// Profipravo.cz / Občanskoprávní shrnutí 04.06.2026
Regresní úhrada státu za nepřiměřenou délku řízení
I. Pokud jen jediný územní celek v přenesené působnosti (popř. jen jediná úřední osoba) sám zapříčinil vznik průtahů či jiné zaviněné formy nesprávného úředního postupu vedoucích k nepřiměřené délce řízení, je povinen podle § 16 odst. 1 OdpŠk státu nahradit celou takto vzniklou škodu, tedy částku, kterou stát poškozenému na základě zákona a v souladu s ním poskytl jako zadostiučinění za nemajetkovou újmu. Tím není dotčeno právo osoby, vůči níž je regres uplatňován, zpochybňovat výši škody či nemajetkové újmy, kterou stát již dříve primárnímu poškozenému uhradil. Podílelo-li se na jejím vzniku více takto odpovědných subjektů, je třeba nejprve určit míru jejich vzájemného zavinění na vzniku nepřiměřené délky řízení. Takto zjištěný poměr pak bude určující i pro navazující vymezení, v jakém rozsahu se budou tyto subjekty podílet na úhradě škody, která státu opodstatněně vznikla.
II. Má-li uplatněný postižní nárok původ výlučně v primární odpovědnosti státu z titulu nesprávného úředního postupu spočívajícího v nepřiměřené délce konkrétního správního řízení, není přiléhavé vycházet z ustanovení § 16 odst. 3 OdpŠk, neboť toto ustanovení míří výlučně na situace, kdy žalobou uplatněný regresní nárok pokrývá škodu či nemajetkovou újmu založenou nezákonným rozhodnutím. Samotné rozhodnutí o obnově řízení, dosud navíc formálně nezrušené, i kdyby bylo shledáno tzv. materiálně nezákonným, v dané věci nepředstavovalo tzv. odpovědnostní titul, neboť v důsledku jeho vlastní existence poškození žádný vlastní nárok vůči státu neuplatnili a stát neuplatnil z téhož důvodu žádný regresní nárok proti žalovanému.
III. Rovněž nesprávný závazný právní názor nadřízeného orgánu, který negativně ovlivnil délku odškodněného řízení, vylučuje na základě § 16 odst. 4 (s přihlédnutím k obdobnému účelu sledovanému § 16 odst. 3) OdpŠk regresní nárok státu na náhradu škody vůči tomu, kdo se jím řídil, avšak právě a jen v tom rozsahu, v jakém onen závazný právní názor představoval příčinu nezbytného prodloužení celkové délky řízení.
podle rozsudku Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 30 Cdo 105/2026, ze dne 14. 4. 2026
Spisová značka: 30 Cdo 105/2026 | ECLI: ECLI:CZ:NS:2026:30.CDO.105.2026.1
Dotčené předpisy:
§ 16 zák. č. 82/1998 Sb.
§ 18 odst. 1 zák. č. 82/1998 Sb.
Kategorie: odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci; zdroj: www.nsoud.cz
Z odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Okresní soud ve Vsetíně – pobočka ve Valašském Meziříčí (dále jen „soud prvního stupně“) svým rozsudkem ze dne 18. 12. 2024, č. j. 17 C 97/2024-88, rozhodl, že žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni částku 62 134 Kč s příslušenstvím (výrok I), zamítl žalobu co do povinnosti žalovaného zaplatit žalobkyni 30 749,75 Kč s příslušenstvím (výrok II) a rozhodl o náhradě nákladů řízení (výrok III).
2. Krajský soud v Ostravě (dále jen „odvolací soud“) v záhlaví označeným rozhodnutím rozsudek soudu prvního stupně ve výroku I a ve výroku III potvrdil (výrok I rozsudku odvolacího soudu), a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení (výrok II rozsudku odvolacího soudu). Výrok II rozsudku soudu prvního stupně nebyl odvoláním žalovaného napaden.
3. Takto soudy obou stupňů rozhodly o žalobě, kterou se žalobkyně domáhala vůči žalovanému zaplacení regresní úhrady ve výši 92 883,75 Kč. Tento nárok zakládala na tom, že žalovaný v jím vedeném řízení o odstranění stavby, vedeném pod sp. zn. MěÚ/Výst/1581/2005 (dále též jen „posuzované řízení“), v postavení správního orgánu zavinil v době od 21. 7. 2005 do 9. 7. 2008, od 21. 8. 2009 do 7. 10. 2009, od 11. 1. 2012 do 20. 4 2012, od 10. 9. 2012 do 9. 1. 2015 a od 24. 10. 2017 do 1. 6. 2018 průtahy, v důsledku kterých byla rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 2. 3. 2023, č. j. 35 C 70/2019-214, a rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 28. 6. 2023, č. j. 28 Co 145/2023-270, účastníkům předmětného řízení přiznána náhrada nemajetkové újmy dohromady ve výši 162 500 Kč [tehdejšímu účastníku a) a b) bylo každému z nich přiznáno plnění ve výši 59 375 Kč, účastníku c) bylo přiznáno plnění ve výši 43 750 Kč] jako zadostiučinění za nepřiměřeně dlouhé řízení. Jelikož byly průtahy v posuzovaném řízení zaviněny vedle žalovaného také jinými orgány, žalobkyně se vůči žalovanému domáhala regresního nároku jen v poměrné části s přihlédnutím k období, kdy průtahy způsobil žalovaný.
4. Z rozsudku soudu prvního stupně vyplývá, že byť žaloba původně neobsahovala tvrzení o zavinění žalovaného na celkové nepřiměřené délce posuzovaného řízení, byl tento nedostatek procesně zhojen v průběhu řízení učiněným upřesněním žaloby, v němž bylo poukázáno na nedodržování zákonem stanovených lhůt v konkrétních částech řízení, na neúměrné prodlužování lhůt, a to i po jejich uplynutí (a tedy v rozporu s rozhodovací praxí týkající se správního řádu), na vydávání nezákonných rozhodnutí a rovněž poukazem na skutečnost, že pokud by žalovaný postupoval v souladu se zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), měl a mohl vydat rozhodnutí o odstranění stavby už dne 31. 7. 2007. Soud prvního stupně také zohlednil skutečnost, že i pokud by žádosti o prodloužení lhůty byly podány před jejich uplynutím, nevyplývají z obsahu správního spisu žádné důvody, pro které by tyto lhůty vůbec měly být prodlouženy. Žalovaný byl také v řízení často nečinný. V období od 1. 7. 2005 do 30. 6. 2007, tedy v prvních dvou letech průtažného řízení, podle soudu prvního stupně zavinil průtahy výhradně žalovaný. Pro toto období bylo účastníkům a) a b) soudy přiznáno a žalobkyní vyplaceno celkem 15 000 Kč, žalovaný je tak povinen tuto částku žalobkyni uhradit. Zavinění žalovaného na vzniku nepřiměřené délky posuzovaného řízení potom soud prvního stupně nalezl i v jeho pozdějších fázích. Vůči účastníkům a) a b) tak soud prvního stupně identifikoval zaviněné průtahy v obdobích od 1. 7. 2007 do 9. 7. 2008 v délce 375 dnů, od 21. 8. 2009 do 7. 10. 2009 v délce 47 dnů, od 11. 1. 2012 do 20. 4. 2012 v délce 100 dnů, od 10. 9. 2012 do 12. 5. 2013 v délce 244 dnů a od 24. 10. 2017 do 1. 6. 2018 v délce 220 dnů; tedy v celkové délce 986 dnů. Vůči účastníkovi c) potom soud prvního stupně zjistil zaviněné průtahy v období od 10. 9. 2012 do 12. 5. 2013 v délce 244 dnů a od 24. 6. 2017 do 1. 6. 2018 v délce 220 dnů, tedy v celkové délce 464 dnů.
5. Dne 7. 12. 2009 se na žalovaného obrátili účastníci původního řízení o odstranění stavby se žádostí o obnovu řízení, neboť Okresní soud ve Vsetíně - pobočka Valašské Meziříčí svým usnesením ze dne 10. 6. 2009, č. j. 15 Nc 3697/2009-5, zamítl návrh na nařízení exekuce odstraněním stavby, neboť rozhodnutí správního orgánu (žalovaného) ze dne 24. 6. 2008, sp. zn. MěÚ/Výst/1581/2005/2008/Ně-330/3, bylo podle tohoto soudu materiálně nevykonatelné pro vady spočívající v absenci specifikace povinnosti, která měla být podle tohoto rozhodnutí plněna. Návrh na povolení obnovy správního řízení žalovaný třikrát zamítl, přičemž pokaždé bylo jeho rozhodnutí zrušeno nadřízeným správním orgánem – Krajským úřadem Zlínského kraje (dále též jen „krajský úřad“). Ve svém posledním zrušujícím rozhodnutí ze dne 11. 4. 2011, č. j. KUZL-10888/2011, krajský úřad uložil žalovanému neprodleně rozhodnout o obnově řízení (přičemž jako novou okolnost odůvodňující obnovu uvedl vydání výše uvedeného usnesení Okresního soudu ve Vsetíně - pobočky Valašské Meziříčí) a jeho dosavadní zamítavý postoj k obnově řízení označil za svévoli. Řízení tak bylo obnoveno rozhodnutím žalovaného ze dne 19. 7. 2011, č. j. MěÚ-RpR/36286/2011, přičemž toto rozhodnutí následně dne 15. 11. 2011 krajský úřad potvrdil svým rozhodnutím č. j. KUZL-68099/2011. V obnoveném řízení žalovaný svým rozhodnutím ze dne 31. 10. 2014, č. j. MěÚ-RpR/39788/2014, zrušil předešlé rozhodnutí o odstranění stavby a vydal k této stavbě dodatečné povolení. Toto rozhodnutí bylo napadeno účastníky, avšak krajský úřad jejich odvolání zamítl svým rozhodnutím ze dne 27. 3. 2015, č. j. KUZL-2131/2015. Účastníci se následně obrátili se žalobou na správní soud a Krajský soud v Ostravě svým rozsudkem ze dne 12. 4. 2017, č. j. 22 A 49/2015-44, poslední dvě citovaná rozhodnutí správních orgánů zrušil. Ačkoliv soud nezrušil samotné rozhodnutí o povolení obnovy (neboť rozhodoval o jiném rozhodnutí), konstatoval, že dřívější obnova proběhla nezákonně, neboť nevykonatelnost rozhodnutí o odstranění stavby nemůže naplňovat znaky skutečnosti, která existovala v době původního řízení, a kterou účastník nemohl v původním řízení uplatnit. Obnova správního řízení tak podle Krajského soudu v Ostravě neměla být vůbec povolena. Soud ovšem také uvedl, že v posuzované věci mělo být (po nezákonné obnově) zohledněno, že důvodem obnovy řízení bylo pochybení žalovaného ve formulaci výroku původního rozhodnutí o odstranění stavby, a měl to být tento nedostatek, který měl být v navazujícím řízení odstraněn. Obnovení naopak nemělo směřovat k možnosti provést „řízení v řízení“, kterým by byla stavebníkovi dána možnost znovu požádat o dodatečné povolení stavby.
6. Samotné vyslovení nezákonnosti obnovy však žalovaný v nynějším řízení využil v rámci argumentu, podle kterého nemůže být odpovědný za všechny ty fáze správního řízení, které následovaly po nezákonné obnově, protože pokud by nebyl zavázán názorem krajského úřadu o nutnosti povolení obnovy správního řízení, posuzované řízení by nebylo obnoveno a bylo by skončeno podstatně dříve. Podle soudu prvního stupně je sice pravdou, že obnova řízení byla povolena v důsledku závazného právního názoru jiného správního orgánu přes zjevně jiný právní názor žalovaného (a nebýt této obnovy, řízení by skončilo dříve), předmětem regresního řízení však nebyla vadnost rozhodnutí o obnově řízení, ale průtahy v řízení o odstranění stavby. K těm však podle soudu prvního stupně na straně žalovaného prokazatelně docházelo jak před, tak i po rozhodnutí o obnově řízení. Soud prvního stupně tak nepřistoupil na úvahu, že by řízení po jeho obnovení a průtahy v něm byly zcela zaviněny orgánem tuto obnovu umožňujícím. Soud prvního stupně nicméně zohlednil také zavinění krajského úřadu a uzavřel, že v období od 24. 6. 2014 do 9. 1. 2015 je míra odpovědnosti žalovaného pouze třetinová (spočívající v průtazích, které soud prvního stupně v tomto období určil jako odpovídající dvěma měsícům, tedy cca třetině uvedeného období), zatímco 2/3 odpovědnosti připadá na vrub nesprávnému právnímu názoru krajského úřadu, který žalovaného v rozporu s § 102 odst. 7 správního řádu zavázal i nadále se zabývat dodatečně povolovanou stavbou.
7. Soud prvního stupně tak uzavřel, že z celkové délky řízení 3013 dnů, za kterou žalobkyně odškodnila poškozené (účastníky původního průtažného řízení) byla přiznána ve vztahu k újmě vzniklé L. a B. Z. plná odpovědnost a zavinění žalovaného pro dobu celkem 986 dnů (tj. 32,7249 %) a třetinová odpovědnost pro dobu 199 dnů (tj. 6,6047 %). Ve vztahu k poškozenému L. Z. soud prvního stupně uzavřel, že z nepřiměřené délky řízení 2129 dnů připadá na odpovědnost žalovaného celkem 464 dnů (tj. 21,7943 %), a třetinová odpovědnost pro dobu 199 dnů (tj. 9,3471 %). Vzhledem k účastníkům a) a b) tak přiznal žalobkyni jako regres částku 33 952 Kč za období plné odpovědnosti a částku 2 284 Kč za období „třetinové odpovědnosti“; vzhledem k účastníkovi c) potom částku 9 535 Kč za období plné odpovědnosti a částku 1 363 Kč.
8. Skutkovým a na ně navazujícím právním závěrům soudu prvního stupně odvolací soud přisvědčil. K argumentaci žalovaného, podle které se do průtahů neměla započítávat ta období, po která bylo správní řízení přerušené, odvolací soud uvedl, že lhůty sice po dobu přerušení správního řízení neběží (a nemůže tedy ani docházet k průtahům), avšak muselo by se jednat o přerušení správního řízení učiněné v souladu se zákonem (správním řádem), a nikoliv protiprávně. Přestože lze prodloužit jen lhůtu, která dosud neuplynula, žalovaný opakovaně a bezdůvodně prodlužoval přerušení řízení na žádost stavebníka i tam, kde již dříve stanovená lhůta marně uplynula. Řízení tak z důvodu marného uplynutí lhůt mělo (mohlo) skončit do jednoho roku od jeho zahájení. Protiprávní prodlužování lhůt ve prospěch stavebníka potom nebylo ojedinělé, ale šlo podle odvolacího soudu o „soustavné jednání“, které se opakovalo nejméně čtyřikrát. Nešlo navíc jen o to, že byly lhůty stavebníkovi prodlužovány i po jejich marném uplynutí, ale minimálně v jednom případě nebyl (ze strany stavebníka) tvrzen vůbec žádný důvod pro zmeškání lhůty, ani nebyl spolu s žádostí o prominutí zmeškání učiněn zmeškaný úkon. Podle odvolacího soudu bylo zřejmé, že žalovaný „ve věci rozhodnout nechtěl, a pokud by mu to Krajský úřad Zlínského kraje (…) nepřikázal (…), tak by dne 24. 6. 2008 nerozhodl.” Rozhodnutí z uvedeného dne bylo nadto nicotné, tj. věc v řízení o odstranění stavby řádně nevyřídil. Zavinění žalovaného podle odvolacího soudu jeví znaky vědomé nedbalosti, musel si být vědom ustanovení správního řádu, na základě kterých rozhoduje o právech a povinnostech osob, a musel si být vědom, že porušením zákonných ustanovení může způsobit škodu osobám, o jejichž právech a povinnostech rozhoduje, „když bude řízení o odstranění stavby opakovaně přerušovat, aniž by k tomu byl dán důvod (řádná a včasná žádost stavebníka).“ Z důvodu těchto při hodnocení zavinění žalovaného ve vztahu ke způsobení újmy tak podle odvolacího soudu nelze automaticky (pro období do 7. 10. 2009) odečítat až 60 dní ve smyslu lhůty pro vydání rozhodnutí podle § 71 odst. 3 písm. a) správního řádu. Co se potom týče období po povolení obnovy řízení, odvolací soud i zde identifikoval pochybení spočívající v nepřiměřeném poskytování lhůt, nesprávném přerušování řízení a vydávání nepřezkoumatelných rozhodnutí (což vedlo k jejich zrušení a dalšímu zbytečnému prodlužování správního řízení). I zde jednání žalovaného podle odvolacího soudu jeví znaky vědomé nedbalosti. Ani zde odvolací soud neshledal důvod od průtahů zaviněných žalovaným odečítat až 60 dní ve smyslu lhůty na vydání rozhodnutí. Ačkoliv obnova řízení byla povolena v důsledku nesprávného právního názoru krajského úřadu, odvolací soud uvedl, že žalovaný se proti tomuto názoru ani nevymezil, navíc následně řízení opakovaně přerušoval a vydal i poté nepřezkoumatelné rozhodnutí. Podle odvolacího soudu tak obecně platí, že pokud by žalovaný po 11. 1. 2012 postupoval v souladu se zákonem č. 50/1976 Sb., stavební zákon, a se správním řádem, žalobkyně by neměla právo na regres; avšak to se nestalo.
II. Dovolání
9. Rozsudek odvolacího soudu napadl žalovaný (dále jen „dovolatel“) v rozsahu jeho výroku I dovoláním. K přípustnosti uvádí, že napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného práva, která v rozhodování dovolacího soudu nebyla doposud vyřešena, a dále na vyřešení otázky hmotného práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe. Jelikož tak podle dovolatele spočívá napadené rozhodnutí na nesprávném právním posouzení věci, navrhuje žalovaný, aby Nejvyšší soud napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil zpět soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
10. Jako otázku dosud neřešenou dovolatel předestírá, že ustanovení § 16 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále „OdpŠk“), definuje, za jakých podmínek ztrácí stát nárok na regresní úhradu. Dojde-li k jejich naplnění, nárok na regresní úhradu zaniká bez dalšího. Dovolatel nesouhlasí s hodnocením odvolacího soudu, který aplikaci § 16 odst. 3 OdpŠk na část posuzovaného řízení navazující na povolení jeho obnovy odmítl na základě toho, že žalovaný správní řízení (po povolení obnovy) opakovaně bezdůvodně přerušoval a vydal rozhodnutí, které bylo pro nepřezkoumatelnost zrušeno. Dovolatel tak odvolacímu soudu (resp. soudu prvního stupně) vyčítá, že „nezdůvodnil, proč i za situace, kdy celková délka řízení narostla v důsledku zjevně nesprávného právního názoru nadřízeného orgánu, byl žalobkyni nárok na regresní úhradu přiznán.“
11. Druhou předloženou otázku dovolatel váže k výkladu ustanovení § 18 odst. 1 a 2 OdpŠk. Uvádí, že soudy obou stupňů konstatovaly zaviněné průtahy u žalovaného za jednotlivé časové úseky, ve kterých vedl řízení, aniž by zohlednily skutečnost, že žalovaný měl v těchto obdobích zákonnou lhůtu v délce až 60 dnů na vydání rozhodnutí podle § 71 odst. 3 správního řádu. Oba soudy podle dovolatele opřely stanovení výše regresního nároku o úvahu, že v důsledku průtahů způsobených dovolatelem v jednotlivých obdobích, je dána i jeho odpovědnost za nepřiměřenou délku řízení, a tato je dovolateli přičítána vždy za celé období, po které vedl řízení. Tím, že však nebylo přihlédnuto k tomu, že dovolatel měl stanovenou lhůtu pro rozhodnutí, se nicméně dle něj soudy odchýlily od rozhodovací praxe Nejvyššího soudu, zejména pak od jeho rozhodnutí ze dne 17. 1. 2020, sp. zn. 30 Cdo 2793/2018. Dovolatel upozorňuje, že řízení o regresní úhradě je postaveno na tom, že regresní nárok je nárokem samostatným, a proto se k němu vztahují samostatné procesní povinnosti tvrzení a důkazní na straně žalobkyně, jež mají vést k prokázání zaviněného porušení právní povinnosti žalovaného. Soudy se tak měly zabývat tím, zda žalobkyně dostatečně specifikovala zaviněné porušení právních povinností.
12. K podanému dovolání se vyjádřila žalobkyně. K argumentaci týkající se obnovy správního řízení žalobkyně uvedla, že Krajský soud v Ostravě (který zrušil rozhodnutí krajského úřadu) zavázal správní orgány názorem, že byť byla obnova řízení povolena nezákonně, bylo povinností správního orgánu ve smyslu § 102 odst. 7 správního řádu šetřit práva nabytá v dobré víře. Důvodem obnovení řízení bylo pochybení žalovaného ve formulaci výroku původního rozhodnutí o odstranění stavby, a to měl být také nedostatek, který měl být v obnoveném řízení napraven. Podle žalobkyně nebyly dány žádné skutkové okolnosti, pro které by mělo být řízení doplňováno, a proto mělo být zaměřeno pouze na změnu formulace výroku o odstranění stavby tak, aby se rozhodnutí stalo vykonatelným. Obnovením řízení tak neměla být „otevřena možnost provést ‚řízení v řízení‘, tj. dát stavebníkovi znovu možnost podat žádost o dodatečné povolení stavby.“ První otázka nastíněná dovolatelem je tak podle žalobkyně irelevantní a na jejím vyřešení regresní odpovědnost žalovaného nestojí, neboť je mu kladeno k tíži nikoliv samotné vedení řízení, ale bezprecedentní a zjevně průtažné řízení v rozporu se závaznými pokyny i právními předpisy. K druhé otázce žalobkyně zdůraznila, že odkaz na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 1. 2020, sp. zn. 30 Cdo 2793/2018, je zcela nepřiléhavý. V této otázce žalobkyně spatřuje polemiku žalovaného se skutkovými okolnostmi; soud prvního stupně totiž podle žalobkyně přesvědčivě odůvodnil, že nedostatek tvrzení o zavinění žalovaného byl zhojen podáními žalobkyně ze dne 19. 11. 2024 a 9. 12. 2024 a u jednání dne 18. 12. 2024, a to poukazem na nedodržování zákonem stanovených lhůt v konkrétních částech řízení, neúměrné prodlužování lhůt, a to i po jejich uplynutí, a na vydání nezákonných rozhodnutí dne 24. 6. 2008, 24. 2. 2012, 1. 2. 2013 a 31. 10. 2014. Zde se tak žalobkyně ztotožnila s hodnocením obou soudů nižších stupňů. Žalobkyně shrnula, že podle ní jednoznačně prokázala pochybení dovolatele. Vědomá nedbalost a očividné stranění jednomu z účastníků správního řízení vedla k tomu, že řízení jako celek trvalo nepřiměřeně dlouho, ačkoli mohlo skončit do jednoho roku. Na závěr zdůraznila (z dovolatelem uváděného rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 17. 1. 2020, sp. zn. 30 Cdo 2793/2018), že to jsou jednotlivé dílčí průtahy, které jsou příčinnou toho, že řízení jako celek je nepřiměřeně dlouhé. Navrhuje tak, aby dovolací soud podané dovolání odmítl, příp. zamítl, a přiznal jí náklady dovolacího řízení.
III. Přípustnost dovolání
13. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2022 (viz čl. II a XII zákona č. 286/2021 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
14. Dovolání bylo podáno včas (§ 240 odst. 1 o. s. ř.), osobou k tomu oprávněnou (účastníkem řízení),
za splnění podmínky § 241 o. s. ř.
15. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
16. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
17. Druhá dovolatelem uváděná otázka, týkající se výkladu procesního práva nemůže přípustnost dovolání založit, neboť se s nosnými úvahami napadeného rozhodnutí míjí. Dovolatel prostřednictvím výkladu § 18 odst. 1 a 2 OdpŠk argumentuje, že jelikož je regresní nárok samostatným nárokem, vztahují se k němu pro stranu žalobce samostatné procesní povinnosti tvrzení a důkazní. Pokud však dovolatel namítá, že se měly soudy obou stupňů zabývat tím, zda žalobkyně dostatečně specifikovala zaviněné porušení právních povinností (jelikož regresní nárok– jak dovolatel správně implikuje – není založeno na principu objektivní odpovědnosti), odhlíží od skutečnosti, že soud prvního stupně v bodě 117 svého rozsudku, a s oporou v obsahu procesního spisu, explicitně uvádí, že i jím zjištěný nedostatek tvrzení žalobkyně o zavinění žalovaného v původní žalobě byl zhojen podáními ze dnů 19. 11. 2024 a 9. 12. 2024, jakož i na jednání dne 18. 12. 2024. Podle téhož bodu rozsudku soudu prvního stupně se žalobkyně vyjádřila také k podílu žalovaného na průtazích a ke svým tvrzením rovněž navrhla důkazy v podobě řízením dotčených spisů.
18. Totéž se potom týká dovolatelem vytýkané absence posouzení nutnosti odečítat zákonné lhůty na vydání rozhodnutí v délce až 60 dnů, jakož i těch období, kdy bylo řízení přerušené, ve smyslu § 71 odst. 3 správního řádu. Odvolací soud v bodě 9 napadeného rozhodnutí zřetelně uvedl, že po dobu přerušení správního řízení lhůty neběží a nemůže docházet k průtahům, ale toliko tehdy, pokud jsou sama tato přerušení v souladu se zákonem. Co do lhůt k vydání rozhodnutí i zde odvolací soud (srov. body 9 a 10 jeho rozhodnutí) vysvětlil, z jakého důvodu je v napadeném rozhodnutí nezohlednil. Pokud snad dovolatel nesouhlasil s konkrétním právním posouzením odvolacího soudu, bylo jeho povinností se vymezit právě proti těmto konkrétním řešením a v tomto směru uvést přiléhavou argumentaci, jakož i vymezení přípustnosti jeho dovolání. Takovou argumentaci ani odpovídající vymezení přípustnosti však v dovolání neuvádí. Jelikož je dovolací soud striktně vázán důvody v dovolání vymezenými (§ 242 odst. 3 věta první o. s. ř.), nezbylo mu tak, uzavřít, že daná otázka přípustnost dovolání ve smyslu § 237 o. s. ř. nezakládá.
19. Uvedené námitky absence klíčových právních závěrů tak nemohou přípustnost dovolání založit, neboť v nyní posuzovaném případě takovými nedostatky odvolací soud napadené rozhodnutí podle jeho odůvodnění nezatížil, ale s danou argumentací žalovaného se vyrovnal. Uvedené námitky se tak ve skutečnosti míjí s právním posouzením věci odvolacím soudem (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 5. 1999, sp. zn. 2 Cdon 808/97, uveřejněné pod č. 27/2001 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek), což je ovšem diskvalifikuje z možnosti jejich prostřednictvím založit přípustnost dovolání ve smyslu § 237 o. s. ř.
20. Napadené rozhodnutí nicméně závisí na vyřešení otázky rozsahu aplikace ustanovení § 16 odst. 3 OdpŠk. V nynější věci jde zjednodušeně o to, zda skutečnost, že ve správním řízení došlo k jeho protiprávní obnově, vede skrze citované ustanovení k závěru o výlučné odpovědnosti orgánu, který správní orgán k protiprávní obnově zavázal, a to ve vztahu k celé délce posuzovaného řízení, pokud probíhalo po povolení obnovy správního řízení. Protože tato právní otázka nebyla v rozhodovací praxi dovolacího soudu dosud vyřešena, je dovolání žalovaného proti rozsudku odvolacího soudu podle ustanovení § 237 o. s. ř. přípustné.
IV. Důvodnost dovolání
21. Dovolání není důvodné.
22. Podle § 16 odst. 1 OdpŠk nahradil-li stát škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem nebo poskytl-li ze stejného důvodu zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu, může požadovat regresní úhradu na úředních osobách a na územních celcích v přenesené působnosti, pokud škodu způsobily.
23. Podle § 16 odst. 3 OdpŠk bylo-li nezákonné rozhodnutí vydáno proto, že se ten, kdo je vydal, řídil nesprávným právním názorem příslušného orgánu, který zrušil v řízení původní zákonné rozhodnutí, nemá stát právo na regresní úhradu.
24. Podle § 16 odst. 4 OdpŠk stát může požadovat regresní úhradu pouze ve výši odpovídající účasti územního celku v samostatné působnosti, územního celku v přenesené působnosti či úřední osoby na způsobení vzniklé škody.
25. Smyslem uvedených ustanovení je zajistit, aby důsledky způsobené škody či nemajetkové újmy dopadly na ty subjekty, jež ji skutečně způsobily svou činností, ačkoliv poškozenému škodu nahradil či zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu v penězích poskytl stát, který za ni podle právní úpravy odpovídá (srov. P. Vojtek, § 16, s. 199-202. In Vojtek, P., Bičák, V. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2017).
26. Ustanovení § 16 odst. 3 OdpŠk, zakládající vyloučení odpovědnosti tam, kde nezákonnost vydaného nezákonného rozhodnutí vznikla závazným nesprávným právním názorem nadřízeného orgánu, lze považovat za ustanovení speciální k obecnému režimu založenému § 16 odst. 4 OdpŠk, neboť jeho smyslem je (tak jako v případě § 16 odst. 4 OdpŠk) zajistit, aby byl odpovědným ten orgán, který škodu či nemajetkovou újmu skutečně zaviněně způsobil v tom smyslu, že ačkoliv nezákonné rozhodnutí bylo formálně vzato vydáno orgánem podřízeným, k jeho nezákonnosti vedlo (skrze vyslovený závazný právní názor) jednání orgánu nadřízeného. V takovém případě by šlo proti smyslu výše uvedené úpravy, aby odpovědnost nesl orgán, který pro nedostatek diskrece nezákonnost rozhodnutí nejen nezavinil, ale ani ovlivnit nemohl. Ostatně Nejvyšší soud si dovede představit, že i bez výslovného znění § 16 odst. 3 OdpŠk bylo možno v něm obsažené závěry dovodit již ze samotného znění § 16 odst. 4 OdpŠk, neboť respekt k závaznému právnímu názoru nadřízeného orgánu nutně vede k závěru, že podřízený správní orgán škodu (v tomu odpovídajícím rozsahu) nezavinil způsobení újmy.
27. Pro potřeby nynějšího posouzení je v první řadě nutné zdůraznit, že regresní úhrada se v posuzované věci odvíjí od žalobkyní vyplaceného zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu jako následku nepřiměřeně dlouhého správního řízení. Přestože je pro posouzení nároku klíčové určení konkrétních průtahů (a odpovědnosti za ně), nejsou to průtahy samotné (či srovnatelné případy nesprávného úředního postupu), které zde přispěly ke vzniku újmy poškozených z průtažného řízení a následné škody na straně žalobkyně, ale až celková nepřiměřená délka řízení, za níž byla poškozeným žalobkyní poskytnuta náhrada nemajetkové újmy a v témže rozsahu tak státu vznikla škoda, kterou, při splnění zákonných podmínek, může formou postihu požadovat po územních samosprávných celcích, které se na jejím vzniku podílely. Identifikace zaviněných průtahů žalovaného je nicméně v nynějším řízení pro soudy obou stupňů nezbytná pro určení míry jeho účasti na vzniku celkové újmy, resp. škody. Jestliže to totiž byly právě tyto průtahy (či jiná pochybení), které v jejich vzájemné kombinaci vedly k nepřiměřené délce řízení, vzniká žalobkyni regres v tom rozsahu, ve kterém ke vzniku nepřiměřené délky řízení žalovaný přispěl.
28. Nejvyšší soud k této doposud dostatečně neprojudikované materii shrnuje, že pokud jen jediný územní celek v přenesené působnosti (popř. jen jediná úřední osoba) sám zapříčinil vznik průtahů či jiné zaviněné formy nesprávného úředního postupu vedoucích k nepřiměřené délce řízení, je povinen podle § 16 odst. 1 OdpŠk státu nahradit celou takto vzniklou škodu, tedy částku, kterou stát poškozenému na základě zákona a v souladu s ním poskytl jako zadostiučinění za nemajetkovou újmu. Tím není dotčeno právo osoby, vůči níž je regres uplatňován, zpochybňovat výši škody či nemajetkové újmy, kterou stát již dříve primárnímu poškozenému uhradil (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 1. 2020, sp. zn. 30 Cdo 2793/2018). Podílelo-li se na jejím vzniku více takto odpovědných subjektů, je třeba nejprve určit míru jejich vzájemného zavinění na vzniku nepřiměřené délky řízení. Takto zjištěný poměr pak bude určující i pro navazující vymezení, v jakém rozsahu se budou tyto subjekty podílet na úhradě škody, která státu opodstatněně vznikla.
29. Z tohoto důvodu ovšem není přiléhavé vycházet z ustanovení § 16 odst. 3 OdpŠk, neboť toto ustanovení míří výlučně na situace, kdy žalobou uplatněný regresní nárok pokrývá škodu či nemajetkovou újmu založenou nezákonným rozhodnutím. To však není případ právě projednávané věci, kde má uplatněný postižní nárok původ výlučně v primární odpovědnosti státu z titulu nesprávného úředního postupu spočívajícího v nepřiměřené délce konkrétního správního řízení. Samotné rozhodnutí o obnově řízení, dosud navíc formálně nezrušené, i kdyby bylo shledáno tzv. materiálně nezákonným, v dané věci nepředstavovalo tzv. odpovědnostní titul, neboť v důsledku jeho vlastní existence poškození žádný vlastní nárok vůči státu neuplatnili a stát neuplatnil z téhož důvodu žádný regresní nárok proti žalovanému.
30. Navíc podle skutkových zjištění, z nichž vycházel odvolací soud (a z nichž je povinen vycházet i dovolací soud, srov.§ 241a odst. 1 věta prvá o. s. ř.), představovalo vydání rozhodnutí o povolení obnovy v důsledku nesprávného závazného právního názoru nadřízeného orgánu jen část všech zjištěných vlivů (průtahů), které k nepřiměřené délce průtažného řízení vedly.
31. Argumentace dovolatele se nicméně dá přiměřeně podřadit také pod obecnější režim ustanovení § 16 odst. 4 OdpŠk, jelikož předmětem posouzení je stále otázka, kdo nepřiměřenou délku řízení a v jakém rozsahu způsobil (zavinil).
32. Podstatu své námitky sám dovolatel vystihl tak, že: „pokud by nadřízený správní orgán nezavázal svým nesprávným právním názorem žalovaného a nedonutil ho tak k povolení obnovy řízení, nebylo by obnovené řízení vůbec vedeno a je otázkou, zda by se za těchto okolností odškodňovací řízení vůbec vedlo, a pokud ano, zda a případně v jakém rozsahu by bylo zadostiučinění za nemajetkovou újmu nakonec přiznáno.“ Jinými slovy řečeno, podle dovolatele musí jít celé období navazující na obnovu řízení k tíži žalobkyně (příp. jiného subjektu), neboť nebylo-li by závazného právního názoru krajského úřadu, k obnově řízení (jakkoliv dlouze vedeného) by vůbec nedošlo a toto řízení by tak bylo skončeno dříve.
33. Takový náhled je ovšem ve světle skutkových zjištění, ze kterých vycházel odvolací soud, nutno odmítnout. Odvolací soud totiž v bodě 10 napadeného rozhodnutí uvedl, že „pokud by (dovolatel) postupoval v souladu s ustanoveními stavebního zákona a správního řádu a v zákonné lhůtě vydal přezkoumatelné rozhodnutí, tak by žalobkyně neměla právo na regres.“ Odvolací soud tak navázal na názor soudu prvního stupně, který v bodě 127 svého rozhodnutí uvedl, že věc nebyla dosud skončena „v důsledku (dovolatelova) nepřezkoumatelného rozhodnutí ze dne 1. 2. 2013.“ Dovolatel tak přehlíží a ve svém dovolání nijak nereflektuje, že soudy obou stupňů jeho zavinění v této části odvíjejí od pochybení (průtahů) nastalých až po obnovení řízení a zaviněných výlučně dovolatelem, nikoliv ze samotné obnovy řízení. Soudy nižších stupňů při zvažování míry zavinění žalovaného nepřihlížely k období, v němž by při pravidelném běhu věcí a bez zákonem zapovězených průtahů na straně dovolatele bylo řízení o obnově ukončeno. Takové řešení je potom konzistentní s rozhodovací praxí dovolacího soudu.
34. Judikatura Nejvyššího soudu (srov. např. rozsudek ze dne 17. 2. 2015, sp. zn. 30 Cdo 1930/2014, uveřejněný pod číslem 82/2015 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, dále např. ze dne 12. 5. 2021, sp. zn. 30 Cdo 681/2021, nebo ze dne 24. 4. 2024, sp. zn. 30 Cdo 381/2024) je ustálená v závěru, že při řešení otázky vztahu příčinné souvislosti mezi nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem a vzniklou škodou je z celého řetězce všeobecné příčinné souvislosti (v němž každý jev má svou příčinu, zároveň však je příčinou jiného jevu) třeba sledovat jen ty příčiny, které jsou důležité pro odpovědnost za škodu. Musí jít o skutečnosti podstatné, bez nichž by ke vzniku škody nedošlo. Pro existenci kauzálního nexu je nezbytné, aby řetězec postupně nastupujících příčin a následků byl ve vztahu ke vzniku škody natolik propojen, že již z působení prvotní příčiny lze důvodně dovozovat věcnou souvislost se vznikem škodlivého následku. To znamená, aby prvotní příčina bezprostředně vyvolala jako následek příčinu jinou a ta případně příčinu další. K přerušení příčinné souvislosti dochází, jestliže nová okolnost působila jako výlučná a samostatná příčina, která vyvolala vznik škody bez ohledu na původní škodnou událost. Naopak zůstala-li původní škodná událost tou skutečností, bez níž by k následku nedošlo, příčinná souvislost se nepřerušuje. Podle teorie adekvátní příčinné souvislosti je příčinná souvislost dána tehdy, jestliže je škoda podle obecné povahy, obvyklého chodu věcí a zkušeností adekvátním důsledkem protiprávního úkonu nebo škodní události. Současně se musí prokázat, že škoda by nebyla nastala bez této příčiny (conditio sine qua non). Srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 1. 11. 2007, sp. zn. I. ÚS 312/05, uveřejněný pod č. 177/2007 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, a v něm označené odkazy na literaturu k teorii adekvátní příčinné souvislosti. Ústavní soud v uvedeném nálezu ve vztahu k teorii adekvátnosti příčinné souvislosti instruktivně rozvedl, že „(…) v řadě vzájemně souvisejících příčin nejsou všechny příčiny stejně významné. Základní obsahovou náležitostí odůvodnění rozhodnutí o příčinné souvislosti tak musí být úvaha o kritériích, kterými se odlišují právně podstatné příčiny od příčin právně nepodstatných, a aplikace těchto kritérií na konkrétní případ.“
35. Pokud soudy obou stupňů založily své posouzení na závěru, že za obvyklého chodu věcí (tedy bez dalších průtahů zaviněných dovolatelem) by i přes protiprávní obnovení řízení bylo toto řízení v konkrétní době skončeno a že jeho další pokračování vycházelo již jen z dovolatelem zaviněných navazujících průtahů (které zde tedy vystupují jako výlučná a samostatná příčina přerušující příčinnou souvislost s protiprávní obnovou řízení zapříčiněnou krajským úřadem), nelze takovému hodnocení ve smyslu výše uvedených závěrů ničeho vytknout. Soudy náležitě identifikovaly období, v němž bylo třeba zavinění ve vztahu ke způsobení újmy na celkově nepřiměřené délce správního řízení v důsledku nesprávného právního závěru o potřebě povolení obnovy přičíst krajskému úřadu (kdyby o tomto návrhu rozhodl žalovaný řádně a včas), od zbývající části řízení, v níž jeho délku opět zaviněně způsobil svou naprostou indolencí a nedostatkem respektu k právním předpisům a k procesním právům účastníků žalovaný. Řečeno jinak: byl to procesně vadný postup žalovaného v období následujícím poté, co již mohlo být řádně a včas o obnově rozhodnuto, který byl vlastní a výlučnou příčinou nadbytečné a nepřiměřené délky uvedené fáze řízení.
36. Lze tedy k dané otázce uzavřít, že rovněž nesprávný závazný právní názor nadřízeného orgánu, který negativně ovlivnil délku odškodněného řízení, vylučuje na základě § 16 odst. 4 (s přihlédnutím k obdobnému účelu sledovanému § 16 odst. 3) OdpŠk regresní nárok státu na náhradu škody vůči tomu, kdo se jím řídil, avšak právě a jen v tom rozsahu, v jakém onen závazný právní názor představoval příčinu nezbytného prodloužení celkové délky řízení.
37. Podle § 242 odst. 3 o. s. ř. je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v § 229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o. s. ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Dovolací soud existenci zmatečnostních vad nebo jiných vad řízení, jež by mohly mít vliv na věcnou správnost napadeného rozsudku, neshledal; ostatně dovolatel žádnou takovou vadu v dovolání ani neohlašoval.
38. Z uvedeného je zřejmé, že v hranicích přípustně formulované otázky vymezené v dovolání (srov. § 242 odst. 3 věta prvá o. s. ř.) se dovolateli nepodařilo zpochybnit správnost právního posouzení, ze kterého při posuzování opodstatněnosti regresního nároku vycházel odvolací soud. Protože nejsou dány důvody ani pro změnu, ani pro zrušení napadeného rozsudku odvolacího soudu, Nejvyšší soud s odkazem na § 243d odst. 1 písm. a) o. s. ř. podané dovolání jako nedůvodné zamítl.
39. O náhradě nákladů dovolacího řízení dovolací soud rozhodl podle § 243c odst. 3 věty první ve spojení s § 224 odst. 1 a 2, § 142 odst. 1 a § 146 odst. 3 o. s. ř. a zavázal žalovaného, jehož dovolání bylo zčásti odmítnuto, zčásti zamítnuto, k náhradě nákladů dovolacího řízení vzniklých žalobkyni. Za situace, kdy žalobkyně nebyla zastoupena advokátem, jedná se o náhradu v paušální výši stanovenou na částku 300 Kč, a to podle § 151 odst. 3 o. s. ř. a § 1 odst. 3 písm. a) a § 2 odst. 3 vyhlášky č. 254/2015 Sb., o stanovení výše paušální náhrady pro účely rozhodování o náhradě nákladů řízení v případech podle § 151 odst. 3 občanského soudního řádu.
Autor: -mha-