// Profipravo.cz / Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu 8/2005 16.10.2005
č. 620/2005 Řízení před soudem: kompetenční výluka; Stavební řízení: účastníci řízení o povolení předčasného užívání stavby
I. Rozhodnutí, kterým stavební úřad zastavuje řízení o žádosti o povolení změn stavby před jejím dokončením [§ 88 odst. 2 a § 68 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona], je úkonem správního orgánu, který není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s.ř.s., a je proto ze soudního přezkumu vyloučen [§ 70 písmo a) s.ř.s.].
II. Do okruhu účastníků řízení o povolení předčasného užívání stavby před jejím dokončením podle § 83 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona, patří stavebník, vlastník stavby, uživatel (provozovatel), je-li v době zahájení řízení znám, a vlastník pozemku, na kterém je stavba umístěna, pokud jeho vlastnické právo může být rozhodnutím přímo dotčeno (§ 78 téhož zákona).
(podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, čj. 3 As 44/2004-123)
k § 65 odst. 1 a § 70 písmo a) soudního řádu správního
k § 83 a § 88 zákona č. 50/1976 Sb., o územním řízení a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákonů č. 83/1998 Sb. a č. 59/2001 Sb. a nálezu Ústavního soudu č. 95/2000 Sb.
věc: Jaroslav K. v P. proti Krajskému úřadu Plzeňského kraje o povolení změn stavby před jejím dokončením a o povolení předčasného užívání stavby před jejím dokončením, o kasační stížnosti žalobce.
Dne 9. 8. 2000 vydal Magistrát města Plzně (stavební úřad) stavební povolení na stavbu propojení ulic U. a 1. v Plzni. Dne 13.8. 2002 rozhodl stavební úřad v řízení zahájeném na návrh investora (Útvar investic města Plzně) podle § 88 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona, o zastavení řízení o žádosti o povolení změn stavby před jejím dokončením v rozsahu stavebních objektů 209 a 210, jejichž stavba nebyla pravomocně povolena (výrok A), a podle § 83 stavebního zákona o povolení předčasného užívání stavby ve zbývajícím rozsahu (výrok B).
Odvoláním z 27. 8. 2002 napadl žalobce (jako jeden z vlastníků sousedících nemovitostí) výrok B rozhodnutí, jímž stavební úřad povolil předčasné užívání stavby; výrok A rozhodnutí zůstal odvoláním nedotčen. Žalovaný zamítl odvolání rozhodnutím ze dne 30. 1. 2003.
Žalobu, jíž žalobce brojil proti rozhodnutí žalovaného, odmítl Krajský soud v Plzni usnesením ze dne 22. 4. 2004. V odůvodnění nejprve zkoumal, zda je žalobce aktivně legitimován k podání žaloby. Co se týče řízení o povolení předčasného užívání stavby, okruh jeho účastníků není v § 83 stavebního zákona vymezen. Podle soudu není možné analogicky aplikovat § 78 stavebního zákona, který vymezuje okruh účastníků kolaudačního řízení, a je naopak třeba aplikovat obecné vymezení účastníků správního řízení provedené v § 14 odst. 1 správního řádu. Opačný přístup by vedl k nepřípustné analogii k tíži žalobce a k omezení jeho práv. Žalobci tudíž jako vlastníku dotčené nemovitosti svědčí práva účastníka řízení o povolení předčasného užívání stavby. Ohledně řízení o povolení změny stavby před jejím dokončením vyplývá účastenství žalobce z § 68 odst. 2 ve spojení s § 59 odst. 1 písmo b) stavebního zákona.
Při dalším zkoumání však soud dospěl k závěru, že výrok rozhodnutí stavebního úřadu, kterým bylo zastaveno řízení o povolení změn stavby před dokončením, je vyloučen z přezkumu ve správním soudnictví. Jedná se totiž o rozhodnutí procesní povahy, jímž se nezakládají, nemění, neruší ani závazně neurčují práva a povinnosti účastníků správního řízení. Proto je rozhodnutí žalovaného v tomto rozsahu vyloučeno ze soudního přezkumu podle § 68 písmo e) ve spojení s § 70 písmo a) s. ř. s. a žaloba proti takovému rozhodnutí je nepřípustná. Pokud jde o přípustnost soudního přezkumu rozhodnutí, kterým se povoluje předčasné užívání stavby, dovodil krajský soud, že správní orgán v řízení o předčasném užívání stavby (na rozdíl od kolaudačního řízení, jehož předmětem je též otázka užívání stavby) neřeší otázku užívání stavby s konečnou platností. Rozhodnutí vydané v takovém řízení je rozhodnutím dočasným: pozbývá účinnosti vždy uplynutím doby, aniž by muselo dojít k dalšímu zásahu správního orgánu. Jakožto rozhodnutí předběžné povahy je proto vyloučeno ze soudního přezkumu ve smyslu § 70 písmo b) s. ř. s. a žaloba proti němu je rovněž nepřípustná podle § 68 písmo e) s. ř. s.
Kasační stížnost, jíž žalobce (stěžovatel) napadl toto usnesení, Nejvyšší správní soud zamítl jako nedůvodnou.
Z odůvodnění:
Výrokem A rozhodnutí stavebního úřadu bylo s odkazem na § 88 odst. 2 stavebního zákona zastaveno řízení o žádosti o povolení změn stavby před jejím dokončením. V tomto řízení byl stěžovatel, jak správně dovodil krajský soud, účastníkem [§ 59 odst. 1 písmo b) stavebního zákona]. Jak však Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, stěžovatel nepodal proti výroku A rozhodnutí stavebního úřadu odvolání, ačkoliv mu správní řád, který se na úpravu stavebního řízení podpůrně použije, takovou možnost dává. Stěžovatel totiž svým odvoláním ze dne 27. 8. 2002 napadl pouze výrok B uvedeného rozhodnutí, tedy výrok o povolení předčasného užívání stavby. Za takových okolností však měl krajský soud dovodit, že stěžovatelova žaloba je v části, v níž se domáhá zrušení rozhodnutí žalovaného v rozsahu, jímž byl potvrzen výrok A rozhodnutí stavebního úřadu, nepřípustná podle § 68 písmo a) S. ř. s., neboť stěžovatel nevyčerpal řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, které zvláštní zákon, tj. stavební zákon ve spojení se správním řádem, připouští. Krajský soud měl tedy odmítnout žalobu proti rozhodnutí v té části, v níž žalovaný zamítl odvolání napadající rozhodnutí o zastavení řízení o změně stavby před jejím dokončením, jako nepřípustnou s odkazem na § 68 písmo a) ve spojení s § 46 odst. 1 písmo d) s. ř. s.
Krajský soud odmítl žalobu v této části s tím, že rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti o změnu stavby před jejím dokončením není rozhodnutím, jež může být předmětem přezkumu v řízení o žalobách, neboť jde o akt správního orgánu, jímž nedochází k založení, změně, zrušení nebo závaznému určení práv a povinností [§ 70 písmo a) S. ř. s.]. Úvahy krajského soudu ohledně této otázky neshledal Nejvyšší správní soud nesprávnými a považuje je jen za další důvod pro odmítnutí žaloby. Zastavení řízení podle § 88 odst. 2 stavebního zákona totiž skutečně nemá povahu meritorního rozhodnutí, neboť jím nedochází k dotčení hmotného práva. Nelze sice přehlížet, že stavebník jako žadatel má právní zájem na vydání rozhodnutí, kterým se povoluje změna stavby před dokončením, avšak v případě, že stavební úřad řízení o povolení změn stavby před dokončením podle § 88 odst. 2 stavebního zákona zastaví, pak se takové rozhodnutí nedotýká právního osudu stavby: i nadále existuje původní stavební povolení a o jeho změně nebylo v řízení rozhodnuto. O dalším osudu stavby, jež byla realizována bez stavebního povolení, bude meritorně rozhodnuto až v navazujícím správním rozhodnutí vydaném podle § 88 odst. 1 písmo b) stavebního zákona, jímž bude bud' nařízeno odstranění takové stavby nebo jímž bude taková stavba za podmínek tam uvedených dodatečně povolena. Krajský soud tedy aplikací § 70 písmo a) s. ř. s. dospěl fakticky ke stejnému výroku, jako kdyby aplikoval předcházející ustanovení o nepřípustnosti žaloby pro nevyčerpání řádných opravných prostředků. Zákonnost výroku napadeného usnesení nebyla odlišným právním postupem krajského soudu ovlivněna.
Dále krajský soud ve svém usnesení dovodil, že rozhodnutí v té části, v níž žalovaný zamítl odvolání proti výroku B rozhodnutí stavebního úřadu (kterým bylo ve smyslu § 83 stavebního zákona rozhodnuto o povolení předčasného užívání stavby), je rozhodnutím předběžné povahy, které je ze soudního přezkumu vyloučeno podle § 68 písmo e) ve spojení s § 70 písmo b) s. ř. s. Tomu předcházelo posouzení existence žalobní legitimace stěžovatele ve vztahu k takovému rozhodnutí. V posléze uvedené otázce se však krajský soud dopustil chybného právního úsudku. Řízení o povolení předčasného užívání stavby je upraveno v § 83 stavebního zákona; ten je součástí oddílu, jenž upravuje kolaudační řízení jako celek. Okruh účastníků kolaudačního řízení je stanoven v § 78 odst. 1 stavebního zákona. Toto ustanovení obsahuje speciální úpravu okruhu účastníků, jež vylučuje aplikaci obecné úpravy obsažené v § 14 odst. 1 správního řádu. Vztah speciality § 78 odst. 1 stavebního zákona k § 14 odst. 1 správního řádu potvrdil i Ústavní soud ve svém nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 2/99, zveřejněném pod č. 95/2000 Sb. a jako nález č. 42 ve svazku 17 Sb. ÚS.
Nejvyšší správní soud se zabýval vztahem řízení o povolení prozatímního užívání stavby ke zkušebnímu provozu podle § 84 stavebního zákona a kolaudačního řízení ve svém rozhodnutí čj. 7 As 29/2003-78 ze dne 9. 12. 2004 (nepublikováno). Závěry tam přijaté pak lze aplikovat i na vztah řízení o povolení předčasného užívání stavby podle § 83 stavebního zákona a kolaudačního řízení. Stejně jako prozatímní užívání stavby ke zkušebnímu provozu podle § 84 stavebního zákona, nelze ani povolení předčasného užívání stavby před jejím dokončením podle § 83 stavebního zákona vyčleňovat z režimu kolaudačního řízení. Okruh účastníků řízení o povolení předběžného užívání stavby před jejím dokončením je tak rovněž definován v § 78 odst. 1 stavebního zákona. V takovém případě se pro potřeby řízení o povolení předčasného užívání stavby neaplikuje obecná definice účastníků správního řízení obsažená v § 14 odst. 1 správního řádu. Jestliže použití definice okruhu účastníků řízení podle § 78 odst. 1 stavebního zákona i pro řízení o žádosti o povolení předčasného užívání stavby vyplývá z logické vazby takového řízení na kolaudační řízení, jakož i ze systematiky stavebního zákona (obě ustanovení jsou obsažena v části druhé oddílu sedmém stavebního zákona), pak aplikaci § 78 odst. 1 stavebního zákona nelze považovat za nepřípustnou analogii, ale naopak za jedině možné řešení otázky účastenství v řízení. Citované ustanovení přitom vymezuje okruh účastníků kolaudačního řízení taxativně, a to užším způsobem, než je podáváno v § 59 odst. 1 a 2 stavebního zákona pro účely stavebního řízení. Důvodem je tu skutečnost, že samotný vznik stavby, která byla ve stavebním řízení řádně projednána a v souladu s podmínkami stavebního povolení provedena, se již zpravidla nemůže dotknout práva právem chráněných zájmů dalších osob, typicky vlastníků sousedních pozemků. To platí i ve vztahu k rozhodování o povolení předčasného užívání pravomocně povolené stavby.
V daném případě je stěžovatel vlastníkem nemovitosti, jež sousedí s pozemkem, na kterém byla předmětná stavba realizována. Vlastníci "sousedních nemovitostí" jsou sice pravidelnými účastníky správního řízení, v němž stavební úřad vydává stavební povolení [§ 59 odst. 1 písmo b) stavebního zákona], nejsou však též účastníky kolaudačního řízení, neboť nejsou ve výčtu uvedeném v § 78 odst. 1 stavebního zákona. Za takových okolností však stěžovatel nemohl být účastníkem správního řízení o žádosti o povolení předčasného užívání stavby; vzhledem k tomu nebyl ani aktivně legitimován k podání žaloby proti takovému rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 a 2 s. ř. s. Krajský soud tedy podle Nejvyššího správního soudu pochybil, jestliže dospěl k závěru, že stěžovatel je aktivně legitimován k podání žaloby proti rozhodnutí žalovaného v té části, v níž žalovaný zamítl odvolání proti rozhodnutí o povolení předčasného užívání stavby. S ohledem na skutečnost, že krajský soud dospěl fakticky ke stejnému výroku, k němuž by dospěl v případě, že by otázku účastenství stěžovatele v řízení podle § 83 stavebního zákona posoudil správně, nebyla zákonnost výroku usnesení krajského soudu tímto nesprávným právním úsudkem soudu ovlivněna.
Krajský soud tedy nesprávně posoudil otázku žalobní legitimace stěžovatele ve vztahu k části rozhodnutí žalovaného a jeho žalobu v odpovídajícím rozsahu odmítl podle § 68 písmo e) ve spojení s § 70 písmo b) s. ř. s., i když tak měl učinit s odkazem na § 46 odst. 1 písmo c) s. ř. s., neboť v této části byla žaloba podána osobou k tomu zjevně neoprávněnou; jeho chybný právní úsudek však neměl vliv na správnost výroku ve věci, a není proto důvodem pro zrušení jeho rozhodnutí.
Autor: zdroj NSS ČR