// Profipravo.cz / Občanskoprávní shrnutí 04.08.2020
Porušení povinnosti správního orgánu vést vnitřní kontrolu
I. V obecné rovině nelze dovodit, že by z povinnosti správního orgánu vést vnitřní kontrolu (resp. činnost obdobného charakteru) bylo možné vyvodit jakékoliv subjektivní právo subjektů stojících vně veřejné správy.
Z § 171 stavebního zákona není možné vyvodit subjektivní právo, aby ze strany orgánů nadřízených stavebnímu úřadu byla prováděna činnost vnitřní kontrolní povahy, jež by měla dopad právě na jednu konkrétní záležitost. Dovolací soud pokládá § 171 stavebního zákona, též vzhledem k jeho systematickému zařazení v rámci uvedeného předpisu, za ustanovení institucionální a kompetenční. Je zřejmé, že v projednávané věci žalobci žalobou namítli nedostatek takové činnosti správních orgánů, na kterou ovšem neměli právo. Za uvedených okolností si nelze dobře představit, aby soudy v rámci občanskoprávního řízení o náhradu škody (resp. újmy) podle OdpŠk hodnotily nečinnost správních orgánů jako nesprávný úřední postup.
Maximem, jímž se soudy v řízení o náhradu škody (resp. újmy) podle OdpŠk zabývat mohly, bylo posouzení, zda nejednání správních orgánů nepředstavuje zjevné vybočení z rámce jejich činnosti. Takovému stavu věcí ovšem nic nesvědčí. Žalobci se svými podněty správním orgánům snaží domoci řešení jejich individuální věci soukromoprávní povahy prostředky práva veřejného, což je případem, kdy stavební úřady podle rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu (o odstranění stavby) rozhodovat nemají.
Správní orgány k podnětům žalobců jednaly, přičemž jejich závěry nevykazují jakékoliv znaky libovůle. Správnost jejich úvah a závěrů za daných okolností (kdy z povinnosti nadřízených správních orgánů k činnosti kontrolní povahy vůči stavebnímu úřadu neplynulo žalobcům subjektivní právo na kontrolu jejich konkrétní věci) soudům v řízení o náhradu škody a újmy podle OdpŠk nepatří přezkoumávat.
II. Ustanovení článku 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, které osobám garantuje právo pokojně užívat majetek, je sice vykládáno tak, že státům ukládá pozitivní povinnost poskytnout odpovídající nástroje k ochraně majetku, nelze jej ovšem interpretovat tím způsobem, že jakýkoliv právní institut, který potenciálně může vést k ochraně majetku, musí být v zájmu ochrany majetku užit. Žalobci se mýlí v názoru, že ochraňovat soukromý majetek je primárně úkolem státní moci, a jejich iniciativa v tomto ohledu je sekundární. Opak je ovšem pravdou. Jelikož žalobci měli možnost majetek ochránit prostřednictvím občanského soudního řízení, k porušení uvedeného článku Dodatkového protokolu č. 1 Úmluvy nedošlo.
III. Skutečnost, že k provedení stavby bylo stavebním úřadem uděleno povolení, nelze ztotožnit se závěrem o povolenosti stavby. Stavební povolení je výsledkem stavebního řízení, jímž se zakládá veřejné subjektivní právo stavebníka provést stavební záměr. Stavbu lze mít za povolenou, byla-li realizována na základě a v souladu s veřejnoprávními oprávněními. Sama skutečnost, že stavebník zrealizoval stavbu, přičemž disponoval stavebním povolením, neznamená, že stavba je povolená. K takovému závěru je třeba zjištění o souladu veřejnoprávních oprávnění se stavbou, a je tak třeba posoudit obsah oprávnění se skutečným stavem stavby. Pakliže první ze skutečností je soud v zásadě schopen posoudit sám (samozřejmě nejlépe na základě oprávnění samotných), pro posouzení druhé bude obvykle potřebovat odborné znalosti.
podle rozsudku Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 30 Cdo 4272/2018, ze dne 28. 4. 2020
Dotčené předpisy:
§ 13 zák. č. 82/1998 Sb.
§ 129 zák. č. 183/2006 Sb.
§ 171 zák. č. 183/2006 Sb.
Kategorie: odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci; zdroj: www.nsoud.cz
Z odůvodnění:
(…)
II. Dovolání a vyjádření k němu
7. Žalobci (dále též jako „dovolatelé“) podali proti rozsudku odvolacího soudu rozsáhlé dovolání, v němž žádají, aby Nejvyšší soud napadené rozhodnutí v celém rozsahu zrušil a věc vrátil odvolacímu soudu k dalšímu řízení.
Dovolatelé konkrétně namítli, že se okresní soud nezabýval jejich důkazními návrhy ve vztahu k otázce, zda předmětné stavební úpravy jsou úpravami nepovolenými, k nimž (podle mínění žalobců) bylo třeba provést znalecký posudek. Pro navržený znalecký posudek je třeba součinnosti stavebního úřadu a vlastníků sousedního domu, a jedná se tak o nedostupný důkaz, který byl opomenut. Na potřebu provedení tohoto důkazu žalobci upozornili v doplnění odvolání ze dne 30. 5. 2018. Odvolací soud se nevypořádal s odvolacími důvody, o navržených důkazech nerozhodl a jejich neprovedení neodůvodnil. Odvolací soud neprovedl k otázce nepovolených stavebních úprav žádné dokazování a návrhy žalobců na provedení důkazů zamítl, či jejich neprovedení v rozsudku neodůvodnil. Odvolací soud dospěl k závěru o (ne)povolenosti stavebních úprav, ačkoliv k němu bylo potřeba odborných znalostí, a odchýlil se od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, konkrétně od názoru vyjádřeného v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 2. 4. 2001, sp. zn. 22 Cdo 1599/99.
Odvolací soud v rozhodnutí posuzoval právní otázky, na jejichž řešení záviselo napadené rozhodnutí a které nebyly dosud dovolacím soudem vyřešeny [dovolatelé následně uvedly otázky, které označili písmeny a) až e)]. Otázkou a) se dovolatelé táží, zda název stavby uvedený v rozhodnutí o dodatečném povolení stavby vymezuje předmět a rozsah stavby, přičemž uvádí, že soud zřejmě vycházel z názvu stavby. Stavba musí být vymezena ve výroku rozhodnutí a případně v ověřené projektové dokumentaci. Samotná skutečnost, že existuje pouze jediná štítová stěna mezi domem žalobců a sousedním domem způsobuje, že rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 25. 1. 2006, zn. OSČ1/2938/05/Šp, je nicotným správním aktem. Stavebníci uskutečnili v roce 2005 propojení stropní konstrukce nad III. NP domu č.p. XY s jedinou štítovou stěnou konstrukčně propojenou s domem č.p. XY, a jde tedy o zcela odlišnou stavbu. Otázka b) zní, zda žalovanou při výkonu státního dozoru podle § 171 stavebního zákona stíhá povinnost vyplývající z čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 Úmluvy. V § 2 odst. 1 správního řádu je přitom uložena povinnost postupovat v souladu s mezinárodními smlouvami. Žalobci tvrdili, že nepovolené stavební úpravy narušují statiku nosné štítové zdi a schodiště jejich domu a jsou trvajícími zásahy do jejich domu, proti čemuž žalovaná nevznesla žádné námitky. Otázka c) zní, zda Ministerstvo pro místní rozvoj výkonem státního dozoru podle § 171 odst. stavebního zákona zasahuje do působností orgánů kraje a obcí. Dovolatelé uvedenou otázkou reagují na odst. 26 odůvodnění rozsudku odvolacího soudu. Další otázky, jež mají být dovolacím soudem dosud neřešené [otázky označené písm. d) a e)], dovolatelé formulují tak, zda se na dozorovou činnost vymezenou § 171 stavebního zákona vztahují ustanovení § 2 až 8 správního řádu, které stanoví základní zásady činnosti správních orgánů, a zda výkon stavebního dozoru stavebním úřadem je omezen na dobu od vydání stavebního povolení do okamžiku vydání povolení užívání stavby a zda poté jeho činnost končí.
Ve vztahu k zamítnutí nároku na náhradu nemajetkové újmy dovolatelé namítli, že soud rozhodoval o odlišném skutkovém základu a nezohlednil skutková tvrzení žalobců obsažená v žalobě a dalších podání a přednesů, neboť soud uvedl, že jim jde o pochybení, ke kterému došlo dne 25. 1. 2006 vydáním dodatečného stavebního povolení a současně souhlasu s užíváním stavby „zajištění propojení stropní konstrukce se štítovou zdí“ sousedního domu. Odvolací soud se dezinterpretací žalobního návrhu dopustil svévole, která znamená porušení ústavně zaručeného práva na soudní ochranu a spravedlivý proces. V návaznosti na uvedené dovolatelé vznesli otázku, zda se v odvolacím řízení neaplikuje § 118a odst. 1 až 3 o. s. ř. v případě, že soud bez dokazování relevantními důkazy a pouze na základě vlastní interpretace skutkových tvrzení žalobců dospěje k odlišnému skutkovému zjištění, které je zásadní pro rozhodnutí ve věci. Odvolací soud již v usnesení ze dne 28. 4. 2017, č. j. 56 Co 56/2017-77, správně a v souladu se žalobou postihl podstatu sporu, když uvedl, že ke všem pochybením stavebního úřadu, jejichž následky přetrvávají dodnes, mohlo dojít pouze proto, že ministerstvo, krajský úřad a Magistrát města Ostravy nevykonával řádně státní dozor ve věcech územního plánování a stavebního řádu. V této souvislosti dovolatelé poukázali na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 11. 3. 2009, sp. zn. 28 Cdo 1042/2008, a jeho rozsudky ze dne 30. 8. 2005, sp. zn. 25 Cdo 2135/2004, a ze dne 20. 5. 2002, sp. zn. 22 Cdo 802/2002. Vzhledem k tomu, že žalovaná ani nadále neplní povinnost vykonávat státní dozor podle § 171 stavebního zákona, porušuje i nadále základní právo žalobců na spravedlivý proces zaručené článkem 36 Listiny. Žalovaná měla povinnost zajistit v rámci státního dozoru, aby magistrát nepostupoval v případě žalobců odlišně od jiných skutkově shodných nebo obdobných případů. Újma se u všech žalobců projevila především pocitem marnosti ve snaze dosáhnout minimální ochrany jejich majetku před zásahy třetích osob.
Námitka promlčení vznesená žalovanou se (podle názoru dovolatelů) „vztahuje na správní rozhodnutí, nikoli na trvající nesprávný úřední postup žalované“, a tudíž nemá právní účinky.
Dovolatelé dále pokládají otázku, zda se na nárok na poskytnutí nemajetkové újmy způsobené nesprávným úředním postupem žalované spočívajícím v neplnění povinnosti vykonávat státní dozor podle § 171 stavebního zákona, vztahuje § 31a OdpŠk. č. 183/2006 Sb.
Rovněž ve vztahu k zamítnutí nároku na náhradu škody dovolatelé namítají, že odvolací soud rozhodoval o odlišném skutkovém základu, neboť škodu odvozoval od stavebního rozhodnutí ze dne 25. 1. 2006, sp. zn. OSČ1/2938/05/Šp, ačkoliv dovolatelé za příčinu škody označili nevykonávání státního dozoru podle § 171 zákona č. 183/2006 Sb. I zde dovolaelé poukázali na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 8. 2005, sp. zn. 25 Cdo 2135/2004 a formulovali právní otázku obdobně jako v části dovolání týkající se posouzení nároku na náhradu nemajetkové újmy ze strany odvolacího soudu.
Odvolací soud zamítl nárok dovolatelů s odkazem na § 22 OdpŠk, který se týká nesprávného úředního postupu územního celku v samostatné působnosti. Jelikož byl nárok uplatněn proti státu podle § 13 OdpŠk, použil odvolací soud nesprávný právní předpis, který na věc nedopadá, a dopustil se nesprávného posouzení věci (v této souvislosti je v dovolání poukazováno na usnesení Ústavního soudu ze dne 7. 3. 2017, sp. zn. II. ÚS 1953/15).
Závěr o nedostatku příčinné souvislosti byl vztažen pouze k úřednímu postupu státních orgánů v letech 2013 až 2015, kdy dovolatelé podali podnět ke státnímu dozoru. Dozorčí činnost je soustavná a nic nebránilo Ministerstvu pro místní rozvoj, Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje a Magistrátu města Ostravy, aby tuto zákonnou povinnost plnily.
Nárok na náhradu škody nebyl dovolatelům přiznán též s ohledem na závěr odvolacího soudu, že je promlčen. Žalovaná ovšem námitku promlčení ve vztahu k uplatněnému nároku na náhradu škody neuplatnil a soud se promlčením nemůže zabývat. Dovolatelé odkázali na závěry nálezu Ústavního soudu ze dne 12. 5. 2016, sp. zn. IV. ÚS 2766/15, a rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 16. 10. 2010 (pozn. správně ze dne 16. 6. 2010), sp. zn. 25 Cdo 737/2008, a namítli, že se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu při řešení otázky promlčení. Postup soudu, při kterém supluje nečinnost účastníků řízení je porušením práva na spravedlivý proces. Rovněž byl nesprávně stanoven počátek promlčecí doby, a to od vydání dodatečného povolení stavby a souhlasu s jejím užívání ze dne 25. 1. 2006, který soud považoval za okamžik vzniku škody. Odvolací soud se odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu při řešení otázky počátku promlčecí doby, konkrétně od jeho rozsudku ze dne 30. 8. 2006, sp. zn. 25 Cdo 1793/2004, podle kterého se u nároku na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem neuplatní objektivní promlčecí doba.
Odvolací soud nárok zamítl též z důvodu, že dovolatelé neprokázali vznik škody, navzdory tomu, že opakovaně navrhovali důkaz znaleckým posudkem, jehož vypracování sami z objektivních důvodů nemohou zajistit. Soudy o tomto návrhu nerozhodly a neodůvodnily jeho neprovedení, čímž řízení zatížily vadou, která ve svém důsledku znamená porušení práva na spravedlivý proces dovolatelů (dovolání odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 6. 8. 2008, sp. zn. II. ÚS 881/08).
Podle dovolatelů je též vyloučeno, že by nebyli ve věci aktivně legitimování, což odvolací soud toliko v úvaze zmínil jako možnou okolnost.
Závěr o nesplnění předpokladu příčinné souvislosti je rovněž nesprávný, neboť odvolací soud vycházel z předpokladu, že škoda vznikla (pouze) z důvodu nedostatku státního dozoru na základě podnětu dovolatelů, zatímco nesprávný úřední postup spočíval v neplnění povinnosti vykonávat státní dozor, který má za následek existenci nepovolených stavebních úprav provedených spoluvlastníky sousedního domu.
Též ve vztahu k nároku na náhradu účelně vynaložených nákladů dovolatelé namítli, že odvolací soud rozhodoval o odlišném skutkovém základu, neboť: „jednak nevysvětlil, jakým způsobem nepovolené stavební úpravy uskutečněné v letech 1977 až 1984 v rámci nedokončené a vadně provedené stavby ‚Rekonstrukce advokátní poradny v Ostravě, domy č. XY a XY v XY’ mohly být provedeny na podkladě stavebního povolení ze dne 25. 1. 2005 (pozn. správně patrně: 25. 1. 2006).“ I zde poukázali na rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 30. 8. 2005, sp. zn. 25 Cdo 2135/2004, ze dne 20. 5. 2002, sp. zn. 22 Cdo 802/2002, a usnesení Nejvyššího soudu ze dne 11. 3. 2009, sp. zn. 28 Cdo 1042/2008 a formulovali právní otázku obdobně jako v části dovolání týkající se posouzení nároku na náhradu nemajetkové újmy ze strany odvolacího soudu.
Dále dovolání obsahuje otázku, zda žalobci mají nárok na náhradu účelně vynaložených nákladů na odstranění následků nesprávného úředního postupu podle § 31 odst. 1 OdpŠk v případě, že v důsledku neplnění výkonu státního dozoru podle § 171 stavebního zákona žalovanou, stavební úřad odmítl zabývat se významnou skutečností (existencí nepovolených úprav) a odkázal žalobce na soud. K tomu dovolatelé dodávají, že se existence předmětných stavebních úprav potvrdila v odůvodnění rozhodnutí ve věcech vyvolaných žalobci. Odvolací soud přehlédl, že žalobci neuplatnili nárok z důvodu neúspěšnosti v soudních řízeních. Tato neúspěšná soudní řízení byla prospěšná, neboť se prokázala existence neoprávněných stavebních zásahů ze strany vlastníků sousedního domu do nosné štítové zdi domu žalobců. Žalovaná nesprávným úředním postupem spočívajícím v neplnění uložené povinnosti vykonávat soustavný státní dozor podle § 171 stavebního zákona způsobila, že se stavební úřad odmítl zabývat nepovolenými stavebními úpravami, což mohl odvolací soud zjistit z provedeného důkazu sdělením ze dne 11. 11. 2009, jímž byli dovolatelé odkázáni na soudní řízení. Soudní řízení jim tak bylo vnuceno. Dovolatelé podali negatorní žalobu dne 19. 2. 2010 a správní žalobu dne 22. 7. 2010.
Dovolatelé též formulují otázku, zda rozsudek odvolacího soudu splňuje požadavky § 157 odst. 2 o. s. ř., pokud v něm nebylo vysvětleno, na základě kterého konkrétního odvolacího důvodu odvolací soud přezkoumával rozsudek okresního soudu, nebylo uvedeno konkrétní zákonné ustanovení, z něhož vyšel, na základě jakého důvodu doplnil dokazování listinami nenavrženými v odvolání ani právní závěry a skutková zjištění soudu nižšího stupně, s nimiž se neztotožnil. Podle názoru dovolatelů odvolací soud pouze uvedl, že dospěl k obdobným právním závěrům, jaké přijal soud prvního stupně, přičemž judikatura ani občanský soudní řád pojem „obdobný právní závěr“ neznají. Odvolací soud potvrdil rozsudek soudu prvního stupně, aniž by byla splněna podmínka § 219 o. s. ř., a to po doplňování důkazů, pro něž rovněž nebyly podmínky podle § 213 odst. 4 o. s. ř. Dovolatelé tvrdí, že rozhodnutí soudu prvního stupně je nepřezkoumatelné, a mělo být odvolacím soudem zrušeno podle § 219a odst. 1 písm. b) o. s. ř.
Všechny tři uplatněné nároky závisely na závěru ve vztahu k otázce existence nepovolených stavebních úprav, již odvolací soud uzavřel bez dokazování. Současně podřadil veškeré stavební úpravy pod jediné rozhodnutí, a to dodatečné stavební povolení a souhlas s užíváním stavby ze dne 25. 1. 2006. Je vyloučeno, aby veškeré předmětné stavební úpravy byly povoleny jediným povolením ze dne 25. 1. 2006. Soudům nepříslušelo posuzovat skutečnost, která vyžaduje odborné znalosti, ale měly ustanovit znalce podle § 127 odst. 1 o. s. ř. Odvolací soud nekriticky převzal závěry ze sdělení Magistrátu města Ostravy ze dne 14. 9. 2014, čímž rovněž porušil § 157 odst. 2 o. s. ř. Předmět stavebního povolení (resp. kolaudačního rozhodnutí) je vymezen výrokem rozhodnutí a určující je obsah připojené dokumentace. Soud neprovedl dokazování žádným pravomocným rozhodnutím stavebního úřadu, ale naopak provedl dokazování listinou nazvanou Sdělení z 14. 9. 2014, již nikdo nenavrhoval jako důkaz, a nedodržel podmínky § 120 odst. 2 o. s. ř. Právní názor na podmínky pro doplnění dokazování a postup odvolacího soudu byl vysloven v usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 6. 2017, sp. zn. 21 Cdo 1472/2017. Odvolací soud se od této rozhodovací praxe odchýlil, neboť doplnil dokazování nepřezkoumatelného rozsudku. Sdělení z 14. 9. 2014 bylo vypracováno orgánem, který je součástí státní správy a podřízeným žalované. Jedná se proto o nepodložené stanovisko samotné žalované, nikoliv o důkaz. Rovněž se nejedná o rozhodnutí, a soud jím proto není vázán. Dopis ze dne 27. 8. 2015, kterým žalobci uplatnili nárok na náhradu škody, a odpověď žalované ze dne 15. 3. 2019 nebyly navrženy jako důkazy. Odvolací soud tyto listiny provedl, ale neuvedl, jaká relevantní zjištění učinil pro řešení otázky, zda předmětné stavební úpravy jsou nepovolenými. Listinami je možné prokázat pouze to, že dovolatelé uplatnili nároky u žalované, což je ovšem skutečností nespornou.
Jelikož odvolací soud uvedl, že dospěl k obdobným právním závěrům jako soud stupně prvního, dovolatelé kladou otázku, zda je odvolací soud měl poučit podle § 118a odst. 2 o. s. ř. Dovolatelé se domnívají, že poučeni být měli, jelikož obdobný závěr je de facto závěrem odlišným, a rozhodnutí je tedy překvapivým. Soudy dospěly k rozdílnému řešení otázky, zda jsou předmětné stavební úpravy nepovolené. Okresní soud v tomto ohledu dospěl k závěru, že: „Veškeré stavební úpravy domu č.p. XY byly příslušným stavebním úřadem povoleny, a to buď dodatečně, nebo již před jejich zahájemím.“, kdežto odvolací soud formuloval závěr: „předmětné stavební úpravy nejsou nepovolenými, poněvadž k nim došlo na podkladě dodatečného stavebního povolení a souhlasy s užíváním stavby ze dne 25. 1. 2006.“ Dovolatelé označují zmíněná vyjádření za diametrálně odlišná.
8. Žalovaná se k dovolání vyjádřila tak, že dovolatelé uvádějí nepravdivá tvrzení týkající se stavby č.p. XY, aniž by své domněnky jakkoliv doložili. Jimi navrhovaný znalecký posudek nemohl prokázat vznik majetkové ani nemajetkové újmy, neboť skutečnost, že v daném případě nebyly na budově č.p. XY provedeny žádné nepovolené stavební úpravy či nepovolené zásahy do budovy č.p. XY, a tedy se ani žádný ze správních orgánů nedopustil porušení § 171 stavebního zákona, jsou zachyceny v příslušných správních spisech správních orgánů, z nichž byly soudy povinny vycházet podle § 135 odst. 2 o. s. ř. a u nichž byly povinny respektovat domněnku pravdivosti a správnosti podle § 134 o. s. ř. a § 567 a § 568 odst. 1 občanského zákoníku. Žalovaná zdůraznila, že na stavbě č.p. XY byly vykonány průběžné kontrolní prohlídky, ze kterých byl vždy pořízen protokol. Dovolatelé však závěry správních orgánů dlouhodobě odmítají akceptovat.
III. Přípustnost dovolání
9. Rozhodné znění občanského soudního řádu pro dovolací řízení (od 30. 9. 2017) se podává z bodu 2., článku II, části první zákona č. 296/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony.
10. Dovolání bylo podáno včas, osobami k tomu oprávněnými, řádně zastoupenými podle § 241 odst. 1 o. s. ř., soudní poplatek za dovolání byl k výzvě soudu zaplacen včas, a dovolací soud se proto zabýval jeho přípustností.
11. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
12. Podle § 241a odst. 1 o. s. ř. dovolání lze podat pouze z důvodu, že rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci.
13. Dovolání soudě podle obsahu směřuje proti výroku I. napadeného rozhodnutí a dovolací soud jej v tomto rozsahu shledal přípustným. Dovoláním byla nastíněna otázka týkající se posouzení, zda je konkrétní stavební úprava stavbou povolenou, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena. Jelikož se soudy nižších stupňů k otázce povolenosti stavby vyjádřily a vyvodily z odpovědi na ní závěr o nedostatku nesprávného úředního postupu, a jelikož dovolatelé prostřednictvím dovolání zpochybnili každý argument odvolacího soudu vedoucí k potvrzení zamítavého rozsudku soudu prvního stupně v uvedeném rozsahu (přičemž jejich argumentaci nelze předem odmítnou jako irelevantní), jedná se o otázku, na jejímž vyřešení napadené rozhodnutí závisí.
IV. Důvodnost dovolání
14. Podle § 13 OdpŠk (v účinném znění) stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě (odst. 1). Právo na náhradu škody má ten, jemuž byla nesprávným úředním postupem způsobena škoda (odst. 2).
15. Podle § 171 stavebního zákona (ve znění účinném do 31. 12. 2017) státní dozor ve věcech územního plánování a stavebního řádu vykonávají ministerstvo, krajské úřady jako orgány územního plánování, úřady územního plánování a stavební úřady. Při výkonu této působnosti dozírají na dodržování ustanovení tohoto zákona, právních předpisů vydaných k jeho provedení, jakož i na dodržování opatření obecné povahy a rozhodnutí vydaných na základě tohoto zákona (odst. 1). Ministerstvo při provádění státního dozoru sleduje, jak orgány veřejné správy vykonávají působnost stanovenou tímto zákonem, a státní dozor nad činností autorizovaných inspektorů, který je součástí státního dozoru ve věcech stavebního řádu (odst. 2). V případě zjištění nedostatků orgán uvedený v odstavci 1, se zřetelem na jejich charakter a následky či možné následky, vyzve ke zjednání nápravy nebo rozhodnutím uloží povinnost zjednat nápravu v přiměřené lhůtě; v rozhodnutí může do doby zjednání nápravy pozastavit nebo omezit výkon činnosti, při níž dochází k porušování právní povinnosti (odst. 3). Působnost jiných orgánů veřejné správy není ustanoveními odstavců 1 až 3 dotčena (odst. 4).
16. Podle § 171 stavebního zákona (v účinném znění) státní dozor ve věcech územního plánování a stavebního řádu vykonávají ministerstvo, krajské úřady jako orgány územního plánování, úřady územního plánování a stavební úřady. Při výkonu této působnosti dozírají na dodržování ustanovení tohoto zákona, právních předpisů vydaných k jeho provedení, jakož i na dodržování opatření obecné povahy a rozhodnutí vydaných na základě tohoto zákona. Státní dozor může být vykonán i v průběhu pořizování územně plánovací dokumentace (odst. 1). Ministerstvo při provádění státního dozoru sleduje, jak orgány veřejné správy vykonávají působnost stanovenou tímto zákonem, a státní dozor nad činností autorizovaných inspektorů, který je součástí státního dozoru ve věcech stavebního řádu (odst. 2). V případě zjištění nedostatků orgán uvedený v odstavci 1, se zřetelem na jejich charakter a následky či možné následky, vyzve ke zjednání nápravy nebo rozhodnutím uloží povinnost zjednat nápravu v přiměřené lhůtě; v rozhodnutí může do doby zjednání nápravy pozastavit nebo omezit výkon činnosti, při níž dochází k porušování právní povinnosti. V případě, že bylo pozastaveno pořizování územně plánovací dokumentace, lze v jejím pořizování postupovat až po potvrzení orgánu uvedeného v odstavci 1 o zjednání nápravy (odst. 3). Působnost jiných orgánů veřejné správy není ustanoveními odstavců 1 až 3 dotčena (odst. 4).
17. Pro posouzení věci je nepodstatné, zda činnost, jejíž nedostatek je tvrzen, spadá konkrétně pod § 171 stavebního zákona, neboť není povinností účastníků uvádět právní důvod žaloby, a pokud jej uvedou, soud jím není vázán.
18. Dříve, než dovolací soud přistoupí k řešení otázky výše vymezené, je vhodné vyjádřit se k námitce spočívající v tvrzení, že správní orgány svou nečinností porušily článek 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 Úmluvy. Zmíněné ustanovení, které osobám garantuje právo pokojně užívat majetek, je sice vykládáno tak, že státům ukládá pozitivní povinnost poskytnout odpovídající nástroje k ochraně majetku, nelze jej ovšem interpretovat tím způsobem, že jakýkoliv právní institut, který potenciálně může vést k ochraně majetku, musí být v zájmu ochrany majetku užit. Dovolatelé se mýlí v názoru, že ochraňovat soukromý majetek je primárně úkolem státní moci, a jejich iniciativa v tomto ohledu je sekundární. Opak je ovšem pravdou. Jelikož dovolatelé měli možnost majetek ochránit prostřednictvím občanského soudního řízení, k porušení uvedeného článku Dodatkového protokolu č. 1 Úmluvy nedošlo.
19. Dovolací soud rovněž předem uvádí, že nesdílí námitky žalobců, že by odvolací soud porušil § 120 odst. 1 o. s. ř., přezkoumal nepřezkoumatelné rozhodnutí soudu prvního stupně (k hodnocení rozhodnutí jako nepřezkoumatelného viz rozsudek ze dne 25. 6. 2013, sp. zn. 29 Cdo 2543/2011, uveřejněný pod číslem 100/2013 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek), či zúžil předmět řízení. Je sice pravdou, že se odvolací soud v odůvodnění rozhodnutí zvláště věnuje tvrzené nedostatečnosti jednání správních orgánů v letech 2013 až 2015, to ovšem neznamená, že by tímto byl redukován předmět řízení. Jak je z rozhodnutí patrné (viz odst. 28 odůvodnění napadeného rozhodnutí), odvolací soud tvrzenou nečinnost mimo období, jemuž se věnoval zvláště, nepokládal za nesprávný úřední postup, neboť povinnost správních úřadů konat neshledal. Byť jsou jeho úvahy dosti stručné, jak bude dále vyloženo, je zmíněný závěr odvolacího soudu správný.
20. V otázce, pro niž bylo dovolání shledáno přípustným, tedy posouzení povolenosti stavby, nelze ztotožnit skutečnost, že k provedením stavby bylo stavebním úřadem uděleno povolení, se závěrem o povolenosti stavby. Stavební povolení je výsledkem stavebního řízení, jímž se zakládá veřejné subjektivní právo stavebníka provést stavební záměr (viz Potěšil, L.,Roztočil, A., Hrůšová, K., Lachmann, M.: Stavební zákon - online komentář. 4. aktualizace. Praha: C. H. Beck, 4/2015). Stavbu lze mít za povolenou, byla-li realizována na základě a v souladu s veřejnoprávními oprávněními. Sama skutečnost, že stavebník zrealizoval stavbu, přičemž disponoval stavebním povolením, neznamená, že stavba je povolená. K takovému závěru je třeba zjištění o souladu veřejnoprávních oprávnění se stavbou, a je tak třeba posoudit obsah oprávnění se skutečným stavem stavby. Pakliže první ze skutečností je soud v zásadě schopen posoudit sám (samozřejmě nejlépe na základě oprávnění samotných), pro posouzení druhé bude obvykle potřebovat odborné znalosti. Dovolatelům je tedy třeba dát za pravdu, že na základě provedených důkazů nebylo možné správně zhodnotit otázku, zda předmětné stavební úpravy jsou povolené. Jak se podává z rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu (viz např. rozsudek ze dne 13. 3. 2019, sp. zn. 9 As 417/2017-57) ani skutečnost, že ve vztahu ke konkrétní stavbě bylo vydáno kolaudační rozhodnutí, neznamená, že by ve vztahu k takové stavbě nemohlo být vedeno řízení o jejím odstranění.
21. Na stranu druhou je ovšem třeba uvést, že posouzení povolenosti stavby nebylo potřeba. Soudy nižších stupňů též zjistili skutkový stav věci, který zcela dostačuje pro rozhodnutí věci.
22. V souzené věci jsou zřejmé okolnosti, jež je třeba „vytknout před závorku“ za účelem přesnějšího právního posouzení věci.
23. Zaprvé - nesprávný úřední postup stavebního úřadu měl podle žaloby spočívat v tom, že tento úřad nerozhodl o odstranění nepovolené stavby. Jak se podává např. z rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2009, č. j. 3 Ans 1/2009-58, a ze dne 13. 3. 2019, č. j. 9 As 417/2017-57, ani podatelům podnětu k zahájení řízení z moci úřední nevzniká žádné právo na zahájení řízení z moci úřední, kterým je i řízení o odstranění stavby.
24. Zadruhé úřední postup, jehož nedostatek žaloba vytýká orgánům nadřízeným stavebnímu úřadu, měl spočívat v tom, že by nadřízené správní orgány prováděly činnost dozorové (resp. kontrolní) povahy vnitřní nad činností stavebního úřadu. Žaloba zde zjevně vychází z premisy, že dovolatelé měli právo, aby orgány nadřízené stavebnímu úřadu konaly, tj. vykonaly činnost kontrolní povahy v konkrétní věci. Tento předpoklad je ovšem mylný, vycházející z vytržení konkrétního ustanovení z kontextu stavebního zákona a právního řádu vůbec. Není pochyb o skutečnosti, že již ze základních zásad výkonu veřejné správy plyne povinnost nadřízených orgánů vykonávat činnost kontrolní povahy nad orgány jim podřízenými. Účelem tohoto konání ovšem primárně je udržování dobré správy, nikoliv zasahování do sféry práv a povinností individuálně určených subjektů. Opačný přístup by vedl k absurdním závěrům potlačujícím význam individuálních správních aktů a popírajícím systém jejich přezkumu, neboť (byl-li by přijat) práva a povinnosti vyplývající z individuálních správních aktů by mohla být kdykoliv zpochybněna. Myšlenka všemocné a vševidoucí kontroly je jak utopická, tak i v demokratické společnosti odmítaná. Uvedené cíle vnitřní kontroly též samozřejmě determinují rozsah kontroly a tím i okruh skutečností zjišťovaných kontrolujícími orgány. V obecné rovině tedy nelze dovodit, že by z povinnosti správního orgánu vést vnitřní kontrolu (resp. činnost obdobného charakteru) bylo možné vyvodit jakékoliv subjektivní právo subjektů stojících vně veřejné správy. K § 171 stavebního zákona je třeba uvést, že toto ustanovení hovoří o dozoru, což ovšem (vzhledem k roztříštěné terminologii) nevypovídá mnoho o charakteru tak označené činnosti. Dovolací soud nechává stranou otázkou, zda se uvedené ustanovení, popř. jeho části, vztahují na činnost vnější, na činnost vnitřní či na obě (z rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu vyplývá, že se vnější činnosti týká, a odborná literatura v tomto směru jednotný závěr neposkytuje), ale za rozhodující považuje, že i kdyby se činnosti vnitřní týkalo, ani z něj by nebylo možné vyvodit subjektivní právo dovolatelů, aby ze strany orgánů nadřízených stavebnímu úřadu byla prováděna činnost vnitřní kontrolní povahy, jež by měla dopad právě na jejich konkrétní záležitost. Dovolací soud pokládá § 171 stavebního zákona, též vzhledem k jeho systematickému zařazení v rámci uvedeného předpisu, za ustanovení institucionální a kompetenční (viz např. PRŮCHA, P.; GREGOROVÁ, J. Stavební zákon. Praktický komentář. In Stavební zákon. Praktický komentář. první. Praha: Leges Praha, 2017.)
25. Z výše uvedeného je zřejmé, že dovolatelé žalobou namítli nedostatek takové činnosti správních orgánů, na kterou ovšem neměli právo. Za uvedených okolností si nelze dobře představit, aby soudy v rámci občanskoprávního řízení o náhradu škody (resp. újmy) podle OdpŠk hodnotily nečinnost správních orgánů jako nesprávný úřední postup.
26. Maximem, jímž se soudy v řízení o náhradu škody (resp. újmy) podle OdpŠk zabývat mohly, bylo posouzení, zda nejednání správních orgánů nepředstavuje zjevné vybočení z rámce jejich činnosti. Takovému stavu věcí ovšem nic nesvědčí. Dovolací soud s ohledem na zjištěné okolnosti nepochybuje, že žalobci se svými podněty správním orgánům snaží domoci řešení jejich individuální věci soukromoprávní povahy prostředky práva veřejného, což je případem, kdy stavební úřady podle rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu (viz rovněž rozsudek ze dne 13. 3. 2019, č. j. 9 As 417/2017-57) o odstranění stavby rozhodovat nemají. Na skutečnost, že danou situaci je třeba řešit prostřednictvím občanskoprávní žaloby, byl přitom právní předchůdce dovolatelů upozorněn již dopisem Statutárního města Ostrava, Úřadu MO Moravská Ostrava a Přívoz, Stavebního odboru ze dne 11. 11. 2009. Skutečnost, že orgány nadřízené stavebnímu úřadu nejednaly ve věci dovolatelů před podáním podnětu, je evidentně důsledkem možností vnitřní kontroly, která (jak bylo uvedeno) cílí k udržování dobré správy a nemá ambici být kontrolou vševidoucí – absolutní. Pouze pokud by vnitřní kontrolní činnost měla absolutní charakter, bylo by od kontrolujícího orgánu možné požadovat, že zjistí z listiny ve stavebním spise (resp. ze zápisu ve stavebním deníku ze dne 25. 9. 2009), že existuje pochybnost o tom, zda mezi domy č.p. XY a č.p. XY jsou v určité části dvě samostatné stěny. Správní orgány k podnětům dovolatelů (resp. jejich právního předchůdce) jednaly, přičemž jejich závěry nevykazují jakékoliv znaky libovůle. Správnost jejich úvah a závěrů za daných okolností (kdy z povinnosti nadřízených správních orgánů k činnosti kontrolní povahy vůči stavebnímu úřadu neplynulo dovolatelům subjektivní právo na kontrolu jejich konkrétní věci) soudům v řízení o náhradu škody a újmy podle OdpŠk nepatří přezkoumávat.
27. Rovněž je vhodné podotknout, že stavební úřad původně, tj. v roce 2005, k podnětu právního předchůdce jednal a řízení o odstranění stavby (prostřednictvím které mělo dojít k propojení stropní konstrukce na štítovou stěnu) zahájil. Mínili-li žalobci, že dohled nadřízených orgánů vůči stavebnímu úřadu měl probíhat již před vydáním uvedeného rozhodnutí, což by vedlo k jeho lepšímu rozhodování, nejedná se o nesprávný úřední postup, neboť za něj lze mít postup porušující pravidla předepsaná právními normami pro počínání státního orgánu při jeho činnosti, a to zejména takové, které nevede k vydání rozhodnutí. Ačkoliv není vyloučeno, aby škoda, za kterou stát odpovídá, byla způsobena i nesprávným úředním postupem prováděným v rámci činnosti rozhodovací, je pro tuto formu odpovědnosti určující, že úkony tzv. úředního postupu samy o sobě k vydání rozhodnutí nevedou, a je-li rozhodnutí vydáno, bezprostředně se v jeho obsahu neodrazí (srov. Vojtek, P. In: Vojtek, P., Bičák, V. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář., 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2017, str. 147.). Z uvedeného plyne, že žaloba neměla (krom dalších důvodů) naději na úspěch, pokud požadovala náhradu škody či újmy z důvodu neprovádění státního dozoru ze strany nadřízených orgánů vůči stavebnímu úřadu před 25. 1. 2006. Kdyby totiž byly zjištěny okolnosti, jejichž existenci dovolatelé předpokládají (propojení střešní konstrukce sousední budovy na nosnou stěnu jejich domu), nepochybně by to ovlivnilo výsledek řízení o dodatečném povolení stavby.
28. Shrnuto a podtrženo výše uvedené, tvrzení žalobců nesvědčí ničeho o tom, že by došlo k nesprávnému úřednímu postupu ze strany žalované. Žádný z nároků uplatněných žalobou proto nemůže být přiznán, a bylo by tedy zbytečné a procesně neekonomické zabývat se dalšími námitkami obsaženými v dovolání. Dovolání není důvodné.
V. Závěr
29. Vzhledem k výše uvedenému, dovolací soud dovolání zamítl podle § 243d odst. 1 písm. a) o. s. ř., neboť dospěl k závěru, že rozhodnutí odvolacího soudu je správné.
30. O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle § 243b, § 151 odst. 1 části věty před středníkem a § 142 odst. 1 o. s. ř. Dovolatelům, jejichž dovolání bylo zamítnuto, nemají na náhradu nákladů řízení právo. Žalovaná podala k dovolání vyjádření, v němž de facto přeformulovala závěry odvolacího soudu a odmítla argumenty dovolatelů. Na takové vyjádření má samozřejmě právo, které jí nemůže být odpíráno. Odlišnou otázkou je ovšem posouzení, zda náklady vynaložené na podání uvedeného charakteru lze pokládat za účelné ve smyslu § 142 odst. 1 o. s. ř., a tuto dovolací soud vyhodnotil s negativním výsledkem. Ani žalované tedy právo na náhradu nákladů dovolacího řízení přiznáno nebylo.
Autor: -mha-