// Profipravo.cz / Občanskoprávní shrnutí 07.09.2020
Průtahy v řízení o zařazení do evidence osob vhodných stát se osvojiteli
Na správní řízení o zařazení žadatelů do evidence osob vhodných stát se osvojiteli (či pěstouny, či do evidence osob, které mohou vykonávat pěstounskou péči na přechodnou dobu) dle ust. § 22 odst. 5 a 6 zákona č. 359/1999 Sb. se nevztahuje čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a stanovisko občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu sp. zn. Cpjn 206/2010.
podle rozsudku Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 30 Cdo 4315/2019, ze dne 10. 6. 2020
Dotčené předpisy:
čl. 6 odst. 1 předpisu č. 209/1992 Sb.
§ 13 odst. 1 zák. č. 82/1998 Sb.
22 zák. č. 359/1999 Sb.
Kategorie: odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci; zdroj: www.nsoud.cz
Z odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Obvodní soud pro Prahu 2 (dále jen „soud prvního stupně“) rozsudkem ze dne 2. 8. 2018, č. j. 14 C 201/2017-138 (140), zamítl žalobu žalobců, aby žalovaná každému z nich zaplatila částku 111 561 Kč s příslušenstvím (výrok I) a současně žalobcům uložil společně a nerozdílně zaplatit žalované na nákladech řízení částku 1 200 Kč (výrok II).
2. Soud prvního stupně rozhodoval o požadavku na finanční kompenzaci žalobců za nemajetkovou újmu vzniklou jim průtahy ve správním řízení před Krajským úřadem Moravskoslezského kraje pod sp. zn. SOC/1659/2013 Sok a v odvolacím řízení Ministerstvem práce a sociálních věcí nejdříve pod sp. zn. 2013/50613 a později pod sp. zn. 2016/273671 (dále též jen „posuzované řízení“ nebo „správní řízení“), kterému žalovaná při předběžném projednání nároku nevyhověla. Správní řízení bylo zahájeno dne 30. 11. 2012 žádostí žalobců o zařazení do evidence žadatelů vhodných stát se osvojiteli, podanou prostřednictvím Magistrátu města Opavy, a skončilo až rozhodnutím Ministerstva práce a sociálních věcí jako odvolacího orgánu ze dne 23. 2. 2018 č. j. MPSV-2016/273671-231/12. Soud prvního stupně vycházel z toho, že žalobci byli účastníky správního řízení vedeného o jejich zařazení do evidence osob vhodných stát se osvojiteli (či pěstouny, či do evidence osob, které mohou vykonávat pěstounskou péči na přechodnou dobu) dle ust. § 22 odst. 5 a 6 zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí (dále jen „zákon č. 359/1999 Sb.“). Soud prvního stupně podrobně popsal průběh správního řízení, kdy Krajský úřad Moravskoslezského kraje žádost žalobců dne 27. 6. 2013 zamítl. Na základě odvolání podaného dne 9. 7. 2013 Ministerstvo práce a sociálních věcí svým rozhodnutím z 30. 8. 2013 odvolání zamítlo a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdilo, dne 30. 10. 2013 byla podána správní žaloba a dne 11. 3.2014 Krajský soud v Ostravě rozsudkem pod č. j. 38 Ad 44/2013-61 zrušil pro vady řízení rozhodnutí odvolacího správního orgánu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Ministerstvo práce a sociálních věcí rozhodnutím ze dne 20. 5. 2014 odvolání žalobců znovu zamítlo a napadené rozhodnutí znovu potvrdilo. Žalobci podali další správní žalobu, o níž rozhodl Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 13. 10. 2016 č. j. 22 Ad 84/2014-73. Správní soud znovu zrušil rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí a znovu věc vrátil tomuto správnímu orgánu k dalšímu řízení. Správní řízení bylo ukončeno rozhodnutím Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 23. 2. 2018 č. j. MPSV-2016/273671-231/12, které nabylo právní moci. Tímto rozhodnutím bylo odvolání žalobců zamítnuto a napadené rozhodnutí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje ze dne 27. 6. 2013 bylo potvrzeno. Žalobci v mezidobí – po vydání zrušujícího rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 13. 10. 2016 – podali ke správnímu soudu žalobu na nečinnost správního orgánu v posuzovaném správním řízení, o žalobě rozhodl Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 7. 9. 2017, č. j. 22 A 62/2017-46. Žaloba byla zamítnuta se závěrem, že správní orgán je ve vyřizování věci žalobců v období po 14. 12. 2016 činný a nedopustil se neodůvodněných průtahů. Kasační stížnost podaná žalobci byla zamítnuta rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 2. 2018 č. j. 10 Ads 322/2017-28.
3. V rovině právního posouzení soud prvního stupně na takto zjištěný skutkový stav aplikoval § 1 odst. 1, § 5, § 13 odst. 1 a § 31a odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“ nebo „zák. č. 82/1998 Sb.“) a současně přihlédl k judikatuře Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) o náhradě nemajetkové újmy vzniklé porušením práva garantovaného článkem 6 odstavec 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (publikované pod č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“). Jelikož pro posuzované správní řízení neplatí lhůty pro vydání rozhodnutí podle správního řádu (§ 64 odst. 2 zákona č. 359/1999 Sb.), posuzoval soud prvního stupně, zda o žádosti žalobců bylo rozhodnuto v přiměřené lhůtě. Konstatoval, že v posuzovaném řízení bylo postupováno plynule a v přiměřených lhůtách. K tomuto závěru došel s ohledem na specifičnost daného typu řízení, když účelem náhradní rodinné péče, potažmo předmětného řízení, není uspokojit potřeby žalobců, kteří hodlají být rodiči, nýbrž poskytovat službu dětem, které se dočasně či trvale ocitly bez péče své rodiny.
4. Městský soud v Praze (dále jen „odvolací soud“) zopakoval dokazování rozhodnutím Krajského úřadu Moravskoslezského kraje, odbor sociálních věcí, ze dne 27. 6. 2013, č. j. MSK 2420/2013, sp. zn. SOC/1659/2013-Sok, a poté rozsudek soudu prvního stupně potvrdil (výrok I rozsudku odvolacího soudu) a žalobce zavázal k náhradě nákladů odvolacího řízení žalované v částce 900 Kč (výrok II rozsudku odvolacího soudu).
5. Odvolací soud po doplnění (zopakování) dokazování vycházel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně, která považoval i ve světle jím doplněného dokazování za jinak úplná a správná. Dle odvolacího soudu v předmětném správním řízení nedošlo k nesprávnému úřednímu postupu spočívajícímu v porušení povinnosti správního orgánu vyřizovat věci bez zbytečných průtahů (§ 6 odst. 1 správního řádu) a soud prvního stupně pochybil, zkoumal-li, zda předmětné správní řízení jako celek trvalo či netrvalo přiměřeně dlouho ve smyslu ust. § 13 odst. 1 věta druhá OdpŠk, článku 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a článku 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. V rozsudku ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014, Nejvyšší soud vysvětlil, že článek 6 odst. 1 Úmluvy a článek 38 odst. 2 Listiny garantující mimo jiné právo na projednání věci v přiměřené lhůtě se v rozsahu garance tohoto práva vztahují nejen na řízení před soudem, ale i na ta správní řízení, v nichž správní orgány rozhodují o občanských právech nebo závazcích jejich účastníků. Občanskými právy nebo závazky účastníků takových (správních) řízení, se míní jen ty práva a závazky, jež mají civilní (soukromoprávní) povahu. Rozhodnutí správního orgánu o takovém právu či závazku musí mít současně na existenci rozsah nebo způsob výkonu takového práva či závazku přímý vliv. Na správní řízení, jejichž předmět takovou civilní povahu nevykazuje, článek 6 odst. 1 Úmluvy a článek 38 odst. 2 Listiny nedopadají, pročež se ve vztahu k těmto řízením nelze podle odvolacího soudu otázkou přiměřenosti celkové délky řízení zabývat a nelze na ně tudíž ani bez dalšího aplikovat závěry vyjádřené ve stanovisku občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011 sp. zn. Cpjn 206/2010 uveřejněném pod č. 58/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek (dále jen „Stanovisko“). V případě správních řízení, na které článek 6 odst. 1 Úmluvy a článek 38 odst. 2 Listiny nedopadají, nemohlo k nesprávnému úřednímu postupu souvisejícímu s jejich délkou ve smyslu ustanovení § 13 OdpŠk vůbec dojít. V daném případě byly postižitelné toliko jednotlivé průtahy, tedy ty situace, kdy správní orgán poruší povinnost učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě, popř. nestanoví-li zákon takovou lhůtu, ve lhůtě přiměřené. Poškozený je v takovém případě povinen prokázat jak vznik újmy, tak příčinnou souvislost mezi průtahy (porušením povinnosti učinit konkrétní úkon v zákonem stanovené nebo přiměřené lhůtě) a vznikem nemajetkové újmy (potud odvolací soud poukázal též na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13. 12. 2017 sp. zn. 30 Cdo 5042/2015). K povaze posuzovaného správního řízení odvolací soud zaujal názor, že v něm nebylo rozhodováno o občanských právech nebo závazcích žalobců jak ve smyslu článku 6 odst. 1 Úmluvy a judikatury Evropského soudu pro lidská práva, tak podle české právní úpravy. Účelem náhradní rodinné péče není uspokojit potřeby žadatele, natož rozhodnout o subjektivním právu či povinnosti žadatele, nýbrž plnit závazek státu z článku 20 Úmluvy o právech dítěte (v České republice publikována v podobě sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí pod č. 104/1991 Sb., dále jen „Úmluva o právech dítěte“), tedy vytvořit systém náhradní péče pro děti, které se dočasně či trvale ocitnou bez péče své rodiny. Pokud předmětné správní řízení není řízením, na které dopadá článek 6 odst. 1 Úmluvy, není aplikovatelné ani Stanovisko a ani Stanovisko předcházející či na něj navazující judikatura Nejvyššího soudu a žalobci se nemohli dovolávat porušení práva na projednání věci v přiměřené lhůtě podle ust. § 13 odst. 1 věty druhé a třetí OdpŠk. V posuzovaném správním řízení neplatí ustanovení správního řádu o lhůtách pro vydání rozhodnutí, odvolací soud proto zvažoval, zda správní orgán v prvním či druhém stupni konal či nekonal v přiměřených lhůtách, resp. bez zbytečných průtahů. Ve shodě se soudem prvního stupně žádné takové průtahy odvolací soud nezjistil (stejně jako Nejvyšší správní soud, který, jak popsáno výše, rozhodoval v posuzovaném řízení o žalobě na nečinnost). Doplnil, že o odvolání bylo vždy rozhodováno neprodleně. Odvolací soud konečně dodal, že otázkou, zda ve dvou soudních řízeních správních nedošlo k nesprávnému úřednímu postupu spočívajícímu v jejich nepřiměřené délce, se odvolací soud nezabýval, neboť žalobci svoji nemajetkovou újmu od „průtahů“ či „nepřiměřené délky“ soudních řízeních správních neodvíjeli.
II. Dovolání a vyjádření k němu
6. Rozsudek odvolacího soudu v celém jeho rozsahu napadli žalobci dovoláním s tím, že předkládají Nejvyššímu soudu k rozhodnutí dvě otázky. První, která dosud dovolacím soudem nebyla řešena, se váže k posouzení, zda na posuzované správní řízení dopadá čl. 6 odst. 1 Úmluvy a článek 38 odst. 2 Listiny, pročež se ve vztahu k takovému řízení nelze zabývat celkovou délkou řízení a nelze na něj bez dalšího aplikovat závěry Stanoviska. Posuzované řízení bylo vedeno o žádosti žalobců za účelem dosažení jejich zařazení do evidence žadatelů vhodných stát se osvojiteli. V podstatě obdobné řízení vedl pan Fretté proti Francii, kdy mu nebylo umožněno stát se osvojitelem. V označeném řízení pak pan Fretté uspěl se stížností k ESLP, a to právě pro porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy (bod 2 výroku a odstavce 44 – 51 odůvodnění rozsudku), o čemž bylo soudci ESLP hlasováno jednomyslně. Předmět i forma řízení iniciovaného žalobci byly obdobné jako v řízení vedeném panem Fretté, na které podle závěrů ESLP doléhá čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Druhá dovolateli formulovaná otázka je spojena s výhradou, že i kdyby řízení, za jehož průtahy dovolatelé požadovali nemajetkovou újmu, nespadalo pod 6 odst. 1 Úmluvy, pak odvolací soud nepostupoval v souladu s ustálenou judikaturou Nejvyššího soudu. Z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 13. 12. 2017, sp. zn. 30 Cdo 5042/2015, a rozsudku ze dne 20. 1. 2016, sp. zn. 30 Cdo 968/2014, plyne povinnost soudů odlišit jednotlivé průtahy a především jednotlivá řízení. Zatímco samotné správní řízení pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy nemusí spadat, tak doba jednotlivých řízení ve správním soudnictví pod ochranu čl. 6 odst. 1 Úmluvy spadá. V takovém případě je pak nutno posoudit průtahy každého řízení samostatně. Dovolatelé přitom nesouhlasí ani se závěrem odvolacího soudu, podle něhož svou nemajetkovou újmu od „průtahů“ či „nepřiměřené délky“ soudních řízení správních neodvíjeli. Skutečnost, že dovolatelé dosud nepoukazovali individuálně na délku řízení sp. zn. 22 Ad 84/2014, jim nelze klást k tíži, protože ani v rámci rozhodnutí soudu prvního stupně, ani v rámci vyjádření žalované ani v rámci ústního jednání u odvolacího soudu jim nebyl předestřen právní názor, že by snad správní řízení vedené s dovolateli nemělo náležet pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy. S ohledem na tuto skutečnost byl tak právní závěr odvolacího soudu pro dovolatele překvapivý. Žalobci tak měli za to, že odvolací soud, pokud měl názor, že správní řízení vedené dovolateli nepatří pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy, měl věc „vrátit“ soudu prvního stupně a uložit mu, aby nároky dovolatelů rozdělil podle jednotlivých řízení se zohledněním toho, která řízení patří a která řízení nepatří pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy a poučil je v tomto směru o povinnosti tvrzení a povinnosti důkazní. Navrhovali proto závěrem, aby Nejvyšší soud zrušil napadený rozsudek Městského soudu v Praze a vrátil mu věc k dalšímu projednání a rozhodnutí.
7. Žalovaná se k dovolání nevyjádřila.
III. Zastoupení, včasnost a náležitosti dovolání
8. Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací při projednání dovolání a rozhodnutí o něm postupoval podle občanského soudního řádu ve znění účinném od 30. 9. 2017 (viz čl. II odst. 2 a čl. XII zákona č. 296/2017 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
9. Dovolání bylo podáno včas, osobami k tomu oprávněnými, zastoupenými advokátem podle § 241 odst. 1 o. s. ř. Nejvyšší soud se dále přesvědčil, že podané dovolání obsahuje předepsané obsahové náležitosti (§ 241a odst. 2 o. s. ř.). Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
10. Dovolání není především objektivně přípustné proti výroku II rozsudku odvolacího soudu, o náhradě nákladů odvolacího řízení, neboť zákon proti takovému výroku dovolání nepřipouští [srov. § 238 odst. 1 písm. h) o. s. ř.].
11. Dovolání není přípustné ani pro řešení otázky, zda měl odvolací soud od sebe odlišit průběh správního řízení a průběh řízení před správními soudy, neboť danou otázku odvolací soud nezodpověděl v rozporu s ustálenou judikaturou Nejvyššího soudu. Podle § 79 odst. 1, věta prvá o. s. ř. se řízení zahajuje na návrh. V poměrech projednávané věci žalobci, kteří byli pánem sporu (tzv. dominus litis), v žalobě jednoznačně skutkově ukotvili svůj nárok odkazem toliko na délku řízení před správním orgánem – Krajským úřadem Moravskoslezského kraje a před Ministerstvem práce a sociálních věcí a existenci jimi zmiňovaných průtahů spojovali výslovně jen s tvrzenou nečinností těchto orgánů. Projednání jiného – dalšího a skutkově odlišného – nároku (souvisejícího s délkou řízení vedených před správními soudy – u Krajského soudu v Ostravě a u Nejvyššího správního soudu) ze strany soudů by tak bylo nejen v rozporu s dispoziční zásadou, ale bylo by nutně zatíženo i nedostatkem podmínky řízení záležejícím v absenci předběžného, leč v zásadě obligatorního uplatnění onoho dalšího nároku u příslušeného ústředního orgánu státní správy podle § 14 odst. 3 OdpŠk (srov. též rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 1.2017, sp. zn. 30 Cdo 3411/2016, nebo usnesení ze dne 9. 10. 2019, sp. zn. 30 Cdo 3355/2018). Z téhož důvodu nemohou obstát ani navazující výhrady žalobců o potřebě postupu podle § 43 odst. 1 o. s. ř., tedy odstraňování domnělých vad žaloby, které by byly namístě jen tehdy, pokud by se vskutku podanou žalobou domáhali přiměřeného zadostiučinění jak za správní řízení, tak současně i za řízení před správním soudem.
12. Námitka žalobců, že napadený rozsudek odvolacího soudu má povahu rozhodnutí nepředvídatelného, také nezakládá přípustnost dovolání podle § 237 o. s. ř., neboť právním posouzením věci z hlediska, zda jsou splněny předpoklady odpovědnosti státu (závěr, že nedošlo k průtahům v rámci správního řízení) se zabývaly soudy obou stupňů, jak plyne z odůvodnění jejich rozhodnutí. Nepředvídatelným, resp. překvapivým je přitom pouze takové rozhodnutí, které nebylo možno na základě zjištěného skutkového stavu věci, postupu soudů a dosud přednesených tvrzení účastníků řízení předvídat. Tak je tomu tehdy, kdy odvolací soud (oproti soudu prvního stupně) posuzoval skutečnost, kterou žádný z účastníků řízení nikdy netvrdil či nepopíral, popř. která nebyla předmětem posuzování soudu prvního stupně, což ovšem není případ projednávané věci (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 19. 10. 2010, sp. zn. 30 Cdo 2750/2009, nebo obdobně nález Ústavního soudu ze dne 15. 9. 2004, sp. zn. I. ÚS 220/04, a nález Ústavního soudu ze dne 4. 4. 2013, sp. zn. I. ÚS 3271/12). Odvolací soud nebyl povinen před vyhlášením svého rozhodnutí seznamovat účastníky se svým právním názorem týkajícím se (ne)možnosti aplikace čl. 6 odst. 1 Úmluvy, pokud v napadeném rozsudku reagoval na závěry soudu prvního stupně a na kontradiktorní stanoviska účastníků předestřená v průběhu odvolacího řízení, a to zejména za situace, kdy jeho právní názor nebyl spojen s potřebou doplnění tvrzení či označení dalších důkazů ve smyslu § 118a odst. 2 o. s. ř., nýbrž byl spojen toliko s opakovaně probíranou otázkou, zda k průtahům v posuzovaném správním řízení došlo či nikoliv.
13. Dovolání je však přípustné pro řešení první otázky, judikatorně dosud neřešené, a to zda se na správní řízení o zařazení žadatelů do evidence osob vhodných stát se osvojiteli (či pěstouny, či do evidence osob, které mohou vykonávat pěstounskou péči na přechodnou dobu) dle ust. § 22 odst. 5 a 6 zákona č. 359/1999 Sb. vztahuje čl. 6 odst. 1 Úmluvy a Stanovisko, či nikoliv.
V. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu.
14. Dovolání ve vztahu k první předestřené otázce je sice přípustné, není však důvodné.
15. Dle čl. 6 odst. 1 Úmluvy každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoliv trestního obvinění proti němu. Rozsudek musí být vyhlášen veřejně, avšak tisk a veřejnost mohou být vyloučeny buď po dobu celého nebo části procesu v zájmu mravnosti, veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti v demokratické společnosti, nebo když to vyžadují zájmy nezletilých nebo ochrana soukromého života účastníků, anebo, v rozsahu považovaném soudem za zcela nezbytný, pokud by veřejnost řízení mohla být vzhledem ke zvláštním okolnostem na újmu zájmům spravedlnosti."
16. Podle § 13 odst. 1 OdpŠk stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě.
17. Podle § 31a odst. 1 OdpŠk bez ohledu na to, zda byla nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem způsobena škoda, poskytuje se podle tohoto zákona též přiměřené zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu.
18. V rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014, uveřejněného pod číslem 113/2017 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, z něhož vycházel i odvolací soud, dovolací soud vysvětlil, že články 6 odst. 1 Úmluvy a 38 odst. 2 Listiny, garantující mj. právo na projednání věci v přiměřené lhůtě (v dikci Listiny „bez zbytečných průtahů“), se v rozsahu garance tohoto práva vztahují nejen na řízení před soudem, ale i na ta správní řízení, v nichž správní orgány rozhodují o občanských právech nebo závazcích jejich účastníků. Občanskými právy nebo závazky účastníků takových (správních) řízení se míní jen ty práva a závazky, jež mají civilní (soukromoprávní) povahu. Rozhodnutí správního orgánu o takovém právu či závazku musí mít současně na existenci, rozsah nebo způsob výkonu takového práva či závazku přímý vliv.
19. Na správní řízení, jejichž předmět takovou (civilní) povahu nevykazuje, články 6 odst. 1 Úmluvy a 38 odst. 2 Listiny nedopadají, pročež se ve vztahu k těmto řízením nelze otázkou přiměřenosti (celkové) délky řízení zabývat, a nelze na ně tudíž ani bez dalšího aplikovat závěry vyjádřené ve stanovisku občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, uveřejněném pod č. 58/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek (dále jen „Stanovisko“), včetně (a zejm.) tam na podkladě judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) dovozené vyvratitelné právní domněnky vzniku nemajetkové újmy.
20. Ve výše označeném rozsudku Nejvyšší soud současně konstatoval, že uvedené nelze vykládat tak, že by v případě těch správních řízení, na které články 6 odst. 1 Úmluvy a 38 odst. 2 Listiny nedopadají, nemohlo k nesprávnému úřednímu postupu souvisejícímu s jejich délkou ve smyslu § 13 OdpŠk vůbec dojít. Nemůže však jít o nesprávný úřední postup ve smyslu § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, spočívající v nepřiměřené délce celého řízení, ale jen o nesprávný úřední postup dle § 13 odst. 1 věty druhé a třetí OdpŠk, spočívající v porušení povinnosti učinit úkon v zákonné nebo přiměření lhůtě. Ve správním řízení, na které nedopadají články 6 odst. 1 Úmluvy a 38 odst. 2 Listiny, jsou tak postižitelné toliko jednotlivé průtahy v řízení, tedy ty situace, kdy správní orgán porušil povinnost učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Jelikož však na tento nesprávný úřední postup, jak shora uvedeno, nedopadají závěry Stanoviska a neuplatní se tedy ani presumpce vzniku nemajetkové újmy, je poškozený v takovém případě povinen prokázat jak vznik újmy, tak příčinnou souvislost mezi průtahy (porušením povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené nebo v přiměřené lhůtě) a vznikem nemajetkové újmy.
21. Jinak řečeno, jak v řízeních, v nichž správní orgány rozhodují o občanských právech nebo závazcích jejich účastníků, tak v (správních) řízeních, jejichž předmět takovou povahu postrádá, může dojít k nesprávnému úřednímu postupu podle § 13 odst. 1 věty druhé nebo třetí OdpŠk. Závěry Stanoviska včetně konstrukce vyvratitelné domněnky vzniku nemajetkové újmy se pak uplatní jen v případech, v nichž správní orgány rozhodují o občanských právech nebo závazcích jejich účastníků, a jen ve vztahu k nesprávnému úřednímu postupu podle § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, který spočívá v porušení povinnosti vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě.
22. Nejvyšší soud již ve svém rozsudku ze dne 12. 4. 2016, sp. zn. 30 Cdo 1876/2014, připomenul, že ESLP ve své judikatuře dále dovodil, že pro aplikovatelnost čl. 6 odst. 1 Úmluvy nestačí slabý vztah předmětného sporu k civilním právům a závazkům stěžovatelů, nýbrž výsledek řízení musí být pro tato práva a závazky určující, jinými slovy musí se týkat jejich existence, rozsahu nebo podmínek výkonu (srov. Le Compte, Van Leuven a De Meyere proti Belgii, rozsudek ze dne 23. 6. 1981, stížnosti č. 6878/75 a 7238/75, nebo Krosta proti Polsku, rozsudek ze dne 2. 2. 2010, stížnost č. 36137/04).
23. Z judikatury ESLP tak dovodila právní doktrína následující otázky, jejichž zodpovězení je rozhodující pro aplikovatelnost čl. 6 odst. 1 Úmluvy v jeho civilní části (srov. Kmec a kol. Komentář k Evropské Úmluvě o ochraně lidských práv. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 585): 1) Jde zde o spor o právo nebo závazek, který je opravdový a vážný a jehož rozhodnutí má přímý vliv na existenci, rozsah nebo způsob výkonu daného práva nebo závazku? 2) Má toto právo nebo závazek svůj základ ve vnitrostátním právu? 3) Je právo nebo závazek, o které se v daném případě jedná, civilní (tj. soukromoprávní) povahy?
24. V případě správního řízení je tudíž nezbytné nejprve zodpovědět uvedené otázky. Jen při jejich současném kladném posouzení je nutné dojít k závěru o aplikovatelnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Jelikož z tohoto ustanovení vychází rovněž Stanovisko, je nutné v takovém případě veškeré závěry ve Stanovisku vyjádřené aplikovat i na správní řízení, jež čl. 6 odst. 1 Úmluvy podléhají. Současně, hovoří-li Stanovisko o správních řízeních, má tím na mysli pouze ta správní řízení, na něž čl. 6 odst. 1 Úmluvy dopadá (srov. odvolacím soudem zmiňovaný rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014).
25. Pro posouzení otázky položené dovolateli je proto nejprve nutné posoudit, zdali správní řízení o žalobci učiněné žádosti o jejich zařazení do evidence osob vhodných stát se osvojiteli je řízením o soukromoprávním nároku (jak dovozují dovolatelé) či nikoliv (jak prosazuje odvolací soud).
26. Ve vztahu k první otázce (soukromoprávní základ uplatněného nároku) odvolací soud zaujal v poměrech projednávané věci právní závěr, podle něhož v dané věci právo, o které se v posuzovaném řízení jednalo, soukromoprávní povahy není.
27. Prvním z kritérií věcné působnosti čl. 6 Úmluvy v civilní větvi je existence sporu o občanské (civilní) právo (závazek), který zpravidla ještě musí být dostatečně vážný a opravdový ve smyslu potenciálu zásahu či ovlivnění existence, rozsahu nebo způsobu výkonu civilního práva výsledkem tohoto sporu (rozhodnutím). Pokud tedy rozhodnutí v určitém řízení sice zprostředkovaně může ovlivnit výkon určitého civilního práva, ale k tomuto nedojde přímo daným rozhodnutím (tj. k ovlivnění může, ale nemusí v důsledku dalších okolností dojít), spor bude civilnímu právu příliš vzdálený, pak v takovém případě se zpravidla nebude jednat o řízení o civilním právu či závazku ve smyslu čl. 6 Úmluvy.
28. Právo (závazek), jehož existence ve vnitrostátním právu byla alespoň hájitelnými důvody podložena, musí být jako „civilní“ kvalifikováno autonomně, tedy nezávisle bez ohledu na systematické zařazení nebo klasifikaci ve vnitrostátním právním řádu. Posuzována je zde optikou Úmluvy povaha subjektivního práva, o něž jde, nikoli povaha vnitrostátních pravidel, podle nichž se vede samotné vnitrostátní řízení o tomto právu. Stejně tak není rozhodná povaha stran sporu, tj. nemusí zde vystupovat pouze „soukromé“ osoby – může se dost dobře jednat i o spory mezi jednotlivcem a veřejným orgánem, který zde vystupuje v nadřazeném (vrchnostenském) postavení, tj. při výkonu jeho pravomoci (srov. kupř. ESLP ve věci Georgiadis proti Řecku, stížnost č. 21522/93, rozsudek ze dne 29. 5. 1997, § 34 nebo věc Micallef proti Maltě [velký senát], stížnost č. 17056/06, § 74).
29. Předmětem posuzovaného správního řízení byl návrh žalobců na zápis do veřejnoprávní evidence žadatelů, jemuž předchází mimo jiné odborné posouzení žadatelů podle § 27 zákona č. 359/1999 Sb. Kladné rozhodnutí ve správním řízení o zápisu do evidence žadatelů, čili zařazení osoby do této evidence, poté znamená, že se osoba nachází v seznamu možných kandidátů na zprostředkování osvojení konkrétního nezletilého dítěte, z nichž jsou poté konkrétní kandidáti vybíráni orgánem sociálněprávní ochrany dětí. Taková osoba ovšem nemá právní nárok na zprostředkování a samotný zápis do evidence žadatelů v žádném případě bez dalšího neznamená, že takový žadatel bude moci v každém případě osvojit nezletilé dítě. Jednak může být před samotným zprostředkováním znovu opětovně posuzován ve smyslu § 27 zákona č. 359/1999 Sb. s negativním výsledkem, zejména však o samotném osvojení jakožto soukromoprávní statusové otázce nerozhoduje správní orgán, ale výlučně soud (srov. § 427 a násl. zákona č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních).
30. Ve sledovaných souvislostech je třeba z hlediska povahy a významu posuzovaného správního řízení pro civilní práva dovolatelů připomenout rovněž fakt, že požadavky na osobu osvojitele, které tvoří primární kritérium posouzení správního orgánu v řízení o předmětné žádosti, jsou vyžadovány rovněž v soukromoprávní rovině – z hlediska povahových a morálních vlastností (srov. § 799 občanského zákoníku). Komentářová literatura k tomu uvádí, že „[v] případě, že skutečnosti, které mají být dle [§ 799 občanského zákoníku] zjišťovány, nebudou evidovány v registru žadatelů o osvojení, bude na [civilním] soudu, aby je ověřil v rámci soudního řízení z úřední moci“ (srov. SEDLÁK, Petr. § 799 [Požadavky na osvojitele]. In: HRUŠÁKOVÁ, Milana a kol.: Občanský zákoník II. Rodinné právo (§ 655−975). 1. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2014, s. 627.)
31. Z uvedeného se podává, že ačkoli zprostředkování osvojení či pěstounské péče je činností přispívající k budoucímu možnému vzniku nových rodinných vazeb a vztahů mezi dětmi a cizími osobami (osvojiteli, resp. pečujícími osobami), a jako takové je vyhrazeno k posouzení správním orgánům, nejedná se o jediný způsob vedoucí k osvojení dítěte (k pěstounství). V případě osvojení nauka rozlišuje osvojení přímé (bez zprostředkování orgány sociálněprávní ochrany dětí) a nepřímé (zprostředkované). Zamítnutím žádosti o zápis do evidence žadatelů o zprostředkování osvojení ze strany správního orgánu není proto vyloučeno, aby neúspěšný žadatel požádal soud o přímé osvojení nezletilého. Ačkoli i z principu nezávislosti uplatňování soukromého práva na právu veřejném (§ 1 odst. 1 in fine občanského zákoníku) plyne, že potenciální osvojitelé mohou podat návrh na osvojení zcela bez předchozí ingerence orgánu sociálněprávní ochrany dětí, veřejnoprávní předpis preferuje proces osvojení na zprostředkování orgánem sociálněprávní ochrany dětí; opačný postup je předjímán toliko v omezených případech (§ 20 odst. 3 zákona č. 359/1999 Sb.).
32. K povaze řízení o žádosti o zápis do evidence žadatelů se vyjádřil mj. i Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 20. 3. 2015, sp. zn. 4 Ads 12/2015. Uvedl, že dané řízení se týká zařazení osoby do určité veřejnoprávní evidence, konkrétně evidence žadatelů o zprostředkování osvojení, z čehož vyplývá, že jde o správní řízení zakončené vydáním (individuálního) správního aktu. Přitom předmětem tohoto správního rozhodnutí nejsou soukromoprávní otázky, nýbrž veřejnoprávní status žadatele, tedy in conreto to, „zda veřejná́ moc [žadatele] považuje za osobu vhodnou pro zprostředkování osvojení[,] nebo nikoli, s čímž jsou spojena určitá́ práva a povinnosti [žadatele]“. Konstatoval proto následně naprosto zásadní význam takového rozhodnutí z hlediska efektivní možnosti osvojení žadateli a v důsledku toho i zvýšený zájem na soudním přezkumu takového rozhodnutí. Na druhé straně Nejvyšší správní soud zdůraznil, že se dané rozhodnutí nedotýká soukromoprávních otázek (pročež rozhodl tak, že posuzované správní rozhodnutí o zařazení do evidence žadatelů má být přezkoumáváno ve správním soudnictví, nikoli civilními soudy). Nejvyšší soud nemá důvodu se od takto nastolených závěrů Nejvyššího správního soudu jakkoliv odchylovat.
33. Ke sledovanému kritériu soukromoprávní povahy posuzovaného nároku je třeba dále poznamenat, že dovolatelé sami ve svém dovolání nevymezili žádné subjektivní civilní právo, které by rozhodnutím správního orgánu o zápisu do evidence žadatelů mělo být dotčeno. V úvahu připadá toliko právo stát se osvojitelem, o kterém se zmiňuje komentář (Srov. Sedlák, § 799 [Požadavky na osvojitele], op. cit., s. 627), které by bylo možno považovat za realizaci práva na respektování soukromého a rodinného života ve smyslu čl. 8 Úmluvy, respektive čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Nejvyšší soud však ve svých úvahách nemohl pominout, že podle judikatury ESLP Úmluva negarantuje právo na osvojení (adopci) jako takové [srov. dovolateli uváděný rozsudek ESLP ve věci Fretté proti Francii, č. 36515/97, jakož i tam odkazované případy (zejm. bod 32 tohoto rozsudku)]. ESLP v té souvislosti výslovně akcentoval že „právo na respektování rodinného života předpokládá existenci rodiny a neochraňuje pouhou touhu založit rodinu.“ K témuž závěru ostatně dospěl i Nejvyšší správní soud v rozsudku o kasační stížnosti dovolatelů ze dne 28. 5. 2019, č. j. 9 Ads 84/2019-51.
34. Nejvyšší soud pak uvedené závěry činí s plným respektem k obsahu žalobci připomínaného rozsudku ESLP ze dne 26. 2. 2002 ve věci Fretté proti Francii, stížnost č. 36515/97. Dovolatelé totiž přehlížejí, že ESLP v něm sice dovodil použitelnost čl. 6 Úmluvy, učinil tak za procesní situace, kdy v rámci poslední instance jím prováděného soudního přezkumu správního rozhodnutí před francouzskou Státní radou (Conseil d'État), jež vykonávala působnost nejvyššího správního soudu, bylo zasaženo do práva stěžovatele na spravedlivý proces tím, že mu nebylo oznámeno datum jednání před Státní radou (orgánem soudního typu). V nyní posuzované věci nebylo rozhodování správních soudů předmětem žaloby (viz již výše), přitom není žádných pochybností, že [jen] na řízení před správními soudy by z hlediska posuzování přiměřenosti délky řízení a dalších záruk článek 6 odst. 1 Úmluvy jinak nepochybně dopadal.
35. Lze proto shrnout, že v posuzovaném řízení nešlo o právo soukromoprávní povahy, čímž je vyloučeno na jeho průběh aplikovat čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Nelze se proto zabývat přiměřeností celkové doby řízení, vznik nemajetkové újmy se nepresumuje a odvolací soud proto nepochybil, pokud zaměřil svou pozornost právě a jen k tomu, zda správní řízení bylo zatíženo neodůvodněnými průtahy. Jím učiněný závěr o tom, že v řízení před správními orgány k déletrvající nečinnosti nedošlo, nebyl přitom dovoláním žalobců kvalifikovaně zpochybněn (k rozdílu mezi průtahy a nepřiměřenou délkou řízení srov. část III Stanoviska) a sám o sobě byl dostačující pro závěr o nedůvodnosti žaloby.
VI. Závěr
36. Jelikož je rozhodnutí odvolacího soudu o nároku na náhradu nemajetkové újmy způsobené nepřiměřenou délkou řízení správné, není dovolání žalobců důvodné, a proto Nejvyšší soud postupem podle § 243d písm. a) o. s. ř. dovolání v tomto rozsahu zamítl. Ve vztahu k výroku o náhradě nákladů řízení je pro jeho objektivní nepřípustnost § 243c odst. 1 o. s. ř. jako nepřípustné odmítl.
37. O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle § 243b, § 151 odst. 1 části věty před středníkem a § 142 odst. 1 o. s. ř., neboť procesně úspěšné žalované v dovolacím řízení žádné náklady řízení nevznikly.
Autor: -mha-