// Profipravo.cz / Rozhodnutí 19.07.2019
ÚS: K povinnosti reflektovat nosné důvody nálezů Ústavního soudu
Nenásleduje-li obecný soud nosné důvody nálezu Ústavního soudu, aniž by pro to poskytl adekvátní odůvodnění, porušuje právo účastníka řízení na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny.
podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV.ÚS 2503/18, ze dne 12. 6. 2019
UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.
Z odůvodnění:
I. Vymezení věci a předchozí průběh řízení
1. Z tvrzení obsažených v ústavní stížnosti i napadeného rozhodnutí vyplývá, že Magistrát hlavního města Prahy (dále též jen "magistrát") rozhodnutím ze dne 14. 10. 2015 uznal stěžovatelku vinnou z přestupku podle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 8 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů a uložil jí pokutu 2 500 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč. Stěžovatelka se poté nechala zastupovat advokátem, který podal proti tomuto rozhodnutí dne 30. 10. 2015 odvolání. Ministerstvo dopravy (dále též jen "ministerstvo") následně rozhodnutím ze dne 12. 4. 2016 zrušilo rozhodnutí magistrátu a řízení zastavilo, neboť se přestupek nepodařilo projednat ve lhůtě 1 roku dle § 20 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů.
2. Podle stěžovatelky jí v souvislosti s přestupkovým řízením vznikla škoda ve výši 4 700 Kč, neboť vynaložila náklady v této výši na zastoupení advokátem v řízení o přestupku. Proto se stěžovatelka domáhala, aby jí Česká republika zaplatila 4 700 Kč s příslušenstvím jako náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o odpovědnosti státu"). V žalobě stěžovatelka odkázala na nález sp. zn. II. ÚS 1795/16 ze dne 16. 5. 2017 (N 77/85 SbNU 331) a argumentovala, že podle něj "náklady řízení v podobě odměny zástupce lze přiznat i za jeho zastupování v přestupkovém řízení, pokud došlo k zániku odpovědnosti za přestupek v důsledku uplynutí prekluzivní lhůty".
3. Obvodní soud pro Prahu 1 napadeným rozsudkem žalobu stěžovatelky zamítl. Podle obvodního soudu došlo při projednávání přestupku k nesprávnému úřednímu postupu spočívajícímu v průtazích v řízení. Magistrát totiž vydal rozhodnutí o přestupku až po 5 měsících a 17 dnech od zahájení řízení, nedodržel tedy lhůtu dle § 71 správního řádu, a ministerstvo rozhodlo o odvolání stěžovatelky až "po uplynutí lhůty 6 měsíců od podání odvolání" (Ústavní soud poznamenává, že podle časových údajů, z nichž vycházel obvodní soud, bylo ministerstvem rozhodnuto po uplynutí 5 měsíců od podání odvolání). Podle obvodního soudu tak "k projednání přestupku nedošlo v zákonné lhůtě 1 roku ode dne spáchání přestupku". Současně však obvodní soud dospěl k závěru, že stěžovatelka se přestupku "dopustila, jak vyplynulo z provedeného dokazování". Hlavní příčinou vzniku škody je podle obvodního soudu právě to, že stěžovatelka spáchala přestupek, a nikoliv nesprávný úřední postup správních orgánů. Domáhání se náhrady škody představuje podle obvodního soudu zjevné zneužití práva, které nepožívá právní ochrany. Náklady vynaložené na právní zastoupení nebyly podle obvodního soudu vynaloženy účelně, neboť nesměřovaly k tomu, aby bylo zamezeno dalšímu pokračování nesprávného úředního postupu. Konečně obvodní soud uvedl, že stěžovatelka dosud neuhradila svému advokátovi právní služby, a proto "v její majetkové sféře doposud nevznikla žádná škoda".
II. Argumentace stran
4. Podle stěžovatelky bylo napadeným rozsudkem porušeno její právo na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem podle čl. 36 odst. 3 Listiny, dále byla podle stěžovatelky porušena presumpce neviny podle čl. 6 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a rovněž čl. 89 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), podle něhož jsou vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu závazná pro všechny orgány a osoby.
5. I když obecně je částka, která byla předmětem sporu před obvodním soudem, bagatelní, podle stěžovatelky se o bagatelní částku s ohledem na její majetkové poměry nejedná. Stěžovatelka uvádí, že je invalidní důchodkyní, má zdravotní potíže, je "bez jakéhokoliv majetku a neschopna dlouhodobého pracovního zatížení". Současně se projednávaný případ týká práva na náhradu škody dle čl. 36 odst. 3 Listiny, rozhodnutí obvodního soudu je podle stěžovatelky založeno "na naprosté negaci principu presumpce neviny v přestupkovém řízení" a obvodní soud nevysvětlil, proč nerozhodl v souladu s nosnými důvody nálezu sp. zn. II. ÚS 1795/16, jimiž byl obvodní soud vázán dle čl. 89 odst. 2 Ústavy, a to přestože stěžovatelka na tento nález výslovně ve své žalobě upozornila. Shodně jako v žalobě stěžovatelka uvádí, že podle tohoto nálezu se právo na náhradu škody dle čl. 36 odst. 3 Listiny vztahuje i na situace, kdy došlo k zániku odpovědnosti za přestupek v důsledku uplynutí prekluzivní lhůty, pokud podstatným důvodem prekluze byly průtahy na straně správního orgánu projednávajícího přestupek.
6. Podle stěžovatelky nemůže obstát tvrzení obvodního soudu, že stěžovatelka zneužívá právo a že příčinou vzniku nákladů na zastoupení bylo to, že spáchala přestupek v dopravě. S ohledem na zrušení rozhodnutí o přestupku a zastavení přestupkového řízení je na stěžovatelku třeba hledět, jako by se žádného přestupku nedopustila. Opačným přístupem obvodní soud podle stěžovatelky porušuje princip presumpce neviny, který se dle judikatury Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva vztahuje i na správní trestání. Obvodní soud podle stěžovatelky navíc učinil závěr o tom, že spáchala přestupek, aniž by v tomto směru prováděl dokazování, a jeho rozsudek je tak zatížen prvky libovůle a není přezkoumatelný. Stěžovatelka dále uvádí, že v projednávané věci bylo obvodním soudem konstatováno, že došlo k nesprávnému úřednímu postupu s ohledem na to, že správní řízení nebylo skončeno v zákonem stanovené lhůtě 1 roku, čímž byl porušen i čl. 36 odst. 1 Listiny. Argument, že náklady vynaložené stěžovatelkou nesměřovaly k odstranění tohoto nesprávného úředního postupu, stěžovatelka pokládá za absurdní a uvádí, že "rychlé vedení řízení" je povinností správního orgánu.
7. Obvodní soud nevyužil možnosti se k ústavní stížnosti vyjádřit.
8. Ministerstvo dopravy ve svém vyjádření navrhlo, aby byla ústavní stížnost odmítnuta. Ministerstvo uvádí, že napadené rozhodnutí se týká bagatelní částky, a s odkazy na judikaturu Ústavního soudu dovozuje, že ústavní stížnost je tudíž zjevně neopodstatněná. Pro případ, že by se Ústavní soud neztotožnil s tímto hodnocením, ministerstvo namítá, že náklady na právní zastoupení nebyly stěžovatelkou v řízení před správními orgány vynaloženy účelně, neboť nesměřovaly k odstranění průtahů v přestupkovém řízení. Ministerstvo podle svých slov "nijak nerozporuje" závěry nálezu sp. zn. II. ÚS 1795/16, na nějž odkazuje stěžovatelka. Současně však ministerstvo uvádí, že uvedený nález navazuje na nález sp. zn. II. ÚS 3005/14 ze dne 5. 5. 2015 (N 87/77 SbNU 273) a že ani v jednom z těchto nálezů nebyla řešena problematika účelnosti vynaložených nákladů, jejichž náhrada je požadována po státu. Proto podle ministerstva nelze tyto nálezy na věc stěžovatelky aplikovat. Akceptace závěrů stěžovatelky by podle ministerstva vedla k "absurdnímu závěru", že náhradu nákladů řízení vynaložených před správními orgány lze podle zákona o odpovědnosti státu přiznat v případě zastavení přestupkového řízení z důvodu zániku odpovědnosti za přestupek i v situacích, kdy není zřejmé, zda nárok splňuje všechny podmínky podle zákona o odpovědnosti státu.
9. Stěžovatelka ve své replice pouze zopakovala argumentaci z ústavní stížnosti, proto její repliku Ústavní soud nezasílal účastníkovi ani vedlejšímu účastníkovi řízení k případné duplice.
III. Hodnocení Ústavního soudu
10. Ačkoliv Ústavní soud zpravidla odmítá ústavní stížnosti směřující proti rozhodnutím, která se týkají bagatelních částek, jako zjevně neopodstatněné, ve výjimečných případech mohou i tyto věci nabýt ústavněprávní dimenzi [srov. např. nález sp. zn. IV. ÚS 1639/18 ze dne 8. 1. 2019, body 22-23; všechna citovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz]. Ústavní soud dospěl k závěru, že i když částka 4 700 Kč s příslušenstvím, která byla předmětem řízení před obvodním soudem, má bagatelní charakter, ústavní stížnost nemůže být odmítnuta jako zjevně neopodstatněná. Rozhodnutí obvodního soudu je totiž, jak bude dále vyloženo, zatíženo prvky libovůle spočívajícími v tom, že se obvodní soud nijak nevypořádal s argumentací stěžovatelky opírající se o judikaturu Ústavního soudu.
11. Stěžovatelka namítá, že se obvodní soud v napadeném rozsudku nevypořádal s její argumentací opřenou o nález sp. zn. II. ÚS 1795/16.
12. Podle čl. 89 odst. 2 Ústavy platí, že "[v]ykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu jsou závazná pro všechny orgány i osoby". Ústavní soud ve své judikatuře dovodil, že toto ustanovení zakládá i precedenční působení jeho nálezů. Nosné důvody (rationes decidendi) tak jsou pro obecné soudy při řešení obdobných případů závazné; jinak vyjádřeno, obecné soudy musí nosné důvody nálezů ve své činnosti reflektovat. Ústavní soud se komplexně k precedenčním účinkům své judikatury vyjádřil v nálezu sp. zn. IV. ÚS 301/05 ze dne 13. 11. 2007 (N 190/47 SbNU 465), bodech 59-71 (k precedenčním účinkům různých typů rozhodnutí včetně usnesení viz tamtéž body 88-91). Povinnost reflektovat (respektovat) ústavněprávní výklad Ústavního soudu "znamená následovat ho ve skutkově podobných případech, anebo přednést seriózní argumenty, které vedou k závěru, že vzhledem k relevantním skutkovým rozdílům není vhodné aplikovat již vyslovený princip v tomto dalším případě" (nález sp. zn. IV. ÚS 301/05, bod 62), tedy provést skutkové odlišení (tzv. distinguishing). Ve zcela výjimečných případech, je-li obecný soud "opravdově a z vážných důvodů přesvědčen, že by nebylo správné následovat rozhodovací praxi Ústavního soudu" (nález sp. zn. IV. ÚS 301/05, bod 71), se může obecný soud od nosných důvodů nálezu odchýlit a předložit konkurující úvahy (tento postup je tedy namístě v situaci, kdy se obecný soud domnívá, že by mělo dojít k tzv. overruling; podrobněji viz nález sp. zn. IV. ÚS 301/05, body 66-71).
13. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu představuje nesplnění těchto požadavků i porušení základního práva dotčené osoby na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny [nález sp. zn. IV. ÚS 301/05, bod 60, dále viz např. nález sp. zn. IV. ÚS 45/18 ze dne 21. 2. 2018, bod 14; nález sp. zn. I. ÚS 3068/16 ze dne 15. 8. 2017; nález sp. zn. II. ÚS 2127/14 ze dne 18. 11. 2014 (N 210/75 SbNU 353), bod 27].
14. Ústavní soud tak shrnuje, že nenásleduje-li obecný soud nosné důvody nálezu Ústavního soudu, aniž by pro to poskytl adekvátní odůvodnění, porušuje právo účastníka řízení na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny.
15. V projednávaném případě stěžovatelka ve své žalobě odkázala na nález sp. zn. II. ÚS 1795/16 a uvedla, proč podle jejího názoru z tohoto nálezu vyplývá, že by jí měla být přiznána náhrada škody. Nález sp. zn. II. ÚS 1795/16 navazuje na nález sp. zn. II. ÚS 3005/14 ze dne 5. 5. 2015 (N 87/77 SbNU 273), vydaný v téže věci téhož stěžovatele. V nálezu sp. zn. II. ÚS 3005/14 se Ústavní soud zabýval případem, v němž bylo ve správním soudnictví zrušeno rozhodnutí odvolacího správního orgánu o přestupku kvůli procesním pochybením (neprovedení výslechu stěžovatele). Odvolací správní orgán poté zrušil i prvostupňové rozhodnutí o přestupku a správní řízení zastavil, neboť došlo k uplynutí jednoroční lhůty k projednání přestupku. Obecné soudy následně zamítly žalobu stěžovatele na náhradu škody podle zákona o odpovědnosti státu, přičemž škoda měla spočívat v nákladech, které stěžovatel vynaložil na své právní zastoupení v řízení o přestupku. Ústavní soud upozornil, že správní soud zrušil rozhodnutí odvolacího správního orgánu kvůli procesním pochybením v intenzitě, která mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí ve věci samé (bod 23), a že k uplynutí zákonné prekluzivní jednoroční lhůty došlo primárně kvůli procesnímu postupu správních orgánů, a uplynutí uvedené lhůty tak nelze klást k tíži stěžovatele (bod 24). Podle Ústavního soudu tyto skutečnosti obecné soudy dostatečně nezohlednily, a porušily tak právo stěžovatele na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 a práva na náhradu škody dle čl. 36 odst. 3 Listiny. V rámci obiter dicti však Ústavní soud zdůraznil, že jeho závěry nelze "v žádném případě interpretovat a zobecňovat do té míry, že by každé zahájení přestupkového řízení či procesní postup správních orgánů v jeho průběhu, které by nevyústily v pravomocné meritorní rozhodnutí správních orgánů o projednávaném přestupku, bylo možné paušálně považovat za ‚nesprávný úřední postup', resp. ‚nezákonné rozhodnutí', zakládající odpovědnost státu za škodu podle zákona [o odpovědnosti státu]". Dále uvedl, že "zdaleka nelze v praxi vyloučit situace, kdy uplynutí zákonné prekluzivní lhůty k projednání přestupku - a tedy i zastavení řízení - jsou spíše přímým důsledkem procesní taktiky obviněného, příp. jeho právního zástupce, založené na ‚obstrukčním' jednání. Takové jednání pod rozsah ochrany poskytované jednotlivci ústavně zaručeným právem na náhradu škody, zaručeným v čl. 36 odst. 3 Listiny, ovšem podřadit v žádném případě nelze" (bod 27).
16. Městský soud v Praze i poté žalobu stěžovatele zamítl s odůvodněním, že uplynutí jednoroční prekluzivní lhůty bylo důsledkem obstrukčního jednání stěžovatele. Ústavní soud nálezem sp. zn. II. ÚS 1795/16 toto rozhodnutí zrušil, neboť dospěl k závěru, že jím bylo porušeno právo stěžovatele na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny. Ve shodě s předcházejícím nálezem sp. zn. II. ÚS 3005/14 dospěl Ústavní soud k závěru, že průtahy byly zaviněny primárně správními orgány (body 17-19). Ústavní soud poté shrnul, že "náklady řízení v podobě odměny zástupce lze přiznat i za jeho zastupování v přestupkovém řízení, pokud došlo k zániku odpovědnosti za přestupek v důsledku uplynutí prekluzivní lhůty a podstatným důvodem prekluze byly průtahy na straně správního orgánu, který projednával obvinění z přestupku" (bod 20), což je závěr, jehož se dovolává i stěžovatelka.
17. V případě stěžovatelky došlo rovněž k zastavení správního řízení o přestupku, protože dle správních orgánů a obvodního soudu došlo k uplynutí zákonné jednoroční prekluzivní lhůty, a stěžovatelka se domáhá náhrady nákladů vynaložených na právní zastoupení v řízení o přestupku jako náhrady škody podle zákona o odpovědnosti státu. Věc stěžovatelky tedy vykazuje některé obdobné rysy jako věc řešená Ústavním soudem v nálezech sp. zn. II. ÚS 3005/14 a sp. zn. II. ÚS 1795/16, na nějž stěžovatelka obvodní soud upozornila. Odkaz stěžovatelky tedy byl pro její věc relevantní, přesto se s ním obvodní soud nijak nevypořádal; ve svém právním hodnocení případu nálezy vůbec nezmiňuje.
18. Obvodní soud tedy nerespektoval precedenční působení nálezů a nevypořádal se s argumentací stěžovatelky opřenou o jeden z nálezů a tím porušil její právo na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny. Je na obvodním soudu, aby se v dalším řízení vypořádal s argumentací stěžovatelky a s citovanými nálezy způsobem, který bude odpovídat požadavkům vymezeným v bodě 12 výše. Za této situace by bylo nadbytečné zabývat se dalšími námitkami stěžovatelky. Stejně tak Ministerstvo dopravy bude mít příležitost uplatnit své námitky ohledně toho, zda a jak mají být citované nálezy na věc aplikovány, v řízení před obvodním soudem.
19. Nad rámec toho považuje Ústavní soud za vhodné podotknout, že není zřejmé, z čeho obvodní soud dovozuje, že stěžovatelka se dopustila jednání, kvůli němuž bylo namístě zahájit řízení o přestupku, a tato část jeho rozhodnutí je tudíž nepřezkoumatelná. Ministerstvem dopravy zdůrazňovaný závěr obvodního soudu, že stěžovatelka nevynaložila náklady na právní zastoupení účelně, není dostatečně odůvodněný. Stěžovatelka využila právní zastoupení k tomu, aby podala odvolání proti rozhodnutí magistrátu, a obvodní soud se nezabýval otázkou, zda lze tento postup považovat za účelný. To, že nakonec došlo ke zrušení rozhodnutí magistrátu z důvodu uplynutí prekluzivní lhůty, nemusí nutně znamenat, že toto rozhodnutí nevykazovalo žádné vady. Současně podle nálezu sp. zn. II. ÚS 3005/14, s nímž se obvodní soud nevypořádal, uplynutí prekluzivní lhůty nelze přičítat k tíži stěžovatelce, pokud jej zavinily správní orgány svým procesním postupem (nález sp. zn. II. ÚS 3005/14, bod 24). Z rozhodnutí obvodního soudu nevyplývá, že by uplynutí prekluzivní lhůty, k němuž podle správních orgánů a obvodního soudu došlo, bylo převážně důsledkem jejího jednání (zhodnocení tvrzení Ministerstva dopravy o stěžovatelčině nepřítomnosti při jednání 15. 9. 2015 absentuje). Jde-li o argumentaci obvodního soudu, že ke vzniku škody dojde až uhrazením právních služeb ze strany stěžovatelky, jde v prvé řadě o otázku interpretace podústavního práva. Je ovšem třeba, aby se obvodní soud vypořádal s tím, že dle § 2894 odst. 1 občanského zákoníku povinnost nahradit jinému újmu zahrnuje vždy povinnost k náhradě újmy na jmění (škody) a dle § 495 tvoří jmění osoby "souhrn jejího majetku a jejích dluhů", což nasvědčuje závěru, že již se vznikem dluhu dochází i ke vzniku škody.
20. Jelikož napadeným rozsudkem bylo porušeno základní právo stěžovatelky na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny, Ústavní soud vyhověl ústavní stížnosti podle § 82 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a podle § 82 odst. 3 písm. a) tohoto zákona napadené rozhodnutí zrušil.
Autor: US