// Profipravo.cz / Občanskoprávní shrnutí 23.11.2020
Vymezení místa k dlouhodobému stání plavidel ve veřejném přístavu
I. Jestliže zákon spatřuje v provozování veřejného přístavu veřejný zájem a jeho provozovateli ukládá povinnosti k jeho provozování, udržování a zabezpečení, přičemž současně mu k dosažení tohoto účelu propůjčuje určité pravomoci (zejm. § 7 odst. 5 zákona o vnitrozemské plavbě), nelze volit výklad, který provozovatele přístavu v určování míst k dlouhodobému stání plavidel výrazně omezí; i tato pravomoc totiž slouží k provozování a udržování přístavu a zajišťování jeho bezpečnosti. Má-li mít provozovatel veřejného přístavu efektivní možnost přístav provozovat a udržovat (včetně případných úprav břehů apod.) a současně zajišťovat jeho bezpečnost, musí mít rovněž možnost v souladu s takto vymezeným účelem určovat místa k dlouhodobému stání plavidel.
Ovšem ve způsobu, jakým místa k dlouhodobému stání vymezí, je omezen jak obecným zákazem zneužití práva, tak i účelem svěřené pravomoci (§ 2 odst. 2 správního řádu) a specifickým postavením, které mu vyplývá z předpisů veřejného práva; stanovení míst k dlouhodobému stání plavidel nemůže být zcela nahodilé či svévolné.
II. Provozní řád přístavu není ani obecně závazným právním předpisem, ani interním předpisem. To ovšem nevylučuje možnost vydání závazného pokynu podle § 7 odst. 5 zákona o vnitrozemské plavbě formou provozního řádu přístavu. S přihlédnutím k tomu, že závazný pokyn podle § 7 odst. 5 zákona o vnitrozemské plavbě nemá zákonem předepsanou formu, zdá se přijatelné připustit i v tomto případě možnost zveřejnění předem neurčitému okruhu adresátů formou provozního řádu přístavu.
III. Není pochyb o tom, že provozovatel veřejného přístavu je osobou soukromého práva; nicméně i takové osobě může být propůjčena pravomoc v oblasti výkonu veřejné moci – teorie zde hovoří o přenesení určité dílčí pravomoci subjektů veřejné správy na právnickou osobu soukromého práva.
Závazný pokyn provozovatele přístavu podle § 7 odst. 5 zákona o vnitrozemské plavbě je faktickým úkonem orgánu veřejné správy a k přezkoumání jeho zákonnosti jsou povolány soudy ve správním soudnictví. Protože však v nyní projednávané věci vyvstala otázka zákonnosti pokynu provozovatele přístavu jako otázka předběžná, soudy v občanském soudním řízení ji posoudily samy (§ 135 odst. 2 o. s. ř.).
Posouzení zákonnosti pokynu provozovatele přístavu, kterým se vymezuje místo pro dlouhodobé stání plavidel, v tomto případě závisí na zjištění, směřuje-li takový pokyn k zajištění bezpečného provozu přístavu, neboť závazný pokyn podle § 7 odst. 5 zákona o vnitrozemské plavbě je provozovatel přístavu oprávněn vydat jen směřuje-li k zajištění jeho bezpečného provozu. Nicméně pojmu „zajištění bezpečného provozu“ je třeba rozumět v širším smyslu, zahrnujícím i jeho běžný provoz a udržování; i tím se totiž zajišťuje bezpečný provoz přístavu a plavby na vodní cestě. Provozovateli přístavu tak náleží právo vydávat závazné pokyny nejen bezprostředně směřující k odvrácení hrozícího nebezpečí, nýbrž i k zajištění provozu přístavu, jeho udržování a správě vodní cesty.
IV. Pokud odvolací soud obdržel stanovisko pobočky správního orgánu, které bylo posléze v rámci hierarchie veřejné správy doplněno (a překonáno) stanoviskem vedoucí úřadu, je názor vedoucí úřadu závazný pro organizační jednotku správního orgánu, což musí respektovat také soud, který si stanovisko vyžádal.
podle rozsudku Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 22 Cdo 1473/2020, ze dne 14. 8. 2020
Dotčené předpisy:
§ 7 odst. 5 zák. č. 114/1995 Sb.
§ 8 odst. 2 zák. č. 114/1995 Sb.
Kategorie: vlastnictví; zdroj: www.nsoud.cz
Z odůvodnění:
Žalobkyně je provozovatelkou veřejného přístavu Smíchov a žalovaná je vlastnicí botelu Vodník (plavidlo s ubytovacím zařízením), který je od roku 1992 zakotven na břehu pozemku par. č. 5042/2 ve vlastnictví žalobkyně [tento pozemek je rovněž součástí přístavu žalobkyně ve smyslu § 2 písm. g) zákona č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „ZVP“)]. K zajištění přístupu, provozování parkoviště a zásobování botelu Vodník uzavřely žalobkyně a žalovaná dne 1. 3. 1996 smlouvu o nájmu pozemku par. č. 5042/2; nájem byl sjednán na dobu určitou do 28. 2. 2011 (později prodloužen do 29. 2. 2016), poté měla žalovaná pozemek vyklidit. Protože žalovaná pozemek nevyklidila a stále ho užívá, podala žalobkyně dne 30. 5. 2016 žalobu na vyklizení. V srpnu 2016 žalobkyně vydala provozní řád přístavu Smíchov (schválený Státní plavební správou 4. 9. 2017), podle jehož bodu 4.2 je provozovatel plavidla ve veřejném přístavu povinen využít k dlouhodobému stání plavidla pouze místa k tomu určená a k užívání těchto míst musí být sjednána písemná smlouva mezi ním a provozovatelem pozemní části přístavu.
Obvodní soud pro Prahu 5 rozsudkem ze dne 9. 8. 2018, č. j. 16 C 168/2016-443, žalobu na vyklizení zamítl. Důvodem byla skutečnost, že žalované sice již nesvědčí právo nájmu, avšak k užívání předmětného pozemku ji opravňuje ustanovení § 6 odst. 1 ZVP, podle něhož je – za splnění dalších zákonných podmínek – každý oprávněn užívat veřejný přístav.
Městský soud v Praze jako soud odvolací k odvolání žalobkyně rozsudkem ze dne 6. 2. 2019, č. j. 72 Co 424/2018-468, změnil rozsudek soudu prvního stupně tak, že uložil žalované povinnost vyklidit pozemek par. č. 5042/2 do tří měsíců od právní moci rozsudku.
Vyšel ze shodných skutkových zjištění jako soud prvního stupně, neztotožnil se však s právním hodnocením věci. Uvedl, že po skončení nájemního vztahu nemá žalovaná žádný právní důvod pro užívání předmětného pozemku. Ze zákona nadto nevyplývá právo volného užívání přístavu bez jakýchkoli omezení; zákon o vnitrozemské plavbě naopak předpokládá užívání přístavu za podmínek stanovených zákonem a provozovatelem pozemní části veřejného přístavu – v tomto případě provozním řádem. Napadený rozsudek soudu prvního stupně proto změnil tak, že žalobě vyhověl.
Nejvyšší soud následně k dovolání žalované rozhodnutí Městského soudu v Praze rozsudkem ze dne 26. 6. 2019, č. j. 22 Cdo 1672/2019-521, zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Dovolací soud řešil nejprve otázku, zda žalované svědčí právo veřejného užívání přístavního pozemku. Dospěl k závěru, že přístav je veřejným statkem, který je předmětem obecného veřejného užívání, proto se žalovaná – za splnění ostatních zákonných podmínek – ubrání žalobě na vyklizení námitkou veřejného užívání přístavu i v případě, že jí nesvědčí právo nájmu; v tom shledal rozhodnutí odvolacího soudu nesprávné. Pokud jde o možnost provozovatele pozemní části přístavu regulovat stání plavidel, v dalším řízení bude třeba vyjasnit právní povahu provozního řádu přístavu a pokynů provozovatele přístavu (jejich závaznost) – jde-li o obecně závaznou právní normu a pokud ano, zda je taková norma v souladu se zákonem (žalovaná namítla, že nikoli).
Městský soud v Praze v dalším řízení rozsudkem ze dne 19. 2. 2020, č. j. 72 Co 424/2018-600, opětovně změnil napadené rozhodnutí soudu prvního stupně tak, že žalované uložil povinnost předmětný pozemek vyklidit ve lhůtě tří měsíců od právní moci rozhodnutí (výrok I.), a zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení před soudy obou stupňů (výrok II.). Uvedl, že podle § 8 odst. 2 ZVP je provozovatel pozemní části přístavu oprávněn určit místa k dlouhodobému stání plavidel, přičemž z uvedeného ustanovení vyplývá, že je v pravomoci provozovatele pozemní části přístavu místa k dlouhodobému stání podle potřeby měnit. Provozní řád přístavu sice není obecně závazným právním předpisem, jedná se však o závazné pokyny provozovatele pozemní části přístavu, jimiž provozovatel pozemní části přístavu zajišťuje bezpečnost provozu přístavu. Závaznost těchto pokynů pro uživatele veřejného přístavu vyplývá ze zákona (např. § 7 odst. 5 ZVP).
Proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 2. 2020 podává žalovaná („dovolatelka“) dovolání, jehož přípustnost opírá o ustanovení § 237 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů („o. s. ř.). Tvrdí, že napadené rozhodnutí odvolacího soudu závisí na vyřešení otázek hmotného a procesního práva, při jejichž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, a dále na řešení otázek, které dosud nebyly v rozhodovací praxi dovolacího soudu řešeny. Má jít o následující tři otázky:
a) Svědčí dovolatelce spolu s právem na umístění botelu Vodník ve veřejném přístavu Smíchov také právo užívat předmětný pozemek par. č. 5042/2? Ubrání se žalovaná vznesenými námitkami vyklizení?
b) Jsou změny provozního řádu v souvislosti s vývojem soudního sporu zneužitím práva, které nepožívá právní ochrany?
c) Může odvolací soud po vrácení věci Nejvyšším soudem rozhodnout zcela shodně, avšak své rozhodnutí odůvodnit zcela jiným způsobem (rozhodnout překvapivě)? Může odvolací soud ignorovat provedené dokazování a rozhodnout v rozporu s provedenými důkazy a názorem Nejvyššího soudu ČR?
Při řešení těchto otázek se měl odvolací soud dopustit nesprávného právního posouzení věci (§ 241a odst. 1 o. s. ř.). Dovolatelka předně nesouhlasí se závěrem, podle kterého z § 8 odst. 2 ZVP vyplývá, že provozovatel pozemní části přístavu může měnit místa k dlouhodobému stání podle své potřeby. Vymezení místa pro dlouhodobé stání plavidla navíc nelze směšovat s pokynem podle § 7 odst. 5 ZVP a nelze proto dovozovat, že je takovým určením místa pro dlouhodobé stání plavidel pokyn ve smyslu § 7 odst. 5 ZVP; stejně tak nelze dovozovat, že neuposlechnutí pokynu podle § 7 odst. 5 ZVP je porušením § 8 odst. 2 ZVP. Ani výzva žalobkyně k vyklizení polohy č. 17 (dopis ze 7. 11. 2017) není pokynem ve smyslu § 7 odst. 5 ZVP, neboť nesměřuje k zajištění bezpečnosti provozu přístavu; provozovatel plavidla není povinen řídit se pokynem provozovatele pozemní části přístavu, jestliže by došlo k ohrožení bezpečnosti plavidla – právě to by se stalo v nyní souzené věci, jak bylo v řízení prokázáno.
Za správný nepovažuje rovněž závěr, že změna provozního řádu přístavu nepředstavuje v dané věci zneužití práva ve smyslu § 8 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále „o. z.“). Ke změně provozního řádu došlo jednoznačně ve vazbě na probíhající spor, což žalobkyně v podání ze dne 13. 12 2019 v podstatě přiznává. Odvolací soud se odchýlil jak od předchozího rozhodnutí Nejvyššího soudu v této věci, tak od jeho ustálené judikatury týkající se zneužití práva (např. rozsudek ze dne 9. 12. 2015, sp. zn. 22 Cdo 5159/2014 – „Rc 101/2016“).
Tvrdí také, že napadené rozhodnutí je překvapivé, neboť odvolací soud zcela změnil argumentaci oproti původnímu zrušenému rozhodnutí, aniž by na to účastníky řízení upozornil, či je řádně poučil. Neuvedl rovněž, které nově provedené důkazy má za prokázané a v rozporu se závazným názorem Nejvyššího soudu z předchozího rozhodnutí nepřihlédl ke stanovisku Státní plavební správy, které vyznívá ve prospěch dovolatelky. Navrhuje proto napadené rozhodnutí změnit tak, že se rozsudek soudu prvního stupně potvrzuje.
Žalobkyně považuje dovolání za nepřípustné a nedůvodné. Otázku vymezení míst pro dlouhodobé stání plavidel podle § 8 odst. 2 ZVP považuje za otázkou skutkovou, kterou by se dovolací soud neměl zabývat; ostatně žalobkyně provozní řád přístavu již změnila tak, aby nebylo pochyb, která místa jsou určena k dlouhodobému stání plavidel. Ve zbytku se plně ztotožnila s právním hodnocením odvolacího soudu a navrhla dovolání jako nepřípustné odmítnout, popřípadě zamítnout.
Nejvyšší soud po zjištění, že dovolání je přípustné podle § 237 o. s. ř., že je uplatněn dovolací důvod, uvedený v § 241a odst. 1 o. s. ř. a že jsou splněny i další náležitosti dovolání a podmínky dovolacího řízení (zejména § 240 odst. 1, § 241 o. s. ř.), napadené rozhodnutí přezkoumal a zjistil, že dovolání není důvodné.
K přípustnosti dovolání
Shora uvedené otázky přípustnosti dovolání – tak, jak je dovolatelka formuluje pod písmeny a) až c) – přípustnost dovolání založit nemohou, a to z těchto důvodů:
K první otázce dovolatelka výslovně neuvádí, v čem má nesprávné právní posouzení věci spočívat; z obsahu dovolání se navíc podává, že patrně požaduje řešit zcela jinou otázku (k tomu viz dále). Domnívá-li se přesto dovolatelka, že Nejvyšší soud dovodil právo obecného užívání veřejných přístavů pouze pro samotné vodní plochy, a odvolací soud nyní řešil otázku, zdali se obecné užívání týká rovněž pozemní části přístavu (přičemž tuto otázku měl zřejmě vyřešit v neprospěch dovolatelky), pak na takové otázce napadené rozhodnutí ve smyslu § 237 o. s. ř. nezávisí. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí nevyplývá závěr, který otázka pod písmenem a) předpokládá (že se dovolatelka námitkou obecného užívání pozemní části veřejného přístavu žalobě neubrání), a dovolání proto nemůže být pro řešení takové otázky přípustné.
Druhá otázka přípustnost dovolání nezakládá proto, že dovolatelka nekonkretizuje, který z důvodů přípustnosti dovolání (zmiňuje otázku dosud neřešenou a odklon od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu) má být v souvislosti s přeloženou otázkou naplněn. Takový důvod se přitom nepodává ani z kontextu. Jediným vodítkem je tvrzení, že ke změně provozního řádu došlo „účelově“ v souvislosti s probíhajícím sporem a dále citace z Rc 101/2016: „Zákaz zneužití práva je institutem ztělesňujícím korigující funkci principu poctivosti. Slouží k tomu, aby pomocí něj byla odepřena právní ochrana takovému výkonu práva, který sice formálně odpovídá zákonu či obsahu existujícího právního vztahu, avšak jenž je vzhledem k okolnostem případu nepřijatelný.“ Ani z toho však není patrné, v čem má otázka přípustnost spočívat. Ostatně skutečnost, že k určitému právnímu jednání dochází „účelově“ v reakci na soudní spor, nečiní ještě takové jednání bez dalšího zneužitím práva (§ 8 o. z.).
Důvod přípustnosti dovolání nenaplňuje ani otázka pod písmenem c), která ve skutečnosti obsahuje otázky dvě – jedna se týká překvapivosti napadeného rozhodnutí, druhá vad dokazování. Co se týká tvrzené vady, která má spočívat v nesprávném a překvapivém provádění důkazů stanoviskem Státní plavební správy, dovolatelka v rozporu s požadavkem § 241a odst. 2 o. s. ř. neuvádí, v čem má spočívat naplnění předpokladů přípustnosti dovolání; protože je však dovolání přípustné, dovolací soud se uvedenou námitkou na základě § 242 odst. 3 o. s. ř. přesto zabýval (k tomu viz dále).
Co se týká tvrzené překvapivosti napadeného rozhodnutí, lze vyjít z ustálené judikatury Ústavního soudu: „Za rozhodnutí, pro které se v procesní nauce a v judikatuře Ústavního soudu vžilo označení překvapivé, je považováno zpravidla rozhodnutí, kterým soud druhého stupně buďto potvrdí rozsudek soudu prvního stupně, avšak z jiného důvodu, než o který se opíralo rozhodnutí soudu prvního stupně, anebo rozhodnutí, ve kterém soud druhého stupně změní rozhodnutí soudu prvního stupně, avšak vysloví právní závěr, který nebylo možno na základě skutkového stavu zjištěného soudem prvního stupně vůbec předvídat. V takových případech Ústavní soud rozhodnutí soudu druhého stupně zpravidla ruší, neboť účastníku řízení byla odňata reálná a efektivní možnost právně i skutkově argumentovat“ (srov. např. nálezy Ústavního soudu ze dne 11. 12. 1997, sp. zn. IV. ÚS 218/95, ze dne 24. 9. 1998, sp. zn. III. ÚS 139/98, ze dne 21. 1. 1999, sp. zn. III. ÚS 257/98, a další.).
O to však v nyní projednávané věci nešlo; žalobkyně již v odvolání ze dne 16. 10. 2018 namítla, že dlouhodobé stání botelu Vodník je také v rozporu s § 8 odst. 2 ZVP a § 7 odst. 5 ZVP. Proto ačkoli se odvolací soud v předchozím rozhodnutí s touto námitkou žalobkyně řádně nevypořádal, nešlo o právní závěr, který by nebylo možné předvídat; dovolatelce muselo být zřejmé, že se odvolací soud bude touto otázkou zabývat v novém rozhodnutí ve věci.
Z obsahu dovolání se podává, že dovolatelka ve skutečnosti požaduje řešit především otázku „výkladu § 8 odst. 2 ZVP“, kterou má za dosud neřešenou [viz argumentaci k otázce formulované pod bodem a)]. Vyplývají zde tři otázky, které nejsou v rozhodovací praxi dovolacího soudu dosud řešeny a pro které je dovolání přípustné:
1. Má žalobkyně jako provozovatelka přístavu možnost měnit podle potřeby místa určená k dlouhodobému stání plavidel?
2. V případě, že provozovatelka přístavu takovou možnost má, je v souladu se zákonem, učiní-li tak pokynem ve smyslu § 7 odst. 5 ZVP?
3. V případě, že provozovatelka přístavu může měnit místa k dlouhodobému stání plavidel a může tak učinit pokynem podle § 7 odst. 5 ZVP, je takový pokyn pro dovolatelku závazný, pakliže nesměřuje k zajištění bezpečnosti provozu přístavu?
Právní posouzení věci
Je třeba předeslat, že dovolatelka nezpochybňuje závěr odvolacího soudu, podle kterého porušení § 8 odst. 2 ZVP (dlouhodobé stání na místě k tomu neurčeném), resp. neuposlechnutí pokynu provozovatele přístavu vydaného podle § 7 odst. 5 ZVP brání užívání veřejného přístavu (a povede tedy k úspěchu žalobkyně v nyní projednávané věci); zpochybňuje pouze předpoklady vymezení míst k dlouhodobému stání plavidel a náležitosti závazného pokynu žalobkyně.
K první otázce (možnost změny míst k dlouhodobému stání)
Podle § 8 odst. 2 ZVP provozovatel plavidla je ve veřejném přístavu povinen využít k dlouhodobému stání plavidla pouze místa k tomu určená provozovatelem pozemní části přístavu.
Z citovaného ustanovení provozovateli přístavu nevyplývá žádné omezení co do možnosti určovat místa k dlouhodobému stání plavidel. Nicméně jak setrvale judikuje Ústavní soud, „jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě“ (srovnej např. nález ze dne 8. 11. 2007, sp. zn. II. ÚS 1710/07). K posouzení předložené otázky proto nepostačí vyjít z jazykového výkladu, je nutné zabývat se také systematikou zákona a zejména smyslem a účelem samotného ustanovení § 8 odst. 2.
Již v předchozím rozhodnutí v této věci Nejvyšší soud dovodil právo obecného užívání veřejných přístavů. Přístav, jak je vymezen v § 2 písm. g) ZVP, není sice věcí ve smyslu soukromého práva (a nelze proto přímo aplikovat ustanovení 490 o. z., podle kterého věc určená k obecnému užívání je veřejným statkem), přesto je však přístav veřejným statkem, neboť veřejným statkem je každá věc (v širším smyslu) určená k obecnému užívání, bez ohledu na to, jedná-li se o věc ve smyslu soukromého práva. Definičním znakem veřejného statku je potom krom jiného skutečnost, že slouží veřejným účelům (k této problematice blíže srovnej Mácha, A. Veřejné věci a jejich právní povaha. Právní rozhledy. 2016, č. 17, s. 582-588; obdobně Janovský, J. in Hácha, E. a kol. Slovník veřejného práva Československého. Svazek II. I až O. Brno: Polygrafia, 1932, heslo Obecné užívání, str. 996).
Slouží-li veřejný statek k veřejnému účelu, tedy je veřejně, obecně užíván, pak na jeho provozování a zachování zpravidla existuje veřejný zájem. Veřejný zájem na provozování veřejného přístavu vyplývá i z jeho ochranné funkce (§ 6 odst. 2 ZVP) a z dalších ustanovení zákona o vnitrozemské plavbě, zejména pak z § 7 odst. 1 písm. a), který ukládá provozovateli pozemní části přístavu povinnost pozemní část přístavu po celou dobu platnosti povolení provozovat a udržovat ji ve stavu, který umožňuje bezpečný plavební provoz v přístavu.
Jestliže zákon spatřuje v provozování veřejného přístavu veřejný zájem a žalobkyni jakožto provozovatelce ukládá povinnosti k jeho provozování, udržování a zabezpečení, přičemž současně jí k dosažení tohoto účelu propůjčuje určité pravomoci (zejm. § 7 odst. 5 ZVP), nelze volit výklad, který provozovatele přístavu v určování míst k dlouhodobému stání plavidel výrazně omezí; i tato pravomoc totiž slouží k provozování a udržování přístavu a zajišťování jeho bezpečnosti. Má-li mít provozovatel veřejného přístavu efektivní možnost přístav provozovat a udržovat (včetně případných úprav břehů apod.) a současně zajišťovat jeho bezpečnost, musí mít rovněž možnost v souladu s takto vymezeným účelem určovat místa k dlouhodobému stání plavidel. Ovšem ve způsobu, jakým místa k dlouhodobému stání vymezí, je omezen jak obecným zákazem zneužití práva, tak i účelem svěřené pravomoci (§ 2 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů) a specifickým postavením, které mu vyplývá z předpisů veřejného práva (k tomu viz dále); stanovení míst k dlouhodobému stání plavidel nemůže být zcela nahodilé či svévolné.
K druhé otázce (vymezení místa k dlouhodobému stání plavidel pokynem podle § 7 odst. 5 ZVP)
Podle § 7 odst. 5 ZVP je provozovatel pozemní části přístavu oprávněn vydávat provozovatelům a vůdcům plavidel, členům posádek plavidel, cestujícím a ostatním osobám, které se nacházejí v přístavu, pokyny směřující k zajištění jeho bezpečného provozu. Tyto osoby jsou povinny se pokyny provozovatele pozemní části přístavu řídit, neohrozí-li splnění takového pokynu bezpečnost plavidla nebo osob na něm se nacházejících.
Pokládá-li dovolatelka otázku, zda lze místa k dlouhodobému stání vymezit pokynem podle § 7 odst. 5 ZVP, je zde podle všeho skrytá námitka, že žalobkyně nevymezila místa k dlouhodobému stání plavidel předem a transparentně (v provozním řádu), nýbrž že tak učinila až ad hoc pokynem ze dne 7. 11. 2017. Z napadeného rozhodnutí ovšem nevyplývá, že by k vymezení míst k dlouhodobému stání plavidel ve veřejném přístavu Smíchov došlo až pokynem ze dne 7. 11. 2017; vychází z toho, že provozní řád přístavu, resp. pravidla v něm obsažená, představují pokyn podle § 7 odst. 5 ZVP, neboť se jedná o pravidla závazná pro provozovatel plavidla a další osoby.
Současný zákon o vnitrozemské plavbě nezná pojem provozní řád přístavu ani přístavní řád, jedná se však o tradiční pojmy (viz např. Procházka, B. České vodní právo: systematický výklad norem českého zákona vodního se zřetelem k úchylkám vodního zákona Moravského a Slezského. Sušce: Nákladem vlastním, 1925, str. 35, marg. č. 2; z novější doby již zrušené nařízení č. 202/1950 Sb., o přístavním řádu pro československé vnitrozemní přístavy, či vyhláška Ministerstva dopravy č. 65/1964 Sb., o přístavním řádu pro československé přístavy), označující obecně závazný právní předpis (srovnej Hlavsa, A. in Hácha, E. a kol. Slovník veřejného práva Československého. Svazek III. P až Ř. Brno: Polygrafia, 1938, heslo Plavba vnitrozemská, str. 91). Provozní řád přístavu Smíchov nicméně není obecně závazným právním předpisem, neboť vydávat obecně závazné právní předpisy mohou jen ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy na základě a v mezích zákona, jsou-li k tomu zákonem zmocněny (čl. 79 odst. 3 Ústavy), a takové zmocnění provozovateli přístavu ze zákona o vnitrozemské plavbě – ani z jiného zákona – nevyplývá. Nejde ani o provozní řád vodního díla podle vodního zákona [přístav Smíchov je vodním dílem ve smyslu definice § 55 odst. 1 zákona č. 254/2001 Sb., vodní zákon, ve znění pozdějších předpisů], neboť ten má naopak povahu interního předpisu upravujícího toliko údržbu objektů a zařízení vodního díla [viz § 1 písm. b) vyhlášky č. 216/2011 Sb., o náležitostech manipulačních řádů a provozních řádů vodních děl]. Provozní řád přístavu tak není ani obecně závazným právním předpisem, ani interním předpisem.
To ovšem nevylučuje možnost vydání závazného pokynu podle § 7 odst. 5 ZVP formou provozního řádu přístavu. Argumentovat lze systematikou zákona za použití analogie: Také plavební úřad může v zákonem stanovených případech vydávat účastníku plavebního provozu ústní nebo písemné pokyny k zajištění bezpečnosti a plynulosti plavebního provozu (§ 22b odst. 1 ZVP), přičemž vyžadují-li to okolnosti a není-li to na újmu práv a oprávněných zájmů dotčených osob, zákon výslovně připouští, aby pokyny k zajištění bezpečnosti a plynulosti plavebního provozu vydal prostřednictvím systému říčních informačních služeb (§ 22b odst. 2 ZVP) – tedy aby je zveřejnil předem neurčitému okruhu adresátů v informačním systému veřejné správy (§ 32a odst. 2 ZVP).
Také provozovatel veřejného přístavu – který je povinen provozovat a udržovat veřejný přístav a po dohodě se správcem vodní cesty navíc zajišťuje také správu vodní části přístavu [§ 7 odst. 4 písm. a) ZVP] – disponuje efektivními nástroji, které mu zabezpečení uvedených povinností umožní. S přihlédnutím k tomu, že závazný pokyn podle § 7 odst. 5 ZVP konečně nemá zákonem předepsanou formu, zdá se přijatelné připustit i v tomto případě možnost zveřejnění předem neurčitému okruhu adresátů formou provozního řádu přístavu. Závěr odvolacího soudu tak obstojí.
K zákonnosti pokynu podle § 7 odst. 5 ZVP
Není pochyb o tom, že žalobkyně jako provozovatelka veřejného přístavu je osobou soukromého práva; nicméně i takové osobě může být propůjčena pravomoc v oblasti výkonu veřejné moci – teorie zde hovoří o přenesení určité dílčí pravomoci subjektů veřejné správy na právnickou osobu soukromého práva [Průcha, P. Správní právo: obecná část. Brno: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s. r. o., 2012, str. 141; hovoří se též o „nepřímých vykonavatelích veřejné správy“ (viz např. Handrlica J., Tak zvaná věcná břemena a věcná zákonná břemena podle občanského zákoníku. Správní právo, 2006, č. 8, str. 462 a násl.)]. Takovým přeneseným výkonem veřejné správy je i ukládání závazných pokynů provozovatelem veřejného přístavu podle § 7 odst. 5 ZVP.
Obdobnou pravomoc vydávat v postavení osoby soukromého práva závazné pokyny třetím osobám mají provozovatelé letiště podle zákona č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů („ZCL“). Podle § 31 odst. 3 tohoto zákona provozovatel letiště je oprávněn vydávat příkazy provozovatelům leteckých činností, cestujícím a ostatním osobám zúčastněným na provozu letiště a leteckém provozu k zajištění bezpečného provozu letiště a koordinovat činnost na letišti.
Protože postavení provozovatele letiště coby osoby soukromého práva provozující veřejný statek, i znění zákonného ustanovení upravujícího vydávání závazných pokynů k zajištění bezpečnosti (§ 31 odst. 3 ZCL), je natolik blízké postavení provozovatele přístavu a vydávání závazných pokynů podle § 7 odst. 5 ZVP, lze odkázat na závěry Nejvyššího správního soudu:
„Do množiny jiných faktických pokynů či donucení lze zařadit právě ta oprávnění, která stěžovateli zákonodárce svěřil ve výše zmiňovaných ustanoveních zákona o civilním letectví. Všechna tato opatření, pokyny či příkazy jsou nástrojem k řádnému výkonu činností při provozu civilního letiště a slouží zejména k zajištění povinnosti provozovatele udržovat v letištním prostoru bezpečnost a pořádek [§ 26 písm. d) a e) zákona o civilním letectví]. Sledují tedy mimo jakoukoli pochybnost veřejný zájem na bezpečném a bezporuchovém fungování civilního letectví. Z pohledu posuzované věci je relevantní zejména ustanovení § 31 odst. 2 zákona o civilním letectví, dle kterého je provozovatel letiště oprávněn vydávat příkazy provozovatelům leteckých činností, cestujícím a ostatním osobám zúčastněným na provozu letiště a leteckém provozu k zajištění bezpečného provozu letiště a koordinovat jejich činnost. Výrazem tohoto obecného oprávnění je ustanovení § 85f odst. 2 písm. d) citovaného zákona, ukládající provozovateli letiště zveřejnit podmínky pro vstup a pobyt cestujících, ostatních osob a vozidel v prostoru letiště (tedy i v NPL). Stěžovatelem aplikovanou Směrnici i Dopravní řád lze za naplnění tohoto zákonného pokynu nepochybně považovat. Obdobnou povahu má také ustanovení § 85f odst. 4 písm. a) zákona o leteckém provozu (na které Směrnice taktéž odkazuje), neboť provozovateli letiště nebo jím pověřené osobě přiznává oprávnění vydávat cestujícím a dalším osobám, které vstupují do prostorů určených provozovatelem letiště nebo se v těchto prostorech zdržují, pokyny a příkazy k zajištění bezpečnosti na letišti. Výčet oprávnění provozovatele letiště tím není vyčerpán [srov. zejména § 85f odst. 1, § 85f odst. 2 písm. e) a f), či § 85 odst. 4 písm. e) zákona o civilním letectví]; tato ustanovení nicméně z pohledu posuzované věci nejsou relevantní.
Nejvyšší správní soud zastává názor, že provozovatel letiště při výkonu těchto oprávnění vystupuje v postavení správního orgánu sui generis, neboť tato oprávnění jsou mu výslovně svěřena zákonem (normou veřejného práva), slouží k prosazení výše popsaného veřejného zájmu a jejich využití není vázáno na podmínku existence soukromoprávního vztahu mezi provozovatelem letiště a dotčenou osobou.
Proti těmto faktickým úkonům provozovatele letiště se tedy dotčená osoba může dovolávat ochrany ve správním soudnictví; jediným možným prostředkem však je žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, dle části třetí hlavy druhé dílu třetího s. ř. s. Uvedené lze tedy shrnout tak, že zákon o civilním letectví sice umožňuje stěžovateli vydat v jeho mezích pokyny a příkazy k zajištění bezpečného provozu letiště (proti nimž se lze domáhat soudní ochrany v řízení na ochranu před nezákonným zásahem), avšak pro případ, že osoba účastnící se provozu letiště takový pokyn či příkaz poruší či odmítne-li se mu podřídit, není stěžovatel povolán k tomu, aby ji z vrchnostenské pozice za toto jednání sankčně postihoval. Jinými slovy, není-li stěžovatel oprávněn autoritativně postihovat porušení jím vydaných příkazů a pravidel nebo neuposlechnutí jeho pokynů, konsekventně platí, že na podkladě vlastní „sankční normotvorby“ nemůže přijmout akt s jakýmikoli (veřejnoprávními) účinky navenek vůči jeho adresátu.“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 2. 2016, č. j. 3 As 59/2014-34)
Z uvedeného vyplývá, že závazný pokyn provozovatele přístavu podle § 7 odst. 5 ZVP je faktickým úkonem orgánu veřejné správy a k přezkoumání jeho zákonnosti jsou povolány soudy ve správním soudnictví. Protože však v nyní projednávané věci vyvstala otázka zákonnosti pokynu žalobkyně jako otázka předběžná, soudy v občanském soudním řízení ji posoudily samy (§ 135 odst. 2 o. s. ř.).
Posouzení zákonnosti pokynu žalobkyně, kterým se vymezuje místo pro dlouhodobé stání plavidel, v tomto případě závisí na zjištění, směřuje-li takový pokyn k zajištění bezpečného provozu přístavu, neboť závazný pokyn podle § 7 odst. 5 ZVP je provozovatel přístavu oprávněn vydat jen směřuje-li k zajištění jeho bezpečného provozu. Nicméně jak již bylo uvedeno, zajištěním bezpečného provozu je třeba rozumět v širším smyslu, zahrnujícím i jeho běžný provoz a udržování; i tím se totiž zajišťuje bezpečný provoz přístavu a plavby na vodní cestě. Provozovateli přístavu tak náleží právo vydávat závazné pokyny nejen bezprostředně směřující k odvrácení hrozícího nebezpečí (jak naznačuje dovolatelka), nýbrž i k zajištění provozu přístavu, jeho udržování a správě vodní cesty. Nelze tedy přisvědčit námitce, že pokyn, kterým žalobkyně určila místa k dlouhodobému stání plavidel, není pokynem ve smyslu § 7 odst. 5 ZVP z toho důvodu, že nesměřuje k zajištění bezpečného provozu přístavu.
K ostatním námitkám
Namítá-li dovolatelka, že není povinna se tímto pokynem řídit proto, že by tím ohrozila bezpečnost plavidla, je třeba přisvědčit žalobkyni, že botel Vodník je plavidlem ve smyslu zákona o vnitrozemské plavbě, konkrétně plovoucím zařízením (to ostatně tvrdí sama dovolatelka, neboť o tuto skutečnost opírá právo obecného užívání přístavu) a jako takový tedy je zařízením schopným plavby, byť – na rozdíl např. od lodí – není určen k opakovanému přemisťování [§ 9 odst. 4 písm. d) ZVP]. V tomto případě ovšem nejde o opakované přemísťování, nýbrž o jednorázové přemístění do polohy určené k dlouhodobému stání plavidel, kterým poloha č. 17 není; ani taková námitka proto není důvodná.
Co se týká polemiky se skutkovým zjištěním, podle kterého poloha č. 17 (na které se nyní botel Vodník nachází) není určena k dlouhodobému stání plavidel, jedná se o skutkovou námitku, kterou se dovolací soud nemohl zabývat. Dovolací soud je totiž zjištěným skutkovým stavem vázán; od 1. 1. 2013 nelze v dovolání úspěšně zpochybnit skutková zjištění odvolacího soudu, neboť dovolání lze podat pouze z důvodu, že rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci - § 241a odst. 1 o. s. ř. (viz např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 25. 9. 2013, sp. zn. 29 Cdo 2394/2013, uveřejněné pod číslem 4/2014 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 3. 2014, sp. zn. 28 Cdo 4295/2013).
Protože dovolání je přípustné, dovolací soud je dále povinen přihlédnout k vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci (§ 242 odst. 3 o. s. ř.). Dovolatelka spatřuje vadu řízení v procesu dokazování, konkrétně v tom, že odvolací soud sice v souladu se závazným názorem dovolacího soudu vyžádal stanovisko Státní plavební správy ohledně míst k dlouhodobému stání plavidel v přístavu Smíchov, nicméně neučinil z něho žádná skutková zjištění (namítá překvapivost postupu odvolacího soudu a opomenutí důkazu).
V nyní projednávané věci došlo k tomu, že odvolací soud vyžádal stanovisko Státní plavební správy ohledně posouzení míst pro dlouhodobé stání plavidel v přístavu Smíchov, kromě sdělení Státní plavební správy - pobočky Praha ze dne 22. 1. 2020 obdržel však také doplnění sdělení Státní plavební správy - ředitelství ze dne 29. 1. 2020, přičemž závěry týkající se vymezování míst k dlouhodobému stání plavidel v přístavu Smíchov vyzněly protichůdně – proto odvolací soud z těchto sdělení žádné skutkové zjištění neučinil.
Odvolací soud skutečně zatížil řízení vadou, jestliže se ani nepokusil odstranit rozpor ve sděleních Státní plavební správy za pomoci výkladových pravidel; nejedná se však o vadu, která mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci (§ 242 odst. 3 o. s. ř.), neboť bylo nutné vyjít z doplnění sdělení Státní plavební správy - ředitelství, které odpovídá závěru odvolacího soudu. Je totiž třeba zvážit systém organizace veřejné správy: „Požadavek předvídatelnosti bývá […] nejčastěji spojován s rozhodováním soudů, nicméně stejně tak platí pro orgány veřejné správy. Jde zde ovšem o poměrně podstatný kvalitativní rozdíl, který je dán hierarchickou výstavbou státní správy, možností vyšších stupňů závaznými pokyny řídit nižší, a to i pokud jde o výklad právních předpisů.“ (Mates, P. Požadavek předvídatelnosti ve správním právu. Právní rozhledy, 2012, č. 12, str. 445). Pokud odvolací soud obdržel stanovisko pobočky správního orgánu, které bylo posléze v rámci hierarchie veřejné správy (zde ještě v rámci vnitřní organizační struktury) doplněno (a překonáno) stanoviskem vedoucí úřadu, je názor vedoucí úřadu závazný pro organizační jednotku správního orgánu, což musí respektovat také soud, který si stanovisko vyžádal.
Protože napadené rozhodnutí je věcně správné, nezbylo než dovolání zamítnout [§ 243d písm. a) o. s. ř.].
Výrok o náhradě nákladů řízení vychází z § 142 odst. 1 o. s. ř. a § 243b o. s. ř. Dovolatelka nebyla v řízení úspěšná a žalobkyně má právo na náhradu nákladů dovolacího řízení. Náklady sestávají z odměny advokáta 1 500 Kč za sepis vyjádření k dovolání [§ 11 odst. 1 písm. k), § 9 odst. 1 a § 7 bod 4 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)], paušální náhrady hotových výdajů 300 Kč (§ 13 odst. 3 advokátního tarifu) a 21% náhrady DPH ve výši 378 Kč, celkem 2 178 Kč.
Vzhledem k tomu, že dovolací soud bezodkladně rozhodl o dovolání, nebylo třeba samostatně rozhodovat o návrhu na odklad vykonatelnosti napadeného rozhodnutí.
Autor: -mha-