// Profipravo.cz / Občanskoprávní shrnutí 30.07.2025

Kontrola nakládání s veřejnými prostředky ze strany veřejnosti

Pokud zákon o finanční kontrole svěřuje provádění finanční kontroly do kompetence určitých orgánů státu, neznamená to ještě, že by byla zcela vyloučena možnost kontroly nakládání s veřejnými prostředky ze strany veřejnosti, popřípadě prostřednictvím tzv. hlídacích psů demokracie, ve smyslu čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod („Úmluva“), respektive ve smyslu čl. 17 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod („Listina“) ve spojení s čl. 21 odst. 1 Listiny.

Odkazoval-li účastník ve své žádosti o poskytnutí informace na § 2 písm. g) zákona o finanční kontrole, je evidentní, že tak učinil pouze za účelem definice „veřejných prostředků“, jak jí rozumí tento zákon. Uvedený odkaz na příslušné ustanovení zákona o finanční kontrole tudíž nelze vykládat tak, že by si účastník chtěl přisvojit pravomoc orgánu veřejné moci a provádět kontrolu podle zákona o finanční kontrole.

Odvolací soud měl tudíž zvážit oprávnění účastníka ve smyslu čl. 10 Úmluvy a čl. 17 Listiny, tedy postupem respektujícím právo na informace a svobodu projevu a zdůrazňujícím důležitost role tzv. hlídacích psů demokracie. Jestliže tak odvolací soud neučinil a potvrdil závěr soudu prvního stupně o tom, že nemajetková újma v důsledku nemožnosti provést kontrolu ve smyslu zákona č. 320/2001 Sb. zapříčiněná zničením požadovaného stanoviska nemohla účastníkovi vzniknout, když příčina nemožnosti provést takovou kontrolu spočívala v tom, že účastníkovi oprávnění k výkonu takové kontroly vůbec nenáleží, jedná se o nesprávné právní posouzení věci.

podle rozsudku Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 30 Cdo 2966/2024, ze dne 16. 5. 2025

vytisknout článek

Dotčené předpisy:
§ 2 písm. g) zák. č. 320/2001 Sb.
čl. 10 předpisu č. 209/1992 Sb.
čl. 17 předpisu č. 2/1993 Sb.

Kategorie: odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci; zdroj: www.nsoud.cz 

Z odůvodnění:

I. Dosavadní průběh řízení

1. Žalobce se žalobou domáhá po žalované zaplacení částky 100 000 Kč s úrokem z prodlení z titulu zadostiučinění za nemajetkovou újmu ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“), kterou měl žalobce utrpět v důsledku nesprávného úředního postupu správního orgánu České dráhy, a. s., IČO 70994226, se sídlem v Praze 1, nábřeží Ludvíka Svobody 1222, dále též „společnost ČD“, v řízení o poskytnutí informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve věci jeho žádosti ze dne 27. 3. 2012. Nesprávný úřední postup tohoto správního orgánu podle žalobce spočívá v tom, že v rozporu se zákonem zničil Stanovisko advokátní kanceláře Rychetský a Hlaváček k materiálu „Řešení lokality Praha – Masarykovo nádraží – prováděcí smlouvy“ z roku 2006, které bylo předmětem probíhajícího správního řízení o jeho žádosti o poskytnutí informace ze dne 27. 3. 2012, čímž zmařil účel správního řízení a žalobci způsobil nemajetkovou újmu na jeho právech. Kopie tohoto stanoviska byla jedním z požadavků žalobce uplatněných v žádosti ze dne 27. 3. 2012. Částku 100 000 Kč žalobce považuje za přiměřené zadostiučinění za újmu utrpěnou v souvislosti s tímto nesprávným úředním postupem. Smyslem získání kopie Stanoviska advokátní kanceláře Rychetský a Hlaváček k materiálu „Řešení lokality Praha – Masarykovo nádraží – prováděcí smlouvy“ z roku 2006, společně se smlouvami týkajícími se celého developerského projektu, byla kontrola hospodaření správního orgánu s veřejnými prostředky a veřejným majetkem ve smyslu § 2 písm. g) zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole). Žalobce, který je nevládní neziskovou organizací prosazující principy efektivního a transparentního fungování veřejné správy, se věnuje monitorování případů střetu zájmů, korupce a nehospodárnosti a následně informování veřejnosti, přípravě systémových opatření a v neposlední řadě šíření protikorupčního know-how.

2. Obvodní soud pro Prahu 1 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 28. 11. 2023, č. j. 35 C 266/2021-85, zamítl žalobu, že žalovaná je povinna zaplatit žalobci částku 100 000 Kč se zákonným úrokem z prodlení z této částky ve výši 8,5 % ročně od 12. 9. 2021 do zaplacení (výrok I) a uložil žalobci zaplatit žalované na náhradě nákladů řízení částku 2 100 Kč (výrok II).

3. Soud prvního stupně vyšel z následujících skutkových zjištění, jež učinil pro posouzení námitky promlčení, jinak vycházel z tvrzení žalobce. Žalobce je spolkem vzniklým dne 13. 11. 1997. Do spolkového rejstříku, vedeného Městským soudem v Praze, byl zapsán dne 1. 1. 2014. Byl založen k účelu „rozvoj občanské společnosti, demokracie a právního řádu; podpora aktivní účasti občanů na správě věcí veřejných; prosazování principů odpovědnosti a transparentnosti ve veřejné správě; prosazování principů partnerství v neziskovém sektoru a mezi nevládními neziskovými organizacemi, veřejnou správnou a komerčním sektorem; ochrana přírody a krajiny; podpora a prosazování principů udržitelného rozvoje“ s předmětem vedlejší hospodářské činnosti „výroba, obchod a služby neuvedené v přílohách 1 až 3 živnostenského zákona; velkoobchod a maloobchod; činnost informačních a zpravodajských kanceláří; pronájem a půjčování věci movitých; poradenská a konzultační činnost, zpracování odborných studií a posudků, mimoškolní výchova a vzdělání, pořádání kurzů, školení, včetně lektorské činnosti.“. Jedním z požadavků žalobce uplatněných v řízení o poskytnutí informace na základě jeho žádosti ze dne 27. 3. 2012 byla kopie Stanoviska advokátní kanceláře Rychetský a Hlaváček k materiálu „Řešení lokality Praha – Masarykovo nádraží – prováděcí smlouvy“ z roku 2006 (dále též „požadované stanovisko“). Společnost ČD vydala dne 31. 8. 2020 rozhodnutí č. j. 1514/2020-O25, jímž byla žádost žalobce ze dne 27. 3. 2012 částečně odmítnuta, přičemž k bodu 3 této žádosti (v němž byl uplatněn požadavek na kopii požadovaného stanoviska) uvedla, že kopie požadovaného stanoviska „nebude poskytnuta, neboť bylo postupováno v souladu se zákonem č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, vyhláškou č. 259/2012 Sb., o podrobnostech výkonu spisové služby, ve znění pozdějších předpisů, vyhláškou č. 645/2004 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o archivnictví a spisové službě a změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů a Skartačním řádem ČD“ (dále jen „rozhodnutí č. j. 1514/2020-O25“). Dne 1. 9. 2020 bylo rozhodnutí č. j. 1514/2020-O25 doručeno žalobci. Společnost ČD vydala dne 4. 9. 2020 rozhodnutí č. j. 1492/2020-O25, jímž byla žádost žalobce ze dne 27. 3. 2012 částečně odmítnuta, přičemž k bodu 3 této žádosti (v němž byl uplatněn požadavek na kopii požadovaného stanoviska) uvedla, že kopie požadovaného stanoviska „nebude poskytnuta, neboť bylo postupováno v souladu se zákonem č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, vyhláškou č. 259/2012 Sb., o podrobnostech výkonu spisové služby, ve znění pozdějších předpisů, vyhláškou č. 645/2004 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o archivnictví a spisové službě a změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů a Skartačním řádem ČD“ (dále jen „rozhodnutí č. j. 1492/2020-O25“). Dne 4. 9. 2020 bylo rozhodnutí č. j. 1492/2020-O25 doručeno žalobci. Žalobce uplatil nárok na požadované zadostiučinění u státu dne 12. 3. 2021. Žalobu o zaplacení částky 100 000 Kč s příslušenstvím z titulu požadovaného zadostiučinění podal žalobce u soudu dne 22. 11. 2021.

4. Soud prvního stupně posoudil věc po právní stránce, přičemž se nejprve zabýval otázkou, která organizační složka je příslušná jednat za stát. Újma, jíž měl žalobce utrpět v řízení o poskytnutí informace úkonem společnosti ČD v rámci něhož se mu nedostalo dokumentu ohledně řešení železniční stanice Praha - Masarykovo nádraží, má původ v odvětví státní správy, jež náleží do působnosti Ministerstva dopravy, neboť jde o věc týkající se dopravy. Soud prvního stupně proto jednal s Ministerstvem dopravy jako úřadem příslušným podle § 6 odst. 2 písm. b) OdpŠk. Soud prvního stupně dále při právním posouzení dospěl k závěru, že nárok žalobce je promlčen. Počátek běhu subjektivní šestiměsíční promlčecí doby se odvíjí od vědomosti poškozeného o tom, že došlo v jeho osobní sféře k nemajetkové újmě. V případě žalobce, který odvíjí požadované zadostiučinění od nesprávného úředního postupu společnosti ČD, jenž měl spočívat v tom, že v rozporu se zákonem zničil požadované stanovisko, které bylo předmětem probíhajícího řízení o poskytnutí informace na základě jeho žádosti ze dne 27. 3. 2012, čímž zmařil účel řízení a způsobil nemajetkovou újmu na právech žalobce, je pro počátek běhu této promlčecí doby rozhodné, kdy se žalobce dozvěděl, že kopie požadovaného stanoviska mu nebude poskytnuta, neboť bylo postupováno v souladu se zákonem o archivnictví a spisové službě, vyhláškou o podrobnostech výkonu spisové služby, vyhláškou, kterou se provádějí některá ustanovení zákona o archivnictví a spisové službě a Skartačním řádem ČD. Podle vlastních slov žalobce se tak stalo dnem doručení rozhodnutí č. j. 1492/2020-O25, tedy dnem 4. 9. 2020. Přitom nelze přehlédnout, že stejné informace se žalobci dostalo již před tím, a to dne 1. 9. 2020, kdy mu bylo doručeno rozhodnutí č. j. 1514/2020-O25. Žalobce tak nade vší pochybnost již tímto dnem získal vědomost, že společnost ČD požadované stanovisko skartovala (zničila – podle jeho vlastních slov), tedy že v jeho poměrech nastaly nepříznivé důsledky. Promlčecí doba podle § 32 odst. 3 věty první OdpŠk žalobci začala běžet dne 2. 9. 2020 a její poslední den připadl na úterý 2. 3. 2021. Jelikož žalobce uplatil nárok na požadované zadostiučinění u státu dne 12. 3. 2021, učinil tak až po uplynutí promlčecí doby, a proto nemohlo dojít ani ke stavění promlčecí doby podle § 35 odst. 1 OdpŠk. V době podání žaloby u soudu, tj. dne 22. 11. 2021, byl tudíž nárok na požadované zadostiučinění promlčen. Soud prvního stupně pro úplnost dodal, že neshledal žádné okolnosti, pro které by bylo možno námitku promlčení považovat za rozpornou s dobrými mravy. Již samotná skutečnost, že se žalovaná úspěšně dovolala promlčení, postačovala k zamítnutí žaloby, nicméně soud prvního stupně považoval za potřebné zmínit, že nároku na požadované zadostiučinění by nebylo možno vyhovět ani v případě, že by k promlčení nedošlo. Žalobce je spolkem, založeným podle údajů zapsaných ve veřejně přístupném spolkovém rejstříku k výše popsanému účelu a s uvedeným předmětem vedlejší hospodářské činnosti. Tvrdí-li žalobce, že smyslem získání požadovaného stanoviska byla kontrola hospodaření správního orgánu s veřejnými prostředky a veřejným majetkem ve smyslu zákona č. 320/2001 Sb., je podle soudu prvního stupně třeba mít na zřeteli, že oprávnění k výkonu takové kontroly žalobci nenáleží. K tomu jsou oprávněny toliko orgány uvedené v zákoně č. 320/2001 Sb. Utrpěl-li žalobce v důsledku nemožnosti provést kontrolu ve smyslu zákona č. 320/2001 Sb. nemajetkovou újmu, nemohlo to být zapříčiněno tvrzeným nesprávným úředním postupem, tedy zničením požadovaného stanoviska. V případě žalobce spočívala příčina nemožnosti provést kontrolu ve smyslu zákona č. 320/2001 Sb. v tom, že mu oprávnění k výkonu takové kontroly vůbec nenáleží. I kdyby ke zničení požadovaného stanoviska nedošlo, k výkonu kontroly ve smyslu zákona č. 320/2001 Sb. by to žalobce neopravňovalo. O vztah příčinné souvislosti mezi tvrzeným nesprávným úředním postupem, spočívajícím ve zničení požadovaného stanoviska, v důsledku čehož žalobce nemohl provést kontrolu ve smyslu zákona č. 320/2001 Sb., a tvrzenou nemajetkovou újmou se proto jednat nemůže. Na vztah příčinné souvislosti lze totiž usuzovat pouze, vznikla-li újma následkem nesprávného úředního postupu, tedy je-li nesprávný úřední postup a újma ve vzájemném poměru příčiny a následku, a tudíž je doloženo, že nebýt nesprávného úředního postupu, k újmě by nedošlo. Odpovědnou za to, že v důsledku nemožnosti provést kontrolu ve smyslu zákona č. 320/2001 Sb. měl žalobce utrpět nemajetkovou újmu, proto nemůže být žalovaná.

5. Městský soud v Praze jako soud odvolací napadeným rozsudkem potvrdil rozsudek soudu prvního stupně (výrok I rozsudku odvolacího soudu) a uložil žalobci zaplatit žalované náhradu nákladů odvolacího řízení ve výši 300 Kč (výrok II rozsudku odvolacího soudu).

6. Odvolací soud vycházel z týchž skutkových zjištění jako soud prvního stupně a shledal, že soud prvního stupně správně dovodil, že ačkoliv mají České dráhy, a. s., zřízené zákonem č. 77/2002 Sb., ryze soukromoprávní formu akciové společnosti, ve vztahu k veřejnosti mají informační povinnost podle zákona č. 106/1999 Sb., a nepochybil, když ve věci jednal s Ministerstvem dopravy jako úřadem příslušným podle § 6 odst. 2 písm. b) OdpŠk. Ostatně je to právě tato organizační složka státu, která žalobci dne 13. 10. 2023 v rámci předběžného projednání jeho (nového) nároku poskytla zadostiučinění formou konstatování porušení práva a omluvy za nesprávný úřední postup spočívající v nepřiměřené délce řízení o žádosti žalobce o poskytnutí informace, trvajícího od 27. 3. 2012 do 19. 11. 2020. Odvolací soud však nesdílel závěr soudu prvního stupně, že v době podání žaloby dne 22. 11. 2021 byl nárok žalobce promlčen, neboť promlčecí doba podle § 32 odst. 3 věty první OdpŠk začala žalobci běžet dne 2. 9. 2020 poté, co mu bylo dne 1. 9. 2020 doručeno rozhodnutí č. j. 1514/2020-O25 a tímto dnem tak získal vědomost, že společnost ČD požadované stanovisko skartovala a v poměrech žalobce nastaly nepříznivé důsledky. Odvolací soud měl naopak za to, že je třeba přisvědčit žalobci, že až doručením rozhodnutí ze dne 19. 11. 2020, č. j. 2155/2020-O25, se dozvěděl nejen, že povinný subjekt sám informaci nemá, ale ani ji nemůže získat od jejího původce (advokátní kancelář Rychetský a Hlaváček sdělila, že předmětné stanovisko již neeviduje, poněvadž dokumenty archivují nejdéle 10 let a po uplynutí této doby je automaticky předávají ke skartaci), tedy že je definitivně zničena. Teprve tehdy žalobce získal definitivní vědomost, že nezákonná skartace nemůže být odčiněna a bylo tak zasaženo do jeho práv. Pokud pak žalobce nárok předběžně uplatnil u Ministerstva financí dne 12. 3. 2021 a žalobu podal u soudu dne 22. 11. 2021, učinil tak včas a žalovanou vznesená námitka promlčení důvodná není. K meritu věci pak odvolací soud uvedl, že je-li uplatňováno odškodnění tvrzené nemajetkové újmy, záleží na žalobci, jak nemajetkovou újmu vymezí, tj. podrobně popíše a vysvětlí, s jakou skutečností ji pojí, neboť tak skutkově určuje předmět řízení. Tvrdí-li žalobce v doplnění žaloby, že „smyslem získání kopie Stanoviska k materiálu ,Řešení lokality Praha – Masarykovo nádraží – prováděcí smlouvy’ byla kontrola hospodaření správního orgánu s veřejnými prostředky a veřejným majetkem ve smyslu § 2 písm. g) zákona č. 320/2001 Sb.“ a že „nemajetková újma se v jeho sféře projevuje nemožností provedení zpětné kontroly správního orgánu při nakládání s veřejnými prostředky“, soud prvního stupně podle odvolacího soudu správně uzavřel, že oprávnění k výkonu takové kontroly žalobci jakožto spolku nenáleží, poněvadž k tomu jsou oprávněny toliko orgány v tomto zákoně uvedené, mezi něž žalobce nepatří. Zamítl-li proto soud prvního stupně žalobu z důvodu, že pokud žalobce utrpěl nemajetkovou újmu v důsledku nemožnosti provést kontrolu ve smyslu zákona č. 320/2001 Sb., nemohlo to být zapříčiněno zničením požadovaného stanoviska, když příčina nemožnosti provést takovou kontrolu spočívala v tom, že mu oprávnění k výkonu takové kontroly vůbec nenáleží, neshledal v tomto závěru odvolací soud pochybení. Odvolací soud z uvedených důvodů rozsudek soudu prvního stupně jako věcně správný potvrdil.

II. Dovolání a vyjádření k němu

7. Rozsudek odvolacího soudu napadl žalobce v celém rozsahu včasně podaným dovoláním dne 29. 7. 2024 (č. l. 131), ve kterém uvedl, že rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci.

8. Žalobce v dovolání předně odkázal na ustanovení čl. 21 odst. 1, čl. 17 odst. 1 ve spojení s čl. 2 odst. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Podle čl. 17 odst. 1 Listiny jsou svoboda projevu a právo na informace zaručeny, a dle čl. 21 odst. 1 Listiny přitom občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců, přičemž podle názoru žalobce je přístup k informacím o nakládání s veřejnými prostředky jednou z podmínek k realizaci práva podílet se na správě veřejných věcí. Veřejná kontrola „věcí veřejných“, tedy i veřejná kontrola nakládání s veřejnými prostředky, je v souladu s demokratickými hodnotami a mimo jiné také vědomí této kontroly je jednou z pojistek zachovávání a rozvíjení demokratických hodnot. Právo na informace dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, je jednou z podstatných složek takové veřejné kontroly. Žalobce je oprávněn se se svou činností podílet na veřejné kontrole na základě oprávnění činit vše, co není zákonem zakázáno – k účasti na veřejné kontrole nakládání s veřejnými prostředky (a získávání informací pro to potřebných) proto žalobce, který není součástí státní moci, nepotřebuje zmocnění dané zákonem, a tedy ani zmocnění ze zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole.

9. Obecné soudy (zejména správní) a také Ústavní soud uznávají roli angažovaných subjektů (mimo jiné spolků, novinářů aj.) jako tzv. „hlídacích psů demokracie“. V případě takových subjektů soudy například dovodily, že převládá právo na informace nad právem na soukromí (právo na informace o odměnách vrcholných činitelů, zaměstnanců úřadů) – a to právě s odkazem na potřebnost veřejné kontroly při nakládání s veřejným majetkem, pokud „žadatel o informaci plní úkoly či poslání dozoru veřejnosti či roli tzv. společenského hlídacího psa“ (srov. nález Ústavního soudu ze dne 17. 10. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1378/16, bod 125). Z bohaté rozhodovací praxe Evropského soudu pro lidská práva k povaze a důležitosti nevládních organizací jakožto hlídacích psů demokracie žalobce zmiňuje nedávný rozsudek ze dne 21. 3. 2024, ve věci Sieć Obywatelska Watchdog Polska proti Polsku, stížnost č. 10103/20.

10. Žalobce poznamenal, že nikdy v žádném ze svých podání netvrdil, že by hodlal provádět kontrolu ve smyslu zákona č. 320/2001 Sb. Ze strany soudu se jedná o vadné právní posouzení, neboť žalobce na zákon o finanční kontrole odkazoval pouze z důvodu definování „veřejných prostředků“. Konkrétně v podání ze dne 5. 7. 2022 (doplnění žaloby k usnesení soudu) žalobce uvedl: „Smyslem získání kopie stanoviska k materiálu ‚Řešení lokality Praha – Masarykovo nádraží – prováděcí smlouvy‛ z roku 2006 společně se smlouvami týkajícími se celého developerského projektu byla kontrola hospodaření správního orgánu s veřejnými prostředky a veřejným majetkem ve smyslu § 2 písm. g) zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů.“ Odkaz na zákon o finanční kontrole se týká jen použití definice „veřejných prostředků a veřejného majetku“. Uvedené doplnění nelze vykládat tak, že by tím žalobce tvrdil, že bude provádět kontrolu ve smyslu zákona o finanční kontrole. Nic takového z žádného podání žalobce nevyplývá. Hodnocení provedené odvolacím soudem je tak založeno na vadném právním hodnocení.

11. Právní názor odvolacího soudu (a též i nalézacího soudu), že skutečnost, že zákon o finanční kontrole dává kompetenci provádět finanční kontrolu určitým orgánům státní moci, vylučuje možnost veřejné kontroly nakládání s veřejným majetkem, kontroly prováděné veřejností, popř. „hlídacími psy“ (tedy mimo jiné žalobcem), je nesprávné právní posouzení, které zcela popírá výše popsaná východiska demokratického právního řádu. Právo provádět „veřejnou kontrolu“ by žalobce měl, i kdyby v právním omylu uváděl, že chce provádět kontrolu podle zákona o finanční kontrole, a i za takové situace by měl žalobce právo na požadované informace (a z jejich neposkytnutí, zničení by žalobci vznikala nemajetková újma).

12. Žalobce je proto oprávněn provádět „veřejnou kontrolu“, požadovat k tomu potřebné informace – a jsou-li tyto požadované informace nezákonně zničeny, skartovány (nejspíš proto, aby bylo zabráněno jejich získání žalobcem), vzniká žalobci nemajetková újma.

13. Žalobce rekapituluje, že nesprávné právní posouzení spatřuje v názoru odvolacího soudu, že z existence úpravy procesu finanční kontroly a definování orgánů kompetentních ji provádět v zákoně č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole (přičemž žalobce mezi tyto orgány nespadá), vyplývá, že žalobce (a asi ani nikdo jiný) není oprávněn provádět „veřejnou kontrolu“ (a proto její znemožnění zničením, skartováním informací nezakládá nemajetkovou újmu). Přípustnost dovolání žalobce dovozuje z ustanovení § 237 o. s. ř., neboť tato otázka nebyla dosud v rozhodovací praxi Nejvyššího soudu řešena. Žalobce v dovolání žádá, aby dovolací soud vyslovil, že úprava státní finanční kontroly nevylučuje práva subjektů z veřejnosti provádět „veřejnou kontrolu“.

14. Žalobce s ohledem na uvedené navrhl, aby dovolací soud napadený rozsudek odvolacího soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.

15. Žalovaná ve vyjádření k dovolání ze dne 9. 9. 2024 uvedla, že se s rozsudkem odvolacího soudu ztotožňuje, ačkoli v otázce promlčení má za to, že případný nárok žalobce je promlčen. Žalovaná uvedla, že z veřejně dostupných informací je zřejmé, že žalobce je spolkem, jehož činností je především odhalování korupčních kauz. Pokud žalobce uvedl, že mu nemajetková újma byla způsobena tím, že nemůže provést zpětnou kontrolu správního orgánu při nakládání s veřejnými prostředky, pak žalovaná uvádí, že tato kontrola je prováděna na základě zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, a vyhláškou č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb., a to výlučně orgány, které jsou k tomu na základě tohoto zákona pověřeny. Mezi tyto orgány však žalobce nepatří. K tomuto závěru dospěl mimo jiné i odvolací soud. Žalovaná má však za to, že i kdyby dovolací soud dospěl k závěru, že je dovolání přípustné, žalobci nemajetková újma nevznikla, respektive vzniknout nemohla, neboť žalobce neunesl břemeno důkazní, když žádným způsobem neprokázal, že by mu v příčinné souvislosti s tvrzeným nesprávným úředním postupem vznikla tvrzená nemajetková újma. Nadto žalovaná uvedla, že žalobcem požadované smlouvy uzavřené mezi společností České dráhy, a. s., a společnostmi Masaryk Station Investment, a. s., IČO 27164233, a Masaryk Station Development, a. s., IČO 27185842, skartovány nebyly a doposud existují. Dle názoru žalované je pro kontrolu hospodaření s veřejnými prostředky klíčový obsah těchto smluv a nikoliv stanovisko advokátní kanceláře, které není podkladem, na základě něhož by byly vynakládány veřejné prostředky. Žalovaná má rovněž za to, že žalobce je právnickou osobou – spolkem, který získává informace ve veřejném zájmu, a vzhledem k tomu žalobci žádná nemajetková újma v souvislosti se skartováním požadovaného stanoviska advokátní kanceláře nemohla vzniknout, nadto v takovém rozsahu, aby bylo namístě přiznání odškodnění ve výši 100 000 Kč. Žalovaná však v této věci považuje za stěžejní posouzení otázky pasivní legitimace, neboť má od počátku řízení za to, že není příslušná v dané věci jednat jménem státu. Na tuto skutečnost upozornila jak soud prvního stupně, tak odvolací soud. S odkazem na § 6 OdpŠk je nutné konstatovat, že odvětví státní správy, kde došlo ke škodě, není možno určit, přičemž dle žalované povahou informace není skutečnost, že informaci drží subjekt s předmětem podnikání v dopravě. Dle názoru žalované nelze jednoznačně určit povahu požadované informace, neboť obsah předmětného stanoviska není znám. Rovněž je z podání žalobce zřejmé, že motivací žalobce byla kontrola hospodaření s veřejnými prostředky, tedy odvětví státní správy, které nespadá do resortu Ministerstva dopravy. Vzhledem k výše uvedenému je nepochybné, že příslušnost Ministerstva dopravy není dána.

III. Přípustnost dovolání

16. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2022 (viz čl. II a XII zákona č. 286/2021 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.

17. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky § 241 odst. 1 o. s. ř. a obsahovalo náležitosti vyžadované ustanovením § 241a odst. 2 o. s. ř. Nejvyšší soud se proto dále zabýval přípustností dovolání.

18. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.

19. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.

20. Dovolání je přípustné pro posouzení otázky, zda pouze příslušné orgány veřejné správy mohou provádět kontrolu hospodaření s veřejnými prostředky, jak je vymezuje zákon č. 320/2001 Sb., neboť tato otázka dosud nebyla v judikatuře Nejvyššího soudu vyřešena.

IV. Důvodnost dovolání

21. Podle čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, publikované ve Sbírce zákonů pod č. 209/1992 Sb. (dále jen „Úmluva“), má každý právo na svobodu projevu. Toto právo zahrnuje svobodu zastávat názory a přijímat a rozšiřovat informace nebo myšlenky bez zasahování státních orgánů a bez ohledu na hranice. Tento článek nebrání státům, aby vyžadovaly udělování povolení rozhlasovým, televizním nebo filmovým společnostem (odst. 1). Výkon těchto svobod, protože zahrnuje i povinnosti i odpovědnost, může podléhat takovým formalitám, podmínkám, omezením nebo sankcím, které stanoví zákon a které jsou nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, územní celistvosti nebo veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky, ochrany pověsti nebo práv jiných, zabránění úniku důvěrných informací nebo zachování autority a nestrannosti soudní moci (odst. 2).

22. Podle čl. 17 Listiny jsou svoboda projevu a právo na informace zaručeny (odst. 1). Každý má právo vyjadřovat své názory slovem, písmem, tiskem, obrazem nebo jiným způsobem, jakož i svobodně vyhledávat, přijímat a rozšiřovat ideje a informace bez ohledu na hranice státu (odst. 2). Cenzura je nepřípustná (odst. 3). Svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti (odst. 4). Státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon (odst. 5).

23. Podle čl. 21 odst. 1 Listiny mají občané právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců.

24. Podle § 2 písm. g) zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, se pro účely tohoto zákona rozumí veřejnými prostředky veřejné finance, věci, majetková práva a jiné majetkové hodnoty patřící státu nebo jiné právnické osobě uvedené v písmenu a).

25. Ústavněprávní rozměr posuzované věci je dán tím, že v ní jde o uplatňování základního práva. Právo na informace podle čl. 17 odst. 1 Listiny zaručuje – společně se svobodou projevu – každému možnost aktivně vyhledávat nebo být příjemcem informací z nejrůznějších oblastí jeho zájmu a tyto informace šířit. Stát je povinen zdržet se jednání, které by výkon tohoto práva ztěžovalo nebo znemožňovalo, případně jej dodatečně sankcionovalo, ledaže by takovýto zásah v souladu s čl. 17 odst. 4 Listiny umožňoval zákon jako opatření nezbytné v demokratické společnosti pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví nebo mravnosti.

26. Ústavní záruka práva na informace nechrání jen svobodu informace získávat a šířit. Její význam je širší, neboť zahrnuje i odpovídající povinnost státních orgánů a orgánů územní samosprávy přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti, kterou stanoví čl. 17 odst. 5 Listiny. V tomto smyslu je právo na informace základním prostředkem, kterým může veřejnost kontrolovat činnost veřejné moci a bránit tak jejímu zneužití (srov. nález Ústavního soudu ze dne 15. 11. 2010, sp. zn. I. ÚS 517/10, bod 18, ze dne 23. 6. 2015, sp. zn. II. ÚS 577/13, bod 20, a ze dne 20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16, body 50 až 52; obecně k významu práva na informace, byť v kontextu práva na údaje o příjemcích veřejných prostředků podle § 8b zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, srov. též rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012-62, uveřejněném pod č. 3155/2015 Sb. NSS, odst. 66 až 72).

27. V určitém rozsahu lze právo na informace dovodit také z čl. 10 odst. 1 Úmluvy, který zaručuje svobodu projevu zahrnující „svobodu zastávat názory a přijímat a rozšiřovat informace nebo myšlenky bez zasahování státních orgánů a bez ohledu na hranice“. Povinnost státu poskytnout některé informace je podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) nezbytným předpokladem výkonu svobody projevu. Je tomu tak u těch informací, bez nichž by zjednodušeně řečeno nebylo možné vést veřejnou debatu o skutečnostech, které jsou předmětem veřejného zájmu (např. rozsudek ESLP ze dne 14. 4. 2009, ve věci Társaság a Szabadságjogokért proti Maďarsku, stížnost č. 37374/05, body 27 a 28, nebo rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 8. 11. 2016, ve věci Magyar Helsinki Bizottság proti Maďarsku, stížnost č. 18030/11, body 155 a 156; z nedávné doby srov. rozsudek ESLP ze dne 21. 3. 2024, ve věci Sieć Obywatelska Watchdog Polska proti Polsku, stížnost č. 10103/20, body 48 až 58). I v těchto případech platí čl. 10 odst. 2 Úmluvy, podle něhož výkon výše uvedených svobod „může podléhat takovým formalitám, podmínkám, omezením nebo sankcím, které stanoví zákon a které jsou nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, územní celistvosti nebo veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky, ochrany pověsti nebo práv jiných, zabránění úniku důvěrných informací nebo zachování autority a nestrannosti soudní moci“.

28. Základním právním předpisem, na jehož základě může kdokoli uplatnit své právo na informace, je zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Tento zákon neupravuje jen samotné řízení o žádosti o poskytnutí informace, ale také vymezuje, které informace nelze na jeho základě poskytnout (srov. rozsudek Nejvyšší správního soudu ze dne 13. 6. 2024, č. j. 9 As 26/2024-44).

29. V nálezu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, Ústavní soud dovodil, že povinnosti vyplývající z § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím dopadají i na veřejný podnik. V rozsudku ze dne 8. 9. 2011, sp. zn. 9 As 48/2011, Nejvyšší správní soud vysvětlil, proč je třeba za veřejnou instituci považovat i České dráhy, a. s.

30. Žalobce, který je nevládní neziskovou organizací upozorňující na záležitosti veřejného zájmu, se přitom v dané věci vyjádřil, že smyslem získání kopie Stanoviska advokátní kanceláře Rychetský a Hlaváček k materiálu „Řešení lokality Praha – Masarykovo nádraží – prováděcí smlouvy“ z roku 2006 společně se smlouvami týkajícími se celého developerského projektu, byla kontrola hospodaření správního orgánu s veřejnými prostředky a veřejným majetkem ve smyslu § 2 písm. g) zákona o finanční kontrole.

31. Pokud žalobce odkazoval na § 2 písm. g) zákona o finanční kontrole, je evidentní, že tak učinil pouze za účelem definice „veřejných prostředků“, jak jí rozumí tento zákon. Uvedený odkaz na příslušné ustanovení zákona o finanční kontrole tudíž nelze vykládat tak, jak to učinil odvolací soud i soud prvního stupně, tedy že by si žalobce chtěl přisvojit pravomoc orgánu veřejné moci a provádět kontrolu podle zákona o finanční kontrole. Nadto pokud zákon o finanční kontrole svěřuje provádění finanční kontroly do kompetence určitých orgánů státu, neznamená to ještě, že by byla zcela vyloučena možnost kontroly nakládání s veřejnými prostředky ze strany veřejnosti, popřípadě prostřednictvím tzv. hlídacích psů demokracie, ve smyslu čl. 10 Úmluvy, respektive ve smyslu čl. 17 odst. 1 a 4 Listiny ve spojení s čl. 21 odst. 1 Listiny.

32. Odvolací soud (i soud prvního stupně) měl tudíž zvážit oprávnění žalobce ve smyslu čl. 10 Úmluvy a čl. 17 Listiny, tedy postupem respektujícím právo na informace a svobodu projevu a zdůrazňujícím důležitost role tzv. hlídacích psů demokracie. Jestliže tak odvolací soud neučinil a potvrdil závěr soudu prvního stupně o tom, že nemajetková újma v důsledku nemožnosti provést kontrolu ve smyslu zákona č. 320/2001 Sb. zapříčiněná zničením požadovaného stanoviska nemohla žalobci vzniknout, když příčina nemožnosti provést takovou kontrolu spočívala v tom, že žalobci oprávnění k výkonu takové kontroly vůbec nenáleží, jedná se o nesprávné právní posouzení věci.

33. Nejvyšší soud obiter dictum zdůrazňuje, že ESLP v rozsudku velkého senátu ze dne 8. 11. 2016, ve věci Magyar Helsinki Bizottság proti Maďarsku, stížnost č. 18030/11, explicitně konstatoval, že čl. 10 Úmluvy může být vykládán tak, že zahrnuje i právo na informace, a vymezil v něm 4 „prahová kritéria“ k posouzení, zda a do jaké míry představuje odepření přístupu k informacím zásah do práva žadatele na svobodu projevu. Těmito 4 kritérii jsou:

1) Účel vyžadované informace, přičemž žadatel musí usilovat o přístup k informacím s cílem využít je pro výkon svobody projevu.

2) Povaha požadovaných informací, jenž musí být ve veřejném zájmu. Tak je tomu například při zajištění transparentnosti veřejné správy či zprostředkování informací důležitých pro veřejnost. ESLP však zdůraznil, že definice toho, co může představovat předmět veřejného zájmu, bude záviset na okolnostech každého případu. Veřejný zájem se týká záležitostí, které se dotýkají veřejnosti do té míry, že se o ně může legitimně zajímat, které přitahují její pozornost nebo které se jí významnou měrou dotýkají, zejména proto, že ovlivňují blaho občanů nebo život společnosti. To platí i pro záležitosti, které mohou vyvolat značnou kontroverzi, které se týkají důležité společenské otázky nebo které zahrnují problém, o němž by veřejnost měla zájem být informována. Veřejný zájem však nelze zaměňovat s pouhou zvědavostí a senzacechtivostí.

3) Role žadatele o informaci je důležitým hlediskem, zda osoba, která žádá o přístup k dotčeným informacím, tak činí s cílem informovat veřejnost v postavení veřejného hlídacího psa. Roli veřejného hlídacího psa zastávají zejména novináři a nevládní organizace upozorňující na záležitosti veřejného zájmu. Způsob, jakým hlídací psi společnosti vykonávají svou činnost, může mít významný dopad na řádné fungování demokratické společnosti. Je v zájmu demokratické společnosti umožnit tisku vykonávat jeho zásadní úlohu veřejného hlídacího psa při zprostředkování informací o věcech veřejného zájmu, stejně jako je třeba umožnit nevládním organizacím kontrolujícím stát, aby dělaly totéž. Vzhledem k tomu, že přesné informace jsou nástrojem jejich řemesla, bude pro osoby vykonávající kontrolní funkce často nezbytné získat přístup k informacím, aby mohly plnit svou úlohu informovat o věcech veřejného zájmu. Překážky vytvořené za účelem ztížení přístupu k informacím mohou vést k tomu, že osoby pracující ve sdělovacích prostředcích nebo v souvisejících oblastech již nebudou moci účinně zastávat svou „hlídací“ úlohu a jejich schopnost poskytovat přesné a spolehlivé informace tím může být nepříznivě ovlivněna.

4) Existující a dostupné informace, neboť při celkovém posouzení, zda lze odmítnutí poskytnout informace považovat za zásah do svobody přijímat a šířit informace, je důležitá skutečnost, zda jsou požadované informace k dispozici a nevyžadují dodatečné zpracování.

34. Za situace, kdy bylo dovolání shledáno přípustným, se Nejvyšší soud ve smyslu § 242 odst. 3 o. s. ř. zabýval i existencí zmatečnostních vad uvedených v § 229 odst. 1, § 229 odst. 2 písm. a) a b) a § 229 odst. 3 o. s. ř., případně jiných vad řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Takovou vadu Nejvyšší soud neshledal, a to ani v určení organizační složky, která má v řízení za stát jednat.

35. Nejvyšší soud vzhledem k výše uvedenému napadený rozsudek odvolacího soudu podle ustanovení § 243e odst. 1 o. s. ř. zrušil. Protože se důvody pro zrušení rozsudku odvolacího soudu vztahují i na rozsudek soudu prvního stupně, zrušil Nejvyšší soud podle ustanovení § 243e odst. 2 o. s. ř. i rozsudek soudu prvního stupně a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

36. V dalším řízení se soudy zaměří na posouzení, zda žalobce zastává roli tzv. hlídacího psa demokracie a nepřehlédnou při tom další kritéria stanovená ESLP pro zhodnocení, zda a do jaké míry představuje odepření přístupu k informacím zásah do práva žadatele na svobodu projevu, jež byla vymezena v rozsudku velkého senátu ESLP ze dne 8. 11. 2016, ve věci Magyar Helsinki Bizottság proti Maďarsku, stížnost č. 18030/11, a to ve vztahu k informacím, jež měly být žalobcem získány z požadovaného stanoviska.

37. Soudy jsou ve smyslu § 243g odst. 1 části první věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s § 226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v tomto usnesení vyslovenými.

38. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí ve věci (§ 243g odst. 1 o. s. ř.).

Autor: -mha-