// Profipravo.cz / Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu 8/2005 16.10.2005

č. 627/2005 Ceny: výpočet neoprávněně získaného majetkového prospěchu; způsob určení průměrné věcně usměrňované ceny tepelné energie pro domácnosti; protokol o cenové kontrole

I. Při uložení pokuty podle § 17 odst. 1 písmo a) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, se pro výpočet neoprávněně získaného majetkového prospěchu vychází z ceny účtované odběratelům zahrnující i daň z přidané hodnoty.

II. Způsob určení průměrné věcně usměrňované ceny tepelné energie pro domácnosti včetně vzorce stanoveného cenovým výměrem je součástí cenové regulace a soudu nepřísluší hodnotit vhodnost stanovených kritérií.

III. Souhlas kontrolovaného subjektu s protokolem o kontrole podle § 6 odst. 5 vyhlášky č. 580/1990 Sb., kterou se provádí zákon o cenách, nevylučuje hodnocení protokolu o kontrole jako důkazu v řízení o uložení pokuty.

(podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2004, čj. 6 A 5/2000-58)

vytisknout článek

k § 17 odst. 1 písmo a) zákona Č. 526/1990 Sb., o cenách
k § 6 odst. 5 vyhlášky Č. 580/1990 Sb., kterou se provádí zákon o cenách (v textu též "vyhláška č. 580/1990 Sb.")

prejudikatura: ad III. Soudní judikatura ve věcech správních č. 858/2001-III.


věc: Společnost s ručením omezeným Ž. v Ř. proti Státní energetické inspekci (na niž přešla působnost Ministerstva financí v projednávané věci) o uložení poku­ty za porušení cenových předpisů.

Finanční ředitelství v Brně dne 13. 10. 1999 uložilo žalobci pokutu podle § 17 odst. 1 písmo a) zákona o cenách ve výši 602 343 Kč za porušení cenových předpisů [§ 15 odst. 1 písmo c) zákona o cenách] tím, že v roce 1996 nerespektoval cenovými orgány sta­novený maximální rozsah možného zvýšení ceny tepelné energie pro domácnosti.

Ministerstvo financí žalobou napade­ným rozhodnutím ze dne 15. 12. 1999 ža­lobcovo odvolání zamítlo a rozhodnutí správního orgánu 1. stupně potvrdilo.

Žalobce ve správní žalobě zejména namítal, že nesouhlasí s vyčíslením neoprávněného majetkového prospěchu, z něhož je odvozována výše pokuty, a to z důvodu nesprávného zahrnutí daně z přidané hodnoty. Za majetkový pro­spěch lze podle jeho názoru považovat pouze vlastní hospodářský přínos, a ni­koliv daň odváděnou státu. Dvojím odvo­dem stejné částky je tak trestán opakova­ně. Dále namítal, že v kontrolním zjištění nepřihlédl správní orgán ke skutečnosti, že při výpočtu smluvní ceny odběratelům žalobce provedl již snížení objemu dodávky, a nikoli pouze ceny, i když množství 58 078,43 GJ bylo skutečně do­dáno; to se opět projevilo zvýšením ne­oprávněného majetkového prospěchu.

Žalovanému o tom byly předloženy do­klady, které nevzal v úvahu. Za nespráv­nou považuje žalobce i aplikaci cenové­ho výměru č. 01/96 a č. 04/96, části II, položky 5: napadá bod 3 výměru č. 04/96, podle něhož je zvýšenou cenu možno překročit nejvýše o částku vlivu sjedna­né vyšší ceny zemního plynu pro výrobu tepelné energie v souladu se stanovenou maximální cenou zemního plynu s účin­ností od 1. srpna 1996 v návaznosti na bod 4 výměru č. 01/96, který omezuje průměrnou cenu dodané tepelné ener­gie pro vytápění bytů podle stanovené­ho vzorce. Při kontrole byla k průměrné ceně vypočtené podle vzorce připočte­na částka odpovídající rozdílu cen náso­beného spotřebovaným množstvím plynu, ovšem žalobce se domnívá, že uvedený vzorec bere v potaz také cenu paliva tak, aby celková spotřeba paliva v Kč neměla vliv na regulovanou prů­měrnou cenu tepelné energie - tedy da­né ustanovení mělo být do vzorce přímo aplikováno tak, že v čitateli druhého zlomku mělo být N96 místo N95. Ze všech těchto důvodů považuje žalobce výpočet neoprávněného majetkového prospěchu, od něhož se odvíjí výše po­kuty, za nesprávný.

Ministerstvo financí, proti němuž ža­loba směřovala, v písemném vyjádření k žalobě uvedlo, že přihlédlo ke všem podkladům rozhodnutí předloženým v průběhu odvolacího řízení, které na rozhodnutí neměly vliv, protože se jed­nalo o podklady, které nedokazovaly ža­lobcova tvrzení. Konkrétně žalobce předložil dvě přílohy k faktuře vystave­né odběrateli S. v T. obsahující přehled o dodávkách tepelné energie v jednotli­vých měsících r. 1996, ovšem tyto dodáv­ky kontrolní orgán při propočtu již pou­žil. Žalobce také množství dodané tepelné energie pro propočet odsouhlasil jako správné. Daň z přidané hodnoty považuje žalovaný za součást neoprávně­ného majetkového prospěchu, neboť podle § 2 odst. 1 zákona o cenách je sou­částí ceny i příslušná daň a výpočet byl proveden v souladu s § 8 odst. 1 vyhlášky č. 580/1990 Sb. Majetkový prospěch je nutno sledovat ve vztahu ke kupujícím, kteří cenu platí včetně daně z přidané hodnoty. Množství dodané tepelné ener­gie použité kontrolou při výpočtu pova­žuje žalovaný za správné. Údaje mají podklad ve fakturách vystavených žalob­cem při konečném vyúčtování dodávek tepelné energie za rok 1996 a také odběrateli uhrazených. V průběhu odvolací­ho řízení žalobce také jen opakovaně předložil doklady při kontrole užité. Při užití vzorce pro výpočet kontrola správ­ně vyšla z výměrů Ministerstva financí č. 01/96 a č. 04/96. Návrh na úpravu vzorce považuje žalovaný za spekulativ­ní, neboť úprava členu N95 na N96 je na­vrhována pouze v jednom případě pře­sto, že jej vzorec obsahuje dvakrát; navíc podle tohoto návrhu a při důsledné ná­hradě těchto členů ve vzorci by vyšla ce­na pro žalobce nevýhodnější. Všechny námitky proto žalovaný považuje za neo­právněné a navrhuje zamítnutí žaloby.

K tomu žalobce písemně sdělil, že je­ho námitka nesměřovala proti chybným podkladům, ale proti jejich chybnému použití. Pracovníci kontroly nesprávně vyloučili z propočtu průměrné usměr­ňované ceny výši korekcí pro kotelny K 19 a K 36 dle smlouvy, jak je uvedeno v předkládaných přílohách, neboť vyšli pouze ze smluvní slevy a nevzali v úvahu množství dodaného tepla. Je pravda, že žalobce množství tepla odsouhlasil, ale jen proto, že vlastní prověření provedl až po kontrole. Zahrnutí daně z přidané hodnoty do ceny i nadále považoval za nesprávné. Jde o dvojí postih za stejný přestupek. Regulační vzorec je vytvořen za předpokladu konstantní ceny paliva a měl by eliminovat vliv nákladů na palivo na cenu tepelné energie a pro případ zo­hledňování ceny paliva je nutno tento vliv vzít v úvahu již ve vzorci. Žalobcův ná­vrh je tak zohledněním změny ceny pali­va, a nikoliv ostatních položek vzorce.

Ze správního spisu vyplynulo, že u žalobce byla provedena kontrola dodr­žování cen tepelné energie za rok 1996, o níž byl sepsán protokol dne 1. 9. 1999; v něm je uvedeno, že průměrná věcně usměrňovaná cena za rok 1995 činila 283,50 Kč a započtením možného zvýše­ní o 3,5 % a vlivu sjednané vyšší ceny zemního plynu mohla činit nejvíce 287,60 Kč/G] včetně daně z přidané hodnoty. Přitom z celkových skutečných tržeb a prodaného množství tepla byla zjištěna skutečná cena 298 Kč/G]. Z roz­dílu nejvyšší možné tržby při zjištěných dodávkách tepla 57 920,99 G] a skuteč­né tržby byl vyčíslen neoprávněný ma­jetkový prospěch ve výši 602343,33 Kč. Příloha protokolu o kontrole obsahuje přehled faktur obsahujících údaje o množství dodaného tepla a přehled vy­fakturovaných G] pro byty v r. 1996 opat­řený žalobcovým razítkem a nečitelným podpisem; celkový součet činí 57 920 G]. Žalobce ve vyjádření k protokolu o kon­trole uvedl, že souhlasí s kontrolními zjištěními, nikoliv však s výší vypočtené­ho neoprávněného majetkového pro­spěchu, a to z důvodu, že pracovníci kontroly vycházeli z ceny včetně daně z přidané hodnoty, která není součástí tržeb. Tuto námitku neshledal kontrolní orgán důvodnou a následně zahájilo fi­nanční ředitelství v Brně správní řízení; v něm se žalobce vyjádřil opět tak, že vý­počet neoprávněného majetkového pro­spěchu nepovažuje za správný, a požádal o jeho přehodnocení.

Nejvyšší správní soud, který věc pře­vzal k dokončení řízení podle § 132 s. ř. s., žalobu jako nedůvodnou zamítl (§ 78 odst. 7 s. ř. s.).


Z odůvodnění:

Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené správní rozhodnutí v rozsahu a mezích žaloby (§ 75 odst. 1 s. ř. s.) a do­spěl k závěru, že žaloba není důvodná. O jednotlivých žalobních námitkách uvážil takto:

- v prvé námitce žalobce poukazuje na nesprávný výpočet pokuty, neboť ne­oprávněný majetkový prospěch byl počí­tán z kupní ceny zahrnující i daň z přida­né hodnoty.

Pokuta podle § 17 odst. 1 písmo a) zá­kona o cenách (ve znění po novele pro­vedené zákonem č. 151/1997 Sb.) se ukládá ve výši neoprávněně získaného majetkového prospěchu za období, v němž byl získán. Majetkovým prospě­chem neoprávněně získaným poruše­ním cenových předpisů prodávajícího se pro účely určení výše pokuty v přípa­dech uvedených v § 15 odst. 1 písmo a) až e) zákona o cenách rozumí podle § 8 odst. 1 vyhlášky č. 580/1990 Sb., kterou se provádí zákon o cenách, rozdíl mezi souhrnem cen skutečně zaplacených ku­pujícím a souhrnem cen, které měly být maximálně účtovány na základě § 5 odst. 2 a 3 nebo § 6 odst. 1 zákona nebo které by odpovídaly podmínkám regula­ce cen. Co se rozumí cenou, stanoví zá­kon o cenách v § 1 odst. 2 písmo a) tak, že cena je peněžní částka sjednaná při ná­kupu a prodeji, a v § 2 odst. 1 tak, že sou­částí sjednané ceny je mj. příslušná daň. Zákonná úprava je pak shodně a výslov­ně promítnuta i v cenovém výměru [výměr Ministerstva financí Č. 01/96, ve znění změn provedených Výměrem č. 04/96, část II položka č. 5, kód 40.30.11, bod (1) - Energie tepelná od výrobce a distribu­tora]. V cenách, které měly být účtovány, a stejně tak v cenách skutečně zaplace­ných odběrateli byla příslušná daň z při­dané hodnoty obsažena. Způsob výpočtu neoprávněně získaného majetkového prospěchu zahrnující daň z přidané hod­noty není v rozporu s právním předpi­sem. Nelze ani akceptovat žalobcův ná­zor, že daň z přidané hodnoty je odváděna státu, a tak se jedná vlastně o dvojí postih. Odvod daně z přidané hodnoty na základě daňového zákona nemá charakter postihu. Užití ceny včet­ně daně při výpočtu proto nemůže mít charakter dalšího postihu; navíc by ani obecně nebylo možno vyloučit souběh odpovědností. Protiprávní jednání může být spojeno s různými druhy odpověd­nosti - trestní, sankční, za způsobenou škodu atd. - aniž by jejich současné vy­vození bylo vyloučeno. V daném přípa­dě jde o sankční postih, při němž je výše sankce určitým způsobem stanovena ve vztahu k výši neoprávněně získaného majetkového prospěchu, u něhož je rov­něž právním předpisem určeno, co se za něj považuje. Majetkový prospěch neo­právněně získaný porušením cenových předpisů nebo také neoprávněně získa­ný majetkový prospěch jsou pojmy ce­nových předpisů, které také určují, co se jimi rozumí. Přitom úprava v cenovém výměru vychází ze zákonné úpravy; po­kud jde o charakter a závaznost cenové­ho výměru, je třeba vycházet ze zmocně­ní obsaženého v § 10 zákona o cenách. Závazností cenových výměrů se zabýval Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 9. 10. 2003, čj. 7 A 6/2002-50 (ne­publikováno), a dospěl k závěru, že se jed­ná o pramen práva (shodně jako Ústavní soud ČR v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/99 ze dne 23. 5. 2000).

- ve druhé námitce žalobce poukazu­je na nesprávnou aplikaci vzorce výpo­čtu průměrné věcně usměrňované ceny r. 1995, a to ve vztahu k nákladům na pa­livo.

Cena tepelné energie patří mezi ceny věcně usměrňované ve smyslu § 6 odst. 1 zákona o cenách a věcné usměrňování spočívá ve stanovení podmínek cenový­mi orgány pro sjednání cen. Seznam zboží, u kterého se uplatňuje regulace cen, a ceny v jeho rámci stanovené určují ce­nové orgány a zveřejňují jej v cenovém věstníku (§ 10 zákona o cenách). Pro rozhodné období byl seznam zboží s re­gulovanými cenami určen Výměrem Mi­nisterstva financí č. 01/96, změny sezna­mu pak Výměrem č. 04/96. V části II (Seznam zboží, u něhož se uplatňuje věc­né usměrňování cen) v položce 5 (kód 40.30.11 - Energie tepelná od výrobce a distributora) je v bodě (3) písmo b) sta­noveno, že za rok 1996 nesmí být prů­měrná věcně usměrňovaná cena tepelné energie pro domácnosti vyšší než prů­měrná věcně usměrňovaná cena tepelné energie za rok 1995 zvýšená o 3,5 %; tak­to zvýšenou průměrnou věcně usměrňo­vanou cenu je přitom možno překročit nejvýše o částku vlivu sjednané vyšší ce­ny zemního plynu pro výrobu tepelné energie v souladu se stanovenou maxi­mální cenou zemního plynu s účinností od 1. 8. 1996. V bodě (4) pak je stanove­no, že průměrná věcně usměrňovaná ce­na za rok 1995 se určí podle vzorce:

P95 = (Q95 - N95)/q96 + N95/q95

a dále jsou uvedeny definice užitých symbolů (což je zmíněno i ve správním rozhodnutí 1. stupně). Tvrdí-li tedy ža­lobce, že v čitateli druhého zlomku by mělo být N96 místo N95 (tedy náklady na palivo podle spotřeby v r. 1996, a nikoliv podle spotřeby v r. 1995), nelze mu přisvědčit. Způsob, jakým je vypočítává­na průměrná věcně usměrňovaná cena, která je základem pro stanovení věcně usměrňované ceny v dalším roce, takto stanoví cenový orgán v mezích své pra­vomoci, a vzorec je tak součástí věcného usměrňování cen. Soud není oprávněn posuzovat vhodnost způsobu, jakým je cena věcně usměrňována; v mezích ža­lobních námitek zkoumá zákonnost na­padeného rozhodnutí, v daném případě, zda výpočet neoprávněného majetkové­ho prospěchu, který je základem ulože­né pokuty, byl vypočten v souladu s pra­vidly určenými na základě zákonného zmocnění. Podle § 8 odst. 1 vyhlášky č. 580/1990 Sb. se majetkový prospěch získaný porušením cenových předpisů prodávajícím pro určení výše pokuty v případech uvedených v § 15 odst. 1 písmo a) až e) zákona o cenách vyčíslí ja­ko rozdíl mezi souhrnem cen skutečně zaplacených kupujícím a souhrnem cen, které měly být maximálně účtovány na základě ustanovení § 6 odst. 1 zákona. V tom soud pochybení neshledal.

- ve třetí námitce žalobce poukazuje na nedostatek kontrolního zjištění ohled­ně výše dodávek tepla.

Pokuta za porušení cenových předpi­sů podle § 17 odst. 1 písmo a) zákona o cenách je ukládána ve správním řízení upraveném zákonem o cenách (v me­zích odst. 5 cit. ustanovení s použitím správního řádu) a vyhláškou č. 580/1990 Sb. Přesto, že se jedná o sankční správní pro­ces, postrádá řízení určité prvky jinak pro ukládání pokut charakteristické, a to zejména prostor pro úvahu správního orgánu o výši pokuty. Ta se ukládá ve výši neoprávněně získaného majetkové­ho prospěchu za období, v němž byl zís­kán, a prováděcí předpis stanoví obsah tohoto pojmu (§ 8 odst. 1 vyhlášky č. 580/1990 Sb.). Skutková zjištění tak mají význam nejen pro posouzení napl­nění znaků skutkové podstaty deliktu, ale také přímo určují výši pokuty. Žalob­ce nepopírá, že porušil cenové předpisy, ovšem výpočet neoprávněného majetko­vého prospěchu nepovažuje za přesný, neboť ve skutečnosti dodal větší množ­ství tepla, než z jakého vycházel kontrol­ní orgán i správní orgány rozhodující o pokutě. V žalobě tvrdil, že nebyla zo­hledněna skutečnost, že při výpočtu smluvní ceny odběratelům provedl sní­žení již objemu dodávky, a nikoli pouze ceny, i když množství 58 078,43 G] bylo skutečně dodáno, a tak nedošlo k zapo­čtení smluvních korekcí pro kotelny K 19 a K 36. Při jednání upřesnil, že na smluvním základě poskytoval slevy u do­dávek z kotelen K 19 a K 36 tím způso­bem, že v odpovídajícím poměru snížil při fakturaci množství dodaného tepla.

Z toho plyne, že skutečně došlo k ur­čitému zkreslení výše dodávek, ale i k to­mu odpovídajícímu zkreslení výše tržeb. Z protokolu o kontrole vyplývá, že kon­trolní orgán při výpočtu věcně usměrňo­vané ceny roku 1995 vycházel v ukazate­li "q96" z objemu dodávek tepla pro domácnosti od výrobce za rok 1996 ve výši 57 920,79 G] a ze stejného množství vycházel i při výpočtu možného zvýšení ceny a při výpočtu neoprávněného ma­jetkového prospěchu.

Z hlediska zákonnosti napadeného rozhodnutí je však podstatné posouzení, zda se jedná o vadu postupu či rozhod­nutí správního orgánu. Pokud žalobce vznáší danou námitku proti kontrolní­mu zjištění, nelze mu přisvědčit. Kontro­la byla prováděna podle § 14 odst. 1 písmo a) zákona o cenách. Způsob prová­dění kontroly je upraven v zákoně České národní rady č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, včetně práva povinností kon­trolních orgánů a kontrolovaných sub­jektů. Pokud jde o podklady pro kontro­lu, spis obsahuje podklady předložené při kontrole žalobcem: k množství dodá­vek tepelné energie "přehled vyfakturo­vaných GJ pro byty v r. 1996" a k tržbám kopie faktur vystavených jednotlivým odběratelům za dané období. Pokud by­ly slevy poskytovány snížením dodávek, nemohly se samozřejmě promítnout v žádném z těchto dokladů; současně je však třeba zdůraznit, že z těchto podkla­dů nemohlo být kontrolnímu orgánu zřejmé, že existují další dodávky, které nebyly fakturovány, a takovou možnost nelze ani obecně předpokládat. Výsle­dek kontrolního zjištění je uveden v pro­tokolu o kontrole, jehož přílohami byly i kopie kontrolních podkladů. Protokol byl projednán se žalobcem, aniž k němu žalobce vznesl připomínky ve vztahu k rozsahu dodávek tepla či uplatnil ná­mitky podle § 18 zákona o státní kontro­le. Postupu a závěrům kontrolního orgá­nu nelze vytýkat tvrzené porušení zákona a protokol o kontrole mohl být základem pro uložení pokuty v souladu s § 6 odst. 5 vyhlášky č. 580/1990 Sb.

Závěr kontroly tak odůvodňoval ná­sledné zahájení správního řízení (§ 16 odst. 1 zákona o cenách). V tomto řízení je protokol o kontrole třeba považovat za důkaz ve smyslu § 34 správního řádu. To znamená, že i v případě nevznesení ná­mitek v kontrolním řízení podléhá pro­tokol hodnocení správního orgánu, a to z hlediska jeho úplnosti a správnosti. Po­kud žalobce v průběhu kontroly předložil neúplné podklady, měl možnost to v mezích práv účastníka správního říze­ní napravit a důkazy, které by navrhl či předložil, by pak musely být hodnoceny společně s protokolem o kontrole (§ 33 a § 34 správního řádu). Žalobce ovšem nezpochybnil výsledek kontrolního zjiš­tění ani při vyjádření k zahájenému správnímu řízení; vyjádření ze dne 16.9. 1999 předložené žalobcem při jednání správní spis neobsahuje, a proto nelze vytýkat správnímu orgánu I. stupně ne­dostatek skutkových zjištění, neboť pod­kladem pro jeho rozhodnutí byl nezpo­chybněný protokol o kontrole včetně podkladů, o které se protokol opíral, a žádná jiná tvrzení, natož návrhy důka­zů, v řízení uplatněny nebyly. V poda­ném odvolání žalobce opět poukazoval jen na připomínku ke kontrole týkající se zahrnutí daně z přidané hodnoty do ceny a teprve na výzvu odvolacího orgá­nu k návrhům na doplnění řízení dopl­nil žalobce odvolání o námitku nezahr­nutí množství dodaných G], za které byla odběratelům poskytnuta sleva. Při pro­jednání odvolání uvedl, že doloží tvrze­né skutečnosti, a poté předložil přehledy dodávek dvou kotelen (jeden neúplný) s údaji o smluvní korekci a smlouvu o dodávkách tepla uzavřenou na jiné než rozhodné období. Následně předložil ji­né dva přehledy (tentokrát sice oba úpl­né, ovšem jeden z nich se lišil od dříve předloženého právě neuvedením smluv­ní korekce) a jiné smlouvy (sice na roz­hodné období, ovšem neuzavřené žalob­cem). Lze souhlasit se závěry odvolacího orgánu vyjádřenými v napadeném roz­hodnutí, že nejde o důkazy vyvracející kontrolní zjištění. Rozhodnutí ve správ­ním řízení musí být vydáno na základě spolehlivě zjištěného skutečného stavu věci (§ 46 správního řádu) a jedná se jis­tě o povinnost správního orgánu, který provádí dokazování (§ 34 odst. 4 správ­ního řádu). V daném případě byl podkla­dem pro rozhodnutí o pokutě protokol o kontrole, jehož správnost žalobce v od­volacím řízení zpochybnil, avšak své tvr­zení řádně nedoložil. Přitom důkazy, kterými by mohl svá tvrzení podložit, byly pouze v jeho dispozici a správní orgán si je nemohl opatřit jinak. V daném případě by žalobce ke zpochybnění protokolu o kontrole jako důkazu ve správním říze­ní musel předložit zejména řádné smlou­vy o dodávkách obsahující ujednání o slevě, musel by doložit, že byly splněny podmínky k poskytnutí slev a k jejich rozsahu, musel by doložit ujednání o způsobu poskytnutí sleva konečně do­ložit realizaci poskytnutých slev. Zmínka o smluvních korekcích v přehledech do­dávek vyvrácením kontrolních podkladů není, nehledě k tomu, že zmíněné pře­hledy žalobce předkládal v různých variantách a že ani součet v přehledech uve­dených korekcí (138,4 GJ) neodpovídá rozdílu mezi jím tvrzeným množstvím dodávek tepla v GJ a množstvím zjiště­ným a doloženým kontrolou (157,54 GJ). V úplnosti doklady v uvedeném nezbyt­ném rozsahu nebyly předloženy ani sou­du. Odvolací orgán, který rozhodoval v mezích § 59 odst. 1 správního řádu a dal žalobci možnost doložení nově tvr­zených skutečností, neporušil zákon, po­kud za takové důkazní situace podle § 59 odst. 2 správního řádu odvolání zamítl a rozhodnutí 1. stupně potvrdil.

Autor: zdroj NSS ČR