// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 15.03.2024
NSS: Doručování odvolateli v řízení s velkým počtem účastníků
Vedlejšímu účastníkovi stavebního řízení, kterému bylo v prvním stupni doručováno veřejnou vyhláškou dle § 144 odst. 6 správního řádu, musí být poté, co podá odvolání, doručováno individuálně.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 12. 2023, čj. 6 As 285/2021-55)
Zdroj: č. 4566/2024, Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (sbirka.nssoud.cz)
STAVEBNÍ ŘÍZENÍ: DORUČOVÁNÍ ODVOLATELI V ŘÍZENÍ S VELKÝM POČTEM ÚČASTNÍKŮ
k § 144 odst. 6 správního řádu
Prejudikatura: č. 1626/2008 Sb. NSS a č. 4537/2023 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 115/2002 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 92/01) a č. 59/2008 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 2767/07).
Věc: a) S. K. a b) I. K. proti Magistrátu hlavního města Prahy, za účasti ARTA, spol. s r. o., o umístění stavby, o kasační stížnosti žalobce a).
Rozhodnutími ze dne 1. 6. 2020 žalovaný k odvolání žalobců částečně změnil, ale ve většině potvrdil dvě rozhodnutí o umístění stavby vydaná Úřadem městské části Praha 5 v řízení s velkým počtem účastníků.
Žalobci podali proti oběma rozhodnutím žalovaného žaloby, které Městský soud v Praze nejprve spojil ke společnému projednání a následně usnesením ze dne 26. 8. 2021, čj. 10 A 33/2021-114, odmítl. Dospěl k závěru, že napadená rozhodnutí byla žalobcům, kteří byli tzv. vedlejšími účastníky územních řízení, doručena veřejnou vyhláškou dne 18. 6. 2020, a žaloby podané dne 26. 3. 2021 tudíž byly opožděné.
Oba žalobci podali proti usnesení městského soudu blanketní kasační stížnost.
Jelikož žalobkyně b) nezaplatila ve stanovené lhůtě soudní poplatek za kasační stížnost, Nejvyšší správní soud samostatným usnesením řízení o její kasační stížnosti zastavil (usnesení ze dne 22. 2. 2022, čj. 6 As 285/2021-29).
Žalobce a) (stěžovatel) namítal, že doručování veřejnou vyhláškou účastníku řízení, který podal odvolání, je nepřiměřeně tvrdé. Stěžovatel a žalobkyně b) byli jedinými odvolateli, vystupovali v řízení od počátku aktivně. Požadavky, které na ně právní řád klade, jsou však ve zjevném nepoměru s požadavky na jiné účastníky řízení. Pro takovou přísnost, zejména ve srovnání s účastníky řízení podle § 27 odst. 1 správního řádu, není opodstatnění. Právní úprava aktivní účastníky řízení nutí sledovat rozsáhlý a poměrně nepřehledný systém úřední desky žalovaného minimálně jednou týdně po několik měsíců. V této věci uplynul mezi podáním odvolání a vydáním rozhodnutí žalovaného téměř rok a půl. Zákon předpokládá, že stěžovatel bude po celou tuto dobu pravidelně kontrolovat úřední desku, aniž by mohl odhadnout, kdy bude rozhodnutí zveřejněno. Doručování prostřednictvím úřední desky lze akceptovat vůči pasivním účastníkům řízení, nemělo by však odpírat právo na soudní ochranu účastníkům, kteří v řízení vystupují aktivně. Tyto okolnosti měl žalovaný zohlednit z úřední povinnosti, neboť je vázán základními zásadami činnosti správních orgánů. Stěžovatel považuje doručování formou veřejné vyhlášky za protiústavní a rozporné s Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.). Za den doručení proto stěžovatel považoval 3. 2. 2021. Teprve tento den se stěžovatel při nahlížení do spisu s rozhodnutími žalovaného seznámil.
Sporná otázka v této věci spočívala v tom, zda stěžovateli, který byl vedlejším účastníkem územního řízení, mělo být rozhodnutí o odvolání, které sám podal, doručeno jednotlivě jemu osobně nebo veřejnou vyhláškou jakožto jednomu z řady účastníků. Posouzení této otázky je rozhodující pro určení okamžiku doručení rozhodnutí žalovaného a následně pro zhodnocení včasnosti žaloby.
Šestý senát Nejvyšší správního soudu, kterému byla věc přidělena, nesouhlasil s judikaturou tohoto soudu, dle které se rozhodnutí o odvolání mělo stěžovateli, který byl vedlejším účastníkem územního řízení, doručovat veřejnou vyhláškou. Argumenty, na jejichž základě dosavadní judikatura dovozovala možnost doručovat rozhodnutí odvolacího orgánu veřejnou vyhláškou i odvolateli, je-li vedlejším účastníkem územního řízení, šestý senát neshledal přesvědčivými. Naopak měl za to, že zde existuje řada dobrých důvodů pro závěr, že vedlejšímu účastníku územního řízení je třeba rozhodnutí o jeho odvolání doručit individuálně. Šestý senát proto věc v souladu s § 17 odst. 1 s. ř. s. postoupil rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu usnesením ze dne 10. 3. 2022, čj. 6 As 285/2021-33.
Rozšířený senát usnesením ze dne 24. 10. 2023, čj. 6 As 285/2021-48, č. 4537/2023 Sb. NSS, dospěl k závěru, že neměl pravomoc o věci rozhodnout, neboť nevznikl judikaturní rozpor, který by mohl být odstraněn. Konkrétně rozšířený senát uvedl, že zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2012, obsahoval relativně komplexní právní úpravu doručování, která vylučovala aplikaci § 144 odst. 6 správního řádu. Ze srovnání právní úpravy doručování v územním řízení podle stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2012 a právní úpravy účinné poté, která předpokládá v řízeních s velkým počtem účastníků aplikaci § 144 odst. 6 správního řádu (s dílčími odchylkami), vyplývá podle rozšířeného senátu podstatná odlišnost obou norem. Ustanovení § 92 odst. 3 stavebního zákona ve znění účinném do konce roku 2012 normovalo pro územní řízení s velkým počtem účastníků povinné doručování veřejnou vyhláškou a správním orgánům v této souvislosti nesvěřovalo žádnou diskreci. Úprava účinná od roku 2013 předpokládá aplikaci § 144 odst. 6 správního řádu a je tak obsahově odlišná od starší úpravy. Ve vztahu k posuzované právní otázce je zejména podstatné to, že § 144 odst. 6 správního řádu pro případy řízení s velkým počtem účastníků předepisuje fakultativní, nikoli obligatorní, doručování veřejnou vyhláškou.
Dle rozšířeného senátu se dřívější judikatura Nejvyššího správního soudu týkala výhradně úpravy účinné do 31. 12. 2012, přičemž nad rámec této úpravy nečinila žádné zobecňující závěry. Nevznikl proto rozpor či nejednota v judikatuře, neboť určitá interpretace konkrétního ustanovení právního řádu nemůže předjímat závěr ohledně interpretace jiného obsahově podstatně odlišného ustanovení. Rozšířený senát uzavřel, že v této věci se rozsudky, které šestý senát označil, týkaly formálně i věcně odlišné právní úpravy, která na věc nedopadala. Proto ani v těchto rozsudcích vyslovené právní závěry týkající se této starší právní úpravy šestý senát v této věci nezavazovaly. Zda a kdy byla stěžovateli oznámena rozhodnutí žalovaného v souladu se zákonem, a kdy tedy začala běžet lhůta pro podání žaloby proti nim, musel posoudit šestý senát, kterému rozšířený senát věc vrátil.
Nejvyšší správní soud usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[12] Šestý senát Nejvyššího správního soudu tedy kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že je důvodná, setrvav na svých věcných závěrech, které zaujal již v usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu čj. 6 As 285/2021-33.
[13] Dle § 92 odst. 3 stavebního zákona ve znění účinném od 1. 1. 2013, územní rozhodnutí se doručuje podle § 87 odst. 1 až 3. V případě doručování územního rozhodnutí veřejnou vyhláškou se v něm účastníci řízení podle § 85 odst. 2 písm. b) identifikují označením pozemků a staveb evidovaných v katastru nemovitostí dotčených vlivem záměru.
[14] Dle § 87 odst. 1 stavebního zákona ve znění účinném od 1. 4. 2015, oznámení o zahájení územního řízení a další úkony v řízení se doručují účastníkům řízení a dotčeným orgánům jednotlivě, nejde-li o řízení s velkým počtem účastníků; v řízení s velkým počtem účastníků se oznámení o zahájení řízení a další úkony v řízení doručují postupem podle § 144 odst. 6 správního řádu. Toto znění je rozhodné pro část rozhodované věci, která se týká územního řízení o umístění stavby „Novostavba bytového domu U Plátenice 6“, Praha-Smíchov, v němž stavební úřad vydal územní rozhodnutí dne 21. 1. 2019, a o odvolání rozhodl žalovaný rozhodnutím ze dne 1. 6. 2020. Žádost o vydání územního rozhodnutí byla totiž podána (a řízení zahájeno) dne 13. 1. 2017; viz čl. II bod 10 zákona č. 225/2017 Sb., kterým byl novelizován stavební zákon.
[15] Dle § 87 odst. 1 stavebního zákona ve znění účinném od 1. 1. 2018, oznámení o zahájení územního řízení a další úkony v řízení se doručují účastníkům řízení a dotčeným orgánům jednotlivě, nejde-li o řízení s velkým počtem účastníků; v řízení s velkým počtem účastníků se oznámení o zahájení řízení a další úkony v řízení doručují postupem podle § 144 odst. 6 správního řádu, dotčeným orgánům a obci, která je účastníkem řízení podle § 85 odst. 1 písm. b), se doručuje jednotlivě; účastníky řízení podle § 27 odst. 1 správního řádu jsou vždy účastníci řízení podle § 85 odst. 1 písm. a) a § 85 odst. 2 písm. a). Toto znění stavebního zákona je použitelné pro druhou část projednávané věci, která se týká územního řízení o umístění stavby „Stavební úprava a přístavba domu Na Hřebenkách 41“, která se nachází v Praze-Smíchov. V tomto řízení vydal stavební úřad územní rozhodnutí dne 15. 1. 2019 a žalovaný rozhodl o odvolání dne 1. 6. 2020.
[16] Dle § 144 odst. 6 správního řádu v řízení s velkým počtem účastníků řízení lze doručovat písemnosti, včetně písemností uvedených v § 19 odst. 4, veřejnou vyhláškou. To se netýká účastníků řízení uvedených v § 27 odst. 1, kteří jsou správnímu orgánu známi; těmto účastníkům řízení se doručuje jednotlivě. S účinností od 1. 7. 2017 došlo k drobné změně tohoto ustanovení; upravené znění nově odkazuje na § 19 odst. 5 správního řádu.
[17] Mezi účastníky řízení není sporu o tom, že stěžovatel se účastnil obou územních řízení jako osoba, jejíž vlastnické nebo jiné věcné právo k sousedním stavbám anebo sousedním pozemkům nebo stavbám na nich může být územním rozhodnutím přímo dotčeno [§ 85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona]. Obě územní řízení byla řízení s velkým počtem účastníků. Dle výše uvedených zákonných ustanovení se tak stěžovateli jakožto vedlejšímu účastníkovi těchto řízení písemnosti v rámci územního řízení doručovaly veřejnou vyhláškou. Sporným zůstává, zda se měla veřejnou vyhláškou stěžovateli doručovat i odvolací rozhodnutí žalovaného za situace, kdy odvolání podal přímo stěžovatel.
[18] K tomuto Nejvyšší správní soud uvádí, že dle závěrů rozšířeného senátu dřívější judikatura na nynější případ nedopadá, neboť se týká odlišné právní úpravy. Nyní rozhodující šestý senát proto právní úpravu dopadající na nynější případ posoudil, aniž by byl vázán právními závěry těch dřívějších rozsudků Nejvyššího správního soudu, od nichž se hodlal prostřednictvím rozšířeného senátu odchýlit.
[19] Výklad žalovaného, že vedlejšímu účastníku územního řízení lze doručit rozhodnutí o jeho odvolání výhradně veřejnou vyhláškou, nemá oporu ve stavebním zákoně ani ve správním řádu. Stavební zákon výslovně stanoví, že veřejnou vyhláškou se vedlejším účastníkům doručuje územní rozhodnutí. O doručování rozhodnutí odvolacího orgánu zákon mlčí. Výslovnou úpravu v tomto směru neobsahuje ani správní řád v ustanoveních týkajících se řízení s velkým počtem účastníků (§ 144), doručování veřejnou vyhláškou (§ 25) či odvolacího řízení (§ 81 a následující).
[20] Nejvyšší správní soud nevylučuje, že by se i v odvolacím územním řízení s velkým počtem účastníků mohlo doručovat veřejnou vyhláškou. Tuto možnost lze dovodit z § 87 odst. 1 stavebního zákona ve spojení s § 144 odst. 6 správního řádu. Doručování veřejnou vyhláškou v řízení s velkým počtem účastníků nicméně není obligatorní. Ustanovení § 144 odst. 6 správního řádu nestanoví, že v takovém řízení se doručuje veřejnou vyhláškou, nýbrž že v něm lze doručovat veřejnou vyhláškou. Ostatně i rozšířený senát, když odůvodňoval svůj závěr o nedostatku pravomoci se postoupenou věcí zabývat, z odkazu na § 144 odst. 6 správního řádu dovozoval fakultativnost tohoto způsobu doručování, jež je podle něj tou podstatnou změnou oproti dosavadní právní úpravě.
[21] Zákon tak správnímu orgánu dovoluje v konkrétním případě doručovat (některým) účastníkům řízení individuálně. Rozdílný způsob doručování v rámci jedné skupiny účastníků řízení přitom neporušuje zásadu rovnosti účastníků řízení, pokud je odůvodněn objektivními kritérii (srov. přiměřeně rozsudek NSS ze dne 16. 4. 2008, čj. 1 Ans 2/2008-52, č. 1626/2008 Sb. NSS).
[22] Nejvyšší správní soud nicméně dospěl k závěru, že ve věci stěžovatele nejen že odvolací správní orgán stěžovateli mohl, nýbrž že musel svá rozhodnutí doručit individuálně. V rámci prvostupňového řízení byl stěžovatel vedlejším účastníkem řízení, tedy jedním z mnoha dalších, kterým se vzhledem k velkému počtu doručovalo veřejnou vyhláškou. Proti prvostupňovým rozhodnutím stěžovatel podal odvolání. Tímto individualizovaným úkonem stěžovatel tak říkajíc „vystoupil z davu“ vedlejších účastníků. Účastník řízení, který podal odvolání, se totiž pro účely odvolacího řízení stává v jistém (přeneseném) smyslu žadatelem, odvolací orgán totiž rozhoduje o jeho podání – odvolání, které lze přeneseně chápat jako žádost o přezkum prvostupňového rozhodnutí. Žadateli se přitom i v řízení s velkým počtem účastníků doručuje rozhodnutí vždy jednotlivě.
[23] Odlišné doručování v odvolacím řízení vedlejšímu účastníku řízení, který projednávané odvolání podal, oproti ostatním vedlejším účastníkům (kterým lze i nadále doručovat veřejnou vyhláškou), odůvodňuje právě procesní aktivita odvolatele, která zároveň indikuje jeho zvýšený zájem na výsledku řízení. Přiměřeně zde lze odkázat na judikaturu, která vylučuje doručování prostřednictvím veřejné vyhlášky podle § 42 odst. 4 s. ř. s. těm osobám, jejichž postavení jako osob zúčastněných na řízení je naprosto zřejmé (právě s ohledem na jejich blízký poměr k věci) a jejichž vyrozumění nemůže soudu činit žádné zvláštní obtíže (rozsudky NSS ze dne 25. 7. 2007, čj. 1 As 1/2007-104, ze dne 29. 5. 2013, čj. 6 Aos 3/2012-74, ze dne 10. 12. 2014, čj. 9 Aos 7/2013-88, či ze dne 4. 3. 2015, čj. 1 As 152/2014-115). K tomuto Nejvyšší správní soud rovněž doplňuje, že odvolací orgán má povinnost vypořádat se přezkoumatelným způsobem s námitkami vedlejšího účastníka řízení, pokud podal odvolání. Má-li odvolací orgán povinnost jím uplatněné námitky řádně vypořádat, tím spíše musí následné odvolací rozhodnutí obsahující toto vypořádání individuálně doručit tomuto účastníkovi.
[24] Nejvyšší správní soud dále uvádí, že individuálnímu doručování odvolateli nebrání ani zásada legitimního očekávání, hospodárnosti řízení či nemožnosti stanovit v některých územních řízeních jednoznačně okruh účastníků. Ochranu legitimního očekávání účastníků řízení v doručování veřejnou vyhláškou nelze používat jako argument pro poskytnutí nižšího procesního standardu. Individuální doručování namísto doručování veřejnou vyhláškou poskytuje spolehlivější doklad o skutečném doručení, proto pokud je využito, nijak nenarušuje legitimní očekávání osoby, které je takto individuálně doručováno.
[25] Odůvodňovat doručování veřejnou vyhláškou poukazem na hospodárnost řízení bezesporu lze v obecné rovině. Nejvyšší správní soud nicméně uvádí, že individuální doručení rozhodnutí procesně aktivním odvolatelům jednotlivě této zásadě neodporuje. I kdyby jich byl velký počet, činnost odvolacího orgánu zatíží procesní aktivita odvolatelů a potřeba řádně se vypořádat s jejich odvolacími námitkami, nikoli již samotné doručování odvolacího rozhodnutí.
[26] Ani skutečnost, že přesné vymezení účastníků řízení o umístění větších staveb bývá problematické, nemůže odůvodnit doručování odvolatelům pouze veřejnou vyhláškou. O těch účastnících řízení, kteří podají odvolání, totiž správní orgány vědí, a nemohou tedy mít potíže s jejich identifikací (označení toho, kdo odvolání podal, je totiž jeho povinnou náležitostí § 82 odst. 2 ve spojení s § 37 odst. 2 správního řádu).
[27] Výše uvedené závěry podporuje i ústavněprávní rozměr posuzované otázky. Problematika doručování úzce souvisí s právem na spravedlivý proces garantovaným v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 1. 10. 2002, sp. zn. II. ÚS 92/01, č. 115/2002 Sb. ÚS), potažmo s právem každého, aby jeho věc byla projednána v jeho přítomnosti dle čl. 38 odst. 2 Listiny. Podání odvolání proti prvostupňovému správnímu rozhodnutí je nutnou podmínkou pro přístup ke správnímu soudu [§ 68 písm. a) s. ř. s.], tedy pro výkon práva obrátit se na soud, aby přezkoumal zákonnost rozhodnutí orgánu veřejné správy ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny. Rozhodnutí o odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí o žádosti o územní rozhodnutí bude napadat správní žalobou zpravidla neúspěšný odvolatel, jímž může být v závislosti na obsahu prvostupňového rozhodnutí žadatel, jiný hlavní účastník řízení či vedlejší účastník. Dle výkladu stavebního zákona zastávaného žalovaným je přitom odvolatel – vedlejší účastník řízení znevýhodněn, neboť je nucen pravidelně sledovat úřední desku odvolacího orgánu, zatímco žadatel a ostatní hlavní účastníci řízení se mohou spolehnout na procesní komfort v podobě individuálního doručení rozhodnutí o odvolání. Toto znevýhodnění je ještě zvýrazněno tím, že odvolací orgán musí individuálně vypořádat námitky uvedené v odvolání vedlejšího účastníka, avšak posléze mu rozhodnutí s vypořádáním jeho vlastních námitek individuálně nedoručuje. Nejvyšší správní soud pro toto znevýhodnění neshledává žádné opodstatnění (právní, administrativní ani ekonomické).
[28] Doručení písemnosti veřejnou vyhláškou je v podstatě fikcí (výše citovaný rozsudek čj. 1 Ans 2/2008-52). Ústavní soud sice fikce doručení v obecné rovině připouští (např. usnesení ze dne 30. 5. 2007, sp. zn. I. ÚS 355/06), nabádá však k pečlivému posuzování, aby tento institut nebyl v konkrétních případech aplikován protiprávně, potažmo protiústavně (nález ze dne 19. 3. 2008, sp. zn. II. ÚS 2767/07, č. 59/2008 Sb. ÚS). Fikci doručení lze uplatnit jen za předpokladu, že vede k naplnění účelu, ke kterému byla zakotvena (srov. přiměřeně nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 92/01), v tomto případě tedy k zajištění procesní efektivity v řízení s velkým počtem účastníků. Naplnění tohoto účelu neohrožuje individuální doručení rozhodnutí odvolacího orgánu vedlejším účastníkům, kteří podali odvolání (a odvolací orgán tak fakticky projednával jejich věc). Popsaná omezení práva vedlejšího účastníka řízení na spravedlivý proces tedy nesledují legitimní cíl, ke kterému právní úprava doručování veřejnou vyhláškou v řízení s velkým počtem účastníků v obecné rovině směřuje (hospodárnost takového řízení).
[29] Nejvyšší správní soud na tomto základě konstatuje, že žalovaný při doručování výše uvedených rozhodnutí stěžovateli pochybil a neodůvodněně zasáhl do jeho procesních práv. Stěžovatel byl sice v prvostupňovém řízení vedlejším účastníkem, ale po podání odvolání, projevil zřetelnou procesní aktivitu spočívající v nesouhlasu s prvostupňovými rozhodnutími. Žalovaný se tímto nesouhlasem projeveným odvoláním musel zabývat, proto měl následně výsledek odvolacího řízení v podobě výše uvedených rozhodnutí zaslat stěžovateli individuálně, aby se proti němu případně mohl bránit správní žalobou.
[30] Napadená rozhodnutí žalovaného tedy stěžovateli nebyla platně a účinně doručena veřejnou vyhláškou. Nejvyšší správní soud se proto zabýval otázkou, v jaký okamžik se stěžovatel o rozhodnutí skutečně dozvěděl, tedy od jakého okamžiku počala běžet lhůta pro podání správní žaloby. Dle obsahu spisového materiálu se stěžovatel o rozhodnutí žalovaného fakticky dozvěděl až při nahlížení do spisu 3. 2. 2021. Žalobu podal 26. 3. 2021. Dvouměsíční lhůta dle § 72 odst. 1 s. ř. s. tak zůstala zachována. Nejvyšší správní soud proto žalobu stěžovatele považuje za včasně podanou. Tuto otázku městský soud nesprávně posoudil, proto mu Nejvyšší správní soud vrátil věc k dalšímu řízení. (…)
Autor: SbNSS