// Profipravo.cz / Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu 8/2005 16.10.2005
č. 619/2005 Řízení před soudem: úvaha o nicotnosti správního rozhodnutí
V řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu může soud vyslovit nicotnost rozhodnutí správního orgánu (§ 65 odst. 1, § 76 odst. 2 s. ř. s.) jen za procesního předpokladu, že žaloba sama není nepřípustná [§ 46 odst. 1 písmo d), § 68 s. ř. s.].
(podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4.2005, čj. 4 As 31/2004-53)
k § 65 odst. 1 a § 76 odst. 2 soudního řádu správního
věc: Stanislav V. v P. proti Krajskému úřadu Plzeňského kraje o posouzení charakteru věci podle zákona o odpadech, o kasační stížnosti žalovaného
Rozhodnutím ze dne 21. 11. 2002, vydaným v řízení o pochybnostech, zda se movitá věc považuje za odpad, vyslovil Magistrát města Plzně podle § 79 odst. 1 písmo a) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, a podle § 8 odst. 1 a § 10 zákona č. 147/2000 Sb., o okresních úřadech, že osobní automobily VW Golf, rok výroby 1988, č. karoserie ... , a VW Golf, rok výroby 1989, č. karoserie ... , se považují za odpad ve smyslu § 3 zákona o odpadech.
Žalobce se proti rozhodnutí odvolal; žalovaný však jeho odvolání zamítl rozhodnutím ze dne 14. 1. 2003 a napadené rozhodnutí potvrdil.
V žalobě proti rozhodnutí žalovaného žalobce zpochybnil závěr správních orgánů o tom, že dovezené automobily jsou odpadem, a naopak zdůraznil provozuschopnost automobilů. Upozornil na to, že Magistrát města Plzně vycházel při rozhodování z oznámení Celního úřadu Plzeň II, resp. z jeho žádosti, ze dne 22. 5. 2002, přičemž celní úřad pravděpodobně předpokládal, že již došlo ke zpřísnění podmínek dovozu ojetých automobilů do České republiky; tak tomu ovšem nebylo. Jelikož v době podání žaloby ještě neplatil metodický pokyn Ministerstva životního prostředí pro sjednocení postupu při posuzování autovraků či poškozených vozidel dovážených do republiky, bylo ponecháno na libovůli celních úřadů, která vozidla do provozu propustí a která budou případně považovat za odpad.
Žalovaný ve svém písemném vyjádření polemizoval se žalobcovým náhledem na povahu dovezených automobilů. Současně zdůraznil, že celé správní řízení bylo vedeno pro potřeby řízení celního a bylo zde rozhodováno jen o předběžné otázce; soud by měl tedy zvážit použití ustanovení § 70 s. ř. s.
Krajský soud v Plzni vyslovil rozsudkem ze dne 29. 3. 2004 nicotnost rozhodnutí žalovaného i správního orgánu 1. stupně. Zjistil, že rozhodnutí správního orgánu 1. stupně trpí takovými vadami, které vyvolávají jeho nicotnost, konkrétně absolutním omylem v osobě adresáta spočívajícím v tom, že správní akt je adresován něčemu, co není osobou v právním slova smyslu a není způsobilé mít práva a povinnosti. Krajský soud objasnil, že řízení v pochybnostech, zda se určitá movitá věc považuje za odpad, je zahajováno na návrh vlastníka této movité věci nebo na návrh správního úřadu, který provádí řízení, v němž se tato otázka vyskytla [§ 79 odst. 1 písmo a) zákona o odpadech, ve znění účinném k 31. 12. 2002]. Na toto řízení se vztahuje správní řád (§ 82 zákona o odpadech). V dané věci bylo řízení zahájeno na základě žádosti Celního úřadu Plzeň II a vzdor poněkud zavádějící formulaci "Návrh správního úřadu" byla žádost Celního úřadu Plzeň II pouhou iniciativou, po níž následovalo zahájení řízení z vlastního podnětu správního orgánu - Magistrátu města Plzně podle § 18 správního řádu. Magistrát města Plzně oznámil žalobci zahájení řízení a umožnil mu vyjádřit se k věci. Účastníkem řízení byl pouze žalobce, jehož vlastnické právo k posuzované movité věci mohlo být vydaným rozhodnutím dotčeno.
Správní orgán I. stupně však pochybil při vydání rozhodnutí, v němž za jeho adresáta označil Celní úřad Plzeň II. Přestože rozhodnutí doručil i žalobci, nebyla tím zhojena vada správního aktu v označení účastníka řízení. Celní úřad Plzeň II není osobou v právním slova smyslu a nemá způsobilost k právům a povinnostem. Jediným adresátem správního aktu měl být proto žalobce. Vydání správního aktu správnímu úřadu namísto fyzické osobě představuje natolik závažnou vadu rozhodnutí, jež podle krajského soudu způsobuje jeho nicotnost.
K možnosti užít ustanovení § 70 s. ř. s., jak ji navrhl žalovaný, krajský soud konstatoval, že u neexistujícího rozhodnutí nelze zkoumat ani jeho předběžnou povahu ve smyslu § 70 písmo b) S. ř. s.; soud je totiž povinen přihlížet k nicotnosti i bez návrhu, a proto je dána jeho pravomoc vyslovit nicotnost i takového rozhodnutí, jež by jinak bylo vyloučeno ze soudního přezkumu.
V kasační stížnosti proti rozsudku Krajského soudu v Plzni vyjádřil žalovaný (stěžovatel) nesouhlas s právním názorem krajského soudu o nicotnosti rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Tento názor založil soud pouze na tom, že v rozhodnutí správního orgánu I. stupně je pod hlavičkou orgánu, který rozhodnutí vydal, uvedeno označení a adresa Celního úřadu v Plzni, který dané rozhodnutí pro své potřeby obdržel a který byl iniciátorem celého řízení, neboť mu v jeho vlastním prováděném správním řízení (o propuštění zboží do celního oběhu) vyvstala pochybnost o tom, zda dovážené zboží je či není odpadem. Protože sám není orgánem příslušným k rozhodování v pochybnostech, zda věc je či není odpadem, podal návrh na vyřešení této předběžné otázky tehdy příslušnému správnímu orgánu Magistrátu města Plzně. Uvedení adresy Celního úřadu v Plzni v záhlaví rozhodnutí namísto toho, aby byla společně s ostatními adresáty uvedena na konci tohoto rozhodnutí, může plodit jisté pochyby; není však s to vyvolat nicotnost správního aktu.
Soudní řízení dále trpí zmatečností, jelikož zde nebyly splněny podmínky řízení. Stěžovatel poukazuje na § 68 písm. e) s. ř. s., podle něhož je žaloba nepřípustná v případě, že směřuje proti rozhodnutí, které je podle zvláštních zákonů nebo podle soudního řádu správního vyloučeno z přezkumu. Okruh věcí z přezkumu vyloučených je uveden v § 70 s. ř. s., kde pod písm. b) jde o rozhodnutí předběžné povahy. Rozhodování v pochybnostech pro potřeby celního úřadu, zda věc či není odpadem, je právě takovým rozhodováním o předběžné otázce. Tímto rozhodnutím není totiž konečným způsobem zasažena sféra subjektivních práv či povinností fyzické nebo právnické osoby. Vyslovil to ostatně i Krajský soud v Plzni v jiném svém řízení vedeném proti stěžovateli pod sp. zn. 30 Ca 196/2002, v němž řízení o žalobě zastavil z důvodu, že napadené rozhodnutí bylo rozhodnutím předběžné povahy. Stěžovatel proto zpochybňuje závěr krajského soudu o tom, že u nulitního rozhodnutí nelze zkoumat ani jeho předběžnou povahu, neboť soud je povinen přihlížet k nulitě bez návrhu a je nucen ji vyslovit i u takového rozhodnutí, které je jinak ze soudního přezkumu vyloučeno. Soud měl podle stěžovatele zkoumat podmínky řízení podle § 68 a § 70 s. ř. s. a po zjištění, že žaloba je nepřípustná, návrh na prvním místě podle § 46 s. ř. s. odmítnout. Stěžovatel odkázal na rozhodnutí Vrchního soudu v Praze sp. zn. 7A 52/94 a 7 A 22/99-30 (Soudní judikatura ve věcech správních Č. 252/1998 ač. 846/2001), podle nichž není povinnost soudu zabývat se otázkou nulity správního rozhodnutí ex offo prolomením dispoziční zásady, kterou je správní soudnictví ovládáno, ale jejím logickým vyústěním. Nulitní rozhodnutí je třeba výrokem soudu odstranit, ovšem jen za předpokladu, že žaloba proti takovému aktu směřující je sama způsobilá soudní přezkum vůbec vyvolat. Stěžovatel zdůraznil, že již před zakotvením možnosti soudu zrušit nicotné rozhodnutí nad žalobní návrh podle § 76 odst. 2 s. ř. s. soudy výkladem k této možnosti dospěly a tak také činily. Krajský soud v Plzni měl tedy nejprve zkoumat přípustnost žaloby a jedině v případě, že by byla shledána přípustnou, měl nad žalobní návrh rozhodnout o nicotnosti. V daném případě však měl pro nepřípustnost žalobu odmítnout.
Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek Krajského soudu v Plzni a žalobu proti rozhodnutí žalovaného současně odmítl.
Z odůvodnění:
S Krajským soudem v Plzni je třeba souhlasit v tom, že trpí-li rozhodnutí správního orgánu tak závažnou právní vadou, jež vyvolává jeho nicotnost, vysloví rozsudkem tuto nicotnost soud i bez návrhu. K nicotnosti správního aktu tudíž soud přihlíží z úřední povinnosti bez ohledu na to, zda žaloba poukazovala na vady nicotnost způsobující, nebo se domáhala zrušení aktu pro nezákonnost nebo věcnou vadnost (tak, jak tomu bylo v projednávané věci). Na druhé straně však nutno souhlasit se stěžovatelem, že možnost vyslovit nicotnost správního aktu přichází v úvahu jen za splnění předpokladu, že žaloba proti takovému aktu směřující je sama způsobilá soudní přezkum vůbec vyvolat. Jinými slovy řečeno, zjistí-li soud, že žaloba není přípustná pro některý z důvodů, s nimiž soudní řád správní nepřípustnost spojuje, odmítne ji usnesením podle § 46 odst. 1 písmo d) jako nezpůsobilou soudní přezkum vůbec vyvolat. Až po ověření předpokladu přípustnosti žaloby se může soud zabývat právní kvalitou rozhodnutí samotného, tedy zjišťovat a hodnotit i okolnosti svědčící pro nicotnost či proti ní. Otázka přípustnosti žaloby spadá do okruhu zkoumání podmínek řízení, které předchází zjišťování právních vad rozhodnutí samotného. Na tom nic nemění skutečnost, že vyslovit nicotnost rozhodnutí pro jeho vady musí soud ex offo, aniž by musel nařizovat jednání (§ 76 odst. 2 s. ř. s.).
Podle § 68 písmo e) s. ř. s. je žaloba nepřípustná, domáhá-li se žalobce přezkoumání rozhodnutí, které je z přezkoumání podle tohoto nebo zvláštního zákona vyloučeno. Důvody nepřípustnosti žaloby stanoví soudní řád správní především v § 70, podle něhož jsou ze soudního přezkoumání vyloučeny úkony správního orgánu, a) které nejsou rozhodnutími, b) předběžné povahy, c) jimiž se upravuje vedení řízení před správním orgánem, d) jejichž vydání závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu osob nebo technického stavu věcí, pokud sama o sobě neznamenají právní překážku výkonu povolání, zaměstnání nebo podnikatelské, popř. jiné hospodářské činnosti, nestanoví-li zákon jinak, e) o nepřiznání nebo odnětí odborné způsobilosti fyzickým osobám, pokud sama o sobě neznamenají právní překážku výkonu povolání nebo zaměstnání nebo jiné činnosti, f) jejichž přezkoumání vylučuje zvláštní zákon.
Nejvyšší správní soud souhlasí s názorem stěžovatele, že rozhodování (rozhodnutí) v pochybnostech pro potřeby celního úřadu, zda se určitá movitá věc považuje za odpad ve smyslu příslušných ustanovení zákona o odpadech, je úkonem správního orgánu předběžné povahy, proti němuž je žaloba nepřípustná ve smyslu § 68 písmo e) s. ř. s. Za rozhodnutí předběžné povahy správní soudy totiž obecně považují např. zaujetí závazného stanoviska, rozhodnutí o předchozím souhlasu nebo tzv. podkladové rozhodnutí, tedy rozhodnutí, z nichž teprve vychází další rozhodnutí konečné povahy, jímž je zasahováno do práva povinností určitého subjektu, a to bez ohledu na to, zda takové konečné rozhodnutí bude vydávat týž orgán, který vydal rozhodnutí předběžné povahy, či orgán jiný. O takové podkladové rozhodnutí se jedná i v projednávané věci, neboť jím není konečným způsobem zasažena sféra subjektivních práv či povinností fyzické či právnické osoby, ale je jím jen zákonem předepsaným způsobem vyřešena předběžná otázka, jejíž řešení je nezbytné pro další činnost celního úřadu. Teprve rozhodnutí tohoto správního orgánu má povahu konečnou a žalobcovo právo na soudní ochranu je dostatečně zajištěno tím, že je v pravomoci soudů přezkoumávat toto konečné rozhodnutí správního orgánu. Ostatně ústavnost výluky přezkumu rozhodnutí předběžné povahy potvrdil i Ústavní soud. Záruku přezku mu rozhodnutí předběžné povahy v rámci přezkoumání rozhodnutí tzv. konečného skýtá i ustanovení § 75 odst. 2 věta druhá s. ř. s.: byl-li podle něj závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí jiný úkon správního orgánu, přezkoumá soud k žalobní námitce také jeho zákonnost, není-li jím sám vázán a neumožňuje-li tento zákon žalobci napadnout takový úkon samostatnou žalobou ve správním soudnictví.
Podle § 46 odst. 1 písmo d) s. ř. s. odmítne soud usnesením návrh, jenž je podle tohoto zákona nepřípustný. Krajský soud v Plzni měl proto žalobu odmítnout pro nepřípustnost, neboť směřovala proti rozhodnutí tzv. předběžné povahy. Pokud tak neučinil a vyslovil napadeným rozsudkem nicotnost obou rozhodnutí, nezbylo Nejvyššímu správnímu soudu než jeho rozsudek zrušit a sám žalobu odmítnout.
Autor: zdroj NSS ČR