// Profipravo.cz / Vlastnické právo 11.11.2016
ÚS: Pasivní legitimace ve sporu týkajícím se pozemní komunikace
Při posuzování otázky, zda je v řízení o vydání bezdůvodného obohacení pasivně legitimováno hlavní město Praha nebo jeho městská část, je nutno vycházet z toho, k jakému účelu je pozemek využíván. Slouží-li jako místní komunikace III. třídy, je v souladu s judikaturou Ústavního soudu (např. usnesení sp. zn. III. ÚS 1508/15) pasivně legitimovaným subjektem hlavní město Praha, které je vlastníkem komunikace podle § 9 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, a nikoliv městská část, na jejímž území komunikace sice leží, ale která nevykonává práva a povinnosti vlastníka a z užívání této komunikace nemá příjmy.
Pokud Obvodní soud pro Prahu 1 v napadeném rozhodnutí nesprávně aplikoval závěry nálezu sp. zn. I. ÚS 581/14, jehož předmětem nebyla otázka náhrady za omezení vlastnického práva, nýbrž řešení střetu mezi restitučním nárokem a konkrétním veřejným zájmem, jako obecně platné osvobození obcí od náhrady za omezení práv vlastníků pozemků užívaných jako veřejná prostranství a nezohlednil odlišnosti právního režimu mezi oběma případy, odchýlil se od ustálené judikatury Ústavního soudu a nedostál požadavku předvídatelnosti práva a právní jistoty. Z této judikatury mj. vyplývá (např. nález sp. zn. Pl. ÚS 8/08), že ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod je rozumné a spravedlivé, aby omezení vlastnického práva v zájmu veřejném bylo vlastníku vykompenzováno tím subjektem, v jehož prospěch k danému omezení došlo, tj. společností.
podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. II.ÚS 251/16, ze dne 4. 10. 2016
UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.
Z odůvodnění:
I.
Rekapitulace obsahu napadeného rozhodnutí a průběhu řízení před obecnými soudy
1. Stěžovatelé se podanou ústavní stížností domáhají zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí s tvrzením, že jím bylo zasaženo do ústavně zaručených práv na spravedlivý proces podle čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), resp. podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), jakož i do práva na ochranu vlastnictví ve smyslu čl. 11 Listiny, resp. čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
2. Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 21. ledna 2015, č. j. 68 C 46/2012-84, zamítl žalobu, jíž se žalobci (stěžovatelé) domáhali po žalovaném (vedlejší účastník řízení) zaplacení částky celkem ve výši 26.335 Kč s příslušenstvím z důvodu bezdůvodného obohacení ve smyslu § 451 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "obč. zák."). Žalobu postavili na tom, že jsou podílovými spoluvlastníky pozemku v žalobě blíže specifikovaného (dále též "předmětný pozemek"), který byl zařazen do sítě místních komunikací poté, co na něm byla bez jejich vědomí a souhlasu vybudována místní komunikace III. třídy. Obvodní soud pro Prahu 1 dospěl k závěru, že žalovaný není v dané věci pasivně legitimován, neboť předmětný pozemek, který je zařazen do komunikací III. třídy, slouží k obecnému užívání obyvatelům, popř. návštěvníkům Městské části Prahy 6, na jejímž území se nachází. Obvodní soud pro Prahu 1 vyšel při rozhodování z usnesení Ústavního soudu ze dne 30. července 2013 sp. zn. I. ÚS 2496/11 (dostupné stejně jako všechna další rozhodnutí na http://nalus.usoud.cz/), podle něhož není v takovém případě rozhodující vztah vlastnický, nýbrž uživatelský a tedy bezdůvodné obohacení je nucen vydat ten, kdo se bezprostředně obohacuje, což ovšem není případ žalovaného. Obvodní soud pro Prahu 1 dále doplnil, že i pokud by byla ve věci dána pasivní legitimace žalovaného, nebylo by možné žalobcům náhradu přiznat s ohledem na závěry vyplývající z nálezu Ústavního soudu ze dne 1. července 2014 sp. zn. I. ÚS 581/14 (N 134/74 SbNU 35), podle něhož není přijatelné, aby samosprávný subjekt měl platit individuálnímu vlastníkovi za užívání jeho pozemků pro veřejně prospěšné účely.
3. Proti rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 1 podali žalobci odvolání, které však bylo usnesením Městského soudu v Praze ze dne 29. října 2015, č. j. 12 Co 244/2015-122, odmítnuto podle § 202 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "o. s. ř."), jako nepřípustné. Odvolací soud dovodil, že žalobci jako podíloví spoluvlastníci pozemku jsou v postavení samostatných účastníků a jejich nároky by tedy mohly být projednány zcela samostatně. Z uvedeného vyplynul závěr, že ve vztahu ke každému ze žalobců bylo rozhodnuto o nároku nepřevyšujícím částku 10.000 Kč, proto bylo třeba jejich odvolání odmítnout jako nepřípustné.
II.
Rekapitulace obsahu ústavní stížnosti
4. Stěžovatelé v ústavní stížnosti namítají porušení shora uvedených ústavně zaručených práv. Vzhledem k tomu, že byli Obvodním soudem pro Prahu 1 nesprávně poučeni o možnosti odvolání, odvíjí se lhůta pro podání stížnosti od okamžiku doručení usnesení Městského soudu v Praze, z čehož dovozují včasnost ústavní stížnosti. Stěžovatelé v prvé řadě nesouhlasí se závěrem Obvodního soudu pro Prahu 1 o nedostatku pasivní věcné legitimace. Poukazují přitom na celou řadu rozhodnutí jak Nejvyššího soudu (např. rozsudek ze dne 21. října 2014 sp. zn. 28 Cdo 2255/2014 nebo rozsudek ze dne 4. října 2012 sp. zn. 28 Cdo 4525/2011), tak i Ústavního soudu (např. usnesení ze dne 15. dubna 2014 sp. zn. II. ÚS 268/14 nebo usnesení ze dne 20. srpna 2015 sp. zn. III. ÚS 1208/15), které se otázkou pasivní věcné legitimace hlavního města Prahy, resp. jeho městských částí, v případě užívání pozemku zastavěného pozemní komunikací zabývaly a z nichž jednoznačně vyplývá, že hlavní město Praha je v těchto sporech pasivně legitimováno. Poukaz Obvodního soudu pro Prahu 1 na usnesení sp. zn. I. ÚS 2496/11 je podle stěžovatelů nesprávný, neboť závěry z něj vyplývající byly Obvodním soudem pro Prahu 1 nesprávně interpretovány. S ohledem na skutečnost, že se Obvodní soud pro Prahu 1 odchýlil od existující judikatury, odporuje jeho rozhodnutí principu legitimního očekávání, což má za následek porušení práva na spravedlivý proces.
5. Stěžovatelé dále zdůrazňují, že předmětný pozemek nebyl nikdy předmětem restituce a vedlejší účastník na něm vybudoval místní komunikaci bez jejich vědomí a souhlasu a bez poskytnutí jakékoliv kompenzace. Tímto omezením vlastnického práva stěžovatelů bez jakékoliv náhrady dochází k porušení práva na ochranu vlastnictví ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny, resp. i k porušení čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Stěžovatelé polemizují i s odkazem Obvodního soudu pro Prahu 1 na nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 581/14. Zde zdůrazňují, že se jednalo toliko o obiter dictum a navíc o specifický případ restituce, takže tyto závěry nejsou na jejich věc aplikovatelné. Stěžovatelé uzavírají, že přestože se jedná svou povahou o bagatelní věc, je pochybení Obvodního soudu pro Prahu 1 natolik závažné, že napadené rozhodnutí musí být kvůli svévoli, jíž se tento soud dopustil, zrušeno.
III.
Rekapitulace vyjádření účastníků a repliky stěžovatelů
6. Ústavní soud si pro posouzení věci vyžádal vyjádření účastníka a vedlejšího účastníka řízení.
7. Obvodní soud pro Prahu 1 pouze odkázal na odůvodnění svého rozhodnutí.
8. Vedlejší účastník řízení podal obsáhlejší vyjádření. Úvodem uvádí, že stěžovatelé toliko hodnotí věcnou správnost napadeného rozsudku, přičemž ochrany ústavně zaručených práv se nedomáhají, pročež by měla být jejich ústavní stížnost odmítnuta. Dále se vyjadřuje k samotné věcné stránce sporu. Vedlejší účastník souhlasí s názorem Obvodního soudu pro Prahu 1 vycházejícím z usnesení Ústavního soudu ze dne 30. července 2013 sp. zn. I. ÚS 2496/11 ohledně nedostatku pasivní legitimace vedlejšího účastníka. Vedle toho se ztotožňuje i se závěry vyplývajícími ze shora citovaného nálezu sp. zn. I. ÚS 581/14. Rovněž popisuje okolnosti vzniku sporu, jakož i snahu o smírné vyřešení věci, která ovšem ztroskotala na podmínkách stěžovatelů. Blíže se vyjadřuje i k případnému požadavku stěžovatelů ohledně stanovení výše bezdůvodného obohacení. Konečně poukazuje na to, že pozemek neslouží k výdělečným účelům, ale naopak veřejně prospěšným a vedlejší účastník nese náklady s jeho údržbou. Závěrem rozebírá i otázku, zda stěžovatelé neměli požádat o vydání tohoto pozemku v rámci restitucí, když tím, že byl v minulosti zastavěn, fakticky došlo k jeho převzetí státem bez právního důvodu.
9. Stěžovatelé v replice k vyjádření účastníka a vedlejšího účastníka řízení nad rámec ústavní stížnosti podotýkají, že Obvodní soud pro Prahu 1 nesprávně vyložil závěry plynoucí z usnesení sp. zn. I. ÚS 2496/11, které navíc nejsou na stávající případ aplikovatelné. Dále poukazují na skutečnost, že názor vyslovený v nálezu sp. zn. I. ÚS 581/14, kromě toho, že se jednalo pouze o obiter dictum, není skutkově ekvivalentní s nyní projednávaným případem. Rovněž nesouhlasí s názorem vedlejšího účastníka, že došlo k převzetí předmětného pozemku státem bez právního důvodu, a proto měli v zákonné lhůtě požádat o vydání tohoto pozemku.
IV.
Posouzení přípustnosti a včasnosti ústavní stížnosti
10. Ústavní soud se nejprve zabýval přípustností a včasností ústavní stížnosti. Stěžovatelé lhůtu pro podání ústavní stížnosti odvíjejí od okamžiku doručení usnesení Městského soudu v Praze, jímž bylo jejich odvolání odmítnuto pro nepřípustnost (s ohledem na samostatné společenství účastníků v řízení se jednalo o bagatelní věc). Takto podaný opravný prostředek nepovažuje Ústavní soud obvykle za efektivní vyčerpání opravných prostředků [viz § 72 odst. 3 a § 75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu")], a proto by musel ústavní stížnost odmítnout pro nepřípustnost, resp. opožděnost [srov. § 43 odst. 1 písm. e), resp. § 43 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu]. V daném případě však stěžovatelé vycházeli ze (zřejmě) nesprávného poučení Obvodního soudu pro Prahu 1, že odvolání přípustné je, pročež jim nelze jejich procesní postup (podání odvolání) klást k tíži. Lhůtu pro podání ústavní stížnosti (§ 72 odst. 3 zákona o Ústavním soudu) odvíjející se od okamžiku doručení rozhodnutí o odvolání považuje proto Ústavní soud ve stávajícím případě za zachovanou. Uvedená skutečnost (podání nepřípustného odvolání) však měla pravděpodobně vliv na formulaci stížnostního petitu, kdy stěžovatelé navrhují zrušení pouze rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 1.
V.
Vlastní posouzení ústavní stížnosti
11. Ústavní soud v prvé řadě uvádí, že jednou z funkcí Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), zvláště ústavní úpravy základních práv a svobod, je její "prozařování" celým právním řádem. Smysl Ústavy spočívá nejen v úpravě základních práv a svobod, jakož i institucionálního mechanizmu a procesu utváření legitimních rozhodnutí státu (resp. orgánů veřejné moci), nejen v přímé závaznosti Ústavy a v jejím postavení bezprostředního pramene práva, nýbrž i v nezbytnosti státních orgánů, resp. orgánů veřejné moci, interpretovat a aplikovat právo pohledem ochrany základních práv a svobod.
12. Stěžovatelé v ústavní stížnosti především brojí proti závěru Obvodního soudu pro Prahu 1 o nedostatku pasivní legitimace žalovaného (vedlejšího účastníka řízení), přičemž poukazují na judikaturu jak Nejvyššího soudu, tak i Ústavního soudu, která na danou problematiku nahlíží odlišně. Stěžovatelé správně naznačují a Ústavní soud v tomto případě jejich argumentaci zcela přijímá, že otázka pasivní legitimace v souvislosti s užíváním pozemku zastavěného pozemní komunikací (popř. i pozemku silniční vegetace, představující příslušenství této komunikace), byla jednoznačně vyřešena s tím výsledkem, že pasivně legitimovaným subjektem je hlavní město Praha, nikoliv jeho jednotlivé městské části. Ústavní soud opakovaně zdůrazňuje (např. v usnesení ze dne 20. srpna 2015 sp. zn. III. ÚS 1208/15), že na rozdíl od pozemků veřejného prostranství, resp. veřejné zeleně, kdy Nejvyšší soud pasivní věcnou legitimaci přiznal městské části (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 2. prosince 2009 sp. zn. 28 Cdo 1127/2009), v případě, kdy jde o užívání pozemku zastavěného pozemní komunikací, je pasivně legitimovaným subjektem hlavní město Praha, nikoliv jednotlivé městské části, a to z toho důvodu, že je vlastníkem této komunikace podle § 9 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. listopadu 2009 sp. zn. 28 Cdo 2056/2009, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 14. října 2009 sp. zn. 28 Cdo 181/2009, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 2. prosince 2009 sp. zn. 28 Cdo 1537/2009, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 4. února 2010 sp. zn. 28 Cdo 2542/2009, či usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 268/14 ze dne 15. dubna 2014).
13. Naopak usnesení ze dne 30. července 2013 sp. zn. I. ÚS 2496/11, kterým odůvodnil svoje rozhodnutí Obvodní soud pro Prahu 1, řeší odlišnou situaci, kdy je pozemek ve vlastnictví jiné osoby zastavěn budovou sice ve vlastnictví hlavního města Prahy, avšak městská část spravuje vymezený majetek hlavního města Prahy [§ 19 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o hlavním městě Praze")], nakládá s ním a vykonává tak práva a povinnosti vlastníka (§ 34 odst. 3 zákona o hlavním městě Praze a § 17 Statutu hlavního města Prahy), přičemž z budov mívá i přímé příjmy, pročež je v tomto případě představitelná povinnost městské části vydat bezdůvodné obohacení.
14. Při posuzování otázky, zda je pasivně legitimováno hlavní město Praha či jeho městská část, je tedy nutno vycházet z toho, jaké je určení příslušného pozemku, resp. k jakému účelu je využíván. V projednávané věci předmětný pozemek slouží jako místní komunikace III. třídy, o čemž nebylo v průběhu řízení sporu. Tato skutečnost je pak podle existující judikatury rozhodným kritériem pro určení pasivní věcné legitimace. Pokud Obvodní soud pro Prahu 1 v rozporu s výše citovanou judikaturou žalobu zamítl pro nedostatek pasivní věcné legitimace žalovaného hlavního města Prahy, dopustil se tím nepřijatelné svévole, která ve svém důsledku způsobuje jednak porušení práva na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny), jednak i porušení práva na ochranu vlastnictví (čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny), neboť stěžovatelé coby podíloví spoluvlastníci předmětného pozemku, na němž je umístěna komunikace, jsou omezeni na svém vlastnickém právu, aniž by za toto omezení dostali odpovídající náhradu.
15. Obvodní soud pro Prahu 1 dále odkazoval na závěry vyplývající z nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 581/14, které by rovněž podle jeho názoru měly vést k zamítnutí žaloby. Přestože Ústavní soud kvituje snahu Obvodního soudu pro Prahu 1 důsledně respektovat právní závěry vyplývající z výše citovaného nálezu Ústavního soudu, v nyní projednávané věci je třeba souhlasit se stěžovateli v tom, že uvedené závěry vyplývající z tohoto nálezu na stávající věc přímo nedopadají. Pokud se Obvodní soud pro Prahu 1 v napadeném rozhodnutí odvolával na nález sp. zn. I. ÚS 581/14, z něhož dovozuje odklon od dosavadní judikatury, je třeba si uvědomit zejména specifika v tomto nálezu projednávané věci [jednalo se o restituci, přičemž primárním předmětem ústavněprávního přezkumu nebyla otázka náhrady za omezení vlastnického práva užíváním pozemku jako veřejného prostranství, nýbrž otázka aplikace a interpretace § 11 odst. 1 písm. c) zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů; byl zde tedy řešen střet mezi restitučním nárokem a konkrétním veřejným zájmem]. S výše uvedenou problematikou se Ústavní soud vypořádal např. v nálezu ze dne 26. dubna 2016 sp. zn. II. ÚS 2520/15 (dosud nepublikováno) nebo v usnesení ze dne 3. listopadu 2015 sp. zn. II. ÚS 2314/15, usnesení ze dne 8. prosince 2015 sp. zn. II. ÚS 3919/14 nebo v usnesení ze dne 26. ledna 2016 sp. zn. II. ÚS 505/15. V citovaných rozhodnutích akcentoval dosavadní nálezovou judikaturu, zejména v nálezu ze dne 27. září 2012 sp. zn. III. ÚS 3735/11 (N 163/66 SbNU 425), ve kterém Ústavní soud vyslovil, že "omezení vlastnického práva musí být jednotlivci kompenzováno tím subjektem, v jehož prospěch k omezení dochází, tj. společností (...) lze nalézt - v daném případě navíc podstatně přesvědčivější - argumenty, které hovoří ve prospěch pasivní legitimace právě obce (...) veřejná prostranství jsou užívána především občany té obce, ve které se nacházejí, a jejich užívání občany jiných obcí (typicky turisty nebo rodinnými příslušníky a přáteli občanů dané obce) je zpravidla spíše příležitostné a pro obec, v níž se veřejné prostranství nachází (resp. pro občany této obce), obvykle i prospěšné." Pokud tedy Obvodní soud pro Prahu 1 nesprávně aplikoval závěry nálezu sp. zn. I. ÚS 581/14 jako obecně platné osvobození obcí od náhrady za omezení práv vlastníků pozemků užívaných jako veřejná prostranství (a tedy i jako pozemních komunikací) a nezohlednil odlišnosti právního režimu mezi oběma případy, postupoval rovněž nesprávně.
16. Závaznost shora předestřené judikatury Ústavního soudu je dána tím spíše, že její nosné pilíře vyplývají z plenárních nálezů Ústavního soudu, např. z nálezu ze dne 8. července 2010 sp. zn. Pl. ÚS 8/08 (N 137/58 SbNU 115), v němž se mj. konstatuje: "Dle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod platí, že ‚Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.' Pokud tedy dojde ke skutečnému (faktickému) omezení vlastnického práva, vlastník má základní právo na náhradu za něj, což se plně vztahuje i na případ posuzované věci. Smyslem čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod totiž je, že pokud je omezeno vlastnické právo v zájmu veřejném, v zájmu společnosti (tedy nikoli výlučně v zájmu vlastníka), je rozumné a spravedlivé, aby omezení vlastnického práva bylo vlastníku vykompenzováno tím subjektem, v jehož prospěch je k danému omezení přistoupeno, tj. společností (prostřednictvím státu). Nelze spravedlivě požadovat, aby ‚náklady' společnosti nesl jen vlastník, jehož právní (vlastnická) sféra je omezována."
17. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud dospěl k závěru, že Obvodní soud pro Prahu 1, který se odchýlil od shora předestřené konstantní judikatury, nedostál v napadeném rozsudku požadavku předvídatelnosti práva a právní jistoty, čímž porušil základní právo stěžovatelů na spravedlivý proces zakotvené v čl. 36 odst. 1 Listiny. V důsledku takového postupu Obvodního soudu pro Prahu 1 došlo také k porušení práva stěžovatelů na ochranu vlastnictví garantovaného čl. 11 odst. 1 Listiny, resp. vyplývajícího z čl. 11 odst. 4 Listiny.
18. Ústavní soud současně přistoupil i ke zrušení usnesení Městského soudu v Praze ze dne 29. října 2015, č. j. 12 Co 244/2015-122, přestože samo o sobě nebylo v petitu ústavní stížnosti stěžovateli napadeno. Vzhledem k protiústavnosti rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 1 je jím uváděný důvod nepřípustnosti odvolání (pro bagatelní povahu uplatněných nároků) nadále už bezpředmětný.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat (§ 54 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
Autor: US