// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 15.03.2024
NSS: Provedení důkazu listinami v řízení o zásahové žalobě
Ve věcech, o nichž u soudu probíhá řízení o ochraně před nezákonným zásahem (§ 82 s. ř. s.), správní orgán zpravidla nevede spis ve smyslu § 17 správního řádu, který by odrážel průběh úředních úkonů vztahujících se k žalobci. Oproti správnímu řízení završenému rozhodnutím tu proto není obvyklý formální podklad, se kterým by se žalobce mohl seznámit dříve než v soudním řízení a k němuž by se mohl před podáním žaloby vyjádřit. Pokud chce tedy soud vycházet z listin, které mu předložil správní orgán, měl by jimi zásadně provést důkaz při jednání a umožnit na ně žalobci reagovat.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2023, čj. 10 As 326/2022-88)
Zdroj: č. 4563/2024, Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (sbirka.nssoud.cz)
ŘÍZENÍ PŘED SOUDEM: PROVEDENÍ DŮKAZU LISTINAMI PŘEDLOŽENÝMI SPRÁVNÍM ORGÁNEM V ŘÍZENÍ O ZÁSAHOVÉ ŽALOBĚ
k § 82 soudního řádu správního
k § 17 správního řádu
Prejudikatura: č. 2383/2011 Sb. NSS.
Věc: M. H. proti Ministerstvu vnitra o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce.
V této věci byl spor o zásah policie spočívající ve výzvě žalobci, aby ukončil volání na tísňovou linku a opustil místo, kde se nacházel, v jeho následném zajištění, spoutání, provedení dvou osobních prohlídek, umístění do policejní cely a odebrání mobilního telefonu. K přezkumu samotného zásahu se však Nejvyšší správní soud nedostal, neboť zjistil podstatnou procesní vadu soudního řízení. Městský soud totiž činil skutkové závěry z úředních záznamů a dokumentů policie, k nimž nesprávně přistupoval jako ke správnímu spisu, aniž jimi provedl důkaz při jednání.
Žalobce se u Městského soudu v Praze domáhal vyslovení nezákonnosti zásahu policie vůči němu. V žalobě popsal, že dne 22. 4. 2020 ve 14:20 přicestoval za svým synem, s nímž měl podle rozhodnutí opatrovnického soudu v té době zrovna být, do bydliště synovy matky a zdržoval se poblíž jejího domu. Krátce poté několikrát volal na tísňovou linku policie a žádal o hlídku k synovi. Oznámil, že mu matka brání syna spatřit, a měl obavy o synovu bezpečnost. V 15:12 na místo přijela dvoučlenná hlídka policie, která žalobce u sousedního domu vyzvala, aby upustil od protiprávního jednání a ukončil hovor na tísňovou linku; policisté mu také dali výstrahu, že jinak použijí donucovacích prostředků. Žalobce trval na tom, že protiprávně nejedná, policisté na to však neslyšeli a žalobce v 15:15 zajistili. O minutu později jej spoutali s rukama za zády, následně jej prohledali, odvezli na policejní služebnu, umístili do policejní cely, znovu prohledali a spoutali ho a poté mu odebrali telefon. V 15:47 byl žalobce uvolněn z pout a dostal zpět své věci, o minutu později byl propuštěn ze zajištění.
Žalobce považuje za nezákonnou výzvu policistů k upuštění od protiprávního jednání (aby ukončil volání na tísňovou linku a opustil místo, kde se nacházel), své zajištění včetně spoutání, dvě prohlídky, umístění do policejní cely a odebrání věcí (mobilního telefonu).
Městský soud rozsudkem ze dne 26. 9. 2022, čj. 5 A 100/2020-78, žalobu zamítl. Nejprve dospěl k tomu, že žalobcovo jednání naplnilo předpoklady odpovědnosti za přestupek zlomyslného volání na tísňovou linku [podle § 119 odst. 1 písm. e) zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích)] a policisté měli oprávněně důvodné podezření, že žalobce bude páchat přestupek dál. Policisté také pro účely svého zásahu na místě pojali správně důvodné podezření, že žalobce páchá přestupek proti občanskému soužití obtěžující přítomností v místě bydliště matky jeho syna [podle § 7 odst. 1 písm. c) bodu 4 zákona č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích]. Nepochybili proto, když žalobce vyzvali, aby ukončil protiprávní jednání (volání na tísňovou linku) a opustil místo (před domem matky svého syna).
V dalším kroku městský soud hodnotil zákonnost žalobcova zajištění. Shledal, že žalobce neuposlechl výzvu policistů [učiněnou podle § 43 odst. 1 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky (dále jen „zákon o policii“)], a tím porušil § 114 zákona o policii. Jeho jednání zároveň vykazovalo znaky přestupku podle § 5 odst. 1 písm. a) zákona o některých přestupcích; policisté proto byli oprávněni jej zajistit [podle § 26 odst. 1 písm. f) zákona o policii].
I ve sporné otázce, zda mohli policisté nasadit žalobci k eskortě pouta, městský soud přisvědčil žalovanému Ministerstvu vnitra. Policisté sice odůvodňovali použití pout obavou z toho, že by žalobce mohl uprchnout, a pro to městský soud ve skutkových zjištěních nenašel oporu. Nasazení pout však podle městského soudu odůvodňovala obava o žalobcovu bezpečnost. Z žalobcova jednání bylo zřejmé, že je natolik rozrušen, že nemíní uposlechnout výzvu policistů a řídit se jejich pokyny při eskortě. Nasazením pout jako nejmírnějším donucovacím prostředkem policisté předešli hrozící fyzické újmě, kterou si žalobce mohl způsobit sám v silném rozrušení či kterou mu mohli způsobit policisté použitím důraznějších donucovacích prostředků.
Policisté podle městského soudu také zákonně umístili zajištěného žalobce do cely [podle § 28 písm. a) zákona o policii] a předtím jej prohledali, aby se ujistili, že u sebe nemá zbraň nebo jinou věc způsobilou ohrozit život nebo zdraví (podle § 29 odst. 1 zákona o policii). Ze správního spisu přitom nevyplývalo, že by policisté prohledali žalobce ještě před jeho zajištěním. Stejně tak se neprokázalo, že byl žalobce v policejní cele spoután. Ze správního spisu naopak vyplynulo, že policisté, kteří žalobce umístili do cely, tuto skutečnost výslovně popřeli. Cela krátkodobého zadržení není vybavena kamerovým záznamovým zařízením. Policisté rovněž popřeli, že byl žalobci odebrán mobilní telefon (a nevyplývalo to ani z listin ve správním spisu).
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. V ní zpochybňoval konkrétní skutkové i právní závěry a formulace v jednotlivých bodech odůvodnění napadeného rozsudku. Mimo jiné namítal, že soudní řád správní zná pojem správní spis jen v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, nikoli v řízení o zásahové žalobě. Městský soud zjišťoval skutkový stav z veřejných listin (zejména z úředního záznamu o zajištění osoby ze dne 22. 4. 2020 a z úředního záznamu o okolnostech a důvodech zajištění ze dne 16. 10. 2020), jimiž však neprovedl důkaz při jednání.
Nepřezkoumatelné jsou závěry městského soudu, že policisté i operátor tísňové linky vyvrátili stěžovatelovy obavy o syna; že stěžovatel v době zásahu volal na tísňovou linku; a že se nacházel před bydlištěm matky svého syna. Nemají totiž oporu v soudním spisu.
Ministerstvo ve vyjádření ke kasační stížnosti trvalo na tom, že policie proti stěžovateli nijak nezákonně nezasáhla, a ztotožnilo se se závěry městského soudu.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[23] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou dokazování v řízení před městským soudem.
[24] Podle § 52 odst. 1 s. ř. s. soud rozhodne, které z navržených důkazů provede, a může provést i důkazy jiné. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu přitom platí, že správním spisem se nedokazuje: „Při jednání o žalobě ve správním soudnictví totiž není obsah správního spisu (tj. všechny jeho součásti) považován bez dalšího za důkaz. Vyplývá to ze samotné podstaty řízení ve správním soudnictví, které je přezkumem správního řízení, správní spis je obrazem a výsledkem tohoto správního řízení, dokládá skutkový a právní stav, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Obsah správního spisu je samozřejmě bez pochybností známý správnímu orgánu, tj. žalovanému v řízení o žalobě, avšak i žalobce má v případě zájmu právo se s obsahem správního spisu v průběhu správního řízení seznámit. Je možné, že žalobce učiní určitou část správního spisu spornou, o této otázce poté soud případně vede dokazování. Prostředky, kterými se snaží žalobce zpochybnit jednotlivé fragmenty správního spisu či rozhodnutí, jsou již důkazními prostředky ve smyslu § 52 s. ř. s., které musejí být provedeny zásadně při jednání a účastníci musejí mít možnost se k nim vyjádřit.“ (rozsudek ze dne 29. 1. 2009, čj. 9 Afs 8/2008-117, č. 2383/2011 Sb. NSS)
[25] Tyto závěry však Nejvyšší správní soud přijal pro řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 s. ř. s.), nikoli pro řízení o ochraně před nezákonným zásahem (§ 82 s. ř. s.). Ve věcech, o nichž soud vede řízení o ochraně před nezákonným zásahem, totiž žalovaný zpravidla nevede spis ve smyslu § 17 správního řádu, který by odrážel průběh správního řízení a sloužil jako podklad napadeného správního rozhodnutí, se kterým by se stěžovatel mohl seznámit dříve než v soudním řízení a reagovat na jeho obsah. Listiny předložené žalovaným mohou být důležitým podkladem pro rozhodnutí soudu, ale pokud z nich chce soud v řízení vycházet, měl by je zásadně provést při jednání (rozsudky NSS ze dne 6. 2. 2020, čj. 7 As 317/2019-29, bod 16, a ze dne 8. 3. 2023, čj. 4 As 203/2022-47, bod 25).
[26] Městský soud ve svém rozsudku vyšel z těchto listin:
– úřední záznam o podání vysvětlení ze dne 22. 4. 2020;
– úřední záznam o zajištění osoby ze dne 22. 4. 2020;
– úřední záznam o úkonech ze dne 23. 4. 2020;
– oznámení o přestupku ze dne 23. 4. 2020;
– písemný záznam policie č. 2020 S 33727/127 – Zajištění H. (písemný výtisk záznamů stěžovatele na tísňové lince ze dne 22. 4. 2020);
– úřední záznam o okolnostech a důvodech zajištění M. H. ze dne 16. 10. 2020;
– návrh na vyřízení stížnosti ze dne 8. 6. 2020;
– vyrozumění o prošetření podání ze dne 9. 6. 2020.
V odůvodnění uvedl, že je pokládá za součást správního spisu. Ze zvukového záznamu z jednání vyplývá, že městský soud těmito listinami nedokazoval, kromě prvních dvou, které mu předložil sám stěžovatel.
[27] Tyto listiny ale ve skutečnosti žádný správní spis netvoří. Nepovažuje je za něj ani ministerstvo, které na ně ve vyjádření k žalobě odkázalo jako na „důkazní materiály“. Zachycují zpětně skutkové okolnosti zásahu a jeho širší kontext z pohledu policie, právní kvalifikaci jednání policistů, ale nejsou součástí nějakého systematicky vedeného spisu podle § 17 správního řádu. Je to soubor dokumentů, které ministerstvo k věci předložilo. Není jasné, zda je měl stěžovatel před podáním žaloby k dispozici a zda se s nimi mohl seznámit. Přesněji – s úředním záznamem o podání vysvětlení ze dne 22. 4. 2020 a úředním záznamem o zajištění osoby z téhož dne se stěžovatel zjevně seznámil, neboť je předložil soudu sám. Vyrozumění o prošetření podání ze dne 9. 6. 2020 bylo adresováno stěžovateli, s ním byl tedy také nepochybně seznámen. To však neplatí o ostatních listinách, které městský soud považoval za správní spis.
[28] Městský soud tyto dokumenty sice neprovedl k důkazu při jednání, ale při svém rozhodování z nich vycházel a zjišťoval z nich skutkový stav, který následně konfrontoval se stěžovatelovými tvrzeními. Dospěl přitom na několika místech k závěru, že tato tvrzení neodpovídají obsahu správního spisu a stěžovatel neunesl své důkazní břemeno. Stěžovatel však neměl v soudním řízení (a ani dříve) dostatečný prostor na vlastní reakci k policejním záznamům a dokumentům, jimiž soud nedokazoval.
[29] Tímto postupem vznikla v řízení před městským soudem vada, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé, a Nejvyšší správní soud pro ni rozsudek městského soudu zrušil. Stěžovatel tuto vadu sice v kasační stížnosti namítl, ale i kdyby tak neučinil, přihlédl by k ní Nejvyšší správní soud z úřední povinnosti.
[30] Ostatními námitkami stěžovatele k věci samé se Nejvyšší správní soud nezabýval, protože by to bylo s ohledem na zjištěné pochybení předčasné. Nejde přitom jen o to, aby městský soud napravil své pochybení a zjistil obsah listin formálně správným způsobem. V řízení o zásahové žalobě (i té deklaratorní) nenastávají účinky koncentrace, a nelze proto vyloučit, že se po nově provedeném dokazování – na které bude mít stěžovatel možnost reagovat, ať už vlastním vyjádřením, nebo důkazními návrhy – změní skutková zjištění, a v jejich důsledku i právní závěry městského soudu. (…)
Autor: SbNSS