// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 21.09.2018
ÚS: K posouzení naplnění dovolacího důvodu
I. Posouzení toho, zda zadavatel veřejné zakázky podle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, může uplatňovat nárok na náhradu škody, která mu vznikla v důsledku pochybení administrátora veřejné zakázky (jako osoby soukromého práva), který podle jeho žalobního tvrzení nedodržel své závazky plynoucí ze smlouvy příkazní, popř. zda jeho odpovědnost podle zákona o veřejných zakázkách za výběr nejvýhodnější nabídky vždy vylučuje soukromoprávní odpovědnost takového administrátora, je právní otázkou závisející na výkladu příslušných (zejména kogentních) ustanovení tehdy platných zákonů, spoluurčujících obsah předmětného soukromoprávního vztahu, tzn. zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Je proto nutno rozlišovat ustanovení zakotvující předpoklady zákonné povinnosti zadavatele veřejné zakázky a ustanovení právních předpisů omezující smluvní volnost stran příkazní smlouvy.
II. Označení takových dovolacích námitek za skutkovou otázku, ačkoli je obsažena v každé věci téhož druhu a neplyne pouze z konkrétních souvislostí posuzované věci (test způsobilosti zobecnění dovolací námitky), je porušením práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 ve spojení s čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky.
podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. III.ÚS 3181/17, ze dne 31. 8. 2018
UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.
Z odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatel se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení shora uvedených rozhodnutí obecných soudů, neboť má za to, že jimi byla porušena jeho základní práva zaručená v čl. 11, 36 a 38 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), dále práva garantována čl. 1 odst. 1 a čl. 4 Ústavy a konečně také právo dle čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
2. Z ústavní stížnosti, jí napadených rozhodnutí obecných soudů a vyžádaného soudního spisu vedeného Obvodním soudem pro Prahu 1 (dále jen "obvodní soud"), se podává, že tento soud napadeným rozsudkem zamítl žalobu stěžovatele proti vedlejší účastnici na zaplacení částky 1 586 468 Kč s příslušenstvím a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Obvodní soud vyšel ze zjištění, že účastníci uzavřeli rámcovou mandátní smlouvu a prováděcí mandátní smlouvu (podrobně viz sub 31), kterými se vedlejší účastnice jako mandatář (dále též "administrátor") zavázala za úplatu provést pro stěžovatele - mandanta - administraci veřejné zakázky na výběr zhotovitele stavby a provedení investičního dozoru. Povinností vedlejší účastnice byla organizace zadávacího řízení a poradenská a organizační činnost při výběru koordinátora a subjektu zajišťujícího záchranný archeologický výzkum včetně rozboru nabídek z hlediska splnění hodnotících kritérií. V rámcové mandátní smlouvě se vedlejší účastnice zavázala uhradit škodu, která stěžovateli vznikne neposkytnutím dotace či její části, vznikne-li stěžovateli škoda prokazatelně její vinou. Základním kritériem při výběru uchazeče o veřejnou zakázku byla cena díla, která podle zadávacích kritérií neměla překročit částku 40 669 267 Kč bez DPH. Žádná z učiněných nabídek (včetně nabídky, kterou vybrala hodnotící komise) tuto podmínku nesplňovala. Z toho důvodu Úřad Regionální rady regionu soudržnosti Střední Čechy rozhodl o snížení dotace o 10 %. Stěžovatel se následně domáhal žalobou u obvodního soudu na vedlejší účastnici (administrátora) zaplacení shora uvedené částky jako náhrady škody, kterou mu měla způsobit v rámci výkonu činnosti mandatáře podle smlouvy uzavřené mezi účastníky. Obvodní soud dovodil, že sankce byla uložena za chybný výběr vítězného uchazeče, jehož nabídnutá cena překročila maximální výši zakázky, k tomu však došlo pochybením hodnotící komise a výsledky její činnosti nelze klást k tíži vedlejší účastnice, neboť odpovědnost za výběr nejvhodnější nabídky má podle § 151 odst. 2 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o veřejných zakázkách"), výlučně stěžovatel jako zadavatel, a hodnotící komise měla rozpoznat, že uchazeči v nabídkách překročili maximální stanovenou cenu zakázky, přičemž výběr nemohl stěžovatel delegovat mandátní smlouvou na vedlejší účastnici. Důvodem pro snížení dotace nebylo pochybení v zadávací dokumentaci či výzvě k podání nabídek, ale ve výběru nabídky, která podmínky nesplňovala. Vedlejší účastnice tak dle obvodního soudu neporušila povinnost, která by byla příčinou snížení dotace.
3. K odvolání stěžovatele rozhodl Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") napadeným rozsudkem tak, že rozsudek obvodního soudu potvrdil a rozhodl o nákladech odvolacího řízení. Shodně s obvodním soudem uzavřel, že absentuje porušení právní či smluvní povinnosti vedlejší účastnice, které by bylo důvodem snížení dotace, neboť neposkytnutí části dotace bylo důsledkem jednání stěžovatele při výběru vítězného uchazeče. Odpovědnost za výběr nejvhodnější nabídky nese zadavatel veřejné zakázky (§ 151 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách). Navíc z protokolu o jednání hodnotící komise vyplývá, že členové komise byli seznámeni s nabídkami uchazečů, hodnotili je z hlediska splnění zákonných požadavků a požadavků zadavatele, komise provedla posouzení a nevyřadila žádnou nabídku. Základní hodnotící kritérium muselo a mělo být členům hodnotící komise známo, přičemž posouzení dvou číselných údajů, představujících maximální možnou cenu a nabídnutou cenu zakázky, nepředstavuje odborné kritérium, které by člověk nadaný průměrnou inteligencí nedokázal posoudit.
4. Obvodní soud a městský soud tak učinily shodný právní závěr, že v dané věci zcela absentuje porušení právní či smluvní povinnosti vedlejší účastnice, která by byla příčinou vzniku škody (důvodem pro krácení dotace). Neposkytnutí dotace v plné výši (její korekce o 10 %) bylo dle obvodního a městského soudu důsledkem jednání stěžovatele při výběru vítězného uchazeče o veřejnou zakázku, když tento výběr je ve výlučné pravomoci zadavatele veřejné zakázky (stěžovatele) a nelze jej ani smluvně přenést na jinou osobu. Tento rozhodovací proces nemůže být dle obvodního a městského soudu delegován na mandatáře (což se však nestalo, spor spočíval v podílu mandatáře na snížení dotace v důsledku porušení soukromoprávních smluvních povinností), neboť takové zmocnění by bylo v tomto rozsahu neplatné a na základě tohoto zmocnění učiněné právní úkony by byly stiženy absolutní neplatností pro rozpor se zákonem o veřejných zakázkách. Rozhodovací pravomoc, a s tím i spojená odpovědnost, je ve výlučné kompetenci zadavatele, a nelze je, dle obvodního a městského soudu, přenést na vedlejší účastnici (srov. str. 5 až 10 napadeného rozsudku obvodního soudu a str. 4 a 5 napadeného rozsudku městského soudu).
5. Dovolání stěžovatele Nejvyšší soud odmítl. Konstatoval, že není naplněn dovolací důvod způsobilý založit přípustnost dovolání, totiž nesprávné právní posouzení věci podle § 241a odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "o. s. ř."). Dle Nejvyššího soudu v dovolání uplatněné námitky směřují proti skutkovým závěrům a nikoliv proti řešení některé otázky hmotného nebo procesního práva, na níž závisí napadené rozhodnutí. Příčinná souvislost mezi jednáním či opomenutím škůdce a vznikem škody je jedním ze základních předpokladů vzniku odpovědnosti žalovaného (v daném případě vedlejší účastnice) za škodu a zároveň vzniku nároku žalobce na náhradu škody, a to i v případě, že se žalovaný subjekt zavázal, že uhradí škodu, pokud ji způsobí. Posouzení existence příčinného vztahu mezi porušením právní povinnosti jednoho subjektu a vznikem majetkové újmy na straně poškozeného je dle Nejvyššího soudu otázkou skutkovou, nikoli právní (např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2002 sp. zn. 21 Cdo 300/2001, publikovaný v Souboru rozhodnutí Nejvyššího soudu pod C 1025, nebo rozsudek ze dne 6. 11. 2007 sp. zn. 25 Cdo 3334/2006). Nejvyšší soud v napadeném usnesení dále uvedl, že právním posouzením příčinné souvislosti je stanovení, mezi jakými okolnostmi má být její existence zjišťována, a v tomto směru odvolací soud nepochybil. V dané věci šlo o příčinný vztah mezi nesplněním smluvního závazku vedlejší účastnicí vůči stěžovateli a nevyplacením části dotace na veřejnou zakázku. Protože hodnotící komise vybrala nabídku, která jako všechny ostatní nesplňovala základní kritérium, šlo o její volbu, která byla bezprostřední příčinou krácení dotace. Na výkladu § 151 zákona o veřejných zakázkách a ostatně ani na řešení dalších námitek v dovolání napadené rozhodnutí podle Nejvyššího soudu nezávisí.
II.
Argumentace stěžovatele
6. Stěžovatel v ústavní stížnosti nejprve shrnul skutkový stav a dosavadní průběh řízení před obecnými soudy, a následně uvedl, že samotné porušení jeho ústavně garantovaných práv spatřuje především v tom, že Nejvyšší soud se s vznesenou námitkou stěžovatele stran otázky zásadního právního významu nikterak v odůvodnění napadeného usnesení nevypořádal, čímž zatížil svoje usnesení vadou nepřezkoumatelnosti. Nejvyšší soud zcela nepřiléhavě ocitoval svůj rozsudek ze dne 21. 2. 2002 sp. zn. 21 Cdo 300/2001, přičemž jeho argumentace je nesrozumitelná a rozporuplná, tvrdí-li na jedné straně, že "posouzení existence příčinného vztahu mezi porušením povinnosti jednoho subjektu a vznikem majetkové újmy na straně poškozeného je otázkou skutkovou", a na straně druhé pak uvádí, že "právním posouzením příčinné souvislosti je stanovení, mezi jakými okolnostmi má být její existence zjišťována", pročež dále bez dalšího argumentačního odůvodnění suše konstatuje, že "v tomto směru odvolací soud nepochybil". Dospěl-li dovolací soud ohledně možnosti přenesení odpovědnosti za škodu k jinému právnímu závěru než Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 25. 5. 2016 č. j. 4 As 68/2016-48, měl v intencích nálezu Ústavního soudu ze dne 13. 12. 2007 sp. zn. II. ÚS 2070/07 (N 223/47 SbNU 935) tento svůj odchylný postup náležitě zdůvodnit, což se v dané věci nestalo.
7. Stěžovatel dále uvádí, že obecné soudy právně posoudily vztah mezi stěžovatelem a vedlejší účastnicí nesprávně, v rozporu s prováděcí mandátní smlouvou i se samotným účelem činnosti administrátora veřejných zakázek, když se při interpretaci příslušných ustanovení zákona o veřejných zakázkách omezily pouze na jejich holé konstatování a parafrázování, zcela v rozporu s jejich smyslem a bez hlubších souvislostí. V rámci své argumentace obecné soudy soustavně opakovaly, že i v případě, kdy se zadavatel nechá při výkonu práv a povinností podle zákona o veřejných zakázkách zastoupit jinou osobou, zpravidla na základě mandátní smlouvy, nese i přesto plnou odpovědnost za uskutečnění všech úkonů v rámci příslušného řízení, přičemž tuto odpovědnost nelze přenést na zastupující osobu. Tomu stěžovatel opakovaně oponoval tím, že jeho snahou nikdy nebylo přenést na vedlejší účastnici svou veřejnoprávní odpovědnost za porušení pravidel zadávání veřejných zakázek, jejímž nositelem je výlučně on sám, zároveň ale namítá, že jeho veřejnoprávní odpovědnost v žádném případě nevylučuje soukromoprávní odpovědnost vedlejší účastnice za porušení jejích povinností vyplývajících z prováděcí mandátní smlouvy, což znamená, že jediné, co v celém řízení konstantně uplatňuje, je ryze soukromoprávní nárok na náhradu škody způsobené porušením smluvní povinnosti vedlejší účastnice.
8. Dále stěžovatel považuje za nutné poukázat na to, že obecné soudy při svém formalismu nevzaly v potaz samotný účel prováděcí mandátní smlouvy, když nezohlednily, že k jejímu uzavření došlo za účelem využití služeb profesionála v oboru s odbornými znalostmi, právě proto, aby stěžovatel, vzhledem k absenci svých odborných znalostí a zkušeností, předešel pochybení v administraci veřejných zakázek a vyhnul se tak správnímu postihu. Jestliže vedlejší účastnice, jako odbornice, pochybila ve svých smluvně stanovených povinnostech, následkem čehož vznikla stěžovateli škoda v podobě krácení dotace, nese nepochybně soukromoprávní odpovědnost, ke které se sama v prováděcí mandátní smlouvě zavázala. Stěžovatel tvrdí, že nelze celou problematiku vykládat extrémně formalistickým způsobem tak, jak to učinily obecné soudy, když nerespektovaly vůli smluvních stran, které jednoznačně vymezily smluvní povinnosti a důsledky plynoucí z jejich nesplnění.
9. Stěžovatel uvádí, že obecné soudy se od počátku řízení nezabývaly vzájemnou nezávislostí veřejnoprávní a soukromoprávní odpovědnosti, ačkoli tento aspekt stěžovatel od počátku zdůrazňoval a poukázal i na příslušnou judikaturu Nejvyššího správního soudu. Vzhledem k tomu, že jde o zcela klíčové hledisko v pohledu na celou problematiku, považuje stěžovatel tento postup obecných soudů za porušení jeho práva na spravedlivý proces.
10. Závěrem stěžovatel shrnuje, že považuje právní závěry obecných soudů v nesouladu s vykonanými skutkovými zjištěními, neboť v průběhu řízení se ukázalo jako zcela nepochybné, že vedlejší účastnice nesplnila svou povinnost, ke které se smluvně zavázala, a zcela přirozeně by tak měly následovat negativní důsledky. Obecné soudy se však s tímto názorem neztotožnily, a lze říci, že svým zcela formalistickým a dogmatickým výkladem právní úpravy zprostily vedlejší účastnici, jako odbornici, která zcela objektivně pochybila v rámci výkonu činnosti a způsobila tím stěžovateli škodu, jakékoli odpovědnosti. Stěžovatel zmíněné považuje za závěr stojící v rozporu s principy spravedlnosti a za porušení principu právní jistoty, pročež navrhuje zrušení napadených rozhodnutí.
III.
Vyjádření účastníků a vedlejší účastnice
11. Soudce zpravodaj postupem podle § 42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu zaslal ústavní stížnost k vyjádření účastníkům a vedlejší účastnici řízení.
12. Nejvyšší soud ve vyjádření k ústavní stížnosti uvedl, že napadené usnesení reaguje na námitky v dovolání. Úkolem dovolacího soudu není přezkum správnosti rozhodnutí odvolacího soudu v celé šíři včetně skutkového stavu, nýbrž pouze řešení právních otázek, na nichž spočívá napadené rozhodnutí, a které dovolatel předložil k přezkumu. Proto vyjádřil svůj právní názor ohledně smluvního závazku k náhradě škody, k § 151 zákona o veřejných zakázkách a k vymezení příčinného vztahu. Námitky nikoliv právní neřešil. Ostatní námitky stěžovatele se netýkají rozhodnutí Nejvyššího soudu, pročež navrhuje, aby byla ústavní stížnost odmítnuta.
13. Městský soud ve vyjádření k ústavní stížnosti uvedl, že postupoval zcela standardně, a to z důvodů, které podrobně vysvětlil, a dospěl k závěru, který vtělil do svého rozhodnutí, na jehož odůvodnění pro stručnost zcela odkazuje.
14. Obvodní soud ve vyjádření k ústavní stížnosti zcela odkázal na odůvodnění svého napadeného rozhodnutí, jakož i rozhodnutí soudu odvolacího a dovolacího, když má za to, že ve věci nedošlo k porušení stěžovatelových práv.
15. Vedlejší účastnice se k ústavní stížnosti nevyjádřila.
16. Vzhledem k obsahu vyjádření účastníků, kteří de facto jen zopakovali svou argumentaci uvedenou v napadených rozhodnutích a odkázali na ně, nebylo nutné zasílat tato vyjádření stěžovateli na vědomí a k případné replice.
IV.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
17. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená v ústavní stížnosti, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný; stěžovatel je právně zastoupen v souladu s požadavky § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu, a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
V.
Posouzení důvodnosti ústavní stížnosti
18. Ústavní soud není zásadně oprávněn zasahovat do rozhodovací činnosti soudů obecných, neboť není vrcholem jejich soustavy (čl. 83 a čl. 91 odst. 1 Ústavy).
Postupují-li soudy v souladu s obsahem hlavy páté Listiny, nemůže na sebe Ústavní soud atrahovat právo přezkumného dohledu nad jejich činností. Důvod ke zrušení rozhodnutí soudu by byl dán pouze tehdy, kdyby jeho právní závěry byly v extrémním nesouladu s vykonanými skutkovými zjištěními nebo v nich neměly podkladu, bylo-li by řízení jako celek nebylo spravedlivé a byla v něm porušena ústavně zaručená práva nebo svobody stěžovatele, anebo by napadené soudní rozhodnutí bylo nepřezkoumatelné, resp. postrádalo řádné, srozumitelné a logické odůvodnění [srov. nález ze dne 20. 6. 1995 sp. zn. III. ÚS 84/94 (N 34/3 SbNU 257), ze dne 27. 8. 2013 sp. zn. II. ÚS 1842/12 (N 154/70 SbNU 425), či ze dne 27. 2. 2014 sp. zn. III. ÚS 1836/13 (N 24/72 SbNU 275); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz].
19. Stěžovatel především vyjadřuje nesouhlas s kvalifikací jeho dovolacích námitek Nejvyšším soudem jako námitek výlučně skutkových (když Nejvyšší soud konstatoval, že posouzení existence příčinného vztahu mezi porušením právní povinnosti jednoho subjektu a vznikem majetkové újmy na straně poškozeného je otázkou skutkovou, nikoli právní), přičemž však podle stěžovatele jde právě o námitky právního posouzení věci (§ 241a odst. 1 o. s. ř.), pročež jeho dovolání nemělo být odmítnuto (§ 243c odst. 1 věta první o. s. ř.).
20. Ústavní soud předně zdůrazňuje [jak už ostatně učinil např. v nálezu ze dne 20. 12. 2016 sp. zn. III. ÚS 3067/13 (N 247/83 SbNU 855)], že řešení sporu o to, zda otázka příčinné souvislosti je otázkou právní či skutkovou, v obecné rovině nemá význam. V praxi často budou příčinná souvislost a její právní konsekvence (více či méně) splývat, a jejich rozlišování tak může činit značné těžkosti. To plyne z toho, že mezi posuzovanými jevy může existovat (být zjištěna) celá řada faktických souvislostí, včetně vztahu příčiny a následku, nikoliv však každý z těchto vztahů bude z hlediska právního relevantní. Ostatně právě k určení toho, jaká souvislost je (z právního hlediska) významná a která nikoliv, zvláště pak v případech, kdy je "ve hře" celý komplex vzájemně působících příčin, slouží řada (právních) teorií (teorie podmínky, adekvátní příčinnosti apod.).
21. Ještě více se tyto rozdíly projeví, je-li nalézání práva pojato jako dynamický proces, v němž oba jeho komponenty, tj. zjišťování skutkového stavu na straně jedné, a intepretace a aplikace práva na straně druhé, na sebe vzájemně působí, kdy právní úvahy ovlivňují zjišťování skutkového stavu (z teorie poznání známý pojem
Vorständnis - předporozumění) a vývoj ve skutkové oblasti zpětně reflektují i právní úvahy. Příčinná souvislost jako jeden z předpokladů odpovědnosti - na rozdíl od příčiny i následku - není v právních normách obsažena (definována). Ve zmiňovaném procesu je pak v prvé řadě povinností soudu učinit si s ohledem na skutková tvrzení (právní) úsudek o tom, jaké skutečnosti, resp. souvislosti by měly být prokazovány, a tento (právní) úsudek eventuálně korigovat a ze zjištěných faktických souvislostí "vytřídit" ty, jež jsou právně relevantní, a z nich případně vyvodit závěr o tom.
22. Vyjde-li Ústavní soud z výše uvedeného, nutně musí připustit i dvojí povahu námitek, jejichž rozlišování má pak význam z hlediska toho, zda (ne)naplňují dovolací důvod podle § 241a odst. 1 o. s. ř. O skutkové námitky půjde jistě v těch případech, kdy směřují proti závěrům ohledně faktické příčinné souvislosti (tj. že určitá událost se fakticky stala v důsledku jiné události), naopak o právní otázky půjde v těch případech, kdy příslušná kauzální teorie - z hlediska právního dopadu míry podílu na vzniklé újmě - měla či neměla být vůbec použita nebo byla použita nesprávně. Největší problémy nastanou tam, kde faktická a právní stránka příčinné souvislosti spolu prakticky splývají, nicméně i v tomto ohledu lze určité vodítko nalézt, a to, zda řešení dané otázky je obecného charakteru (právní povaha věci), nebo zda může být použito výlučně v posuzovaném případě (skutková povaha).
23. V posuzované věci jde podle názoru Ústavního soudu o námitku (typicky) právní povahy. Stěžovatel neměl žádné výhrady vůči skutkovým zjištěním, jimiž bylo obecnými soudy prokázáno, že účastníci uzavřeli rámcovou mandátní smlouvu a prováděcí mandátní smlouvu, kterými se vedlejší účastnice (jako mandatář) zavázala za úplatu provést pro stěžovatele (mandanta) administraci veřejné zakázky na výběr zhotovitele stavby a provedení investičního dozoru v rozsahu a za podmínek smlouvy a prováděcích smluv. Její smluvní povinností byla nejen organizace zadávacího řízení ve výběru zhotovitele stavby v rámci projektu revitalizace náměstí 5. května v Čelákovicích, ale i poradenská a organizační činnost při výběru koordinátora a při výběru subjektu zajišťujícího záchranný archeologický výzkum. Mezi její smluvní povinnosti tak mimo jiné patřily činnosti spojené se zadávacím řízením na uvedený projekt, jejichž součástí byla příprava textu oznámení, zahájení zadávacího řízení, jeho uveřejnění, zpracování návrhu zadávacích podmínek, jejich konzultace se zadavatelem, posouzení kvalifikace, včetně rozboru nabídek z hlediska splnění hodnotících kritérií, zabezpečení hodnotících tabulek pro jednotlivá hodnotící kritéria a členy hodnotící komise, zpracování protokolu o jednání komise a vypracování zprávy o posouzení a hodnocení nabídek a další činnosti spojené s ukončením zadávacího řízení. V rámcové mandátní smlouvě se vedlejší účastnice zavázala uhradit škodu, která stěžovateli vznikne neposkytnutím dotace či její části, pokud škoda žalobci vznikne prokazatelně její vinou. Základním kritériem při výběru uchazeče o veřejnou zakázku byla stanovena cena díla, která podle zadávacích kritérií neměla překročit částku 40 669 267 Kč bez DPH (s DPH 48 803 120 Kč). Tato podmínka nebyla dodržena, když všechny nabídky uchazečů převyšovaly shora uvedenou předpokládanou hodnotu veřejné zakázky. Vzhledem k tomu, že ani vybraná nabídka neodpovídala této podmínce (převyšovala maximální cenu), Úřad Regionální rady regionu soudržnosti Střední Čechy rozhodl o snížení dotace ve výši 10 %. Částka představující tuto korekci je pak předmětem sporu jako škoda, kterou vůči administrátoru veřejné zakázky uplatňuje stěžovatel. Stěžovatel namítá, že v průběhu zadávacího řízení administrátor na nesplnění této zadávací podmínky, a tím i na porušení zákona o veřejných zakázkách hodnotící komisi či zadavatele nikterak neupozornil a podle výpovědi starosty stěžovatele zpracoval zadávací dokumentaci, kterou předala na městském úřadě s tím, že je to hotové a v pořádku. Veškerá jednání hodnotící komise vedla paní Novanská, která členům hodnotící komise řekla, že vše je v pořádku, že mohou hlasovat.
24. Stěžovatel po celou dobu řízení před obecnými soudy akcentoval skutečnost, že se na vedlejší účastnici domáhá náhrady škody z titulu porušení smluvní (nikoliv zákonné) povinnosti a že vedlejší účastnice svou základní smluvní povinnost - provést zhodnocení nabídek z hlediska splnění základních kritérií (podrobně k vymezení nasmlouvaných povinností administrátora viz sub 30) - nesplnila, přičemž odkazoval na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2016 č. j. 4 As 68/2016-48, v němž se dle stěžovatele uvádí, že pokud se zadavatel domnívá, že byl potrestán za protiprávní jednání jiné osoby, pak vůči této osobě nepochybně může uplatnit nárok na náhradu škody.
25. Obecné soudy naopak postavily své rozhodnutí na tezi, "že nelze učinit závěr, že za nepřidělení části dotace je žalovaná [tj. vedlejší účastnice v řízení před Ústavním soudem - pozn. Ústavního soudu] odpovědná, a naopak lze souhlasit s tím, že konečné rozhodnutí o veřejné soutěži je vždy na obci, která veřejnou soutěž vyhlašuje. Není možné přenášet odpovědnost vyplývající z veřejné funkce na jiného smlouvou příkazní či na základě jiného právního vztahu. Stejně tak je nepřípustné vedením obce pověřit právnickou osobou (například s. r. o. či a. s.), a přenechat jí tak rozhodování o zásadních otázkách obce" (str. 5 napadeného rozsudku městského soudu). Tyto závěry jsou ovšem právním posouzením dané věci závislým na výkladu příslušných (zejména kogentních) ustanovení plynoucích pro obsah předmětné rámcové mandátní smlouvy a prováděcí mandátní smlouvy z tehdy platných zákonů, tzn. zákona o veřejných zakázkách (blíže viz sub 2), zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (srov. § 3028 odst. 3 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník). Je proto nutno rozlišovat ustanovení zakotvující předpoklady veřejnoprávní (zákonné) povinnosti zadavatele veřejné zakázky a ustanovení právních předpisů omezující smluvní volnost stran příkazní smlouvy.
26. Z výše uvedeného a z obsahu dovolání k Nejvyššímu soudu plyne, že stěžovatel vyjádřil nesouhlas s tím, jak obecné soudy posoudily otázku možnosti uplatnění nároku na náhradu škody (krácení dotace) vůči subjektu soukromého práva, který měl pro něj jako administrátor veřejné zakázky zajišťovat na základě soukromoprávního ujednání dodržení náležitého postupu podle zákona o veřejných zakázkách (a příčinnou souvislost mezi jeho jednáním či opomenutím a vznikem škody stěžovateli). Jde tak o otázku možnosti něco uplatit, nikoli možnosti, že něco v důsledku něčeho nastalo. Pak tedy jde o otázku právního posouzení předmětného skutkového zjištění. Daná námitka proto naplňuje pojem právního posouzení podle § 241a odst. 1 o. s. ř.
27. Koneckonců ve prospěch právního charakteru otázky se vyjadřoval i samotný Nejvyšší soud v napadeném usnesení, když sice na jedné straně konstatoval, že "Posouzení existence příčinného vztahu mezi porušením právní povinnosti jednoho subjektu a vznikem majetkové újmy na straně poškozeného je otázkou skutkovou, nikoli právní.", přičemž však hned o větu dál shledal, že "Právním posouzením příčinné souvislosti je stanovení, mezi jakými okolnostmi má být její existence zjišťována, a v tomto směru odvolací soud nepochybil."
28. Přitom ke stejnému závěru (tedy že nešlo o skutkovou otázku) by Nejvyšší soud dospěl i testem způsobilosti zobecnění dovolací námitky. V tomto směru Ústavní soud nepřehlédl názor Nejvyššího soudu vyslovený ve velké části jeho dosavadní judikatury (např. usnesení ze dne 23. 2. 2006 sp. zn. 25 Cdo 2440/2005), byť na druhou stranu nikoli jednotné (což ale není přípustnosti dovolání na škodu), že je otázka existence vztahu příčinné souvislosti v konkrétním případě mezi konkrétním jednáním či opomenutím škůdce a vznikem konkrétní škody otázkou skutkovou, a nikoli právní. Věcné zdůvodnění tohoto názoru ze strany Nejvyššího soudu lze nalézt kupříkladu v rozsudku ze dne 21. 2. 2002 sp. zn. 21 Cdo 300/2001 (na který ostatně sám Nejvyšší soud v napadeném usnesení odkazuje), kde se uvádí: "Při řešení otázky příčinné souvislosti mezi jednáním nebo opomenutím zaměstnance a vznikem škody nejde o otázku právní, nýbrž o otázku skutkovou, jež nemůže být řešena obecně, ale pouze v konkrétních souvislostech."
29. V dovolání stěžovatele však šlo o něco podstatně jiného, a to o koncepci příčinné souvislosti (mezi jednáním či opomenutím možného škůdce a konkrétní škody), použitelnou pro neurčitý počet případů téhož druhu. A to v tom smyslu, zda v případě odpovědnosti zadavatele podle zákona o veřejných zakázkách lze uplatňovat nárok na náhradu škody, která vznikla zadavateli veřejné zakázky v důsledku pochybení administrátora veřejné zakázky (jako osoby soukromého práva), který podle jeho žalobního tvrzení porušil povinnosti plynoucí ze smlouvy příkazní. Tato otázka je pak z povahy věci přítomna v každé věci téhož druhu, pročež nelze rozumně tvrdit, že nemůže být řešena obecně, ale pouze v konkrétních souvislostech jedinečného případu. Tato otázka naopak měla být řešena obecně, a to z důvodu právní jistoty budoucích žalobců (tvrzených poškozených), aby měli přiměřené vyhlídky na úspěch/neúspěch uvažované žaloby. Obecné soudy dospěly k závěru, že takový problém s ohledem na zákonem vymezenou odpovědnost zadavatele veřejné zakázky neexistuje a soukromoprávní úprava zde nehraje roli, takže z ní není třeba vyvodit nějaké právní důsledky. Problém však podle Ústavního soudu nespočíval v tom, kdo má nést odpovědnost za vadný výběr nejvhodnější zakázky (věc kognice správních soudů), nýbrž zda zadavatel veřejné zakázky postižený podle § 151 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách může požadovat, aby se na takto jemu vzniklé škodě podílel ten, který v této souvislosti s ním jako nositelem povinností podle zákona o veřejných zakázkách uzavřel smlouvu podle pravidel soukromého práva se závazkem, že učiní potřebná opatření a kroky k tomu, aby ona veřejnoprávní odpovědnost pokud možno vůbec nevznikla. Této otázce, a nikoli problému oné průměrné inteligenční úrovně (viz závěr městského soudu sub 3), se měly obecné soudy věnovat při poskytování soudní ochrany stěžovateli.
30. Nejvyšší soud pominul posoudit také přípustnost námitky stěžovatele týkající se tvrzení stěžovatele, že jeho odpovědnost podle zákona o veřejných zakázkách v žádném případě nevylučuje soukromoprávní odpovědnost vedlejší účastnice za porušení jejích povinností vyplývajících z předmětné prováděcí příkazní smlouvy. Stěžovatel ve svém dovolání uplatnil dovolací námitku, že "[...] napadený rozsudek spočívá na nesprávném právním posouzení odpovědnosti za škodu, kdy odvolací soud v rozsudku zaměňuje veřejnoprávní odpovědnost žalobce, jakožto zadavatele, a smluvní odpovědnost žalovaného vyplývající z prováděcí mandátní smlouvy. Odvolací soud dále učinil zcela nesprávné závěry týkající se povinnosti žalovaného jako odborného subjektu upozornit v souladu se smluvním závazkem žalobce na pochybení v zadávacím řízení a následně naprosto v rozporu s prováděcí mandátní smlouvou a se smyslem činnosti administrátora zadávacího řízení dovodil, že žalovaný není odpovědný za krácení dotace žalobci.". S touto dovolací námitkou se však Nejvyšší soud přezkoumatelným, a tedy ústavně konformním způsobem nevypořádal. Pouze k tomu poznamenal, že "dovolatel sice jako právní označuje otázku odpovědnosti žalovaného za škodu, avšak zpochybňuje především skutkové závěry, týkající se existence příčinné souvislosti, z nichž vycházely soudy obou stupňů. V dovolání uplatněné námitky vlastně směřují proti skutkovým závěrům a nikoliv proti řešení některé otázky hmotného nebo procesního práva, na niž závisí napadené rozhodnutí." Tento závěr Nejvyššího soudu však nemůže z hlediska námitka odepření práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 4 Listiny Ústavní soud akceptovat.
31. K tomu Ústavní soud považuje za potřebné zdůraznit, že z vyžádaného soudního spisu, napadeného rozsudku obvodního soudu a městského soudu se podává, že mezi stranami je nesporné, že podle Rámcové příkazní smlouvy se vedlejší účastnice zavázala pro stěžovatele provést na jeho účet administraci veřejné zakázky na výběr zhotovitele stavby v otevřeném podlimitním řízení dle zákona o veřejných zakázkách s názvem "Revitalizace náměstí 5. května v Čelákovicích", provedení investičního dozoru v rozsahu a za podmínek dle této smlouvy a prováděcích smluv, které stanoví doplňující podmínky. Dle čl. II 1) se vedlejší účastnice zavázala poskytovat plnění v zájmu stěžovatele a s veškerou odbornou péčí v souladu s pokyny stěžovatele a v souladu s právními předpisy vztahujícími se k poskytovanému plnění. Dle čl. IV 7) rámcové smlouvy se vedlejší účastnice zavázala uhradit škodu, která stěžovateli vznikne neposkytnutím dotace, či její části, a to tehdy, pokud škoda stěžovateli vznikla prokazatelně vinou vedlejší účastnice. Prováděcí příkazní smlouva byla uzavřena mezi stěžovatelem jako mandantem a vedlejší účastnicí jako mandatářem 19. 5. 2011 a jejím předmětem byla organizace zadávacího řízení na výběr zhotovitele stavby v rámci projektu "Revitalizace náměstí 5. května v Čelákovicích" a poradenská a organizační činnost při výběru Koordinátora BOZP a při výběru subjektu zajišťujícího Záchranný archeologický výzkum včetně zastupování mandanta a zabezpečení dalších činností spojených se zadávacím řízení na shora uvedený projekt, a to činnosti spojené s přípravou textu oznámení o zahájení zadávacího řízení, včetně jeho uveřejnění, včetně zpracování návrhu zadávacích podmínek a jejich konzultace se zadavatelem, dále činnosti spojené s průběhem lhůty pro doručení žádosti o účast v užším řízení, včetně přípravy formulářů pro ustanovení komise, které provede otevírání obálek se žádostmi o účast a posoudí kvalifikaci, případně provede výběr zájemců při omezení jejich počtu, včetně podkladů nutných a potřebných k řádnému průběhu jednání komise, dále činnosti spojené s otevíráním obálek se žádostmi o účast a posouzením kvalifikace včetně rozboru nabídek z hlediska splnění kvalifikace, zpracování rozhodnutí o vyloučení zájemců, kteří nesplnili kvalifikaci, organizačních zajištění všech potřebných a nutných jednání komise, včetně zpracování protokolů o jednání, rozboru žádostí z hlediska objektivních kritérií pro výběr ze zájemců při omezení jejich počtu, organizačního zajištění otevírání obálek s žádostmi o účast, zpracování protokolu o otevírání obálek se žádostmi o účast, organizační zajištění dalšího zasedání komise a zpracování protokolů o zasedáních komise, dále činnosti spojené se sestavením výzvy k podání nabídky, činnosti spojené s průběhem lhůty pro doručení nabídky, činnosti spojené s vyhodnocením nabídek včetně organizačního zajištění vlastního aktu otevírání obálek s nabídkami uchazečů, zpracování protokolu o otevírání obálek s nabídkami, posouzení nabídek z hlediska splnění zadávacích podmínek, rozboru nabídek z hlediska hodnotících kritérií, organizačního zajištění průběhu hodnocení nabídek, zabezpečení hodnotících tabulek pro jednotlivá hodnotící kritéria a členy hodnotící komise, zpracování protokolu o jednání komise a vypracování zprávy o posouzení a hodnocení nabídek a další činnosti spojené s ukončením zadávacího řízení včetně zpracování podkladů pro rozhodnutí zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky.
32. Na základě takto zjištěného skutkového stavu pak obvodní soud a městský soud učinily shodný právní závěr (srov. sub 2 až 4), že v dané věci zcela absentuje porušení právní či smluvní povinnosti vedlejší účastnice, která by byla příčinou vzniku škody (důvodem pro krácení dotace). Nejvyšší soud se tedy z hlediska uplatněných dovolacích námitek měl zabývat otázkou, zda obstojí shora uvedený právní závěr obvodního soudu a městského soudu, že v případě postupu podle zákona o veřejných zakázkách odpovědnost stěžovatele podle zákona o veřejných zakázkách vylučuje soukromoprávní odpovědnost administrátora veřejné zakázky za porušení jeho povinností vyplývajících z prováděcí příkazní smlouvy, nebo (v obecné rovině) zda to vyloučeno není a zadavatel veřejné zakázky může uplatňovat soukromoprávní odpovědnost za porušení povinností vyplývajících ze soukromoprávního ujednání mezi ním a administrátorem veřejné zakázky, v daném případě vedlejší účastnicí (a to i přes nesporný fakt, že z hlediska odpovědnosti je podle zákona o veřejných zakázkách odpovědný výhradně zadavatel veřejné zakázky). S touto nastolenou právní otázkou (a v dovolání řádně uplatněnou dovolací námitkou) se však Nejvyšší soud v napadeném usnesení ústavně konformním způsobem nevypořádal, čímž porušil ústavně zaručené právo stěžovatele na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny.
33. Nezabývání se touto dovolací námitkou Nejvyšším soudem neobstojí tím spíše, že Ústavnímu soudu není známo jediné rozhodnutí obecného soudu (opak přitom nedokládá ani Nejvyšší soud), které by (v rozhodné době) takto řešilo otázku předestřenou v dovolání stěžovatele, navíc za situace, kdy zde existuje právní závěr správních soudů, že pokud se zadavatel veřejné zakázky domnívá, že byl zatížen veřejnoprávní odpovědností za protiprávní jednání jiné osoby, pak vůči této osobě nepochybně mohl uplatnit (soukromoprávní) nárok na náhradu škody (srov. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 18. 2. 2016 č. j. 30 Af 10/2014-65, který byl potvrzen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2016 č. j. 4 As 68/2016-48, přičemž ústavní stížnost proti tomuto rozsudku byla odmítnuta jako zjevně neopodstatněná usnesením Ústavního soudu ze dne 21. 3. 2017 sp. zn. IV. ÚS 2772/16). Obecné soudy se tak spokojily s problematicky formulovaným odkazem na veřejnoprávní úpravu odpovědnosti za porušení předpisů o zadávání veřejných zakázek, ačkoli stěžovatel po nich požadoval vyřešení smluvně zakotveného nároku na náhradu škody (v podobě snížené dotace) způsobené porušením soukromoprávního ujednání, což je nepochybně právě v jejich kompetenci jako civilních soudů (čl. 90 a 92 Ústavy).
34. Proto Ústavní soud uzavírá, že ačkoli se stěžovatel "stanoveným postupem", jak to vyžaduje čl. 36 odst. 1 a 4 Listiny, domáhal svého tvrzeného práva, Nejvyšší soud v jeho věci "zákonem stanoveným způsobem" podle čl. 90 Ústavy nerozhodl. Ústavní soud dospěl z hlediska ústavně zaručeného základního práva na soudní a jinou právní ochranu k závěru, že výše předestřená otázka stěžovatele v dovolání není otázkou skutkovou, ale právní, a námitky směřující proti jejímu posouzení ze strany odvolacího soudu naplňují dovolací důvod podle ustanovení § 241a odst. 1 o. s. ř. Postup, který k tomu nepřihlíží, vede k porušení práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 2 odst. 2 Listiny a čl. 2 odst. 3 Ústavy.
VI.
Závěry
35. Na základě výše uvedeného proto Ústavní soud - podobně jako v nálezech ze dne 6. 5. 2004 sp. zn. III. ÚS 258/03 (N 66/33 SbNU 155), ze dne 18. 12. 2007 sp. zn. II. ÚS 182/05 (N 227/47 SbNU 973) a zejména ze dne 20. 12. 2016 sp. zn. III. ÚS 3067/13 - uzavírá, že Nejvyšší soud restriktivním výkladem pojmu nesprávného právního posouzení věci omezil výklad příslušného dovolacího důvodu v rozporu nejen se smyslem a účelem § 241a odst. 1 o. s. ř., nýbrž i s právně dogmatickým odlišením významu pojmů právního posouzení a skutkového zjištění, jak je vymezen v judikatuře Ústavního soudu. Stejně tak je postup Nejvyššího soudu v této věci vybočením z jeho ústavně zakotveného poslání "vrcholného soudního orgánu ve věcech patřících do pravomoci soudů s výjimkou záležitostí, o nichž rozhoduje Ústavní soud nebo Nejvyšší správní soud" (čl. 92 Ústavy). Z důvodu minimalizace zásahů Ústavního soudu do činnosti jiných orgánů veřejné moci bylo namístě zrušit pouze napadené rozhodnutí Nejvyššího soudu (srov. k tomu nálezy ze dne 5. 10. 2011 sp. zn. I. ÚS 1531/11 (N 172/63 SbNU 19), ze dne 11. 6. 2009 sp. zn. II. ÚS 289/06 (N 138/53 SbNU 717) či ze dne 20. 12. 2016 sp. zn. III. ÚS 3067/13). Zde Ústavní soud připomíná svůj právní názor vyjádřený v nálezu ze dne 10. 4. 2014 sp. zn. III. ÚS 3725/13 (N 55/73 SbNU 89), podle kterého sjednocování judikatury obecných soudů ve věcech bez ústavní relevance Ústavnímu soudu nepřísluší. Proto ani v této věci neposuzuje samotná skutková a právní zjištění z hlediska posouzení dovolacích námitek (s respektem k ustanovení § 239 o. s. ř.), nýbrž jen to, zda a v jaké míře byla přitom zachována ústavní konformita rozhodování Nejvyššího soudu. Úkolem Ústavního soudu (viz sub 17) přitom není vstupovat do oblasti kognice obecných soudů, a proto může posoudit pouze otázku dodržení ústavních kautel řádně vedeného soudního řízení, nikoli však předjímat jeho budoucí výsledek založený na ústavně konformním výkladu právních předpisů obecnými soudy.
36. Ústavní soud tak dospěl k závěru, že napadeným usnesením Nejvyššího soudu došlo k porušení základního práva stěžovatele na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 2 odst. 2 Listiny a čl. 2 odst. 3 Ústavy, a proto ústavní stížnosti vyhověl a ústavní stížností napadené usnesení Nejvyššího soudu zrušil podle § 82 odst. 1, odst. 2 písm. a) a odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Učinil tak bez nařízení ústního jednání, neboť od něho nebylo možno očekávat další objasnění věci (§ 44 zákona o Ústavním soudu).
37. Ve zbývající části ústavní stížnost podle § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu jako nepřípustnou odmítl, když rozhodnutí obvodního soudu a městského soudu budou předmětem nového posouzení ze strany Nejvyššího soudu.
Autor: US