// Profipravo.cz / Věcná práva 12.05.2011
ÚS: K souhlasu s veřejným užíváním účelové komunikace
V případech, v nichž zákon nepředpokládá poskytnutí kompenzace za omezení vlastnického práva, lze ho ústavně konformně omezit pouze se souhlasem vlastníka, čili existuje-li v zákoně veřejnoprávní institut omezující vlastnické právo, aniž by s tímto omezením spojoval poskytnutí náhrady, je nezbytnou podmínkou jeho ústavní konformity souhlas vyjádřený vlastníkem. Tak je tomu v případě tzv. veřejně přístupných účelových komunikací definovaných v ustanovení § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v jejichž případě je vlastnické právo omezeno tím, že vlastník musí strpět obecné užívání pozemku jako komunikace (§ 19 zákona) a umožnit na něj veřejný přístup. Existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům.
Obecný soud v rámci ústavně konformní interpretace § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, na základě důkazního řízení musí mít za prokázané, že vlastník poskytl – výslovně anebo konkludentně – souhlas s veřejným užíváním účelové komunikace a dále musí mít za prokázánu podmínku potřebnosti. Konkludentní souhlas s veřejným užíváním účelové komunikace (§ 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích) nelze bez dalšího vyvodit z toho, že stěžovatel nebo jeho právní předchůdce účelovou komunikaci neoplotili ani neoznačili jako soukromý pozemek se zákazem vstupu. Při posouzení ať již výslovného anebo konkludentního souhlasu soud musí zohlednit i zákonnou úpravu nakládání s majetkem České republiky, jak je obsažena v zákoně č. 219/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů, tj. zdali nebyl dán nad rámec zákonných povinností při hospodaření s majetkem státu.
podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. III.ÚS 2942/10, ze dne 15.03.2011
Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků dne 15. března 2011 v senátě, složeném z předsedy Jiřího Muchy, soudců Pavla Holländera a Jana Musila, ve věci ústavní stížnosti České republiky - Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových, Územní pracoviště České Budějovice, se sídlem Prokišova č. 1202/5, 371 03 České Budějovice, proti rozsudku Okresního soudu v Táboře ze dne 22. července 2010 č. j. 12 C 628/2009-34, o náhradě za bezesmluvní užívání pozemku, takto:
Rozsudek Okresního soudu v Táboře ze dne 22. července 2010 č. j. 12 C 628/2009-34 se zrušuje.
Odůvodnění
I.
Vymezení věci dle ústavní stížnosti
Návrhem podaným Ústavnímu soudu dne 12. října 2010, tj. ve lhůtě stanovené v § 72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, se stěžovatel domáhá zrušení rozsudku Okresního soudu v Táboře ze dne 22. července 2010 č. j. 12 C 628/2009-34 o náhradě za bezesmluvní užívání pozemku. Uvedeným rozhodnutím obecného soudu se cítí být dotčen v základním právu na spravedlivý proces dle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a dle čl. 90 Ústavy, jakož i v základním právu vlastnickém dle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
II.
Rekapitulace věci v řízení před obecnými soudy
Stěžovatel opakovaně neúspěšně vyzval vedlejší účastníky k uzavření nájemní smlouvy za užívání přesně označeného pozemku ve vlastnictví státu, jenž tito užívají jako manipulační plochu ke garáži. K podané žalobě Okresní soud v Táboře dne 6. ledna 2010 vydal platební rozkaz, vůči němuž vedlejší účastníci podali odpor, ve kterém uvedli, že daný pozemek je účelovou komunikací, která jim - majitelům garáží - slouží jako přístupová a příjezdová cesta ze silnice k jejich nemovitostem a nadto je užívána veřejností jako spojnice k chůzi a jízdě mezi ulicemi Vožická a Sedláčkova, pročež je stát jako vlastník povinen užívání předmětného pozemku strpět a jim nevzniká povinnost platit mu jakoukoli náhradu za užívání. Po provedeném dokazování v ústavní stížností napadeném rozhodnutí obecný soud dospěl k názoru - a to s poukazem na judikaturu Nejvyššího soudu, zejména pak na rozsudek sp. zn. 22 Cdo 1868/2000 ze dne 21. listopadu 2000, že dotčený pozemek je účelovou komunikací ve smyslu § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, jež vznikla za konkludentního souhlasu stěžovatele, i když původní plány ohledně výstavby garáží počítaly s uzavřením a oplocením pozemku, k čemuž ale nedošlo a pozemek je užíván primárně majiteli garáží (a tedy i vedlejšími účastníky) a zároveň nebrání průjezdu či průchodu i jiným osobám, které ho používají jako spojnici mezi ulicemi. Uvedenými okolnostmi měl soud za prokázánu podmínku veřejné přístupnosti účelové komunikace, pročež ji považuje za vzniklou přímo ze zákona bez vydání správního rozhodnutí. Zároveň soud upozornil na skutečnost, že stát v období minimálně 40 let takto nastíněný způsob užívání pozemku nerozporoval, jeho užívání se nebránil negatorní žalobou, přičemž odkázal i na vyjádření Městského úřadu v Táboře - oddělení státní správy komunikací a veřejné dopravy ze dne 28. května 2010, obsahující shodný právní názor.
Dle ustanovení § 202 odst. 2 o. s. ř. proti uvedenému rozhodnutí nebylo přípustné odvolání.
III.
Rekapitulace stížnostních bodů a petitu ústavní stížnosti
Úvodem stížnosti argumentuje stěžovatel ve prospěch ústavní ochrany v daném případě tzv. bagatelního sporu vzhledem k velkému množství obdobných případů s poukazem na právní názor, jenž Ústavní soud vyslovil v nálezu sp. zn. I. ÚS 3143/08. Zároveň zdůrazňuje zásadu obsaženou v zákoně č. 219/2000 Sb., o majetku ČR, dle níž stát nemá vlastnit majetek, který nepotřebuje k výkonu svých funkcí, přičemž - protože nepřichází v úvahu bezúplatný převod - usiloval o prodej předmětného pozemku uživatelům. Tito nabídku koupě pozemku odmítli s odůvodněním, dle něhož neshledávají potřebu kupovat si veřejnou komunikaci ze zákona bezúplatnou, v důsledku čehož pro stát nepotřebný pozemek, jenž je neprodejný a bez výnosu, by tak zůstal v péči a údržbě státu.
Stěžovatel napadenému rozhodnutí vytýká, že se nevypořádalo se všemi argumenty a důvody, které v řízení uvedl a jejichž posouzení a zhodnocení by mohlo mít dle něj zásadní význam pro rozhodnutí.
V této souvislosti zejména odkázal na nálezy Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 268/06 a I. ÚS 1744/10, dále uvedl, že soud odmítl jeho návrh na provedení důkazu místním šetřením za účasti Městského úřadu v Táboře, v jehož rámci by tento vysvětlil rozpor v napadeném rozhodnutí citovaného vyjádření s předchozím stanoviskem založeným ve spise, z něhož vyplývá opačný závěr (výsledek místního šetření Městského úřadu v Táboře ze dne 3. října 2006). Stěžovatel upozornil i na rozpor tvrzení, dle něhož je předmětný pozemek volně průjezdný, s mapovými podklady - z nichž vyplývá, že areál je uzavřený tím, že jeho vnější obvod je tvořen zadními stěnami garážových bloků, přičemž k dispozici jsou pouze tři vjezdy, jejichž trvalá kontrola by vyžadovala nepřiměřené náklady z veřejných rozpočtů. Dle stěžovatele v dané věci absentuje v judikatuře Ústavního soudu vyžadovaná "nutná a ničím nenahraditelná komunikační potřeba", jelikož do uvedených ulic se lze dostat i sítí místních komunikací. Namítl dále, že obecný soud v napadeném rozhodnutí nijak nereagoval na argumentaci Veřejného ochránce práv v jeho stanovisku Veřejné cesty. Místní a účelové pozemní komunikace, ze dne 1. května 2007, Sborník VOP 2007, na kterou odkázal u jednání soudu dne 13. května 2010.
Pro uvedené, tj. pro porušení základního práva na spravedlivý proces a z důvodu porušení základního práva vlastnického domáhá se stěžovatel zrušení rozsudku Okresního soudu v Táboře ze dne 22. července 2010 č. j. 12 C 628/2009-34.
IV.
Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníků a vedlejšího účastníka
Na základě výzvy Ústavního soudu podle § 42 odst. 4 a § 76 odst. l zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, podal účastník řízení k předmětné ústavní stížnosti vyjádření, jež bylo Ústavnímu soudu doručeno dne 27. října 2010. Předsedkyně senátu 12 C Okresního soudu v Táboře v něm toliko odkazuje na obsah odůvodnění ústavní stížností napadeného rozsudku.
Ústavní soud podle § 42 odst. 4 a § 76 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zaslal dne 15. února 2011 předmětnou ústavní stížnost k vyjádření rovněž vedlejším účastníkům Ing. L. B. a Ing. L. B., kteří se ale vedlejšího účastenství neujali.
V.
Upuštění od ústního jednání
Dle ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, může Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že účastníci, tj. stěžovatel v podání doručeném Ústavnímu soudu dne 17. února 2011, Okresní soud v Táboře v podání doručeném Ústavnímu soudu dne 18. února 2011, vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání, a dále vzhledem k tomu, že Ústavní soud má za to, že od něj nelze očekávat další objasnění věci, bylo od ústního jednání v předmětné věci upuštěno.
VI.
Posouzení ústavnosti interpretace a aplikace ve věci relevantního jednoduchého práva
Hodnocení ústavnosti zásahu orgánu veřejné moci do základních práv a svobod se skládá z několika komponentů (sp. zn. III. ÚS 102/94, III. ÚS 114/94, III. ÚS 84/94, III. ÚS 142/98, III. ÚS 224/98 a další). Prvním je posouzení ústavnosti aplikovaného ustanovení právního předpisu (což vyplývá z § 78 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Dalšími komponenty jsou hodnocení dodržení ústavních procesních práv a konečně posouzení ústavně konformní interpretace a aplikace hmotného práva.
Pro ústavněprávní posouzení věci Ústavní soud za relevantní ustanovení jednoduchého práva považuje ustanovení § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích.
V předmětné věci Ústavní soud důvod pro postup dle § 78 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, u § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, neshledal.
Ústavní soud pro projednání a rozhodování předmětné věci plně vztáhnul kautely, jež pro ústavněprávní přezkum tzv. bagatelních věcí vyslovil v nálezu sp. zn. I. ÚS 3143/08.
Předmětem tohoto přezkumu v rozhodované věci je ústavně konformní interpretace a aplikace předmětného ustanovení jednoduchého práva, jakož i dodržení ústavních kautel spravedlivého procesu s reálným dopadem na rozsáhlou množinu analogických případů.
Ústavní soud se k otázce první vyjádřil zejména v nálezech sp. zn. II. ÚS 268/06 a I. ÚS 1744/10.
V prvním z uvedených rozhodnutí k interpretaci čl. 11 odst. 4 Listiny uvedl, že v případech, v nichž zákon nepředpokládá poskytnutí kompenzace za omezení vlastnického práva, lze ho ústavně konformně omezit pouze se souhlasem vlastníka, čili existuje-li v zákoně veřejnoprávní institut omezující vlastnické právo, aniž by s tímto omezením spojoval poskytnutí náhrady, je nezbytnou podmínkou jeho ústavní konformity souhlas vyjádřený vlastníkem. Tak je tomu v případě tzv. veřejně přístupných účelových komunikací definovaných v ustanovení § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v jejichž případě je vlastnické právo omezeno tím, že vlastník musí strpět obecné užívání pozemku jako komunikace (§ 19 zákona) a umožnit na něj veřejný přístup. Zákon o pozemních komunikacích však toto omezení nespojuje s poskytnutím finanční náhrady. S ohledem na shora uvedené Ústavní soud dovodil, že jeho jediný ústavně konformní výklad je ten, že s takovým omezením vlastnického práva musí vlastník příslušného pozemku souhlasit. Nadto vyslovil i podmínku potřebnosti, tj. existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům.
Předmětem posouzení Ústavního soudu v nálezu sp. zn. I. ÚS 1744/10 byl svým právním obsahem spor identický s věcí rozhodovanou tímto nálezem. Na okraj možných alternativ jeho řešení konstatoval, že zřízení věcného břemene je pouze jednou z možností, nikoliv jedinou, přičemž považoval nájem za možnou eventualitu řešení budoucího stavu a pro stanovení jeho výše považoval za relevantní ustanovení § 136 o. s. ř., které dává soudu možnost, aby výši nároku určil podle své úvahy.
Obecný soud v rámci ústavně konformní interpretace § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, na základě důkazního řízení musí mít za prokázané, že vlastník poskytl - výslovně anebo konkludentně - souhlas s veřejným užíváním účelové komunikace a dále musí mít za prokázánu podmínku potřebnosti. V této souvislosti analogicky konstatoval i Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 1 As 76/2009, že konkludentní souhlas s veřejným užíváním účelové komunikace (§ 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích) nelze bez dalšího vyvodit z toho, že stěžovatel nebo jeho právní předchůdce účelovou komunikaci neoplotili ani neoznačili jako soukromý pozemek se zákazem vstupu. Při posouzení ať již výslovného anebo konkludentního souhlasu soud musí zohlednit i zákonnou úpravu nakládání s majetkem České republiky, jak je obsažena v zákoně č. 219/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů, tj. zdali nebyl dán nad rámec zákonných povinností při hospodaření s majetkem státu. Takto nastíněná, z pohledu čl. 11 odst. 4 Listiny nahlížená struktura aplikace § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb. ale v rozsudku Okresního soudu v Táboře ze dne 22. července 2010 č. j. 12 C 628/2009-34 chybí.
Ústavní soud v řadě svých nálezů (sp. zn. III. ÚS 61/94, III. ÚS 95/97, III. ÚS 173/02, III. ÚS 569/03, III. ÚS 139/05, III. ÚS 359/05, IV.ÚS 3010/08 a další) podrobně vyložil pojem tzv. opomenutých důkazů ve vazbě na zásadu volného hodnocení důkazů a kautely, jež zákon klade na odůvodnění soudních rozhodnutí. Zásada volného hodnocení důkazů tudíž neznamená, že by soud ve svém rozhodování (v úvahách nad ním) měl na výběr, které z provedených důkazů vyhodnotí a které nikoli, nebo o které z provedených důkazů své skutkové závěry (zjištění) opře a které opomene. Procesnímu právu účastníka navrhovat důkazy odpovídá povinnost soudu nejen o vznesených návrzích (včetně návrhů důkazních) rozhodnout, ale také - pokud jim nevyhoví - ve svém rozhodnutí vyložit proč, z jakých důvodů tak činí. Neakceptování důkazního návrhu účastníka řízení lze založit toliko třemi důvody: Prvním je argument, dle něhož tvrzená skutečnost, k jejímuž ověření nebo vyvrácení je navrhován důkaz, nemá relevantní souvislost s předmětem řízení. Dalším je argument, dle kterého důkaz není s to ani ověřit ani vyvrátit tvrzenou skutečnost, čili ve vazbě na toto tvrzení nedisponuje vypovídací potencí. Konečně třetím je pak nadbytečnost důkazu, tj. argument, dle něhož určité tvrzení, k jehož ověření nebo vyvrácení je důkaz navrhován, bylo již v dosavadním řízení bez důvodných pochybností (s praktickou jistotou) ověřeno nebo vyvráceno. Jestliže tak obecný soud nepostupuje, zatíží své rozhodnutí nejen vadami spočívajícími v porušení obecných procesních předpisů, ale současně postupuje v rozporu se zásadami vyjádřenými v hlavě páté (především čl. 36 odst. 1, čl. 38 odst. 2 Listiny).
Ze spisu Okresního soudu v Táboře sp. zn. 12 C 628/2009, jejž si Ústavní soud vyžádal, se podává, že u jednání konaného dne 13. května 2010 žalobce, takto stěžovatel v řízení před Ústavním soudem, navrhl důkaz místním šetřením, na nějž žádnou formou obecný soud v ústavní stížností napadeném rozhodnutí nereagoval. Uvedený postup obecného soudu nelze než z pohledu uvedených kautel kvalifikovat ve smyslu opomenutého důkazu a tím i porušení práva na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny.
V dosavadní judikatuře ve věcech ústavních stížností (např. sp. zn. III. ÚS 151/06, IV. ÚS 518/10 a další) Ústavní soud interpretoval pojem svévole ve smyslu extrémního nesouladu právních závěrů s vykonanými skutkovými a právními zjištěními, dále ve smyslu nerespektování kogentní normy, interpretace, jež je v extrémním rozporu s principy spravedlnosti (příkladem čehož je přepjatý formalismus), jakož i interpretace a aplikace zákonných pojmů v jiném než zákonem stanoveném a právním myšlením konsensuálně akceptovaném významu, a konečně ve smyslu rozhodování bez bližších kritérií či alespoň zásad odvozených z právní normy.
V předmětné věci Okresní soud v Táboře opřel svůj závěr o povaze sporného pozemku ve smyslu účelové komunikace o stanovisko Městského úřadu v Táboře ze dne 4. března 2010 sp. zn. S-META 11311/2010 OD/Pr, jež ale ve spise Okresního soudu v Táboře sp. zn. 12 C 628/2009 založeno není. V předmětném spise je založeno vyjádření Městského úřadu v Táboře, odboru dopravy, ze dne 28. května 2010 č. j. S-META/2010 OD/Pr/2, v němž absentuje jakékoli odůvodnění (č. l. 21 spisu Okresního soudu v Táboře sp. zn. 12 C 628/2009). Tímto postupem soud založil extrémní rozpor mezi právním závěrem a provedeným důkazem, v důsledku čehož rovněž porušil právo na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny.
Pro uvedené Okresní soud v Táboře rozsudkem ze dne 22. července 2010 č. j. 12 C 628/2009-34 jednak porušil základní práva stěžovatele plynoucí z čl. 36 odst. 1 Listiny a jednak nedostál kautelám plynoucím z principu proporcionality v posouzení dvou v kolizi stojících vlastnických práv z hlediska čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny, pročež jej Ústavní soud zrušil [§ 82 odst. 1, odst. 3 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů].
Poučení: Proti tomuto nálezu se nelze odvolat.
UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.
Autor: ÚS