// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 06.06.2018

NSS: Závazné limity využití území

Minimální podíl bydlení je regulativem funkčního uspořádání území, tj. limitem jeho využití [§ 18 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 135/2001 Sb., o územně plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentaci], a má být proto zařazen do závazné části územního plánu (§ 29 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976). Při změnách hodnoty minimálního podílu bydlení (byť nesprávně zařazeného do směrné části územního plánu) je proto nutno postupovat dle § 188 odst. 3 věty prvé stavebního zákona z roku 2006.

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 1. 2018, čj. 1 As 285/2017-69)

vytisknout článek


Zdroj: č. 3723/2018, Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (sbirka.nssoud.cz)

ÚZEMNÍ PLÁNOVÁNÍ: ZÁVAZNÉ LIMITY VYUŽITÍ ÚZEMÍ

k § 29 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)*)

k § 18 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 135/2001 Sb., o územně plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentaci**)

k § 188 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 191/2008 Sb.

Prejudikatura: č. 2943/2014 Sb. NSS.

Věc: Ing. Bohumil V. proti Magistrátu hlavního města Prahy, za účasti Zdeňka B., o návrhu na zrušení opatření obecné povahy


Úřad městské části Praha 1 vydal dne 23. 4. 2012 na žádost osoby zúčastněné na řízení rozhodnutí o změně stavby, změně vlivu stavby na využití území a o umístění stavby (dále jen „územní rozhodnutí), které odpůrce v odvolacím řízení rozhodnutím ze dne 2. 12. 2015 ve znění opravného rozhodnutí ze dne 6. 4. 2016, potvrdil. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 5. 8. 2016, čj. 3 A 32/2016-81, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Následně Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 17. 3. 2017, čj. 2 As 230/2016-65, rozsudek městského soudu zrušil s tím, že je třeba vyjasnit, zda žalobce mínil iniciovat i soudní přezkum souvisejícího opatření obecné povahy.

V dalším řízení před městským soudem navrhovatel upřesnil petit o návrh na zrušení opatření obecné povahy – Úprava směrné části Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy schváleného ZHMP dne 9. 9. 1999 usnesením č. 10/05 ve znění změny Z 1000/00 vydané Opatřením obecné povahy č. 6/2009 s účinností od 12. 11. 2009, č. U 0982/2011 (dále jen „opatření obecné povahy“).

Městský soud rozsudkem ze dne 27. 7. 2017, čj. 3 A 100/2017-41, zrušil opatření obecné povahy, a to ke dni 29. 7. 2011. Shrnul, že předmětem opatření obecné povahy je snížení podílu bydlení v k. ú. Hradčany, vymezeném ulicemi Pohořelec, Loretánské náměstí, Úvoz a Strahovské nádvoří z minimálního podílu bydlení 7 na minimální podíl bydlení 4 na pozemku p. č. 193. K tvrzením navrhovatele ohledně nezákonnosti procesu projednávání a schvalování opatření obecné povahy městský soud odkázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2013, čj. 1 Aos 2/2013-116, které se zabývalo regulací zastavěného území prostřednictvím stanovení indexu podlažní plochy. Pakliže v posuzované věci došlo ke změně podílu bydlení v centrální části hlavního města Prahy, je třeba na věc pohlížet stejně jako v citovaném usnesení. Stanovení minimálního podílu bydlení není ničím jiným než obecným regulativem prostorového uspořádání konkrétního území a podle okolností je možné, že může zasáhnout do vlastnických práv k nemovitostem nacházejícím se na daném území. Podíl bydlení proto dle soudu nelze vyhradit směrné části územního plánu a měnit jej pouze jednoduchým a v zásadě neveřejným procesem na základě individuálně podané žádosti.

Dále městský soud poukázal na skutečnost, že závazné části územního plánu mohou být podle § 188 odst. 3 stavebního zákona po 1. 1. 2007 měněny pouze formou opatření obecné povahy. V daném případě je zřejmé, že došlo ke změně územního plánu, který byl schválen před 1. 1. 2007, tedy za platnosti starého stavebního zákona. Ke změně však došlo za platnosti a účinnosti nového stavebního zákona z roku 2006. Z bodu 9 přílohy č. 1 vyhlášky č. 32/1999 Sb. hl. m. Prahy a výkresu č. 36 územního plánu vyplývá, že pro dané území byl stanoven minimální podíl bydlení 7, což odpovídá minimálnímu podílu na bydlení 70 %. Pokud tedy došlo ke snížení indexu minimálního podílu bydlení na 4, jedná se o snížení o 30 procentních bodů. Z toho je zřejmé, že pokud před přijetím předmětné úpravy sloužil dům U Drahomířina sloupu především funkci bydlení a takto byl vnímán i jako významný historický objekt, po provedené změně již této funkci slouží pouze s podílem bydlení 40 % a převážně může být užíván ke zcela jiným, v úpravě směrné části územního plánu nevymezeným, účelům. Jedná se přitom o závazný regulativ představovaný hodnotou, která nemůže být překročena.

Městský soud tedy shledal, že v územním plánu měl být minimální podíl bydlení v centrální části města zařazen do závazné části územního plánu a nikoli směrné části. Jeho změna proto neměla proběhnout v režimu úpravy územního plánu, jak se stalo, ale mělo se tak stát procesem stanoveným pro vydání opatření obecné povahy. Pokud tedy navrhovatel namítal, že předmětné opatření obecné povahy nebylo v souladu se zákonem řádně projednáno a zveřejněno, městský soud shledal tyto námitky důvodnými. Z obsahu spisového materiálu vyplývá, že předmětná změna územního plánu nebyla schválena zastupitelstvem hlavního města Prahy, v rozporu s § 173 odst. 1 správního řádu neobsahuje odůvodnění a nebyla ani zveřejněna veřejnou vyhláškou.

Ze shora uvedených důvodů soud opatření obecné povahy zrušil, a to ke dni jeho platnosti (29. 7. 2011). Učinil tak jednak proto, že jediným důvodem vydání předmětné změny územního plánu bylo právě vydání územního rozhodnutí ve věci podání návrhu na umístění stavby „přístavba domu č. p. 108 na pozemku parc. č. 193 v k. ú. Hradčany“ (neboť přezkoumávané opatření obecné povahy se týká pouze a právě pozemku parc. č. 193), což soud vyhodnotil jako ryze účelové odstranění „překážky“ ve vydání předmětného územního rozhodnutí, a to postupem, který je v rozporu se zákonem. Zrušení opatření obecné povahy k pozdějšímu datu, než je datum vydání územního rozhodnutí, by nadto bránilo jeho zrušení z důvodu nezákonnosti podkladu pro jeho vydání.

Proti rozsudku městského soudu podali odpůrce (stěžovatel) i osoba zúčastněná na řízení (stěžovatelka) kasační stížnost.

Stěžovatel v kasační stížnosti uvedl, že průběh projednání napadeného opatření obecné povahy plně odpovídal právním předpisům a výkladu práva platného a aplikovatelného v době projednání a přijetí této úpravy. V této souvislosti odkázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 3. 5. 2016, čj. 8 A 61/2014-247, který byl předmětem přezkumu v řízení před Nejvyšším správním soudem (rozhodnutí ze dne 18. 8. 2016, čj. 7 As 134/2016-39).

Stěžovatel byl rovněž toho názoru, že snížení podílu bydlení (v tomto případě ze 70 % na 40 %) není regulativem prostorového uspořádání. Dle jeho názoru se jedná toliko o základní zásady uspořádání území a jeho limity využití, které jsou vyjádřeny v regulativech. Navíc se jedná o úpravu pouze v jedné části lokality vymezené ulicemi Pohořelec, Loretánské náměstí, Úvoz a Strahovské nádvoří, a to pozemku parc. č. 193 v k. ú. Hradčany.

Stěžovatelka nesouhlasila s právním názorem soudu na způsob stanovení minimálního podílu na bydlení a nutnosti jeho zařazení do závazné části územního plánu, nikoliv jeho směrné části. Předně jí nebylo zřejmé, jakým způsobem dospěl městský soud k závěru, že změnou minimálního podílu bydlení může dojít k tomu, že budova bude využívána ke zcela jiným účelům než dosud, a to k účelům předem nedefinovaným či nepředvídatelným. Městský soud si v této věci protiřečí, neboť on sám vymezil předmět řízení jako žalobu proti územnímu rozhodnutí, na jehož základě dojde ke zřízení polyfunkčního objektu doplněním bytové funkce o funkci kulturně-vzdělávací a veřejného stravování. Je rovněž obecně známou skutečností (kterou v doplnění žaloby zmínil i samotný navrhovatel), že stěžovatelka hodlá v předmětné nemovitosti zřídit Knihovnu Václava Havla, jejímž účelem je zejména kulturní, propagační, přednášková, vzdělávací a vědecká činnost. Limity pro způsob využití budovy vyplývají přímo z Územního plánu hl. města Prahy č. 6/2009 Sb. HMP (dále jen „územní plán“). Závěry městského soudu proto nenachází oporu ve skutkovém stavu.

Stěžovatelka rovněž poukázala na skutečnost, že otázka, zda má být minimální podíl bydlení obsažen v závazné části územního plánu, či jeho směrné části, nebyla dosud řešena na úrovni Nejvyššího správního soudu, a předložila polemiku s právním názorem městského soudu. Předně zdůraznila, že podle územního plánu minimální směrný podíl bydlení vyjadřuje poměr podlažních ploch sloužících k bydlení k ostatním podlažním plochám nesloužícím k bydlení, a to vždy vztažený na celou vymezenou plochu. Podíl bydlení naproti tomu představuje procento stanovené z celkových hrubých podlažních ploch všech nadzemních podlaží stavby. Z uvedeného vyplývá, že minimální podíl bydlení se vztahuje na celou plochu, kdežto podíl bydlení se vztahuje toliko na příslušnou stavbu.

Stěžovatelka shrnula, že změna funkčního využití budovy není ani za stávajícího stavu možná, neboť nedojde k úplnému odstranění bydlení v domě, a dle jejího přesvědčení, neměla být napadená úprava posouzena jako opatření obecné povahy, které lze přezkoumat ve správním soudnictví postupem podle § 101a s. ř. s.

Ostatní účastníci řízení se k obsahu kasačních stížností nevyjádřili.

Nejvyšší správní soud obě kasační stížnosti zamítl.

Z ODŮVODNĚNÍ:

III.

Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

(…) [30] Pro posouzení důvodnosti podaných kasačních stížností pak považuje Nejvyšší správní soud za nezbytné ve stručnosti shrnout, co je předmětem přezkumu v probíhajícím soudním řízení. Navrhovatel primárně brojil správní žalobou proti územnímu rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že namítal též nedostatky územního plánu hl. m. Prahy, aniž by však navrhoval jeho zrušení (či zrušení jeho relevantní části), zavázal Nejvyšší správní soud ve zrušujícím rozsudku ze dne 17. 3. 2017, čj. 2 As 230/2016–65, městský soud k tomu, aby navrhovatele (žalobce) vyzval k odstranění těchto nejasností. V průběhu dalšího řízení navrhovatel na základě výzvy městského soudu upřesnil petit o návrh na zrušení opatření obecné povahy, a to Úpravy směrné části Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy schváleného ZHMP dne 9. 9. 1999 usnesením č. 10/05 ve znění změny Z 1000/00, č. U 0982/2011 platné od 29. 7. 2011.

[31] Navrhovatel tedy za předmět přezkumu označil toliko úpravu, jíž došlo ke změně směrné části územního plánu, přičemž za vadné považuje zařazení regulativu (minimálního) podílu bydlení do směrné části územního plánu, a nikoliv do jeho závazné části. Vzhledem k tomu, že dle mínění navrhovatele nebyl při projednávání napadené úpravy dodržen proces vyžadovaný pro schvalování opatření obecné povahy, považuje ji za nezákonnou. Lze tedy shrnout, že navrhovatel v souvislosti s podanou žalobou proti územnímu rozhodnutí inicioval soudní přezkum opatření obecné povahy ve smyslu § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. (tzv. incidenční přezkum).

[32] Městský soud věc z důvodu vhodnosti vyloučil k samostatnému řízení a návrhu vyhověl, neboť výhrady navrhovatele shledal opodstatněnými. Vůči tomuto výsledku se nicméně ohrazují oba stěžovatelé (odpůrce i osoba zúčastněná na řízení), kteří vznáší množství argumentů, pro něž nejenže návrhu nemělo být věcně vyhověno, ale dokonce měl být odmítnut. Rozporují pak především skutečnost, že by napadená úprava vykazovala jakékoliv nedostatky. Stěžovatelka zdůrazňuje, že městský soud se uspokojivě nezabýval otázkou charakteru regulativu minimálního podílu na bydlení a s tím související nutností jeho zařazení do závazné části územního plánu. Současně stěžovatelé zpochybňují aktivní procesní legitimaci navrhovatele k podání návrhu na zrušení napadené úpravy, jakož pak i existenci aktivní věcné legitimace na straně navrhovatele. V neposlední řadě pak stěžovatelka brojí proti postupu městského soudu spočívajícímu ve zrušení napadené úpravy zpětně (ex tunc) s účinností ke dni 29. 7. 2011.

[33] S ohledem na logiku přezkumu návrhu na opatření obecné povahy se bude Nejvyšší správní soud nejprve zabývat charakterem regulativu minimálního podílu na bydlení. Pouze za předpokladu, že je tento regulativ opatřením obecné povahy, mohl proti němu navrhovatel brojit návrhem podle § 101a odst. 1 s. ř. s. V případě opačném (kdy by o opatření obecné povahy nešlo), by takový návrh musel být odmítnut podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení [III.a) Povaha napadeného regulativu]. Dále se Nejvyšší správní soud zabývá námitkami nedostatku aktivní procesní legitimace, neboť jde také o otázku podmínek řízení; návrh může být podán pouze osobou k tomu oprávněnou, v opačném případě je namístě jej odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. V této souvislosti soud vypořádá též námitky související s aktivní věcnou legitimací navrhovatele [III.b) Aktivní procesní a věcná legitimace navrhovatele]. Závěrem se Nejvyšší správní soud věnuje otázce okamžiku, ke kterému byla napadená úprava regulativu zrušena [III.c) Okamžik účinnosti zrušení opatření obecné povahy].

III.a) Povaha napadeného regulativu

[34] Stěžovatel vydal ke dni 29. 7. 2011 pod. č. U 0982/2011 „Úpravu směrné části Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy, schváleného ZHMP dne 9. 9. 1999 usnesením č. 10/05“, ve znění změny Z 1000/00, vydané Opatřením obecné povahy č. 6/2009 s účinností od 12. 11. 2009 (dále též „úprava územního plánu“). Předmětem této úpravy byly podíly bydlení v centrální části města v lokalitě k. ú. Hradčany - území všeobecně obytné /OV/ vymezené ulicemi Pohořelec, Loretánské náměstí, Úvoz a Strahovské nádvoří. Původní stav: OV s minimálním podílem bydlení 7. Upraveno: OV s minimálním podílem bydlení 4 na pozemku p. č. 193, v ostatní ploše zůstává minimální podíl bydlení 7. Úprava byla provedena na základě podnětu stěžovatelky. V daném případě došlo ke změně územního plánu, který byl schválen dne 9. 9. 1999.

[35] Podle § 188 odst. 3 stavebního zákona „[p]ři projednání a vydání návrhu změny územního plánu obce, regulačního plánu nebo územně plánovací dokumentace sídelního útvaru nebo zóny schválené do 31. prosince 2006 se postupuje podle tohoto zákona. O úpravě směrné části této dokumentace rozhoduje pro své území obecní úřad, v ostatních případech úřad územního plánování. Při úpravě se postupuje podle dosavadních právních předpisů.“

[36] Podle § 29 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 ve znění účinném do 31. 12. 2006 „[ú]zemně plánovací dokumentace obsahuje závazné a směrné části řešení. Závazné jsou základní zásady uspořádání území a limity jeho využití, vyjádřené v regulativech; ostatní části řešení jsou směrné.“

[37] Podle § 18 odst. 1 vyhlášky č. 135/2001 Sb, o územně plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentaci, ve znění účinném do 31. 12. 2006 „[z]ávazná část územně plánovací dokumentace s ohledem na hodnoty území omezuje, vylučuje, popřípadě podmiňuje umísťování staveb, využití území nebo opatření v území a stanoví zásady pro jeho uspořádání.“

[38] Podle § 18 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 135/2001 Sb. „[z]ávazná část územně plánovací dokumentace u územního plánu obce obsahuje zejména […] urbanistickou koncepci, využití ploch a jejich uspořádání, vymezení zastavitelného území, omezení změn v užívání staveb, zásady uspořádání dopravního, technického a občanského vybavení, vymezení územního systému ekologické stability, limity využití území, plochy přípustné pro těžbu nerostů, vymezení ploch pro veřejně prospěšné stavby a pro provedení asanací nebo asanačních úprav.“

[39] Jak vyplývá z usnesení rozšířeného senátu čj. 1 Aos 2/2013-116, závěr o tom, zda je změna územního plánu opatřením obecné povahy se odvíjí od toho, zda je měněn regulativ, který má být upraven v závazné části územního plánu. Je-li tomu tak, pak se bez ohledu na skutečně zvolenou formu změny jedná materiálně o opatření obecné povahy.

[40] V projednávané věci je tedy rozhodné to, zda minimální podíl bydlení je regulativem, který musí být upraven závazně.

[41] V rozsudku ze dne 30. 10. 2014, čj. 7 As 153/2014–76, Nejvyšší správní soud konstatoval, že minimální podíl bydlení obsažený v územním plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy nereguluje prostorové uspořádání území. Proto jej nelze přímo srovnávat s indexem podlažní plochy. Přesto se však může jednat o regulativ, jehož vymezení by mělo být závazné. Jak vyplývá z úvah rozšířeného senátu, rozhodující je jeho podřazení pod některý z pojmů uvedených v § 18 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 135/2001 a především jeho dopad na regulované území a jeho okolí. Z důvodové zprávy k § 29 stavebního zákona z roku 1976 plyne, že s ohledem na rozdíly v podmínkách různých území bylo záměrem zákonodárce ponechat schvalujícímu orgánu určitou autonomii, které části územního plánu schválí jako závazné a které jako směrné. Smyslem rozdělení územního plánu na závaznou a směrnou část je tedy to, aby schvalující orgán mohl některá pravidla a koeficienty, nemající významnější dopad na území, později měnit zjednodušenou procedurou. Právě skutečnost, že index podlažní plochy je zjevně regulativem, který má zcela zásadní dopad na regulované území a jeho okolí, vedla rozšířený senát k závěru, že je jej nutno považovat za „limit využití území“ ve smyslu § 18 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 135/2001 Sb., jehož vymezení je závazné. Toto ustanovení (respektive jednotlivé pojmy v něm obsažené) je tedy nutno interpretovat vždy tak, že pod něj spadají zásadně všechny regulativy, které nezanedbatelným způsobem ovlivňují charakteristiku území a zejména práva a povinnosti vlastníků nemovitostí na dotčeném území. V ostatních případech je nutno v souladu s § 29 stavebního zákona z roku 1976 respektovat autonomní vůli schvalujícího orgánu upravit to které pravidlo či koeficient závazně, nebo naopak směrně.

[42] I v případě minimálního podílu bydlení je proto zcela rozhodující posouzení jeho podstaty a dopadu na poměry v území. Toto posouzení je přitom nutno činit ve zcela abstraktní rovině ve vztahu k celému územnímu plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy. Není totiž možné vyslovit, že minimální podíl bydlení měl být na určitém území regulovaném územním plánem stanoven závazně, kdežto na jiném území regulovaném týmž územním plánem pouze směrně. Shodně se stěžovatelkou pak lze konstatovat, že pro účely posouzení povahy minimálního podílu bydlení je nutno abstrahovat od konkrétních okolností daného případu, jako jsou povaha konkrétní nemovitosti, u níž byl tento index změněn, či charakter okolní zástavby apod. Tyto skutečnosti mohou být použity jako příklad důsledků regulace, nicméně je nutno uvažovat o jakýchkoliv potenciálních dopadech této regulace, respektive její změny, kdekoliv na území hlavního města Prahy. Konkrétní okolnosti mají bezesporu význam pro následné posuzování aktivní procesní (a případně posléze i věcné) legitimace navrhovatele.

[43] Městský soud ve svém rozsudku dospěl k závěru, že minimální podíl bydlení je regulativem, který musí být upraven závazně. Ve svých úvahách vycházel z výše zmíněného usnesení rozšířeného senátu, který se zabýval povahou indexu podlažní plochy obsaženého ve směrné části územního plánu statutárního města Brna. Dle městského soudu též minimální podíl bydlení představuje kategorii míry využití území. Změna této kategorie (snížení podílu bydlení v dané lokalitě) výrazně přispěje ke změně charakteru takto přetvářené lokality; v daném případě umocněné okolností, že předmět úpravy se stal bezprostředně podkladem územního rozhodnutí, jenž se týká památkově chráněného objektu v Pražské památkové rezervaci. Logickým důsledkem změny podílu bydlení je skutečnost, že je uvolněn prostor ke změně charakteru lokality, a to ve prospěch jiných funkcí, předem nedefinovaných či nepředvídatelných. I stanovení minimálního podílu bydlení je tak podle městského soudu obecným regulativem prostorového uspořádání konkrétního území odrážející jeho možnosti a potřeby, tedy limitem jeho využití, jehož vymezení je závazné. S ohledem na jeho podstatu i význam je podle okolností možné, že může zasáhnout do vlastnických práv k nemovitostem nacházejícím se na daném území. Změna podílu bydlení, aniž by byly stanoveny závazné limity, by mohla ve svém důsledku zcela popřít původní charakter dané lokality. Jeho vymezení proto dle soudu nelze vyhradit směrné části územního plánu a měnit jej pouze jednoduchým a v zásadě neveřejným procesem na základě individuálně podané žádosti.

[44] Městský soud ve vztahu ke konkrétní řešené úpravě uvedl, že zatímco původně sloužil dům U Drahomířina sloupu především funkci bydlení a takto byl vnímán i jako významný historický objekt (s minimálním podílem bydlení 70 %), po provedené změně již této funkci slouží pouze s podílem bydlení 40 %, tedy převážně může být dům užíván ke zcela jiným účelům, v úpravě směrné části územního plánu č. U 0982/2011 nijak nevymezeným. Jde přitom o závazný regulativ stanovený minimální hodnotou, která musí být respektována, tedy nepřekročena, a to již s ohledem na skutečnost, že limity obsažené ve výkresu č. 36 schváleného územního plánu jsou dány rovněž veřejným zájmem na zachování památkově chráněného objektu v Pražské památkové rezervaci ve stavu co nejvíce odpovídajícímu původnímu charakteru dané lokality. Soud má za to, že i tyto hodnoty je třeba respektovat a jejich případnou změnu proto nelze vyhradit směrné části územního plánu a měnit jej pouze jednoduchým a v zásadě neveřejným procesem na základě individuálně podané žádosti.

[45] Nejvyšší správní soud se se závěry, které učinil městský soud, shoduje (s níže uvedenými výhradami). V prvé řadě je třeba říct, že městský soud se správně zabýval povahou uvedeného regulativu v abstraktní rovině, tedy dopadem změny minimálního podílu bydlení ve vztahu k celému územnímu plánu (zvažoval dopady takové změny v jakékoli oblasti regulované územním plánem); dospěl přitom k závěru, že jde o limit využití území ve smyslu § 18 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 135/2001 Sb., tedy že se jedná o regulativ, který musí být součástí závazné části územního plánu. Nejvyšší správní soud v této souvislosti nesouhlasí s dílčím závěrem městského soudu, že jde (stejně jako v případě indexu podlahové plochy či kódu využití území) o obecný regulativ prostorového uspořádání území. Jak totiž vyplývá z povahy tohoto regulativu (který potvrdila i shora citovaná judikatura), minimální podíl bydlení nereguluje otázku prostorového uspořádání území (výška budov, hustota zástavby), ale řeší, jakou funkci (funkce bydlení či jiná) budou mít budovy (stávající, nové, renovované) v dotčeném území. Jde tedy zcela jistě o regulativ funkčního uspořádání území. Tento regulativ tedy stanoví poměr, v jakém budou budovy v území plnit funkci pro bydlení ve vztahu k funkcím jiným. Tato dílčí nesprávnost obsažená v závěrech městského soudu však nic nemění na tom, že ať již jde o regulativ prostorového či funkčního uspořádání území, jedná se o limit využití území ve smyslu § 18 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 135/2001 Sb.

[46] Ke shora uvedenému lze doplnit, že Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 18. 8. 2016, čj. 7 As 134/2016–39, implicitně potvrdil právní názor městského soudu, že regulativ minimálního podílu bydlení má být obsažen v závazné části územního plánu a jeho změna je tak materiálně opatřením obecné povahy. Nejvyšší správní soud zde totiž dospěl k závěru, že navrhovatelka byla aktivně procesně legitimovaná k podání návrhu dle § 101a odst. 1 s. ř. s. mířícího proti úpravě minimálního podílu bydlení, přičemž potvrdil názor městského soudu, že její námitky nebyly důvodné (nedostatek aktivní věcné legitimace); kasační stížnost zamítl. Pokud by měl soud za to, že napadená úprava není opatřením obecné povahy, musel by přistoupit k odmítnutí návrhu. Je tedy zjevné, že i Nejvyšší správní soud již v minulosti ve své rozhodovací činnosti vycházel z toho, že úprava směrné části územního plánu hl. m. Prahy spočívající ve změně hodnoty minimálního podílu bydlení je materiálně opatřením obecné povahy.

[47] Dle stěžovatelky není zřejmé, z čeho městský soud dovodil, že změnou minimálního podílu bydlení může dojít k tomu, že předmětná stavba bude využívána ke zcela jiným účelům, než bylo dosud předpokládáno. Dle Nejvyššího správního soudu však z rozsudku městského soudu vyplývá logická (byť ne zcela přesně a podrobně vyjádřená) úvaha, že při snížení minimálního podílu z hodnoty 7 (tedy odpovídající minimálnímu podílu bydlení ve výši 70 %) na hodnotu 4 (tedy 40 % minimálního podílu bydlení) nastane situace, kdy dříve dominantní funkce – tj. bydlení, se stane funkcí marginální a v dotčené lokalitě budou převažovat funkce od bydlení odlišné. Ke změně charakteru od lokality primárně sloužící k bydlení k funkcím jiným tedy v důsledku této změny může dojít. V této souvislosti je pak bez významu, že je obecně známou skutečností, že stěžovatelka hodlá v předmětné nemovitosti mimo jiné zřídit Knihovnu Václava Havla. Sama stěžovatelka totiž na jiném místě své kasační stížnosti správně cituje judikaturu, podle které je nutno při posuzování charakteru napadeného regulativu abstrahovat od konkrétních okolností daného případu, jako jsou povaha konkrétní nemovitosti, u níž byl tento index změněn, či charakter okolní zástavby apod. Obecný regulativ funkčního využití území totiž platí pro předem neurčitý okruh adresátů a není tedy vyloučeno, že v budoucnu může dojít k jakémukoli funkčnímu využití dotčené nemovitosti, bez ohledu na to, co nyní v územním řízení požaduje stěžovatelka.

[48] Dle stěžovatelky se dotčený regulativ vztahuje jen k domu na pozemku parc. č. 193 v k. ú. Hradčany; pouze v této budově dojde ke snížení podílu bydlení na minimální hodnotu 4 (40 %); to ale neznamená, že v důsledku takového snížení minimálního podílu bydlení na jednom pozemku dojde ke snížení minimálního podílu bydlení ve vymezené ploše. Není účelem minimálního podílu bydlení, aby byl posuzován a dosažen u každé stavby, ale je nutné jej posuzovat v celé vymezené ploše. Snížení minimálního podílu bydlení u jedné budovy ještě neznamená popření charakteru dané lokality.

[49] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se stěžovatelkou v tom, že předmětná úprava územního plánu se dotýká jedné konkrétně vymezené budovy. Právě ve vztahu k úpravě regulativu minimálního podílu bydlení v této konkrétní budově namítá navrhovatel dotčení svých subjektivních práv. A posouzení tohoto dotčení bylo předmětem nyní souzené věci; argumentace stěžovatelky, že je třeba posuzovat minimální podíl bydlení v celé vymezené ploše, proto není relevantní. Předmětem přezkumu by totiž mohla větší plocha být pouze za předpokladu, kdyby napadená úprava měnila regulativ v takové ploše. Rozsah přezkumu je tak dán předmětem napadeného opatření obecné povahy, který se v dané věci omezil na budovu na parc. č. 193 v k. ú. Hradčany.

[50] Kasační námitky týkající se nesprávného posouzení povahy napadeného regulativu nejsou důvodné. (…)

*) S účinností od 1. 7. 2006 zrušen zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).

**) S účinností od 1. 7. 2006 zrušena zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).

Autor: SbNSS

Reklama

Jobs

Aktuální znění právních předpisů