. přitom vyplývá, že jde o kritéria používaná Evropským soudem pro lidská práva v jeho judikatuře k určování, zda byla délka vnitrostátního soudního řízení přiměřená, a jeho judikatura proto může být užitečným vodítkem.

32. Z uvedeného je patrno, že při posuzování předpokladů odpovědnosti státu za újmu způsobenou nevydáním rozhodnutí v přiměřené lhůtě ve smyslu § 13 odst. 1 věta třetí OdpŠk je nutno postupovat v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva vztahující se k čl. 6 odst. 1 Úmluvy a zejména pak k pojmu přiměřenosti délky řízení (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 9. 2010, sp. zn. 30 Cdo 1614/2009). To je ostatně patrno i z účelu uvedené novely v zákoně č. 160/2006 Sb., kterým bylo poskytnout na národní úrovni prostředek nápravy porušení práva na přiměřenou délku řízení ve smyslu čl. 6 dost. 1 Úmluvy, který je vyžadován čl. 13 Úmluvy.

33. Je proto na soudech, aby poskytovaly ochranu stejným právům, která chrání pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy Evropský soud pro lidská práva.

34. Nejvyšší soud již dříve stanovil kritéria, při jejichž splnění lze z hlediska jeho věcné působnosti podřadit pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy správní řízení. V rozsudku ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014, uveřejněném pod číslem 113/2017 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, Nejvyšší soud uvedl, že o nepřiměřené délce správního řízení lze uvažovat, jde-li ve správním řízení o spor o právo nebo závazek, který je opravdový a vážný a jehož rozhodnutí má přímý vliv na existenci, rozsah nebo způsob výkonu daného práva nebo závazku v jeho poměrech, má-li toto právo nebo závazek základ ve vnitrostátním právu a je-li soukromoprávní povahy. K tomu Nejvyšší soud dodal, že ustanovení čl. 38 Listiny hovoří ve svém prvním odstavci výhradně o řízeních soudních. Druhý odstavec již výslovně nestanoví, zda práva zde upravená se vztahují pouze na soudní řízení, anebo i na řízení jiná. Jelikož druhý odstavec navazuje na úpravu prvního odstavce, je nutné dovodit, že i tento odstavec se vztahuje především na řízení soudní. Uvedený závěr lze dovodit i z obsahu tohoto ustanovení, neboť toto ustanovení mimo jiné upravuje právo, aby věc byla projednána veřejně. Veřejnost jednání je znakem odlišujícím řízení před orgánem moci soudní od řízení před ostatními orgány veřejné moci, především před orgánem moci výkonné (srov. Listina základních práv a svobod: komentář. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2012, 906 s. Komentáře Wolters Kluwer. ISBN 978-807-3577-506. S. 787). Pokud soudy nižších stupňů dovodily z čl. 38 odst. 2 Listiny právo žalobkyně na přiměřenou délku správního řízení, je jejich právní posouzení dané otázky nesprávné.

35. V rozsudku ze dne 30. 10. 2019, sp. zn. 30 Cdo 4487/2017, v návaznosti na svá dřívější rozhodnutí, Nejvyšší soud doplnil, že v případě těch správních řízení, na něž čl. 6 odst. 1 Úmluvy nedopadá, může přesto dojít k nesprávnému úřednímu postupu souvisejícímu s jejich délkou ve smyslu § 13 OdpŠk. Nemůže však jít o nesprávný úřední postup ve smyslu § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk (nevydání rozhodnutí v přiměřené lhůtě), ale (jen) o nesprávný úřední postup podle § 13 odst. 1 věty druhé nebo třetí OdpŠk (neučinění úkonu v zákonné nebo přiměřené lhůtě). Tento závěr byl aprobován nálezy Ústavního soudu, a to ze dne 25. 7. 2017, sp. zn. I. ÚS 2330/16, a ze dne 5. 10. 2017, sp. zn. IV. ÚS 2800/16.

36. Pro úplnost je třeba dodat, že v rozsudku ze dne 24. 4. 2014, sp. zn. 30 Cdo 3271/2012, uveřejněném pod číslem 102/2014 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, Nejvyšší soud vysvětlil, že případné prodlení soudu s vydáním nemeritorního rozhodnutí je třeba posoudit z hlediska porušení povinnosti učinit úkon v době zákonem stanovené nebo přiměřené ve smyslu § 13 odst. 1 věta druhá a třetí OdpŠk, nikoliv z hlediska porušení povinnosti vydat rozhodnutí. Tento závěr následně vztáhl Nejvyšší soud i na prodlení s vydáním meritorního rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 10. 2014, sp. zn. 30 Cdo 2018/2014).

37. V rozsudku ze dne 21. 3. 2018, sp. zn. 30 Cdo 1174/2016, Nejvyšší soud zopakoval, že právo na projednání věci v přiměřené lhůtě je zakotveno v čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Zákonná úprava zadostiučinění za újmu způsobenou nepřiměřenou délkou soudních řízení se po novele zákonem č. 160/2006 Sb. nachází v zákoně č. 82/1998 Sb., zejména v jeho ustanoveních § 13 OdpŠk (shodně v § 22 OdpŠk) a v § 31a OdpŠk. Na tuto zákonnou úpravu pak navazuje Stanovisko, které se podrobněji zabývá mimo jiné posouzením celkové délky řízení, v němž mělo dojít k nesprávnému úřednímu postupu ve smyslu § 13 odst. 1 věty druhé a třetí či § 22 odst. 1 věty druhé a třetí OdpŠk v případě nevydání rozhodnutí v přiměřené lhůtě a výkladem ustanovení § 31a OdpŠk. Stanovisko je však možné aplikovat pouze na řízení, která spadají pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 38 odst. 2 Listiny. Z čl. 38 odst. 1 Listiny vyplývá, že se tento vztahuje výhradně k soudním řízením. Druhý odstavec již výslovně nestanovuje, zda se práva zde upravená vztahují pouze na řízení soudní (anebo i na řízení jiná), ale jelikož navazuje na úpravu prvního odstavce, je nutné dovodit, že se i tento odstavec vztahuje především na řízení soudní. Uvedený závěr je možné dovodit i z obsahu tohoto článku, neboť ten říká, že „každý má právo, aby jeho věc byla projednána veřejně“. Veřejnost jednání je přitom znakem odlišujícím řízení před orgánem moci soudní od řízení před ostatními orgány veřejné moci, především orgány moci výkonné. Také čl. 6 odst. 1 Úmluvy hovoří o „projednání záležitosti v přiměřené lhůtě nezávislým a nestranným soudem zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích“. Citované ustanovení tak vedle trestních věcí chrání práva účastníků výlučně v řízeních, v nichž má být soudem rozhodnuto o jejich občanských právech nebo závazcích. ESLP termín „projednání soudem“ vykládá široce, a tudíž za soud považuje i orgán, který není soudem podle vnitrostátního práva, pokud tento orgán rozhoduje o občanských právech nebo závazcích účastníka. V obecné rovině ESLP připouští aplikaci čl. 6 odst. 1 Úmluvy i na správní řízení, za splnění kritérií aplikovatelnosti dovozených v judikatuře. Jestliže jde ve správním řízení o spor o právo nebo závazek, který je opravdový a vážný a jehož rozhodnutí má přímý vliv na existenci, rozsah nebo způsob výkonu daného práva nebo závazku, jestliže má toto právo nebo závazek svůj základ ve vnitrostátním právu a jestliže je právo nebo závazek, o které se v daném případě jedná, civilní (tedy soukromoprávní povahy), pak na správní řízení čl. 6 odst. 1 Úmluvy dopadá a je tudíž aplikovatelné i Stanovisko. Pod ochranu čl. 6 odst. 1 Úmluvy však nedopadá správní řízení samo o sobě, ale pouze tehdy, je-li jeho absolvování podmínkou pro přístup k soudu, tedy jestliže na ně navazuje soudní přezkum (srov. rozsudek ESLP ze dne 6. 3. 2012, ve věci Wurzer proti Rakousku, stížnost č. 5335/07, bod 46; nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 11. 2017, sp. zn. 30 Cdo 4084/2016).

38. Uvedeným rozhodnutím, jehož závěry byly judikaturou Nejvyššího soudu opakovaně potvrzeny (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 2. 2019, sp. zn. 30 Cdo 924/2017, ze dne 28. 8. 2018, sp. zn. 30 Cdo 6022/2016, a ze dne 27. 2. 2019, sp. zn. 30 Cdo 1098/2017, dále rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 8. 2019, sp. zn. 30 Cdo 1912/2018, ze dne 25. 3. 2019, sp. zn. 30 Cdo 1414/2017, ze dne 30. 5. 2018, sp. zn. 30 Cdo 2263/2016, ze dne 12. 12. 2018, sp. zn. 30 Cdo 5794/2016, ze dne 18. 2. 2019, sp. zn. 30 Cdo 4283/2017, nebo ze dne 19. 6. 2018, sp. zn. 30 Cdo 2830/2016), omezil Nejvyšší soud použitelnost čl. 6 odst. 1 Úmluvy výlučně na soudní řízení, do jejichž celkové délky však lze, pro účely posouzení její přiměřenosti, započítat i délku předcházejícího správního řízení, bylo-li jeho absolvování nezbytnou podmínkou pro přístup k soudu.

39. Jakkoli se uvedený závěr objevuje i v usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 4. 2020, sp. zn. IV. ÚS 214/20, bod 14, dospěl velký senát k nutnosti jeho překonání, a to z následujících důvodů.

40. Z judikatury ESLP vztahující se k čl. 6 odst. 1 Úmluvy zřetelně plyne, že se závěr o porušení práv v něm garantovaných odvíjí od odpovědi na dvě samostatné otázky. První otázkou je věcná použitelnost daného ustanovení na určitou věc a druhou je otázka, zda v takové věci byly dodrženy záruky daným ustanovením vyžadované (srov. např. rozsudek ESLP ze dne 16. 7. 1971, ve věci Ringeisen proti Rakousku, stížnost č. 2614/65, rozsudek ESLP ze dne 28. 6. 1978, ve věci König proti Německu, stížnost č. 6232/73, rozsudek ESLP ze dne 23. 9. 1982, ve věci Sporrong and Lönnroth proti Švédsku, stížnost č. 7151/75 a 7152/75, rozsudek ESLP ze dne 23. 10. 1985, ve věci Benthem proti Nizozemsku, stížnost č. 8848/80, rozsudek ESLP ze dne 27. 10. 1987, ve věci Pudas proti Švédsku, stížnost č. 10426/83, nebo rozsudek ESLP ze dne 1. 7. 1997, ve věci Rolf Gustafson proti Švédsku, stížnost č. 23196/94).

41. V případě první otázky jde o to, zda věc spadá do soukromoprávní větve čl. 6 odst. 1 Úmluvy, tj. zda jde o spor o právo nebo závazek, který je opravdový a vážný a jehož rozhodnutí má přímý vliv na existenci, rozsah nebo způsob výkonu daného práva nebo závazku, má-li toto právo nebo závazek základ ve vnitrostátním právu a je-li soukromoprávní povahy, případně trestněprávní větve daného ustanovení (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 11. 2017, sp. zn. 30 Cdo 1273/2016, bod 26, uveřejněný pod číslem 17/2019 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek). Uvedené pojmy je přitom třeba vykládat autonomně (srov. KMEC, J. a kol. Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 590. Dále srov. RAINEY, B., WICKS, E., OVEY, C. Jacobs, White and Ovey: the European Convention on Human Rights. Sixth edition. New York: Oxford University Press, 2014, s. 252, jakož i průběžně aktualizovanou příručku k čl. 6 Úmluvy – Guide on Article 6 of the European Convention on Human Rights. Right to a fair trial (civil limb) [online]. Council of Europe/European Court of Human Rights, 2018 [vid. 23. 10. 2018], s. 6. Dostupné z: https://www.echr.coe.int/Documents/Guide_Art_6_ENG.pdf.).

42. V případě druhé otázky jde o to, zda u věci spadající do působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy byly dodrženy garance práva na spravedlivý proces, tj. zda byla věc spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, respektive zda měl stěžovatel možnost takového projednání dosáhnout.

43. Velký senát nemá, oproti názoru vyjádřeném v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 28. 11. 2017, sp. zn. 30 Cdo 4084/2016, a dalších, za to, že by požadavek na projednání soudem byl pojmově znakem věcné použitelnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Omezit aplikaci čl. 6 odst. 1 Úmluvy pouze na řízení před soudem podle vnitrostátního práva by totiž znamenalo ponechat čistě na vnitrostátním zákonodárci, která občanská práva/závazky budou předmětem takových řízení, a která nikoli, tedy v důsledku i to, kterým občanským právům bude poskytována ochrana plynoucí z čl. 6 odst. 1 Úmluvy (ve smyslu nezbytných kvalit řízení o nich naplňujících požadavky tohoto ustanovení).

44. Pojem soudu rozhodujícího v posuzovaném řízení proto nepředstavuje další znak, jehož naplnění je třeba zkoumat pro kladný závěr o aplikovatelnosti čl. 6 Úmluvy (blíže k tomu srov. KMEC, J. a kol., op. cit, s. 591). Uvedené znaky soudu ve smyslu čl. 6 Úmluvy představují až kvality, které muselo vnitrostátní řízení a příslušný orgán vykazovat, nemá-li být konstatován rozpor s čl. 6 odst. 1 Úmluvy, tedy kvality posuzované ESLP v rámci merita věci. Tento závěr konečně podporuje mimo jiné i rozsudek ESLP ze dne 1. 7. 1997, ve věci Rolf Gustaffson proti Švédsku, stížnost č. 23196/94, § 41.

45. Dané ustanovení jen garantuje právo na spravedlivý proces před soudem tam, kde jde o věc spadající do jeho věcné působnosti. Je přitom na národním legislativci, jak řešení sporu v takové věci na národní úrovni upraví, tj. zda bude projednávána rovnou před soudy, nebo zda bude projednávána před správními orgány s možností soudního přezkumu.

46. Z judikatury ESLP totiž plyne, že v určitých případech vnitrostátní řízení, i když spadají do rámce působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy, nemusejí samy o sobě splňovat veškeré požadavky plynoucí z tohoto ustanovení (např. aby v nich rozhodoval soud s patřičnými charakteristikami ve smyslu Úmluvy), nýbrž postačí, když jsou tyto požadavky splněny z hlediska celého souboru proběhlých vnitrostátních řízení vztahujících se k jedné věci alespoň v jednom z těchto řízení.

47. Otázkou přirozeně je, do jaké míry a ohledně jakých požadavků tento přístup koresponduje se závěrem, který možno vyvodit z výše řečeného, a sice že pokud jsou v sázce civilní práva či závazky jednotlivce, tento jednotlivec je podle Úmluvy oprávněn žádat, aby o takových právech a závazcích rozhodl orgán s charakteristikami odpovídajícími Úmluvě, a to v řízení odpovídajícím požadavkům z Úmluvy plynoucím. Jinak řečeno, nabízí se zde otázka, zdali se požadavek přiměřenosti délky řízení neaplikuje až v případě řízení před soudem ve smyslu Úmluvy, respektive zda jej nepostačí vyžadovat pouze u některého z vnitrostátních řízení (správních/soudních) proběhlých o téže věci.

48. Podle názoru velkého senátu lze odpověď na tyto otázky dovodit mimo jiné z principů Úmluvy, zde konkrétně z principu účinnosti práv a svobod (srov. KMEC, J. a kol., op. cit., s. 620), který byl v podobném kontextu explicitně formulován v rozsudku ESLP ze dne 21. 2. 1975, ve věci Golder proti Spojenému království, stížnost č. 4451/70, vztahujícímu se k interpretaci čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Zde ESLP uvedl: „Pokud by toto ustanovení mělo být chápáno tak, že se týká výlučně průběhu řízení již zahájeného před soudem, smluvní stát by mohl, aniž by se tím dostal do rozporu, zrušit své soudy nebo vyjmout z jejich působnosti rozhodování o určitých kategoriích občanskoprávních sporů a svěřit je orgánům podřízeným vládě. Takové hypotézy, neoddělitelně spjaté s rizikem svévole, by měly vážné následky, které by odporovaly uvedeným zásadám a které by Soud nemohl přehlížet […].“

49. Ačkoli shora uvedené ESLP formuloval ve vztahu k existenci práva na přístup k soudu, lze tento princip dle názoru velkého senátu mutatis mutandis aplikovat i při řešení otázky, zdali se požadavek přiměřenosti délky řízení vztahuje i na čistě správní řízení. Úmluva pochopitelně smluvním státům nepřikazuje zahrnout do působnosti soudních orgánů (podle vnitrostátního práva) konkrétní okruhy věcí (či společenských vztahů) a nečiní tak ani ve vztahu k orgánům odpovídajícím soudu v materiálním smyslu (v autonomním pojetí Úmluvy) (srov. KMEC, J. a kol., op. cit., s. 622). Požaduje však, aby alespoň v jednom z řízení týkajících se jedné a téže věci (za předpokladu, že se jedná o spor o civilní právo/závazek) rozhodoval orgán splňující charakteristiky soudu v autonomním pojetí Úmluvy, a to z toho důvodu, že pouze takový orgán je způsobilý naplnit kvality odpovídající právu na spravedlivý proces. Naproti tomu u délky řízení je zřejmé, že této kvalitě nelze učinit za dost, pokud bude v přiměřené době rozhodnuto pouze v jednom řízení, například až v navazujícím soudním, a to již z toho důvodu, že vadu řízení spočívající v jeho excesivní délce nelze v zásadě žádným způsobem zhojit. Právo na rozhodnutí věci v přiměřené době je zásadním praktickým předpokladem účinného práva na spravedlivý proces, neboť zdlouhavé řízení o právu zanechává účastníka řízení ve „stavu pochybností, který může být považován za podobný stavu odepření spravedlnosti“ (srov. EDEL, F. The length of civil and criminal proceedings in the case-law of the European Court of Human Rights [online]. Council of Europe Publishing, 2007 [vid. 29. 10. 2018], s. 6. Dostupné z:

https://www.echr.coe.int/LibraryDocs/DG2/HRFILES/DG2-EN-HRFILES-16(2007).pdf).

Nedostatek této kvality řízení nelze odstranit, tudíž musí být přítomen ve všech řízeních spadajících do rámce působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy (to platí obzvláště v urgentních případech, kde rychlý autoritativní zásah orgánu příslušného k rozhodnutí je podmínkou buď přímo existence, nebo praktické vymahatelnosti práva). Ad absurdum by totiž nedošlo k porušení Úmluvy v případě, že by například rozhodnutí podstatně se dotýkající civilního práva stěžovatele vydané v excesivně dlouhém správním řízení bylo přezkoumáváno soudně, kdy přiměřená délka řízení by byla splněna například jen v řízení o opravném prostředku proti prvotnímu přezkumnému soudnímu rozhodnutí. Na druhé straně nutno znovu upozornit, že tyto úvahy se odehrávají nikoli v rovině aplikovatelnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy, nýbrž z hlediska věcného posouzení toho, zdali určité řízení vykazovalo takový nedostatek, který zasahuje do práva garantovaného Úmluvou.

50. Co do mezinárodněprávní charakterizace příslušného závazku státu jde v tomto případě o závazek zajistit určitý výsledek, nikoli konkrétní prostředky jeho dosažení. Je proto čistě na vůli státu, jaký zvolí systém co do příslušných orgánů nebo charakteristik řízení (před správními orgány/před soudy), pokud jde o spory nebo rozhodování civilních práv a závazků. Musí ovšem zajistit, že finální rozhodnutí, a to v každém jednotlivém řízení (neboť procesní aktivitu stran, jakou je např. podání opravných prostředků, nelze samozřejmě státu přičítat k tíži), bude vydáno v přiměřené době (srov. EDEL, F., op. cit., s. 14 a 16). S tím ostatně koresponduje i závěr konstatovaný ESLP v rozsudku ze dne 26. 10. 1988, ve věci Martins Moreira proti Portugalsku, stížnost č. 11371/85, § 60, že stát je odpovědný za chování všech svých orgánů – nikoli pouze orgánů soudních.

51. Tomu ostatně odpovídá i opakovaně v judikatuře Nejvyššího soudu zmiňovaná zásada, že ve věci spadající do působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy je třeba při zkoumání přiměřenosti délky řízení zohlednit celkovou jeho délku, lhostejno zda bylo řízení vedeno před správními orgány, nebo před soudy, případně před orgány obou těchto typů.

52. Velký senát však nemohl přehlédnout, že v době projednávání této věci před ním vydal Ústavní soud nález ze dne 14. 10. 2020, sp. zn. II. ÚS 570/20, ve kterém přijal několik závěrů nekompatibilních s výše citovanou judikaturou Nejvyššího soudu. Velký senát z toho důvodu a jsa vázán nosnými závěry Ústavního soudu vyjádřenými v daném nálezu ve smyslu čl. 89 odst. 2 Ústavy, považuje za vhodné při této příležitosti korigovat i tyto dříve vyjádřené názory Nejvyššího soudu.

53. Ústavní soud se především neztotožnil se závěrem obecných soudů v jím posuzované věci, že stěžovatelé, kteří v předmětném řízení uplatňovali své základní právo, neměli ve správním řízení právo na projednání věci v přiměřené lhůtě. Toto právo totiž podle Ústavního soudu stěžovatelům vyplývá z práva na projednání věci bez zbytečných průtahů dle čl. 38 odst. 2 Listiny (bod 34 nálezu), které lze vyjádřit i jako právo na projednání věci v přiměřené lhůtě. Otázku, zda řízení bylo skončeno bez zbytečných průtahů (v přiměřené lhůtě) ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny, přitom nelze zodpovědět pouhým posouzením toho, zda v daném řízení byly dodrženy zákonné lhůty. Ustanovení čl. 38 odst. 2 Listiny nepatří mezi ta ustanovení o základních právech, jichž se lze dle čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. Zákonodárce stanovením lhůt nevymezuje rozsah práva na projednání věci bez zbytečných průtahů, a proto z ústavněprávního hlediska není samo o sobě zásadní dodržení zákonných lhůt, ale autonomní vyhodnocení, zda řízení bylo skončeno bez zbytečných průtahů (v přiměřené lhůtě) (bod 38 nálezu).

54. Z uvedeného je zřejmé, že Ústavní soud dovodil existenci práva na projednání věci bez zbytečných průtahů dle čl. 38 odst. 2 Listiny, které považuje za obsahově shodné s právem na projednání věci v přiměřené době, i ve vztahu ke správním řízením, jejichž předmětem je základní právo nebo svoboda (bod 44 nálezu), avšak záměrně se nevyjádřil k otázce, zda se toto právo vztahuje i na ta správní řízení, jejichž předmětem základní právo či svoboda není (bod 47 nálezu) a zdůraznil, že těmito závěry nijak nepřekonává svou judikaturu vztahující se nikoli k nároku na náhradu nemajetkové újmy, ale k nárokům na náhradu škody, tvořenou nálezem sp. zn. II. ÚS 3553/15 ze dne 15. 2. 2017 (N 30/84 SbNU 363), bod 30 a násl., v němž rozlišování podmínek náhrady nemajetkové a majetkové újmy Ústavní soud aproboval, včetně závěru, že pro náhradu škody je možné vycházet z určení délky řízení "bez průtahů" (bod 59 nálezu).

55. Velký senát proto nevidí jinou možnost, než se odchýlit i od závěrů uvedených v rozsudku sp. zn. 30 Cdo 344/2014 a v judikatuře Nejvyššího soudu vícekrát opakovaných o tom, že na ta správní řízení, která věcně nespadají pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy a jejichž předmětem je základní právo či svoboda, nelze aplikovat § 13 odst. 1 věta třetí OdpŠk a posuzovat tak přiměřenost jejich délky. Pod prizmatem citovaného nálezu Ústavního soudu tak již nadále nebude při posuzovávání nároků na náhradu nemajetkové újmy způsobené nepřiměřenou délkou řízení na místě odlišně posuzovat délku těch řízení, která spadají do věcné působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy a těch, které do ní nespadají. Bude rozhodné pouze to, zda jde o správní řízení, jejichž předmětem je základní právo nebo svoboda, neboť u nich vyplývá právo na jejich přiměřenou délku z § 38 odst. 2 Listiny.

56. Z uvedených důvodů velký senát Nejvyššího soudu dospívá k závěru, že právo na projednání věci v přiměřené době, které je obsahově shodné s právem na projednání věci bez zbytečných průtahů ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny, mají účastníci správních řízení, na něž dopadá čl. 6 Úmluvy, nebo jejichž předmětem je základní právo nebo svoboda, a to bez ohledu na to, zda na daná správní řízení navazoval či nenavazoval soudní přezkum. S ohledem na výše uvedený výklad je zřejmé, že odvolací soud nepochybil, dospěl-li v souladu s názorem velkého senátu k závěru, že u posuzovaného správního řízení je třeba zkoumat přiměřenost jeho délky ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a to i přesto, že na ně nenavazoval soudní přezkum. K tomu velký senát dodává, že se s ohledem na formulaci dovolacích námitek a vázanost dovolacím důvodem již nezabýval otázkou, zda posuzované řízení věcně do působnosti uvedeného článku skutečně spadá, či zda byla jeho předmětem základní práva a svobody.

57. Nejvyšší soud z výše uvedených důvodů dovolání žalované ve zbylém rozsahu podle ustanovení § 243d písm. a) o. s. ř. zamítl.

58. Úspěšným žalobcům v dovolacím řízení žádné náklady nevznikly, a proto žádný účastník nemá právo na jejich náhradu.

Autor: -mha-

Reklama

Jobs

Aktuální znění právních předpisů