// Profipravo.cz / Vlastnické právo 07.07.2017
NSS: Existence veřejně přístupné účelové komunikace
Při zjišťování existence veřejně přístupné účelové komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, je nezbytné posoudit splnění podmínky nutnosti komunikační potřeby i v případě, že právní předchůdce vlastníka komunikace souhlasil s jejím veřejným užíváním.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2017, čj. 5 As 140/2014-85)
Zdroj: č. 3571/2017, Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (sbirka.nssoud.cz)
POZEMNÍ KOMUNIKACE: VEŘEJNĚ PŘÍSTUPNÁ ÚČELOVÁ KOMUNIKACE; SOUHLAS VLASTNÍKA; NUTNÁ KOMUNIKAČNÍ POTŘEBA
k § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění zákona č. 152/2011 Sb.*)
Prejudikatura: č. 2370/2011 Sb. NSS a č. 3540/2017 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 190/2007 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 301/05), č. 2/2008 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 268/06), č. 44/2011 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 2942/10), č. 164/2011 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 3608/10) a č. 184/2011 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 263/11).
Věc: Jaroslav H. proti Krajskému úřadu Zlínského kraje, za účasti 1) Josefa F., 2) Ing. Petra L. a 3) Anny D., o určení existence veřejně přístupné účelové komunikace, o kasační stížnosti žalobce.
K žádosti osoby zúčastněné na řízení 1) zahájil Obecní úřad Hutisko-Solanec (dále jen „obecní úřad“) řízení ve věci určení existence veřejně přístupné účelové komunikace na pozemku v k. ú. Hutisko podle § 142 odst. 1 správního řádu.
Rozhodnutím ze dne 5. 12. 2011 obecní úřad rozhodl, že na tomto pozemku v úseku od napojení na veřejně přístupnou účelovou komunikaci na severně sousedícím pozemku až po veřejně přístupnou účelovou komunikaci na jižně sousedícím pozemku existuje veřejně přístupná účelová komunikace.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce, coby vlastník předmětného pozemku, odvolání. Rozhodnutím ze dne 6. 4. 2012 žalovaný toto odvolání zamítl a rozhodnutí obecního úřadu potvrdil.
Žalobu proti rozhodnutí žalovaného Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 27. 6. 2014, čj. 22 A 108/2012-84, zamítl. Krajský soud z § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích dovodil, že prvním definičním znakem účelové pozemní komunikace je znatelnost cesty v terénu a její užitelnost dopravními vozidly. Tento znak měl za splněný, neboť obecní úřad provedl místní šetření, při němž konstatoval, že cesta je v terénu znatelná – jedná se o polní cestu o šířce cca 2,5 metru s místy kamenitým povrchem. Navíc z výpovědi čtyř svědků vyplynulo, že cesta v daném místě existovala nejpozději v roce 1943. Tvrzení osoby zúčastněné na řízení 3), že v uvedeném místě cesta nikdy nebyla, měl krajský soud za vyvrácené ostatními důkazy, zejména výpověďmi ostatních svědků.
Druhým definičním znakem účelové pozemní komunikace, vyplývajícím z § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, byla podle krajského soudu funkce komunikace jakožto spojnice pro vlastníky sousedních nemovitostí. I tento znak komunikace splňuje, neboť zjištění obecního úřadu, že cesta spojuje nemovitosti dotčených osob s centrem obce, zůstalo nezpochybněno.
Třetím definičním znakem veřejně přístupné účelové komunikace byl podle krajského soudu souhlas jejího vlastníka, což je dovozováno judikaturou Ústavního soudu i obou nejvyšších soudů z § 19 zákona o pozemních komunikacích. Tento souhlas může být dán i konkludentně, absencí aktivního bránění užívání komunikace. Podle usnesení Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005, takový souhlas v zásadě přechází i na pozdějšího vlastníka. Krajský soud vyšel z toho, že při ústním jednání před obecním úřadem osoba zúčastněná na řízení 2) shodně se svědky uvedli, že cestu užívali pokojně jako jedinou možnou příjezdovou komunikaci ke svým nemovitostem přinejmenším s vědomím právních předchůdců žalobce i žalobce samotného do roku 2007, kdy začal žalobce cestu zahrazovat. Žalobce ani osoba zúčastněná na řízení 3) nesdělili, jakým způsobem měli jejich právní předchůdci projevovat nesouhlas s užíváním pozemku. Krajský soud na tomto skutkovém základě dovodil, že právní předchůdci žalobce konkludentně vyjádřili souhlas s užíváním komunikace. K otázce nezbytnosti komunikační potřeby krajský soud konstatoval, s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2011, čj. 2 As 44/2011-99, č. 2370/2011 Sb. NSS, že při nesporném prokázání souhlasu s veřejným užíváním účelové komunikace je v řízení o vydání deklaratorního rozhodnutí podle § 142 odst. 1 správního řádu nadbytečné tuto otázku zkoumat. Správní orgány tak činily toliko pro přesvědčivost argumentace. Závěrem krajský soud poznamenal, že pokud došlo od skončení správního řízení ke změnám, například vybudování dalších cest, má žalobce možnost iniciovat řízení o úpravě či omezení veřejného přístupu na účelovou komunikaci podle § 7 odst. 1 věty druhé zákona o pozemních komunikacích.
Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, v níž zpochybnil, že jeho předchůdci se zpřístupněním cesty konkludentně souhlasili. Dále uvedl, že již v žalobě poukazoval na jiné možnosti přístupu k sousedním nemovitostem, které byly reálné a využitelné. Osoby zúčastněné na řízení 1) a 2) jezdily ke svým nemovitostem jinou cestou. Podmínka nutné komunikační potřeby tak nemohla být naplněna. Krajský soud důsledně nezkoumal, zda užívání cesty nedůvodně neomezuje vlastnické právo stěžovatele.
Osoba zúčastněná na řízení 1) ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že o neexistenci jiné komunikační alternativy svědčí fakt, že obec Hutisko-Solanec má vybudovat novou cestu. Stěžovatel od roku 2007 až do současnosti, navzdory správním i soudním rozhodnutím, stále verbálně napadá všechny, kteří tuto veřejně přístupnou účelovou komunikaci používají, klade na ni překážky a znemožňuje její údržbu a opravu. Tato komunikace je jedinou příjezdovou cestou k domu osoby zúčastněné na řízení 1).
Osoba zúčastněná na řízení 2) ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že když se pokusila o dohodu se stěžovatelem a navrhla zřízení věcného břemene, případně uzavření nájemní smlouvy, odmítl ji stěžovatel se slovy „Jezdíš? Jezdíš! Tak není co zřizovat“. Řešení příjezdu k jejímu pozemku navrhované stěžovatelem je nevyhovující, neboť uvedené cesty vedou přes místy podmáčené louky a strmé lesní stezky. Cesta, kterou provizorně využívá, končí 150 metrů vzdušnou čarou od jejího pozemku; přístup k pozemku je tak možný pouze pěšky, strmou lesní cestou. Cestu přes dvůr stěžovatele využívá omezeně vzhledem k tomu, že ji stěžovatel ohrožoval nejen slovně, ale i vidlemi a házením smrkových kůlů pod kola vozidla. Přitom osoba zúčastněná na řízení 2) tuto komunikaci využívala bez jakýchkoli výhrad od roku 1983 do roku 2007.
Osoba zúčastněná na řízení 3) vyjádřila podiv nad tím, že její výpověď byla krajským soudem vyhodnocena jako nevěrohodná. Žalovaný se nadto nezabýval jinými komunikačními alternativami.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Ostravě zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.
Řízení před rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu
Při předběžném posouzení kasační stížnosti dospěl pátý senát Nejvyššího správního soudu k závěru, že existuje rozporná judikatura Nejvyššího správního soudu k otázce, zda je při zjišťování veřejně přístupné účelové komunikace ve smyslu § 7 zákona o pozemních komunikacích nezbytné posoudit nutnost komunikační potřeby i v případě, že byl dán souhlas vlastníka, respektive jeho právních předchůdců, s obecným užíváním cesty, a proto věc předložil podle § 17 s. ř. s. rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu usnesením ze dne 26. 5. 2016, čj. 5 As 140/2014-53. (...)
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 2. 2. 2017, čj. 5 As 140/2014-76, č. 3540/2017 Sb. NSS, dospěl k závěru, že judikatura Nejvyššího správního soudu byla skutečně nejednotná v odpovědích na předloženou otázku. Přesto shledal nedostatek své pravomoci k jejímu věcnému zodpovězení, neboť odpověď již podle rozšířeného senátu poskytla konzistentní nálezová judikatura Ústavního soudu, představovaná zejména nálezy ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, č. 2/2008 Sb. ÚS, a ze dne 15. 3. 2011, sp. zn. III. ÚS 2942/10, č. 44/2011 Sb. ÚS. Z těchto rozhodnutí vyplývá, že i v případě udělení souhlasu s veřejným užíváním pozemku jako komunikace je nezbytné zkoumat naplnění podmínky nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Podle rozšířeného senátu byla tedy předložená otázka autoritativně vyřešena Ústavním soudem. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu vydaná po těchto nálezech, zastávající opačný názor, označil rozšířený senát za ojedinělá, opomíjející citovanou judikaturu Ústavního soudu a nikterak s ní nepolemizující, z čehož dovodil, že tato rozhodnutí Nejvyššího správního soudu nebyla způsobilá založit jeho pravomoc k věcnému posouzení předložené otázky. Z uvedených důvodů rozšířený senát vrátil věc pátému senátu k rozhodnutí ve věci samé.
V.
Věcné posouzení kasační stížnosti
(...) Stěžovatel v kasační stížnosti namítl, že krajský soud měl posoudit, zda existují jiné možné přístupové cesty pro vlastníky sousedních pozemků. Krajský soud tak neučinil, neboť s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 44/2011-99, dospěl k závěru, že takové posouzení je nadbytečné v situaci, kdy byl jednoznačně prokázán konkludentní souhlas právních předchůdců stěžovatele s veřejným užíváním cesty (viz bod 41 rozsudku krajského soudu).
Jak ale vyplývá z usnesení rozšířeného senátu a jím odkazovaných nálezů Ústavního soudu, uvedený právní názor Nejvyššího správního soudu, převzatý poté krajským soudem, odporuje nálezové judikatuře Ústavního soudu, která pro soulad s článkem 11 Listiny základních práv a svobod vyžaduje posouzení naplnění podmínky nutné komunikační potřeby vždy, včetně situace, kdy je souhlas s užíváním cesty jako veřejné komunikace dán nade vší pochybnost. V nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06 Ústavní soud uvedl, že „vedle nezbytného souhlasu vlastníka je podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Z dnešních hledisek posuzování legitimních omezení základních práv se totiž jedná o nezbytnou podmínku proporcionality omezení. Zjednodušeně řečeno, existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům“ (bod 34). Týž závěr Ústavní soud zopakoval v nálezech ze dne 15. 3. 2011, sp. zn. III. ÚS 2942/10, ze dne 21. 9. 2011, sp. zn. II. ÚS 3608/10, č. 164/2011 Sb. ÚS, a ze dne 27. 10. 2011, sp. zn. I. ÚS 263/11, č. 184/2011 Sb. ÚS, a odkázal na něj i v usnesení ze dne 2. 4. 2015, sp. zn. II. ÚS 136/15.
Pátému senátu je známo i usnesení ze dne 25. 2. 2014, sp. zn. II. ÚS 553/14, v němž Ústavní soud konstatoval: „[J]e třeba zdůraznit, že judikaturní závěr [Nejvyššího správního] soudu [vyjádřený v rozsudku ze dne 20. 12. 2013, čj. 7 As 94/2013-37] o tom, že v tomto případě je nadbytečné zkoumat tzv. komunikační potřebu, nelze pokládat za ústavně nekonformní, jsoucí v rozporu s předmětným nálezem Ústavního soudu [sp. zn. II. ÚS 268/06], protože existence komunikační potřeby tu je fakticky konzumována vůlí vlastníka dotčeného pozemku, který takovou pozemní komunikaci zřídil nebo s jejím zřízením souhlasil. Pakliže tedy Nejvyšší správní soud ze zjištěného skutkového stavu dovodil, že účelová pozemní komunikace byla zřízena vlastníkem pozemků, resp. vlastník pozemků vědomě strpěl užívání pozemků jako veřejně přístupnou účelovou komunikaci, nic nebránilo tomu, aby se společně se vznikem či zřízením této účelové pozemní komunikace aktivoval režim jejího obecného užívání, s tím, že v řízení o vydání deklaratorního rozhodnutí tak bylo nadbytečné zkoumat nutnou a nenahraditelnou komunikační potřebu, nepostupoval v rozporu s východisky citovaného nálezu.“
Ústavní soud v citovaném usnesení interpretoval nález sp. zn. II. ÚS 268/06 tak, že z něj nevyplývá povinnost zkoumat nutnou komunikační potřebu, pokud byl udělen souhlas s užíváním cesty jako veřejně přístupné účelové komunikace. Uvedený závěr však podle Nejvyššího správního soudu nekoresponduje s jasným zněním nálezu, neboť v něm je jednoznačně stanoveno, že „vedle nezbytného souhlasu vlastníka je podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby“. Pokud tedy Ústavní soud v nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06 postavil vedle sebe dvě kumulativní podmínky ústavní konformity existence veřejně přístupné účelové komunikace, nelze podle Nejvyššího správního soudu z nálezu dovodit, že druhou podmínku lze fakticky konzumovat splněním podmínky prvé. Pak by ostatně bylo posouzení podmínky nutné komunikační potřeby irelevantní: buď by byla splněna podmínka souhlasu, a tedy by bylo možné deklarovat veřejně přístupnou účelovou komunikaci (bez ohledu na naplnění podmínky komunikační potřeby), anebo by nebyla splněna podmínka souhlasu, a nemohlo by se tak jednat o veřejně přístupnou účelovou komunikaci (opět bez ohledu na naplnění podmínky komunikační potřeby). Tento závěr Nejvyššího správního soudu potvrzuje i právní věta k nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06, která uzavírá, že „jediný ústavněkonformní výklad je ten, že s takovým omezením vlastnického práva musí vlastník příslušného pozemku souhlasit. Vedle nezbytného souhlasu vlastníka je podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Z dnešních hledisek posuzování legitimních omezení základních práv se totiž jedná o nezbytnou podmínku proporcionality omezení.“ Takto ostatně interpretoval Ústavní soud tento nález ve své navazující nálezové judikatuře, např. v nálezu sp. zn. III. ÚS 2942/10, kde také dospěl k závěru, že „obecný soud v rámci ústavně konformní interpretace § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích na základě důkazního řízení musí mít za prokázané, že vlastník poskytl – výslovně anebo konkludentně – souhlas s veřejným užíváním účelové komunikace, a dále musí mít za prokázánou podmínku potřebnosti“ (zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem).
Citované nálezy Ústavního soudu, na jejichž jednoznačné znění poukázal i rozšířený senát a jejichž precedenční síla je vyšší než usnesení (k jejich síle viz např. nález Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05, č. 190/2007 Sb. ÚS, body 85–92), nutně vedou Nejvyšší správní soud k závěru, že při zkoumání existence veřejně přístupné účelové komunikace ve smyslu § 7 zákona o pozemních komunikacích je nezbytné posoudit nutnost komunikační potřeby i v případě, že byl dán souhlas vlastníka, respektive jeho právních předchůdců, s obecným užíváním cesty. Krajský soud se splněním podmínky nutné komunikační potřeby nezabýval, protože její zkoumání považoval v souladu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 44/2011-99 za nadbytečné. Tento právní názor však nemůže ve světle výše citovaných nálezů Ústavního soudu obstát, a je tedy dán důvod pro zrušení napadeného rozsudku krajského soudu a vrácení mu věci k dalšímu řízení podle § 110 odst. 1 věty první s. ř. s. (...)
*) S účinností od 1. 9. 2012 byl § 7 odst. 1 změněn zákonem č. 196/2012 Sb. a s účinností od 31. 12. 2015 zákonem č. 268/2015 Sb.
Autor: SbNSS