// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 20.07.2018
ÚS: Žaloba nejvyššího státního zástupce v závažném veřejném zájmu
I. Ústavní stížnost fyzické nebo právnické osoby je přípustná proti rozsudkům správních soudů [§ 78 odst. 1 ve spojení s § 110 odst. 1 věta druhá soudního řádu správního, případně § 110 odst. 2 písm. a) soudního řádu správního], jimiž bylo k žalobě nejvyššího státního zástupce podle § 66 odst. 2 soudního řádu správního zrušeno rozhodnutí Energetického regulačního úřadu o udělení licence k podnikání v energetických odvětvích [§ 3 odst. 3 a § 8 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon)], pokud v dalším správním řízení již není možné řešit otázku tvrzeného nároku stěžovatele či stěžovatelky na státem garantované výkupní ceny vázané na původní rozhodnutí o licenci.
II. Absence soudního přezkumu úvah nejvyššího státního zástupce, které jej vedly k podání žaloby k ochraně veřejného zájmu podle § 66 odst. 2 soudního řádu správního, není v rozporu s čl. 80 Ústavy České republiky, čl. 36 odst. 1 a 2 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.
III. V řízení o žalobě k ochraně veřejného zájmu podle § 66 odst. 2 soudního řádu správního je nejvyšší státní zástupce až na výslovné zákonné výjimky vázán stejnými procesními pravidly, jaká platí pro žalobce, který podává žalobu podle § 65 soudního řádu správního. Správní soudy nemohou k povinnostem nejvyššího státního zástupce přistupovat benevolentněji. Nejvyšší státní zástupce je tedy povinen vymezit žalobní body ve lhůtě k podání žaloby a správní soud je těmito žalobními body při přezkumu napadeného správního rozhodnutí vázán (§ 75 odst. 2 a § 71 odst. 2 soudního řádu správního). Správní soud je oprávněn zrušit rozhodnutí správního orgánu z důvodů, které nejvyšší státní zástupce včasnými žalobními body neuplatnil, pouze pokud jde o důvody, pro které by rozhodnutí zrušil i k žalobě podle § 65 soudního řádu správního, tedy pokud jsou dány vady řízení bránící přezkoumání správního rozhodnutí v rozsahu včasných žalobních bodů.
IV. Pokud je v řízení před správním soudem rozhodováno o věci (právech či povinnostech) osoby zúčastněné na řízení (§ 34 soudního řádu správního), zaručuje jí čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod právo vyjádřit se vyjádřit se k všem prováděným důkazům. Čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod ve spojení se soudním řádem správním nezaručují osobě zúčastněné na řízení právo navrhnout důkaz. Pokud správní soud neprovede důkaz označený osobou zúčastněnou na řízení a ani jej jinak nevypořádá, nejde o ústavně relevantní procesní vadu. Osoba zúčastněná na řízení však může mít právo navrhnout důkaz, pokud na její věc dopadá čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a je to třeba pro spravedlivé projednání této věci soudem.
V. Je-li správní rozhodnutí napadené žalobou k ochraně veřejného zájmu v rozporu s objektivním právem (nebo vydáno na základě vad řízení), musí správní soud při svém rozhodování zohlednit, z jakých důvodů k přijetí takového rozhodnutí došlo, a jaké následky by jeho zrušení mělo. Musí jednotlivé případy hodnotit z hlediska dobré víry oprávněných z rozhodnutí, jejich důvěry v zákonnost rozhodnutí, ale i jejich podílu na důvodech nezákonnosti.
Je-li nezákonnost správního rozhodnutí způsobena čistě pochybením na straně veřejné moci, může být důvěra osoby oprávněné z tohoto rozhodnutí narušena jen ze zcela zásadních důvodů veřejného zájmu. Platí totiž, že za správnost vlastního postupu a správnost interpretace právní úpravy odpovídá veřejná moc, nikoliv její adresáti, a případné nedostatky třeba přičítat na její vrub. Dobrá víra a důvěra ve správnost a zákonnost rozhodnutí bude v takových případech dána. Pokud správní soud výjimečně přistoupí ke zrušení napadeného rozhodnutí za takové situace, je nezbytné, aby negativní dopady na osobu oprávněnou z tohoto rozhodnutí byly pokud možno minimalizovány.
Je-li nezákonnost správního rozhodnutí způsobena pochybením na obou stranách vertikálního vztahu veřejná moc – jednotlivec (o nichž osoba oprávněná z tohoto rozhodnutí musela vědět), nebude dána dobrá víra ve správnost takového aktu, což však nevylučuje důvěru v jeho zákonnost a neměnnost. Pokud správní soud přistoupí ke zrušení napadeného rozhodnutí za takové situace, je nezbytné, aby negativní dopady na osobu oprávněnou z tohoto rozhodnutí byly pokud možno zmírněny.
Je-li nezákonnost správního rozhodnutí moci způsobena především či výlučně ze strany osoby oprávněné z tohoto rozhodnutí (orgány veřejné moci úmyslně uvedla v omyl uvedením nepravdivých skutečností, předložením nepravdivých podkladů, případně dosáhla příznivého rozhodnutí jiným protiprávním způsobem), nemůže být dána ani dobrá víra ve správnost rozhodnutí, ani důvěra v jeho zákonnost a neměnnost. Pokud správní soud přistoupí ke zrušení napadeného rozhodnutí za takové situace, zpravidla nebude důvodu, proč osobu oprávněnou z tohoto rozhodnutí chránit před dopady jejího protiprávního jednání (ledaže by bylo třeba chránit práva třetích, nezúčastněných osob).
VI. Specifickým hlediskem ve věcech žalob k ochraně veřejného zájmu proti rozhodnutí o udělení licence k výrobě elektřiny ve fotovoltaických elektrárnách je nemožnost vydat novou licenci se zpětným datem. Bude-li třeba poskytnout ochranu veřejnému zájmu, protože napadené rozhodnutí o udělení licence nemůže z hlediska zákonnosti či závažných vad řízení obstát, a zároveň rozhodovaná věc bude vyžadovat minimalizaci či zmírnění dopadů na osobu oprávněnou z rozhodnutí, správní soud zjistí, k jakému datu by oprávněný z licence splnil požadavky pro její vydání. Toto zjištění pak soud uvede v zamítavém rozsudku. Rozsudek tak bude obsahovat nejen právní a skutkové důvody pro závěr o nezákonnosti napadeného správního rozhodnutí, důvody pro které závažný veřejný zájem převažuje nad dobrou vírou osoby oprávněné z rozhodnutí či nad její důvěrou v zákonnost a neměnnost rozhodnutí, ale také závěr o tom, pro jaké období nelze udělenou licenci akceptovat. Tím soud určí, od jaké doby by osoba oprávněná k licencované činnosti mohla legálně přijímat výhody spojené s licencí (a legitimně to předpokládat), pokud by nedošlo k pochybení ze strany veřejné moci a licence by byla vydána bezvadně, byť s pozdějším datem. Státní podporu formálně nárokovatelnou za předchozí období nelze považovat za legitimně získanou a legálně akceptovatelnou.
podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. I.ÚS 946/16, ze dne 30. 5. 2018
UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.
Z odůvodnění (více ZDE):
(…)
V.1
Nejvyšší státní zástupce a žaloba v závažném veřejném zájmu
25. Podle § 66 odst. 2 soudního řádu správního je nejvyšší státní zástupce oprávněn podat žalobu, jestliže k jejímu podání shledá závažný veřejný zájem. Namítá-li stěžovatelka, že toto ustanovení je v praxi správních soudů vykládáno přepjatě formalisticky, nelze jí přisvědčit. Je totiž vykládáno přesně tak, jak je procesním předpisem stanoveno: žalobu je oprávněn podat nejvyšší státní zástupce, jestliže k jejímu podání shledá závažný veřejný zájem. Ústavní soud opakovaně uvedl, že neudržitelným momentem používání práva je jeho aplikace vycházející pouze z jeho jazykového výkladu [nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.)]. Platí ovšem, že se soud od doslovného znění zákonného ustanovení smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku [nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.)].
26. Takové závažné důvody přitom zásadně nelze nalézt v blíže nevymezeném právu na "spravedlivý proces", neboť ve skutečnosti jde o právo vnitřně strukturované, zahrnující více samostatných, více či méně konkrétně vymezených subjektivních základních práv [nález sp. zn. Pl. ÚS 37/04 ze dne 26. 4. 2006 (N 92/41 SbNU 173; 419/2006 Sb.)]. Samotný čl. 36 odst. 1 Listiny zaručuje každému možnost domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného soudu (případně u jiného orgánu). Podmínkou ovšem je, že se tak musí stát "stanoveným postupem". Součástí tohoto postupu jsou veškeré zákonem stanovené požadavky kladené na účastníka řízení, jež musí být z jeho strany splněny, aby soud mohl rozhodnout v jeho věci a aby při tom mohl zohlednit jím předestřená tvrzení a důkazy. Jednotlivě ani ve svém celku nesmí představovat takové omezení přístupu k soudu, které by se práva na soudní ochranu dotýkalo v samotné jeho podstatě a fakticky by tak znemožňovalo jeho uplatnění [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 281/04 ze dne 25. srpna 2005 (N 165/38 SbNU 319)].
27. Je tedy nasnadě, že ustanovení procesního předpisu (zde § 66 odst. 2 soudního řádu správního) vymezující stanovený postup ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny nemůže být bez dalšího v rozporu s ústavní procesní zárukou, jejíž obsah ve skutečnosti v části konstituuje. Nejde přitom o výše zmíněný případ, kdy by procesní konstrukce (či její výklad ze strany aplikujících orgánů) fakticky znemožňovala ochranu práv stěžovatelky, případně se jí dotýkala v její podstatě: její hmotné právo může být ochráněno v zahájeném řízení v rámci věcného posouzení žaloby. Zároveň pak stěžovatelka ani netvrdí, že by šlo o rozpor s nějakou konkrétní komponentou (konkrétně určeným dílčím právem) toho, co se obecně označuje jako právo na spravedlivý proces.
28. Závěr správních soudů o tom, že závažný veřejný zájem podle § 66 odst. 2 soudního řádu správního hodnotí pouze nejvyšší státní zástupce, odpovídá jasnému znění tohoto ustanovení a není výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován. Odpovídá též všeobecně akceptovanému (doktrinárnímu) chápání dotčených právních institutů [k významu těchto kritérií srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 85/06 ze dne 25. 9. 2007 (N 148/46 SbNU 471)]. Tento závěr tak není v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny. Ke shodnému závěru Ústavní soud ostatně dospěl v již citovaném nálezu sp. zn. II. ÚS 3189/16.
29. V nálezu sp. zn. II. ÚS 3189/16 se však Ústavní soud nezabýval tím, zda absence soudní kontroly využití žalobního oprávnění nejvyššího státního zástupce není v rozporu s jinými částmi ústavního pořádku, resp. zda odchýlení se od jasného textu § 66 odst. 2 soudního řádu správního nevyžaduje ve smyslu závěrů nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 některý z dalších principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku. Zejména jde o ústavní vymezení státního zastupitelství podle čl. 80 Ústavy, soudní přezkum rozhodnutí orgánů veřejné správy podle čl. 36 odst. 2 Listiny a rovnost účastníků řízení podle čl. 37 odst. 3 Listiny.
30. Důvodem pro odchýlení od znění § 66 odst. 2 soudního řádu správního nemůže být postavení státního zastupitelství jako orgánu moci výkonné sui generis. Podle čl. 80 Ústavy státní zastupitelství zastupuje veřejnou žalobu v trestním řízení; vykonává i další úkoly, stanoví-li tak zákon (odst. 1). Postavení a působnost státního zastupitelství stanoví zákon (odst. 2). Zákonodárci tedy je přenechána možnost, aby blíže vymezil postavení státního zastupitelství, tj. právní zakotvení státního zastupitelství v systému orgánů veřejné moci se zřetelem na jeho význam, vliv a pozici mezi takovými orgány včetně vztahu k nim [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 4/14 ze dne 19. 4. 2016 (N 68/81 SbNU 181; 201/2016 Sb.) a tam citovanou judikaturu]. Ústavně předvídanou podstatou státního zastupitelství je činnost v rámci trestního řízení; s ohledem na praktické potřeby (společenské, ekonomické, právní) však zákonodárce může svěřit státnímu zastupitelství plnění dalších úkolů. Patří k nim například úkoly související s trestním řízením, ale nikoliv bezprostředně se zastupováním veřejné žaloby, či úkoly v rámci tzv. netrestní působnosti.
31. Právě ochrana veřejného zájmu v rámci netrestní působnosti je pak jedním z dalších typických, byť ne ústavně vyžadovaných, úkolů orgánů veřejné žaloby. Slouží k zajištění dodržování právního řádu tam, kde neexistují jiné prostředky ochrany nebo jsou z různých důvodů v praktickém životě neúčinné (srov. FENYK, Jaroslav. Veřejná žaloba. Díl první, Historie, současnost a možný vývoj veřejné žaloby. Praha: Institut Ministerstva spravedlnosti České republiky pro další vzdělávání soudců a státních zástupců, 2001, str. 147-149 a 183-189). Takovým případem může být právě nezákonné rozhodnutí správního orgánu ve prospěch jediného účastníka řízení, který sám logicky nemusí mít zájem na nápravě. Je přitom zřejmé, že oprávnění podávat návrhy ve správním soudnictví k ochraně objektivního či subjektivního práva může být svěřeno různým institucím: v rámci soustavy orgánů veřejné správy, veřejnému ochránci práv či státnímu zastupitelství. Ani komparativně nejde o nic neobvyklého: srov. žalobní oprávnění ombudsmana a prokuratury podle čl. 8 polského soudního řádu správního, prokuratury podle § 178 slovenského správneho súdneho poriadku, spolkového ministra podle čl. 132 odst. 1 Spolkové ústavy Rakouské republiky či procesní oprávnění zástupce spolkového či zemského veřejného zájmu podle § 35 a § 36 soudního řádu správního Spolkové republiky Německo.
32. Zvláštní postavení nejvyššího státního zástupce k podání žaloby ve veřejném zájmu je tedy akceptovatelné z hlediska organizačního ústavního práva. To však neznamená, že úprava výkonu této jeho pravomoci je bez dalšího akceptovatelná z hlediska ústavně zaručených práv a svobod. Pochybnost pak vzniká zejména z hlediska záruky soudního přezkumu rozhodnutí veřejné správy a rovnosti zbraní účastníků soudního řízení zahájeného žalobou k ochraně veřejného zájmu.
33. Absence soudní kontroly výkonu návrhového oprávnění k ochraně veřejného zájmu není ústavně nepřijatelná podle čl. 36 odst. 2 Listiny. Je tomu jednak proto, že samotný návrh k soudu bezprostředně nezasahuje do konkrétních ústavně zaručených práv oprávněného z naříkaného rozhodnutí (srov. výše cit. nálezy sp. zn. II. ÚS 3189/16 a sp. zn. Pl. ÚS 43/93), jednak proto, že o takto uplatněném návrhu pak rozhoduje soud. Případné dotčení základních práv či svobod je tak stále pod soudní kontrolou a k případnému zásahu (zde zejména do dříve nabytých práv) dochází právě soudním rozhodnutím. Výkon návrhové pravomoci není ani ponechán na libovůli veřejných žalobců. Jako orgány veřejné moci jsou totiž stále povinni respektovat ústavně zaručená práva fyzických i právnických osob, byť jsou stranami soudního řízení. Stejně tak musí respektovat i procesní úpravu řízení, v němž žalobní návrh ve veřejném zájmu uplatňují. Právě úprava řízení o žalobě podle § 66 odst. 2 soudního řádu správního je zásadní pro posouzení rovnosti zbraní účastníků tohoto řízení.
34. Rovnost účastníků řízení jako jeden ze základních principů, jimiž je soudní řízení ovládáno, vyjadřuje požadavek, aby účastníci stáli před soudem v rovném postavení, aniž by byla jedna nebo druhá strana jakkoli procesně zvýhodněna [nález sp. zn. III. ÚS 202/03 ze dne 13. 11. 2003 (N 134/31 SbNU 193)]. Každá ze stran řízení tedy má mít možnost obhajovat svou věc za podmínek, které ji, z pohledu řízení jako celku, podstatným způsobem neznevýhodňují vzhledem k protistraně. Mezi stranami by tedy mělo být dosaženo "spravedlivé rovnováhy", aniž by však jejich postavení muselo být identické (srov. rozsudky ESLP ze dne 18. 2. 1997 ve věci Nideröst-Huber proti Švýcarsku, stížnost č. 18990/91, odst. 23, či rozsudek ze dne 22. 7. 2010 ve věci Ewert proti Lucembursku, stížnost č. 49375/07, odst. 98).
35. Nepřehlédnutelný rozdíl v délce lhůty k podání žaloby ve prospěch veřejných žalobců (tři roky podle § 72 odst. 2 soudního řádu správního oproti dvěma měsícům podle § 72 odst. 1 téhož zákona) má svůj původ zejména v odlišném postavení procesních subjektů a jejich rozdílné možnosti zjistit vady správního rozhodnutí. Pro fyzické a právnické osoby totiž platí, že před soudem uplatňují tvrzení o porušení svých veřejných subjektivních práv, k němuž došlo typicky v předcházejícím řízení (§ 65 odst. 1 a 2 soudního řádu správního, srov. nález sp. zn. I. ÚS 740/15 ze dne 27. 6. 2017, odst. 20-21). Za takové situace lze předpokládat, že tyto osoby v přiměřené lhůtě seznají, v čem tvrzené porušení jejich práv spočívá, a jsou schopny se u soudu domáhat ochrany vylíčením základních, individualizovaných právních a skutkových důvodů (žalobních bodů, srov. rozsudek rozšířeného senátu NSS č. j. 4 As 3/2008-78 ze dne 24. 8. 2010, č. 2162/2011 Sb. NSS). Oproti tomu žalobci oprávnění podat žalobu k ochraně veřejného zájmu typicky nejsou účastníky správního řízení a o jeho vadách či nezákonnosti výsledného rozhodnutí se mohou dozvědět až zprostředkovaně: z jiných řízení či mimoprocesní cestou. K účinnému uplatnění jejich pravomoci je prodloužení žalobní lhůty přiléhavě zvoleným prostředkem - umožňuje seznámení se s rozhodnutím i relevantními fakty, tedy s důvody ohrožení veřejného zájmu. Tři roky žalobní lhůty se pak jeví jako přiměřená doba na to, aby veřejný žalobce zjistil a před soudem uplatnil, a to i za spolupráce s jinými částmi státního aparátu, z jakých skutkových a právních důvodů měl být závažný veřejný zájem rozhodnutím správního orgánu ohrožen.
36. Zdánlivá převaha nejvyššího státního zástupce v řízení o žalobě k ochraně veřejného zájmu neplyne jen ze lhůty k zahájení řízení, ale též z možnosti uplatňovat v průběhu řízení žalobní body a tím určovat rozsah a intenzitu soudního přezkumu. Ústavní soud již dříve uvedl, že správní soudy nemohou k povinnostem žalobce, podávajícího žalobu ve veřejném zájmu, přistupovat benevolentněji než k povinnostem žalobce se standardní aktivní legitimací (cit. nález sp. zn. II. ÚS 3189/16). Žalobce ve veřejném zájmu vážou procesní pravidla, včetně vázanosti soudu včas uplatněnými žalobními body a lhůty pro možné rozšíření žaloby o další žalobní body (§ 75 odst. 2 a § 71 odst. 2 soudního řádu správního).
37. Toto východisko má svůj základ nejen ve výslovné zákonné úpravě, ale též smyslu přezkumného řízení před správními soudy: žalobce vymezuje důvody žaloby svým tvrzením o porušení subjektivního či objektivního práva v žalobní lhůtě. To slouží k racionalizaci a efektivitě řízení před správním soudem tak, aby nedocházelo k jeho zbytečnému prodlužování, k opakování stejné či podobné argumentace anebo naopak k dodatečnému předkládání dalších tvrzení, názorů a důkazů, které mohly být bez větších obtíží účastníky řízení uplatněny již dříve [nález sp. zn. II. ÚS 2732/15 ze dne 12. 1. 2016 (N 6/80 SbNU 65)]. Pokud takové tvrzení žalobce včas nepředloží, lze vycházet z toho, že případné vady řízení či důvody nezákonnosti nepovažuje pro posouzení své věci za zásadní. To platí i pro vady řízení či nezákonnost, o nichž se žalobce včas nedozví, neboť k nabytí povědomosti o tom, co by měl napadenému správnímu rozhodnutí vytýkat, slouží právě účast v předchozím správním řízení, doručení výsledného správního rozhodnutí či prodloužená lhůta k podání žaloby k ochraně veřejného zájmu (viz výše odst. 35).
38. Žalobní lhůta jako stanovený postup k uplatnění práva podle čl. 36 odst. 1 Listiny tak přispívá mimo jiné k nastolení právní jistoty o "konečnosti" správního rozhodnutí, pokud žaloba nebude podána, či o rozsahu soudního přezkumu, pokud budou uplatněny jen některé žalobní body. Není proto důvod, aby správní soud při přezkumu přihlížel k opožděným žalobním bodům. Stejně tak není ústavněprávní důvod, aby soud z úřední povinnosti sám vyhledával vady řízení či důvody nezákonnosti [již nález sp. zn. I. ÚS 164/97 ze dne 10. 3. 1999 (N 39/13 SbNU 277)]. Podle čl. 36 odst. 2 Listiny se na soud může obrátit ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy. Není-li tedy ze strany žalobce takového tvrzení, toto ústavně zaručené právo mu nesvědčí. Z toho důvodu nelze postup správního soudu ex officio dovodit ani z čl. 4 Ústavy. Řízení před správními soudy má přezkumnou povahu - zákonné či ústavně zaručené hmotné právo deklaruje či konstituuje správní orgán, správní soud pak jeho rozhodnutí jen přezkoumává v rámci včasných žalobních bodů.
39. Těmto ústavněprávním hlediskům odpovídá i rozhodovací činnost správních soudů, podle níž z podmínek pro rozhodnutí správního soudu bez jednání (§ 76 soudního řádu správního) zásadně nelze dovodit, že některé vady řízení musí být přezkoumány z úřední povinnosti: krajský soud je oprávněn zrušit rozhodnutí správního orgánu pro vady řízení, byť by nebyly žalobcem výslovně namítány, pokud tyto vady brání přezkoumání rozhodnutí v rozsahu žalobních bodů (usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 7 Azs 79/2009-84 ze dne 8. 3. 2011, č. 2288/2011 Sb. NSS).
40. Lze tak uzavřít, že výklad § 66 odst. 2 soudního řádu správního, podle něhož je posouzení naléhavého veřejného zájmu k samotnému podání správní žaloby příslušný sám nejvyšší státní zástupce, nikoliv správní soud je souladný s ústavním pořádkem.
V.2
Ústavnost průběhu řízení před správními soudy
a) Ústavní právo osoby zúčastněné na řízení navrhnout důkazy
41. Namítala-li stěžovatelka porušení svých práv tím, že krajský soud neprovedl jí navrhované důkazy, je třeba se zabývat tím, jaké postavení stěžovatelka v řízení měla a zda se s tímto postavením pojí i právo na provedení navrhovaných důkazů. Právo osoby zúčastněné na řízení navrhnout důkazy (a povinnost soudu je vypořádat) může založit zákonná úprava řízení před správními soudy, případně úprava ústavní.
42. Soudní řád správní v § 33 a § 34 vymezuje postavení účastníků řízení a osob zúčastněných na řízení. Toto rozlišení je pak respektováno při vymezení procesních povinností soudu a procesních oprávnění a povinností účastníků řízení a osob zúčastněných na řízení. Širší rozsah procesních práv zákon výslovně přiznává účastníkům řízení, vůči nimž zároveň soud musí plnit více povinností (srov. např. § 49 odst. 1, 5, 12, § 74, § 105 odst. 1 soudního řádu správního). Postavení osob zúčastněných na řízení je záměrně konstruováno jako postavení procesních subjektů odlišných od účastníků řízení, což odpovídá i povaze zájmů, které v řízení uplatňují. Žalobce totiž v řízení zpravidla uplatňuje tvrzení o porušení svých veřejných subjektivních práv (§ 65, § 79, § 82, § 101a soudního řádu správního), kdežto osoba zúčastněná na řízení hájí svá (typicky hmotná) práva či povinnosti, jež mohou být přímo dotčeny zrušením nebo vydáním správního rozhodnutí podle výroku soudu, případně hájí práva či povinnosti, jež byly přímo dotčeny vydáním či nevydáním správního rozhodnutí, aniž by však tato osoba z toho důvodu sama podala žalobu (§ 34 odst. 1 soudního řádu správního).
43. Osoba zúčastněná na řízení tak před správním soudem nemusí uplatňovat práva shodná s právy uplatňovanými žalobcem, případně hájených žalovaným, a nemusí ani jednoho z nich podporovat (nejde o vedlejšího účastníka ve smyslu § 93 občanského soudního řádu). Platí přitom stále, že o věci samé rozhoduje správní orgán, kdežto soud přezkoumává pouze zákonnost správního rozhodnutí ve vztahu k žalobou uplatněným bodům směřujícím k ochraně veřejných subjektivních práv žalobce. V tomto ohledu je tedy v rámci soudního řízení řešena věc žalobce, která měla či může mít dopad do věci (typicky hmotných práv) osoby zúčastněné. Na rozdíl od postupu civilního soudu podle části páté občanského soudního řádu pak správní soud nerozhoduje namísto žalovaného správního orgánu, ale jeho rozhodnutí zruší a vrátí k dalšímu řízení, kde má osoba zúčastněná na řízení zpravidla opětovně možnost plně argumentovat k věci a tím účinně hájit své zájmy.
44. Tomu přiléhavě soudní řád správní ukládá žalobci, aby navrhoval důkazy [§ 71 odst. 1 písm. e), § 80 odst. 3 písm. c), § 84 odst. 3 písm. c) soudního řádu správního] a ukládá soudu, aby rozhodl o jejich provedení či neprovedení a toto své rozhodnutí odůvodnil (§ 157 odst. 2 občanského soudního řádu ve spoj. s § 64 a § 52 odst. 1 soudního řádu správního). Srovnatelnou povinnost či alespoň oprávnění osoby zúčastněné na řízení navrhovat důkazy soudní řád správní nestanoví. Právě naopak: její procesní práva v § 34 odst. 3 výslovně vymezuje jako právo předkládat písemná vyjádření, nahlížet do spisu, být vyrozuměna o nařízeném jednání a žádat, aby jí bylo při jednání uděleno slovo. Podle§ 49 odst. 5 téhož zákona pak má právo klást otázky účastníkům, popřípadě svědkům a znalcům anebo je vyzvat k vyjádření k věci.
45. Za tohoto stavu by tedy právo na provedení stěžovatelkou navržených důkazů mohlo plynout pouze ze samotných ustanovení ústavního pořádku, potažmo z mezinárodních lidskoprávních závazků České republiky (tedy typicky mezinárodních smluv o lidských právech v rozsahu jejich působnosti).
46. Listina základních práv a svobod přímo neupravuje proces dokazování jako takový, přestože je podstatnou, ne-li nejdůležitější částí řízení. To ovšem neznamená, že se dokazování nachází mimo ústavněprávní rovinu, a jeho úprava je tak pouze výlučnou záležitostí zákona (cit. nález sp. zn. Pl. ÚS 37/04). Dílčí součástí práva na spravedlivý proces je mimo jiné i vytvoření prostoru pro to, aby účastník řízení mohl účinně uplatňovat námitky a argumenty, které jsou způsobilé ovlivnit rozhodování soudu a s nimiž se soud musí v rozhodnutí náležitě vypořádat. Vytvoření prostoru pro účinné vznesení námitek (v kontradiktorním schématu řízení) nejlépe zajistí ochranu základních práv, jež je z hlediska fair procesu prvotním účelem soudního řízení. Institucionálně garantovaná možnost dotčených osob návrhy a námitkami účinně participovat na soudním procesu patří mezi elementární pravidla soudního řešení sporů [srov. např. nález sp. zn. IV. ÚS 269/05 ze dne 27. 6. 2005 (N 129/37 SbNU 629); či nález sp. zn. I. ÚS 273/06 ze dne 14. 9. 2007 (N 144/46 SbNU 409)].
47. Zásadám spravedlivého procesu, vyplývajícím z Listiny (čl. 36 odst. 1), je pak nutno rozumět tak, že ve spojení s obecným procesním předpisem v řízení před obecným soudem musí být dána jeho účastníkovi možnost vyjádřit se nejen k provedeným důkazům (čl. 38 odst. 2) a k věci samé, ale také označit důkazy, jejichž provedení pro prokázání svých tvrzení pokládá za potřebné; tomuto procesnímu právu účastníka odpovídá povinnost soudu nejen o vznesených návrzích (včetně návrhů důkazních) rozhodnout, ale také - pokud jim nevyhoví - ve svém rozhodnutí vyložit, z jakých důvodů navržené důkazy neprovedl (§ 157 odst. 2 občanského soudního řádu). Jestliže tak obecný soud neučiní, zatíží svoje rozhodnutí nejen vadami spočívajícími v porušení obecných procesních principů, ale současně postupuje i v rozporu se zásadami vyjádřenými v hlavě páté Listiny (především čl. 36 odst. 1, čl. 38 odst. 2) a v čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod [např. nálezy sp. zn. III. ÚS 61/94 ze dne 16. 2. 1995 (N 10/3 SbNU 51), II. ÚS 663/2000 ze dne 10. 4. 2001 (N 57/22 SbNU 19) či cit. nález sp. zn. I. ÚS 273/06].
48. Výše uvedený pojem "účastník řízení" však nelze vykládat striktně podle podústavních předpisů (výklad ústavy konformní se zákonem). Právo vyjadřovat se k věci má totiž každý, o jehož věc ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny jde. Přitom i pojem "jeho věc" v tomto smyslu je autonomním pojmem ústavního pořádku, který není konstituován (ale ani vyčerpán) tím, že je jednotlivec subjektem řízení upraveného zákonem: jeho účast na takovém procesu je určena především podústavními předpisy, které ji mohou založit i pro případy, kdy o věc toho jednotlivce v ústavněprávním smyslu nejde. Výraz "jeho věc" je tedy nutno vykládat tak, že Listina požaduje, aby každý, o jehož právech a povinnostech má být v soudním řízení jednáno, měl možnost se tohoto řízení účastnit a vyjádřit se k všem prováděným důkazům [nález sp. zn. Pl. ÚS 30/95 ze dne 10. 1. 1996 (N 3/5 SbNU 17; 31/1996 Sb.)].
49. Je-li, jak výše uvedeno, předmětem řízení před správním soudem ochrana veřejných subjektivních práv žalobce, která však může mít dopad do práv či povinností osoby zúčastněné na řízení, jde v tomto řízení zpravidla i o její věc ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny. Tomu odpovídá výslovné oprávnění osoby zúčastněné na řízení předkládat písemná vyjádření a žádat, aby jí bylo při ústním jednání uděleno slovo. K praktickému uplatnění těchto práv slouží zejména doručení žaloby a včasné vyrozumění o ústním jednání (srov. rozsudky NSS, čj. 9 Aos 7/2013-88 ze dne 10. 12. 2014 a č. j. 1 As 1/2007-104 ze dne 25. 7. 2007).
50. Nad rámec práva vyjádřit se k věci však osoby zúčastněné na řízení nemají ústavně zaručené právo navrhnout důkaz (a s tím spojené právo na vypořádání takového důkazu ze strany soudu). Jak Ústavní soud výše uvedl (odst. 47), takové právo je dáno v rámci stanoveného postupu podle čl. 36 odst. 1 Listiny ve spojení s obecným procesním předpisem (tak již nález sp. zn. III. ÚS 61/94). Nestanoví-li procesní předpis takové právo (srov. výše odst. 42-44), nemůže být ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny zaručeno. To však neznamená, že by stěžovatelka nemohla takový důkaz navrhnout a soud jej nemohl provést (§ 52 odst. 1 in fine soudního řádu správního). Neprovedením takového důkazu, resp. nezjištěním jím prokazovaných skutečností, pak může být ovlivněna správnost závěru soudu o potřebě zrušit napadené správní rozhodnutí. To může mít dopad do ústavně zaručených hmotných práv, nejde však z hlediska ústavního pořádku o procesní vadu nedodržení stanoveného postupu.
51. K jinému závěru by bylo možné dojít v závislosti na tom, zda bude před soudem posuzována věc, již by bylo možno podřadit pod čl. 6 Úmluvy, tedy pokud soud, resp. správní orgán před ním, rozhoduje o občanských právech nebo závazcích osoby zúčastněné na řízení nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti ní. I v tomto ohledu je však základem práva podle čl. 6 Úmluvy především možnost seznámit se se všemi stanovisky a důkazy předloženými soudu s cílem ovlivnit jeho rozhodnutí a vyjádřit se k nim (srov. rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 20. 2. 1996 ve věci Lobo Machado proti Portugalsku, stížnost č. 15764/89, odst. 31, či rozsudek téhož soudu ze dne 21. června 2005 ve věci Milatová a ostatní proti České republice, stížnost č. 61811/00, odst. 59). Vlastní právo navrhnout důkaz má výslovnou oporu v čl. 6 odst. 3 písm. d) Úmluvy, nebo může vyplynout z potřeby spravedlivého projednání soudem ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy (srov. obdobné závěry usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 2 As 196/2016-123 ze dne 5. 12. 2017, č. 3668/2018 Sb. NSS).
52. Veden výše vyjádřenými hledisky Ústavní soud dospěl k závěru, že v nynější věci zjevně šlo o věc stěžovatelky, neboť se týkala jejího oprávnění k licencované činnosti a na něj navázaného zisku z podnikání. Měla tedy ústavně zaručené právo se v řízení vyjadřovat. Neprovedením důkazů, který navrhovala, však nemohla být zasažena její ústavně zaručená procesní práva. Nadto je zřejmé, že krajský soud si byl dobře vědom zvláštního postavení stěžovatelky, která byla sice osobou zúčastněnou na řízení, fakticky však jako jediná (namísto žalovaného Energetického regulačního úřadu) hájila zákonnost napadeného rozhodnutí. Krajský soud tak dal prostor nejen k vyjádření, ale též k označení důkazů. S takto označenými důkazy se pak soud při jednání vypořádal (rozhodl o něm a sdělil důvody svého rozhodnutí). Z hlediska požadavků čl. 6 odst. 1 Úmluvy tedy šlo o spravedlivé projednání věci, neboť stěžovatelka nebyla při hájení její věci podstatně znevýhodněna oproti nejvyššímu státnímu zástupci.
b) Povinnost nejvyššího státního zástupce uplatnit všechny žalobní body do 3 let
53. Krajský soud ve věci stěžovatelky odmítl jeden z žalobních bodů nejvyššího státního zástupce pro opožděnost, neboť byl založen na novém tvrzení o nedokončenosti elektrárny v době vydání licence. Vzhledem k tomu, že jde o situaci zdánlivě podobnou s opakovaně zmíněnou věcí sp. zn. II. ÚS 3189/16, je třeba rozdíl vyjasnit: v nálezu sp. zn. II. ÚS 3189/16 Ústavní soud dospěl k závěru, že bylo třeba ex officio přihlédnout ke skutečnosti uplatněné nejvyšším státním zástupcem opožděně. Jde ovšem o závěr přijatý k vadám řízení v kontextu dané věci a tam uplatněných žalobních tvrzení. Není to důvod pro obecné zohledňování opožděně uplatněných žalobních bodů (srov. výše odst. 37-38) či jejich zohlednění ve věci nyní posuzované, neboť je zřejmé, že skutková okolnost (údajné nedokončení elektrárny) zjištěná po uplynutí žalobní lhůty, a proto uplatněná v novém žalobním bodu, není ve smyslu cit. usnesení č. j. 7 Azs 79/2009-84 důvodem pro postup krajského soudu z úřední povinnosti. Nemůže totiž bránit v přezkumu v rozsahu žalobních bodů, které v tomto rozsahu ani nebyly (včas) uplatněny.
V.3
Ochrana dobré víry a ochrana důvěry v zákonnost postupu orgánů veřejné moci při podání správní žaloby k ochraně veřejného zájmu
54. Ústavní soud setrvale vychází z toho, že podstatou uplatňování veřejné moci v demokratickém právním státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky) je kromě jiného také princip dobré víry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci a ochrana dobré víry v nabytá práva konstituovaná akty veřejné moci, ať už v individuálním případě plynou přímo z normativního právního aktu nebo z aktu aplikace práva. Důvěra jednotlivce v rozhodovací činnost orgánů státu, ať už jde o rozhodování orgánů moci zákonodárné, výkonné či soudní, je jedním ze základních atributů právního státu. Princip dobré víry pak působí bezprostředně v rovině subjektivního základního práva jako jeho ochrana, v rovině objektivní se pak projevuje jako princip presumpce správnosti aktu veřejné moci [nálezy sp. zn. IV. ÚS 150/01 ze dne 9. 10. 2003 (N 117/31 SbNU 57), I. ÚS 163/02 ze dne 9. 11. 2004 (N 169/35 SbNU 289), II. ÚS 2742/07 ze dne 10. 7. 2008 (N 130/50 SbNU 139)].
55. Je proto stěží akceptovatelné, pokud orgán veřejné moci při výkonu veřejné moci autoritativně přezkoumá a osvědčí určité skutečnosti, čímž vyvolá v jednotlivci dobrou víru ve správnost těchto skutečností a v samotný akt státu, aby následně konstatoval, že je třeba jej pro zjištěná pochybení odstranit či uplatnit jiné negativní následky [nálezy I. ÚS 544/06 ze dne 3. 12. 2007 (N 217/47 SbNU 855) a IV. ÚS 298/09 ze dne 1. 3. 2010 (N 35/56 SbNU 391)]. Tyto závěry platí i pro uplatňování procesních prostředků ochrany objektivního práva, které jsou uplatňovány na základě rozhodnutí orgánu veřejné moci, kam lze vedle běžných dozorčích prostředků řadit i žalobu k ochraně veřejného zájmu podle § 66 odst. 2 soudního řádu správního.
56. V případech čistě vertikálních vztahů, v nichž byly nezákonným rozhodnutím založeny oprávnění nebo výhoda jednotlivce oproti stavu, který měl podle objektivního práva nastat, avšak který v důsledku nezákonnosti nenastal, je nutno důvěru v akty veřejné moci a právní jistotu nabytí práv pokládat za zásadní a ustoupit od její ochrany pouze za situace ohrožení vskutku závažného veřejného zájmu. Je totiž věcí státu, aby ve správních řízeních, která vede, nechyboval, a pokud k tomu přeci jenom dojde, aby zásadně nesl následky svých pochybení. Nezbytnost ochrany důvěry v akty veřejné moci a z nich nabytých práv však může být oslabena tam, kde není dána dobrá víra v jejich správnost či zákonnost. Platí přitom, že dobrá víra se předpokládá a je na veřejné moci, aby její existenci vyvrátila.
57. V této souvislosti mohou nastat v zásadě tři modelové skupiny situací, jejichž hranice však nebudou vždy jasně vymezitelné a rozlišení v konkrétních případech tak bude na aplikační praxi.
58. První skupinu situací představuje nezákonnost aktu veřejné moci způsobená čistě pochybením na straně veřejné moci, zejména procesními vadami či nesprávným výkladem práva. Za této situace může být důvěra jednotlivce narušena jen ze zcela zásadních důvodů veřejného zájmu. Platí totiž, že za správnost vlastního postupu a správnost interpretace právní úpravy odpovídá veřejná moc, nikoliv její adresáti, a případné nedostatky třeba přičítat na její vrub. Do této skupiny patří například nezákonná rozhodnutí z důvodů spočívajících v nesprávném posouzení rozsahu potřebných podkladů, případně nesprávné posouzení podkladů předložených. Dobrá víra a důvěra ve správnost a zákonnost aktu bude v takových případech na straně jednotlivce dána. Pokud správní soud výjimečně přistoupí ke zrušení napadeného rozhodnutí za takové situace, je nezbytné, aby negativní dopady na oprávněnou osobu z tohoto rozhodnutí byly pokud možno minimalizovány (urychleným novým rozhodnutím, odškodněním podle zákona č. 82/1998 Sb., či užitím jiných prostředků právního řádu).
59. Druhou skupinu představuje nezákonnost způsobená pochybením na obou stranách vertikálního vztahu veřejná moc - jednotlivec. Půjde o pochybení orgánů veřejné moci, o nichž osoba, jíž svědčí žalobou napadené rozhodnutí, musela vědět. Do této skupiny patří zejména rozhodnutí vydaná na základě nesprávných či zjevně neúplných, zejména skutkových zjištění a předpokladů, na což jednotlivec přes svou vědomost před vydáním rozhodnutí či po něm neupozornil. Za takové situace nemůže být dána dobrá víra ve správnost takového rozhodnutí, což však nevylučuje důvěru v jeho zákonnost a neměnnost (zejména s ohledem na plynutí času a rozvoj navazujících právních vztahů). Pokud správní soud přistoupí ke zrušení napadeného rozhodnutí za takové situace, je nezbytné, aby negativní dopady na oprávněnou osobu z tohoto rozhodnutí byly pokud možno zmírněny.
60. Třetí skupinu pak představuje nezákonnost způsobená především či výlučně ze strany oprávněného ze správního rozhodnutí. Půjde zejména o situace, v nichž oprávněný orgány veřejné moci úmyslně uvedl v omyl uvedením nepravdivých skutečností, předložením nepravdivých podkladů, případně dosáhl příznivého rozhodnutí jiným protiprávním způsobem (např. jednáním majícím znaky trestného činu). Za takové situace nemůže být dána ani dobrá víra ve správnost takového rozhodnutí, ani důvěra v jeho zákonnost a neměnnost. Pokud správní soud přistoupí ke zrušení napadeného rozhodnutí za takové situace, zpravidla nebude důvodu, proč osobu oprávněnou z tohoto rozhodnutí chránit před dopady jejího protiprávního jednání (ledaže by bylo třeba chránit práva třetích, nezúčastněných osob).
61. Rozhodování o žalobě podané podle § 66 odst. 2 soudního řádu správního tedy musí zohlednit okolnosti konkrétní věci tak, aby bylo veřejnému zájmu na zachovávání zákonnosti učiněno zadost, ale zároveň aby negativní následky do práv jednotlivců odpovídaly jejich podílu na vzniklé nezákonnosti (mezi prvky právního státu totiž patří obé: jak zachování objektivní zákonnosti, tak zachování důvěry v zákonnost postupu orgánů veřejné moci). Nad rámec zjevné možnosti domáhat se škody ve smyslu čl. 36 odst. 3 Listiny Ústavní soud již dříve uvedl, že zmírnit dopady do práv osob jednajících v důvěře v zákonnost postupu orgánů veřejné moci lze například i upuštěním od uložení sankce (cit. nález sp. zn. I. ÚS 163/02). Zmírnění lze, jak výše uvedeno, dosáhnout například i urychleným vydáním nového rozhodnutí (tak, aby byl pro dotčené osoby navrácen původní stav, tentokrát ovšem bezvadný z hlediska objektivního práva).
Ochrana dobré víry a ochrana důvěry v zákonnost v případech přezkumu rozhodnutí o udělení licence k provozování fotovoltaických elektráren
62. Možnost vydat nové rozhodnutí o udělení licence a tím navrátit původní stav ovšem není dána v případech obdobných věci stěžovatelky, neboť původního stavu po zrušení rozhodnutí o licenci nelze dosáhnout. Nelze se mu v zásadě ani přiblížit, pokud ke zrušení dojde s podstatným časovým odstupem a zároveň v tomto časovém období dochází k úpravám výše státní podpory (srov. výše odst. 17-20). Takovému odstupu z povahy věci nelze předejít: žalobu k ochraně veřejného zájmu lze uplatnit ve lhůtě tří let, což má své věcné důvody (srov. odst. 35), a soudní rozhodování o této žalobě může s ohledem na složitost věci také trvat déle, než je u správních soudů běžné. Stejně tak nelze předejít ani legitimním úpravám výše státní podpory, neboť ty závisí na hodnocení společenských, ekonomických, technických a jiných podmínek ze strany zákonodárce [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11 ze dne 15. 5. 2012 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.) k zavedení odvodů a zdanění elektřiny z fotovoltaických elektráren].
63. Nelze přitom odhlížet ani od vývoje, který se v souvislosti s podporou výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie udál. Původní velmi vstřícný postoj státu k veřejné podpoře výroby energie z obnovitelných zdrojů energie byl přehodnocen s ohledem na růst výše nákladů na její financování způsobený rychlým rozvojem výroby. Jakkoliv šlo o postup ústavně akceptovatelný (cit. nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11), v praxi vedl k tlaku na podnikatele v oboru výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů a obecně známé snaze zajistit si na poslední chvíli co nejvýhodnější podmínky pro zisk veřejné podpory. Tento tlak se poté odrazil v rozhodování Energetického regulačního úřadu na poslední chvíli. Snaha zákonodárce předejít ekonomickým škodám, tak v praxi vedla k nepopiratelným škodám sociálním. Jejich váha pak dopadla na zbylé větve státní moci: moc výkonnou i soudní jak ve správní větvi (Energetický regulační úřad a správní soudy), tak ve větvi trestní (státní zastupitelství a trestní soudy). Tyto dopady lze ve věci stěžovatelky ilustrovat i na jejích trestněprávních souvislostech: oprávněná úřední osoba odpovědná za vydání licence stěžovatelce byla odsouzena pro zvlášť závažný zločin zneužití pravomoci úřední osoby mimo jiné k trestu odnětí svobody v trvání pěti let, který jí byl v odvolacím řízení mimořádně snížen na trest v trvání tří let s podmíněným odkladem na pět let. Důvody pro tento mimořádný postup pak trestní soudy shledaly právě v tom, že oprávněná úřední osoba se nijak neobohatila a dne 31. 12. 2010, kdy tlak žadatelů na vydání licenčního rozhodnutí výrazně zesílil, zůstala v úřadě sama z osob, které byly oprávněny podepisovat rozhodnutí o udělení licence k výrobě elektřiny. Měla k vyřízení několik desítek žádostí o vydání licence a zároveň byla nucena rozhodnout o vydání licence i ve spisech, které sama nevyřizovala, které byly vyřizovány kolegy (srov. usnesení NS sp. zn. 6 Tdo 761/2017 ze dne 26. 6. 2017).
64. Je-li správní rozhodnutí napadené žalobou k ochraně veřejného zájmu v rozporu s objektivním právem (nebo vydáno na základě vad řízení), musí správní soudy při svém rozhodování zohlednit, z jakých důvodů k přijetí takového rozhodnutí došlo, a jaké následky by jeho zrušení mělo. V mezích výše nastíněných modelových skupin situací tedy budou jednotlivé případy hodnotit z hlediska dobré víry, důvěry v zákonnost vydaných rozhodnutí, ale i podílu na důvodech jejich nezákonnosti. Platí přitom, že je na veřejné moci, aby se včas a řádně vypořádala se zvýšeným počtem žádostí o vydání rozhodnutí, pokud vytvoří faktický tlak na jejich urychlené podávání. Následné vady při výkonu pravomoci nejsou způsobeny pochybením žadatelů, ale pochybením úřadu.
65. Specifickým hlediskem ve věcech zrušení rozhodnutí o udělení licence k výrobě elektřiny pak musí být nemožnost vydat novou licenci se zpětným datem. Bude-li tedy soudem rozhodovaná věc spadat do první a druhé skupiny výše nastíněných modelových skupin situací, požadavek minimalizace či zmírnění dopadů musí mít svůj projev v úvahách o nezbytnosti užití kasačního výroku, byť by napadené rozhodnutí bylo objektivně nezákonné.
66. Důvodem pro takový postup je nejen ochrana důvěry v zákonnost rozhodnutí veřejné moci, ale zejména ochrana vlastnictví, resp. ochrana pokojného užívání majetku. Ta se v obdobných věcech projevuje jako ochrana vložených investic do vybudování výrobny elektrické energie, tj. ochrana legitimní očekávání určitého užívání vlastnického práva, a ochrana legitimního očekávání nabytí státní podpory jako majetkového nároku, který je individualizovatelný přímo na základě právní úpravy [např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 50/04 ze dne 8. 3. 2006 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.), Pl. ÚS 55/13 ze dne 12. 5. 2015 (N 93/77 SbNU 339; 170/2015 Sb.), odst. 69, rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 22. června 2004 ve věci Broniowski proti Polsku, stížnost č. 31443/96, odst. 129, či rozsudek téhož soudu 18. 5. 2010 ve věci Plalam S. P. A. proti Itálii, stížnost č. 16021/02, odst. 35-42, ke státní podpoře jako "majetku"]. Podle § 6 zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), ve znění zákona č. 137/2010 Sb., byly totiž výkupní ceny za elektřinu z obnovitelných zdrojů stanoveny mimo jiné s ohledem na uvedení zařízení do provozu a náklady na instalovanou jednotku výkonu (srov. i § 12 pozdějšího zákona č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie a o změně některých zákonů).
67. Bude-li rozhodnutí o licenci zrušeno ze strany správního soudu se značným časovým odstupem, oprávněný z původního rozhodnutí nebude moci získat výkupní ceny, které mohl podle okolností věci více či méně legitimně očekávat v návaznosti na včasnou žádost o vydání licence, o níž měl Energetický regulační úřad zákonným způsobem rozhodnout: buďto ji vydat, nebo umožnit odstranění jejích nedostatků. Zejména pak ale nebudou podmínky stanovené pro nové výrobny (tedy i výrobny se zrušenou starou licencí a novou licencí vydanou s podstatným časovým odstupem) odpovídat nákladům, které oprávněný z původní licence v minulosti fakticky vynaložil na vybudování výrobny za jiných technických a ekonomických podmínek. Dotační politika státu v oblasti podpory fotovoltaických elektráren přitom spočívala (a spočívá) právě ve snaze kompenzovat vysoké náklady na pořízení příslušných technologií s ohledem na jejich postupný technický vývoj (odst. 87 cit. nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11).
68. Bude-li třeba s ohledem na všechny okolnosti věci poskytnout ochranu veřejnému zájmu, protože napadené rozhodnutí o udělení licence nemůže z hlediska zákonnosti či závažných vad řízení obstát, poskytnou ji správní soudy především zjištěním toho, k jakému datu by oprávněný z licence splnil požadavky pro její vydání. Takové zjištění bude v mnoha případech pouze přibližné a založené na volném soudcovském hodnocení více či méně určitých důkazů, nelze však na ně rezignovat (zde se nabízí využít zjištění o technickém a právním stavu výrobny z trestního řízení, či řízení před Energetickým regulačním úřadem). Toto zjištění pak soud uvede ve svém rozhodnutí. To tak bude obsahovat nejen právní a skutkové důvody pro závěr o nezákonnosti napadeného rozhodnutí, důvody pro které závažný veřejný zájem převažuje nad dobrou vírou oprávněného z rozhodnutí či nad jeho důvěrou v zákonnost a neměnnost takového rozhodnutí, ale také závěr o tom, pro jaké období nelze udělenou licenci akceptovat.
69. Tento závěr soudu je zásadní pro posouzení toho, na jaké výkupní ceny bude mít oprávněný z rozhodnutí o udělení licence nárok. Určí totiž, od jaké doby by oprávněný z licence mohl legálně přijímat výhody spojené s licencí (a legitimně to předpokládat), pokud by nedošlo k pochybení ze strany veřejné moci a licence by byla vydána bezvadně, byť s pozdějším datem. Vzhledem k tomu, že ke zrušení rozhodnutí o licenci ovšem nedojde, projevuje se tento závěr i ve vymezení toho, na jakou část státní podpory formálně nárokovatelné podle cenových rozhodnutí Energetického regulačního úřadu nelze hledět jako legitimně získanou a legálně akceptovatelnou. V této části pak půjde o obohacení na úkor poskytovatele veřejné podpory bez spravedlivého důvodu, který bude možné buďto nevyplatit či nárokovat zpět podle momentální podoby mechanismu poskytování této podpory. Pro potřeby jiných řízení pak je tento závěr správního soudu posouzením předběžné otázky.
Ochrana dobré víry stěžovatelky a ochrana její důvěry v zákonnost postupu orgánů veřejné moci
70. Z výše vedených hledisek Ústavní soud přezkoumal věc stěžovatelky a dospěl k závěru, že jí ochrana dobré víry, ochrana důvěry v zákonnost rozhodnutí o udělení licence a ochrana vlastnictví nesvědčí.
(…)
VI.
Závěr
82. Napadenými rozsudky Krajského soudu v Brně a Nejvyššího správního soudu tedy nebyla porušena ústavně zaručená práva stěžovatelky: zvláštní postavení veřejné žaloby odůvodňuje existenci žaloby k ochraně veřejného zájmu podle § 66 odst. 2 soudního řádu správního, kontrola nejvyššího státního zástupce a ochrana dobré víry jednotlivce, ochrana jeho legitimního očekávání a důvěry v zákonnost postupu orgánů veřejné moci, je pak prováděna v samotném řízení před krajským soudem a na jeho závěru při rozhodování o důvodnosti žaloby.
83. Ústavní soud z výše uvedených důvodů ústavní stížnost zamítl v části směřující proti těmto rozhodnutím podle § 82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve zbylé části návrh odmítl jako návrh, k jehož projednání není příslušný podle § 43 odst. 1 písm. d) téhož zákona.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
Autor: US