// Profipravo.cz / Z rozhodnutí dalších soudů 11.08.2017
ÚS: Povinné subjekty dle zákona o svobodném přístupu k informacím
I. Rozhodnutí soudu, kterým byla fyzické nebo právnické osobě uložena povinnost rozhodnout ve věci žádosti o poskytnutí informace (nebo kterým jí byla tato věc vrácena k dalšímu řízení) z důvodu, že bylo shledáno její postavení coby povinného subjektu podle § 2 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, se dotýká – pokud jde o samotnou existenci této povinnosti – jejích základních práv a svobod.
II. Ústavní stížnost fyzické nebo právnické osoby proti rozsudku Nejvyššího správního soudu, kterým byl potvrzen rozsudek správního soudu, jímž jí byla uložena povinnost rozhodnout jako povinný subjekt ve věci žádosti o poskytnutí informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, je přípustná (§ 75 odst. 1 a contrario zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů).
III. Rozšířením výčtu povinných subjektů podle § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, o veřejnou instituci byl tento zákon doplněn o neurčitý pojem, jehož smyslem je umožnit, aby se povinnost poskytovat informace vztahovala na co nejširší okruh veřejnoprávních subjektů, a to bez ohledu na jejich právní formu, nebo to, zda je jimi vykonávána veřejná správa vrchnostenským nebo nevrchnostenským způsobem. Samotnou povinnost těchto subjektů poskytovat informace lze ostatně vyvodit již z práva na informace podle čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny základních práv a svobod. Tento pojem naopak nelze vztáhnout na subjekty soukromého práva. Je totiž natolik neurčitý, že žádný z těchto subjektů nemůže ze zákona o svobodném přístupu k informacím zjistit, zda má postavení povinného subjektu. Přiznání postavení veřejné instituce některé z osob soukromého práva by tak znamenalo uložení povinnosti v rozporu s čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
IV. Obchodní společnost ČEZ není povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím.
podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV.ÚS 1146/16, ze dne 20. 6. 2017
UPOZORNĚNÍ: Rozhodnutí Ústavního soudu publikovaná v elektronické podobě na této internetové stránce slouží pouze pro informaci o rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Autentické jsou pouze originály a stejnopisy rozhodnutí se státním znakem a podpisem příslušné úřední osoby. Elektronické verze rozhodnutí Ústavního soudu jsou na této internetové stránce k dispozici zdarma, jejich zdroj (vč. právních vět) se nachází na adrese http://nalus.usoud.cz.
Z odůvodnění (více ZDE):
-----------------------------------------
V.
Podmínky projednání ústavní stížnosti
39. Ústavní soud, jenž je podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") příslušný k projednání ústavní stížnosti stěžovatelky, se musel nejprve vypořádat s otázkou, zda jsou k tomu splněny podmínky podle zákona o Ústavním soudu. Předně tak musel zodpovědět, zda je ústavní stížnost přípustná, přičemž v tomto ohledu dospěl k následujícím závěrům.
40. Podle § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost nepřípustná, jestliže stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje (§ 72 odst. 3 citovaného zákona); to platí i pro mimořádný opravný prostředek, který orgán, jenž o něm rozhoduje, může odmítnout jako nepřípustný z důvodů závisejících na jeho uvážení (§ 72 odst. 4 citovaného zákona). Z uvedeného ustanovení plyne, že ústavní stížností se lze domáhat ochrany základních práv a svobod jen proti rozhodnutím konečným, tj. rozhodnutím o posledním procesním prostředku, který zákon poskytuje k ochraně práva. Zpravidla půjde o ta rozhodnutí, jimiž se soudní či jiné řízení končí. Tyto podmínky jsou ale splněny i v případě nemeritorních rozhodnutí, která jsou způsobilá bezprostředně a citelně zasáhnout do základních práv stěžovatele a která tvoří samostatnou uzavřenou součást řízení, přestože řízení ve věci samé dosud neskončilo [srov. např. nález ze dne 12. ledna 2005 sp. zn. III. ÚS 441/04 (N 6/36 SbNU 53) nebo stanovisko pléna ze dne 23. dubna 2013 sp. zn. Pl. ÚS-st. 35/13 (ST 35/69 SbNU 859; 124/2013 Sb.), bod 2].
41. V dané věci se vedlejší účastník domáhal žalobou podle § 65 soudního řádu správního zrušení rozhodnutí stěžovatelky, kterým měla být podle § 15 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím odmítnuta jeho žádost o informaci. Této žalobě bylo rozsudkem městského soudu vyhověno a napadená rozhodnutí byla zrušena. Následná kasační stížnost stěžovatelky byla rozsudkem Nejvyššího správního soudu zamítnuta.
42. Odmítnutí žádosti o poskytnutí informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím je rozhodnutím o právech žadatele, které povinný subjekt vydává jako nositel veřejné moci. Z tohoto důvodu se tento subjekt v případě, že je jeho rozhodnutí nebo postup podroben soudnímu přezkumu ve správním soudnictví, nemůže domáhat ochrany svých základních práv a svobod [stanovisko pléna ze dne 9. listopadu 1999 sp. zn. Pl. ÚS-st. 9/99 (ST 9/16 SbNU 372)]. Tento závěr se ovšem neuplatní bezvýhradně, jestliže je v postavení subjektu, který rozhoduje o poskytnutí informace, fyzická nebo právnická osoba. Rozhodnutí soudu, kterým jí byla uložena povinnost rozhodnout ve věci žádosti o poskytnutí informace (nebo kterým jí byla tato věc vrácena k dalšímu řízení) z důvodu, že bylo shledáno její postavení coby povinného subjektu podle § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím, se totiž - pokud jde o samotnou existenci této povinnosti - dotýká jejích základních práv a svobod (obdobně usnesení ze dne 14. srpna 2014 sp. zn. III. ÚS 1705/13).
43. Zákon o svobodném přístupu k informacím ani jakýkoliv jiný zákon neupravují zvláštní řízení, jehož účelem by bylo postavit najisto, zda určitý subjekt je či není povinným subjektem podle § 2 uvedeného zákona. To, zda má takovéto postavení, si tento subjekt musí v první řadě posoudit sám. Dospěje-li přitom k závěru, že tomu tak není, pak nemůže ani vydat rozhodnutí o odmítnutí žádosti o poskytnutí informace. Postavení tohoto subjektu přesto může být předmětem soudního přezkumu, avšak pouze v řízení o žalobě neúspěšného žadatele, který by se domáhal soudní ochrany buď proti rozhodnutí o odmítnutí poskytnutí informace, nebo proti nečinnosti při vyřizování jeho žádosti. Správní soud by se musel vypořádat s otázkou, zda žalovaná fyzická nebo právnická osoba je či není povinným subjektem, a to v rámci posouzení podmínek řízení. Pokud by takovéto postavení neměla, šlo by o jejich neodstranitelný nedostatek, v důsledku čehož by podle § 46 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního musela být žaloba odmítnuta.
44. Jak již bylo uvedeno, napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu potvrdil rozsudek městského soudu, který zrušil rozhodnutí stěžovatelky potvrzující odmítnutí žádosti o poskytnutí informace a uložil jí, aby ve věci opětovně rozhodla. Je zřejmé, že z pohledu vedlejšího účastníka nejde o konečná rozhodnutí, neboť ochrany svých práv se bude moci nadále domáhat jak v řízení o své žádosti, tak v případném navazujícím soudním řízení správním. Jinak tomu ale bude v případě stěžovatelky. V jejím případě bylo uvedenými rozsudky stvrzeno její postavení coby povinného subjektu podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Proti tomuto závěru se přitom již nebude moci účinně bránit v dalším řízení. Samotná nemůže zahájit žádné soudní řízení, v jehož rámci by mohla opětovně uplatnit svou argumentaci, že není povinným subjektem. Mohla by jej vyvolat jen nepřímo tím, že by nerespektovala pravomocné rozsudky správních soudů ve snaze působit na žadatele, aby ve věci opětovně podal žalobu. Takovýto postup po ní ale v žádném případě nelze vyžadovat.
45. Nezbývá proto než uzavřít, že stěžovatelka vyčerpala všechny zákonem stanovené procesní prostředky k ochraně jejích práv. Její ústavní stížnost proti rozsudku Nejvyššího správního soudu, kterým byl potvrzen rozsudek městského soudu, jímž jí byla uložena povinnost rozhodnout jako povinný subjekt ve věci žádosti o poskytnutí informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím, je přípustná.
46. Ústavní soud dodává, že ústavní stížnost byla rovněž podána včas a z důvodů výše uvedených (tedy, že stěžovatelka ji nepodává jako nositel veřejné moci) také osobou, která k jejímu podání není zjevně neoprávněná. Poněvadž splňovala i všechny zákonem stanovené náležitosti, včetně povinného zastoupení advokátem (§ 29 až 31 zákona o Ústavním soudu), bylo možné přistoupit k jejímu věcnému posouzení.
VI.
Vlastní posouzení
47. V řízení o ústavních stížnostech [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy; § 72 a násl. zákona o Ústavním soudu] se Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) omezuje na posouzení, zda rozhodnutími orgánů veřejné moci nebo postupem předcházejícím jejich vydání nebyla porušena ústavně zaručená základní práva a svobody.
48. Stěžejní námitka, kterou stěžovatelka uplatňuje ve své ústavní stížnosti, se týká absence zákonného základu její povinnosti posoudit žádost vedlejšího účastníka o poskytnutí informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Stěžovatelka tvrdí, že není veřejnou institucí podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Není tedy ani povinna poskytovat informace podle tohoto zákona nebo rozhodovat o odmítnutí jejich poskytnutí.
49. Ústavní soud považuje tuto námitku za ústavněprávně relevantní, přičemž při jejím posouzení musel zodpovědět otázku, zda správní soudy tím, že stěžovatelce přiznaly postavení povinného subjektu, nevybočily z mezí ústavně konformního výkladu uvedeného ustanovení. V tomto ohledu se zabýval především možným porušením jejího základního práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 1 Listiny, podle něhož mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Zároveň zvážil, zda v jejím případě nelze postavení povinného subjektu dovodit ve spojitosti s právem na informace podle čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny.
VI./a
Obecně k právu na informace podle čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny
50. V demokratické společnosti umožňuje svobodná výměna názorů a informací nacházet rozumné odpovědi na otázky, které vyvstávají v průběhu jejího vývoje. Právo na informace podle čl. 17 odst. 1 zaručuje jednotlivci - společně se svobodou projevu - možnost aktivně vyhledávat či být příjemcem nejrůznějších informací ze všech oblastí jeho zájmu a tyto informace šířit. Stát je povinen zdržet se jednání, které by výkon tohoto práva předem znemožňoval, nebo jej dodatečně sankcionoval. Ani toto právo nicméně není neomezitelné. Jak vyplývá z čl. 17 odst. 4 Listiny, svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. Zákonodárce tak v souladu s tímto ustanovením může vymezit, které informace s ohledem na oprávněný zájem osoby, které se týkají, nebo jiný důležitý veřejný zájem nemají být veřejně přístupné.
51. Z práva na informace ovšem jednotlivci nevyplývá jen svoboda jejich získávání a šíření. Jeho součástí je i povinnost státu informace poskytovat. Jde o základní prostředek kontroly veřejné moci ze strany veřejnosti, který se zásadně vztahuje na veškerou její činnost [srov. nález ze dne 15. listopadu 2010 sp. zn. I. ÚS 517/10 (N 223/59 SbNU 217), bod 18]. Svobodný přístup k informacím zde brání zneužití moci. Umožňuje, aby byl postup jejích nositelů konfrontován ze strany široké veřejnosti, a to nejen pokud jde o jeho zákonnost, ale též účelnost. Zároveň prohlubuje vzájemnou komunikaci mezi veřejnou mocí a občany. Otevírá prostor k tomu, aby politická rozhodnutí, jež vycházejí z vůle většiny, nebyla výsledkem toliko svobodného, ale rovněž informovaného rozhodování [srov. nález ze dne 23. června 2015 sp. zn. II. ÚS 577/13 (N 118/77 SbNU 721), bod 20]. Tím vším je u občanů posilována legitimita ústavního a politického systému.
52. Povinnost veřejné moci poskytovat informace je výslovně vyjádřena v čl. 17 odst. 5 Listiny, podle něhož jsou státní orgány a orgány územní samosprávy povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Jde však o pouhou textuální konkretizaci povinnosti, která implicitně vyplývá již ze samotného práva na informace a která by se uplatnila i v případě, jestliže by citované ustanovení nebylo v Listině vůbec obsaženo. I v tomto případě má zákonodárce povinnost zajistit realizaci této povinnosti stanovením nezbytného procesního rámce. Zákon přitom může omezit rozsah informací, které mají být poskytovány, samozřejmě za splnění předpokladů plynoucích z čl. 17 odst. 4 Listiny [podrobně nález ze dne 5. května 2010 sp. zn. I. ÚS 1885/09 (N 103/57 SbNU 335), část V.].
53. Povinnost poskytovat informace může být stanovena i fyzickým nebo právnickým osobám, které nejsou veřejnou mocí, nesmí však vést k ústavně nepřípustnému zásahu do jejich základních práv a svobod. Takováto povinnost musí být v souladu s výhradou zákona podle čl. 4 odst. 1 Listiny vždy stanovena zákonem a musí dostát základním požadavkům plynoucím z principu demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, včetně požadavků na jasnost a určitost zákona [nález ze dne 24. května 1994 sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.)] a na jeho předvídatelnost, srozumitelnost a vnitřní bezrozpornost [např. nález ze dne 12. února 2002 sp. zn. Pl. ÚS 21/01 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.), nález ze dne 15. února 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.); bod 36]. Pro jednotlivce musí být při použití obvyklých metod výkladu právních norem seznatelná ze znění zákona [srov. nález ze dne 28. února 1996 sp. zn. Pl. ÚS 9/95 (N 16/5 SbNU 107; 107/1996 Sb.), nález ze dne 30. června 2004 sp. zn. Pl. ÚS 23/02 (N 89/33 SbNU 353; 476/2004 Sb.)]. Jakákoliv povinnost, která zasahuje do základních práv a svobod jednotlivce, musí ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit jejich podstatu a smysl.
VI./b
Shrnutí dosavadních závěrů Ústavního soudu k výkladu pojmu "veřejná instituce" podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím
54. Podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím jsou povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, státní orgány, územní samosprávní celky a jejich orgány a veřejné instituce. Podle odstavce 2 jsou povinnými subjekty dále ty subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy, a to pouze v rozsahu této jejich rozhodovací činnosti.
55. Ústavní soud se v minulosti opakovaně zabýval výkladem pojmu "veřejná instituce" podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Uvedený pojem byl do tohoto ustanovení vložen novelou provedenou zákonem č. 39/2001 Sb., která rozšířila v něm obsažený výčet povinných subjektů o "veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky". Stalo se tak primárně za tím účelem, aby se povinnost poskytovat informace vztahovala i na Českou televizi a Český rozhlas. Doplněním tohoto neurčitého pojmu však zákonodárce rozšířil tuto povinnost i na jiné subjekty [nález ze dne 16. ledna 2003 sp. zn. III. ÚS 671/02 (N 10/29 SbNU 69)].
56. V souvislosti s otázkou, zda byl "veřejnou institucí hospodařící s veřejnými prostředky" i Fond národního majetku České republiky, vymezil Ústavní soud definiční znaky tohoto pojmu a contrario k pojmům státního orgánu, orgánu územní samosprávy a veřejné korporace. Konkrétně uvedl, že z množiny veřejnoprávních subjektů nutno za takovéto subjekty považovat "veřejný ústav a veřejný podnik, veřejné fondy a veřejné nadace. Jejich společnými znaky jsou veřejný účel, zřizování státem, kreování jejich orgánů státem, jakož i státní dohled nad jejich činností" [nález ze dne 27. února 2003 sp. zn. III. ÚS 686/02 (N 30/29 SbNU 257)]. Tyto závěry bylo lze vztáhnout i na vymezení pojmu "veřejných prostředků". Ústavní soud zde vyšel z definic obsažených v § 2 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, ve znění pozdějších předpisů. Podle jeho písmena g) zahrnují veřejné prostředky "veřejné finance, věci, majetková práva a jiné majetkové hodnoty patřící státu nebo jiné právnické osobě uvedené v písmenu a)", přičemž jinou právnickou osobou podle písmene a) je "právnická osoba zřízená k plnění úkolů veřejné správy zvláštním právním předpisem". Veřejná správa přitom může být uskutečňována vrchnostenskými i nevrchnostenskými metodami (nález sp. zn. III. ÚS 686/02). Lze jen dodat, že Ústavní soud shledal v případě Fondu národního majetku České republiky uvedené definiční znaky za naplněné.
57. K další novelizaci § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím došlo zákonem č. 61/2006 Sb., jímž byl vypuštěn dodatek "hospodařící s veřejnými prostředky". Součástí zákona tak zůstal pouze pojem "veřejná instituce". V tomto období se Ústavní soud zabýval otázkou, zda lze za "veřejnou instituci hospodařící s veřejnými prostředky" ve smyslu předchozí zákonné úpravy považovat státní podnik Letiště Praha. Podrobně se přitom vyjádřil i k tomu, za jakých podmínek lze určitý subjekt považovat za veřejnou instituci (nález sp. zn. I. ÚS 260/06).
58. Ústavní soud konstatoval, že mezi znaky umožňující rozlišit, zda má určitý subjekt povahu veřejné nebo soukromé instituce, patří
a) způsob vzniku či zániku instituce (z pohledu přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu),
b) hledisko osoby zřizovatele (z pohledu toho, zda je zřizovatelem instituce jako takové stát, či nikoliv; pokud ano, jedná se o znak vlastní veřejné instituce),
c) subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce (z toho pohledu, zda dochází ke kreaci orgánů státem, či nikoliv; jestliže ano, jde o charakteristický rys pro veřejnou instituci),
d) existence či neexistence státního dohledu nad činností instituce (existence státního dohledu je typická pro veřejnou instituci), a
e) veřejný nebo soukromý účel instituce (veřejný účel je typickým znakem veřejné instituce).
Zařazení určitého subjektu pod instituci veřejnou či soukromou musí vyplývat z "převahy" znaků, jež jsou pro instituci veřejnou či soukromou typické (podrobně nález sp. zn. I. ÚS 260/06).
59. V případě státního podniku Letiště Praha dospěl Ústavní soud k závěru, že je veřejnou institucí. Neztotožnil se s právním názorem správních soudů, podle nichž byla rozhodujícím hlediskem pro podřazení skutečnost, že státní podnik se zakládá zakládající listinou, tedy zakladatelským dokumentem ve smyslu obchodního zákoníku, a že k jeho vzniku (a zániku) dochází dnem zapsání do obchodního rejstříku na základě soukromoprávních úkonů. Zdůraznil, že "při zkoumání daného hlediska je (...) namístě rovněž zvažovat celkovou míru ingerence státu při vzniku a zániku instituce, která je daleko intenzivnější u veřejné instituce než u instituce soukromé (při které má podstatně větší převahu její vlastní vůle). (...) Jedním z charakteristických znaků veřejné instituce (...) je, že nemůže svou činnost ukončit "dle své libosti" (tj. například rozhodnutím svých vlastních orgánů). Při vzniku a zániku státního podniku je tak přítomna velká míra ingerence státu a naopak absentuje "vlastní" vůle státního podniku, což pak svědčí spíše o jeho povaze veřejné." Ústavní soud v této souvislosti vzal v úvahu, že zákon č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů, ukládá zakladateli zrušit státní podnik při splnění v něm uvedených podmínek (nález sp. zn. I. ÚS 260/06).
60. K ostatním kritériím Ústavní soud uvedl, že státní podnik byl zřízen státem a od vůle státu se odvíjí i jeho orgány nebo alespoň jejich převažující část. Jeho ředitel je jmenován ministrem nebo vládou a dozorčí rada je ze dvou třetin jmenována zakladatelem a z jedné třetiny volena zaměstnanci. Státní podnik podléhá v mnoha směrech kontrole prováděné státem (je nad ním vykonáván dohled) a byl založen "k uspokojování významných celospolečenských, strategických nebo veřejně prospěšných zájmů" (§ 3 odst. 2 zákona o státním podniku), spočívajících v provozování mezinárodního veřejného civilního letiště. Kromě toho lze jeho veřejný účel spatřovat v "zajišťování potřeb státu" [§ 15 písm. h) zákona o státním podniku] a v jistém smyslu též v "hospodaření s majetkem státu" (§ 2 odst. 2 zákona o státním podniku). Takto vymezený veřejný účel je přitom nejen formálně deklarován, ale je i materiálně naplňován (nález sp. zn. I. ÚS 260/06).
61. Ústavní soud nakonec poukázal na četné a podstatné rozdíly mezi obchodními společnostmi, v nichž má stát majetkový podíl (podnikání státu formou obchodní společnosti), a státním podnikem z hlediska jejich možné podřaditelnosti pod pojem "veřejná instituce". V případě obchodních společností jde o "subjekt čistě soukromého práva (což se již nedá říct o státním podniku); postavení a právní poměry státního podniku jsou upraveny ve zvláštním právním předpise (zákon o státním podniku), který zohledňuje specifický charakter této právnické osoby, kdežto postavení a právní poměry obchodních společností jsou určovány obchodním zákoníkem (soukromoprávním předpisem); obchodní společnosti hospodaří zásadně se svým majetkem a tímto majetkem rovněž plně odpovídají za své zakázky, kdežto státní podnik je subjektem hospodařícím s majetkem státu a odpovědnost státního podniku je omezena pouze na obchodní majetek apod." Podle Ústavního soudu proto není možné argumentovat v tom duchu, že pokud by měl být subjektem povinným k poskytování informací státní podnik, měla by jím být analogicky obchodní společnost s majetkovou účastí státu. Část odborné literatury však připouštěla, aby byly pod pojem "veřejná instituce" zařazeny obchodní společnosti zakládané státem (nález sp. zn. I. ÚS 260/06).
62. Použití výše uvedených definičních znaků pro posouzení povahy veřejné instituce aproboval Ústavní soud i ve vztahu k obchodním společnostem, jejichž jediným společníkem je územně samosprávný celek. V tomto směru neshledal ústavně nepřípustným výklad správních soudů, který takovéto postavení přiznal společnostem Dopravní podnik hl. m. Prahy, akciová společnost (usnesení ze dne 3. dubna 2012 sp. zn. I. ÚS 330/12) a Brněnské komunikace a.s. (usnesení sp. zn. III. ÚS 1705/13). Místo toho jejich ústavní stížnosti odmítl jako zjevně neopodstatněné.
VI./c
Posouzení, zda stěžovatelka je veřejnou institucí podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím
63. Uvedené právní závěry jsou relevantní i v nyní posuzované věci. Vzhledem k tomu, že v případě stěžovatelky jde - na rozdíl od v minulosti rozhodovaných věcí - o soukromoprávní subjekt, v němž navíc stát nemá stoprocentní účast, Ústavní soud považoval za žádoucí podrobněji rozvést kritéria, jež jsou určující pro její případné zařazení mezi veřejné instituce.
64. Rozšířením výčtu povinných subjektů podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím o veřejnou instituci (dříve "veřejnou instituci hospodařící s veřejnými prostředky") byl tento zákon doplněn o neurčitý pojem, jenž v něm není blíže vymezen a jehož obsah musel být upřesněn až rozhodovací činností soudů. Tato skutečnost nicméně neznamená, že jej nebylo možné vyložit tak, aby byl uvedený zákon i v této části použitelný. Je zřejmé, že vložení tohoto pojmu do citovaného ustanovení mělo umožnit, aby se povinnost poskytovat informace vztahovala na co nejširší okruh veřejnoprávních subjektů, a to bez ohledu na jejich právní formu, nebo to, zda je jimi vykonávána veřejná správa vrchnostenským nebo nevrchnostenským způsobem. Samotnou povinnost těchto subjektů poskytovat informace lze ostatně vyvodit již z práva na informace podle čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny. Zákon tak skrze pojem "veřejná instituce" dotvořil obecný rámec pro realizaci tohoto základního práva. Tomuto pojetí přitom odpovídá i vymezení definičních znaků veřejné instituce, jak je v minulosti provedl Ústavní soud a z něhož ve svém rozhodování vychází i správní soudy.
65. Zatímco ve vztahu k veřejnoprávním subjektům nepředstavuje neurčitost pojmu "veřejné instituce" problém, takovýto závěr by nebylo možné učinit, jestliže by se měl vztahovat i na jiné subjekty. Je tomu tak z toho důvodu, že adresátem povinností plynoucích z práva na informace podle čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny, jsou výlučně veřejnoprávní subjekty (veřejná moc), a nikoliv subjekty soukromoprávní. Těm by tato povinnost musela být v souladu s čl. 4 odst. 1 Listiny stanovena zákonem, a to za splnění dalších podmínek vyplývajících z ústavního pořádku, včetně požadavku určitosti zákona a proporcionality zásahu do základních práv a svobod.
66. Ústavní soud v této souvislosti zdůrazňuje, že z postavení veřejné instituce vyplývá povinnému subjektu několik povinností. Nejde jen o samotné poskytnutí informací, ale též o vedení souvisejícího řízení, v jehož rámci má povinný subjekt postavení správního orgánu, který rozhoduje o právech žadatele. Uložení těchto povinností soukromoprávním subjektům tak zcela zřejmě zasahuje do jejich práv. Tyto subjekty musí zajistit jejich splnění po stránce časové, finanční i personální a této povinnosti přizpůsobit svou činnost. Tím je zcela zřejmě dotčeno jejich právo vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny, jakož i právo podnikat nebo vykonávat jinou hospodářskou činnost podle čl. 26 odst. 1 Listiny.
67. Takto vymezený zásah do základních práv a svobod může mít věcné opodstatnění a rozhodně jej předem nelze označit za nepřípustný. Jeho nezbytným předpokladem je však adekvátní zákonný základ, který v případě veřejné instituce ve vztahu k soukromoprávním subjektům dán není. Tento pojem je natolik neurčitý, že žádný z těchto subjektů nemůže ze zákona o svobodném přístupu k informacím zjistit, zda má povinnosti povinného subjektu. Na rozdíl od veřejnoprávních subjektů, jejichž povinnost poskytovat informace má základ přímo v ústavním pořádku, nelze v případě soukromoprávních subjektů ze zákona dovodit žádná kritéria, na jejichž základě by je bylo možné zařadit mezi veřejné instituce. Definiční znaky, které v minulosti vymezil Ústavní soud ve svých nálezech, měly zamezit právě tomu, aby byl uvedený pojem vztažen na jiné než veřejnoprávní subjekty. Ve vztahu k soukromoprávním subjektům ale žádná "upřesňující" kritéria dovodit nelze. Nad rámec zákona je přitom nemohou v rámci své rozhodovací činnosti "dotvořit" ani soudy. Pakliže by tak učinily a na jejich základě přiznaly některému ze soukromoprávních subjektů postavení veřejné instituce, uložily by mu tím povinnost v rozporu s výhradou zákona podle čl. 4 odst. 1 Listiny.
68. Ústavní soud se ve svých dosavadních nálezech nevyjádřil k otázce, zda postavení veřejné instituce může mít obchodní společnost ve smyslu zákona o obchodních korporacích (dříve obchodního zákoníku). Přesněji řečeno se k ní vyjádřil pouze okrajově, když vyslovil názor, že podřazení státního podniku pod pojem "veřejná instituce" ještě neopodstatňuje stejný závěr ve vztahu k obchodním společnostem. V tomto ohledu poukázal na řadu rozdílů mezi těmito subjekty (nález sp. zn. I. ÚS 260/06, jehož shrnutí je v bodu 61). Ve dvou usneseních toliko akceptoval, že veřejnou institucí" může být - budou-li u ní převažovat výše vymezené znaky veřejné instituce (viz bod 58) - i obchodní společnost, jejímž jediným společníkem je územně samosprávní celek (usnesení sp. zn. I. ÚS 330/12 a III. ÚS 1705/13).
69. Obecně platí, že obchodní společnost představuje typický příklad soukromoprávního subjektu, vůči němuž se, pokud jde o ukládání povinností, musí v plné míře uplatnit ústavní záruky základních práv a svobod. Nezáleží na tom, zda je jejím společníkem stát nebo územně samosprávný celek, ani jaká je jejich účast v obchodní společnosti a práva a povinnosti z ní plynoucí. Obchodní společnost je samostatný subjekt, jehož zájmy nemusí být totožné se zájmy jejího společníka.
70. Je tedy zřejmé, že výhrada zákona pro ukládání povinností jednotlivcům podle čl. 4 odst. 1 Listiny se v plné míře vztahuje i na obchodní společnosti, pro něž je pojem "veřejné instituce" zcela neurčitým. Podřazení určité obchodní společnosti pod tento pojem by - při jeho současném zákonném vymezení - bylo možné jen v případě, že by tato naplňovala definiční znaky veřejné instituce a současně by veškeré právní následky spojené s tímto jejím postavením šly výlučně "k tíži" veřejné moci. Muselo by tedy jít o případ subjektu, jehož postavení by bylo - co do podstaty - stejné bez ohledu na to, zda má formu obchodní společnosti, nebo některé z právnických osob veřejného práva. Jako příklad lze uvést akciovou společnost, jež byla zřízena zvláštním zákonem, kterým se řídí i její činnost, a jejímž jediným vlastníkem je stát, jemuž náleží rozhodovat o jejím zániku. Na takovouto obchodní společnost by bylo možné odůvodněně nahlížet jako na veřejnoprávní subjekt.
71. Povahu veřejné instituce ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím naopak v žádném případě nelze přiznat obchodní společnosti, jejíž postavení se řídí zákonem o obchodních korporacích (dříve obchodním zákoníkem), pokud by stát, územně samosprávný celek nebo jiný povinný subjekt podle zákona o svobodném přístupu k informacím nebyly jejími jedinými společníky, případně pokud by všichni její společníci nesestávali z těchto subjektů.
72. Z napadených rozsudků vyplývá, že správní soudy se výslovně nezabývaly otázkou, zda je zákonné vymezení veřejné instituce natolik určité, aby v něm bylo možné spatřovat zákonný základ povinností stěžovatelky coby povinného subjektu podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Její postavení ale posoudily z hlediska definičních znaků veřejné instituce vyplývajících z judikatury Ústavního soudu. V tomto směru vyšly z právních závěrů obsažených v rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Ans 4/2009, v němž bylo shledáno, že stěžovatelka je veřejnou institucí. Ústavní soud se se způsobem, jakým správní soudy zhodnotily jednotlivé tyto znaky, neztotožňuje, a to z následujících důvodů.
73. Správní soudy vzaly v úvahu způsob vzniku stěžovatelky, k němuž došlo v tzv. velké privatizaci faktickým odštěpením (vynětím části majetku) od státního podniku a následným založením stěžovatelky rozhodnutím Fondu národního majetku České republiky. V tomto ohledu poukázaly na to, že Fond národního majetku České republiky byl samostatným subjektem sui generis zřízeným zákonem č. 171/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky ve věcech převodu majetku státu na jiné osoby a o Fondu národního majetku České republiky, jenž sice přísně vzato nebyl státním orgánem, byl však přímo řízen Ministerstvem pro správu národního majetku a jeho privatizaci a jeho účelem bylo primárně zaručit a technicky realizovat proces privatizace státního majetku. Nebylo pochybností, že tento subjekt měl postavení veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky (k bližšímu vymezení srov. nález sp. zn. III. ÚS 686/02).
74. Ústavní soud ovšem podotýká, že význam uvedených skutečností je z hlediska posouzení, zda stěžovatelka je veřejnou institucí, velmi omezený. Účelem zákona č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby (tzv. zákona o velké privatizaci) bylo zajistit rychlé a úplné odstátnění státních podniků, přičemž okamžikem, kdy k tomu došlo, zanikla přímá řídící či zakladatelská funkce státu. Stěžovatelka tak sice obdobně jako řada jiných subjektů v dané době vznikla na základě rozhodnutí o privatizaci, od okamžiku svého vzniku byla nicméně osobou soukromého práva, odlišnou od státu, na kterou se vztahoval obchodní zákoník (nyní zákon o obchodních korporacích). Zcela soukromoprávní režim mělo vytváření jejích orgánů či výkon práv jednotlivých akcionářů a měl by jej i případný zánik této společnosti. Uplatnila by se zde standardní soukromoprávní úprava jako v případě jiných obchodních společností.
75. Dále bylo v napadených rozhodnutích uvedeno, že veřejný účel stěžovatelky spočívá v její existenci a fungování, když hlavním předmětem její činnosti je výroba a prodej elektřiny a s tím související podpora elektrizační soustavy a dále výroba, rozvod a prodej tepla. Nepochybně lze souhlasit, že existence a fungování stěžovatelky s ohledem na předmět její činnosti plní určitý veřejný účel, takovéto hodnocení by však bylo možné přiznat celé řadě soukromoprávních subjektů vykonávajících nejrůznější činnosti. Podstata její existence a fungování spočívá především v podnikání, jehož účelem je dosahování zisku.
76. Poukaz na veřejný účel stěžovatelky, která nevykonává ani se nijak nepodílí na výkonu veřejné moci, je navíc oslaben i jejím postavením toliko jednoho ze soutěžitelů na trhu výrobců a distributorů elektřiny (nejde o monopol). Tato skutečnost má přitom význam pro posouzení případného zásahu do jejích práv. Povinnost poskytovat informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím by totiž ovlivňovala její postavení v rámci hospodářské soutěže. Pakliže by šla nad rámec informační povinnosti ostatních soutěžitelů, mohla by v závislosti na povaze poskytovaných informací (např. pokud by se týkaly nějakého unikátního know-how) vést dokonce k ohrožení smyslu její existence.
77. Omezený význam uvedených argumentů připustil i Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření ze dne 10. února 2017. Stěžejní argument, na němž správní soudy založily svůj závěr o povaze stěžovatelky jako veřejné instituce, je proto třeba spatřovat v tom, že ji stát fakticky ovládá, když jeho podíl na základním kapitálu a na hlasovacích právech v posledních letech činil (a i dnes činí) přibližně 70 %. Stát má z tohoto důvodu i dominantní vliv na vytváření jejích orgánů. Ani zde však Ústavní soud nesdílí hodnocení správních soudů, že stěžovatelka má povahu veřejné instituce. Stát totiž bez ohledu na velikost svého podílu v obchodní společnosti pouze vykonává svá práva, jež mu jako jakémukoliv jinému akcionáři přiznávají předpisy práva soukromého. Jeho většinový podíl sám o sobě nic nemění na povaze stěžovatelky jako soukromoprávního subjektu. Není ani zřejmé, od jaké výše uvedeného podílu by se mělo odvíjet hodnocení, zda jde nebo nejde o veřejnou instituci, ani jaký vliv by z tohoto hlediska měla případná změna podílu. Stěžovatelka se ze zákona o svobodném přístupu k informacím žádný takovýto minimální podíl, z něhož by mohla dovozovat své postavení coby veřejné instituce, nedozví. Při akceptování výkladu správních soudů by tak byla v podstatě odkázána na to, jakým způsobem bude z jejich strany dodatečně posouzen "vliv státu" na její činnost.
78. Lze uzavřít, že výklad správních soudů, které napadenými rozsudky uznaly postavení stěžovatelky jako veřejné instituce a jako správnímu orgánu jí uložily vydat rozhodnutí ve věci žádosti vedlejšího účastníka, není v souladu s čl. 4 odst. 1 Listiny. V jeho důsledku byla stěžovatelce uložena povinnost, která nemá zákonný základ, neboť ustanovení § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím se na ni vůbec nevztahuje. Předmětný výklad, který fakticky rozšířil počet subjektů majících povahu veřejné instituce, proto neobstojí z hlediska obvyklých metod výkladu právních norem, a z tohoto důvodu zakládá porušení základního práva stěžovatelky na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Napadenými rozsudky byla současně porušena její základní práva vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny a podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, k jejichž omezení došlo v rozporu s čl. 4 odst. 2 Listiny, podle něhož mohou být meze základních práv a svobod za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem.
79. Uvedené závěry nebrání tomu, aby byla stěžovatelce či jakékoliv jiné obchodní společnosti (případně i s ohledem na účast státu) stanovena povinnost poskytovat informace o své činnosti, bude-li na tom dán veřejný zájem. Takováto povinnost však musí být stanovena zákonem. Ostatně již dnes má obchodní společnost postavení povinného subjektu podle § 2 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím, jestliže jí zákon svěřil rozhodování o právech, právech chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob, a to v rozsahu této její rozhodovací činnosti. Informační povinnost navíc vyplývá i z řady jiných zákonů. Zmínit lze například zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, atomový zákon (resp. s účinností od 1. července 2017 zákon č. 263/2016 Sb., atomový zákon) nebo zákon č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, ve znění pozdějších předpisů.
80. Zcela nedotčena pak zůstává možnost požádat o informace vztahující se k určité obchodní společnosti, v nichž má stát nebo územně samosprávný celek účast, jejich příslušný orgán, který jménem státu nebo územně samosprávního celku vykonává práva spojená s touto účastí.
VI./d
Návrh na zrušení části § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím
81. Pokud jde o návrh stěžovatelky na zrušení § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím ve slovech "a veřejné instituce", Ústavní soud konstatuje, že s ohledem na jeho výše uvedené právní závěry neposkytuje toto ustanovení v dané věci zákonný základ pro jakýkoliv zásah do jejích ústavně zaručených základních práv a svobod. Nic na tom nemění ani skutečnost, že předmětné ustanovení bylo ze strany správních soudů v napadených rozsudcích skutečně použito. Stalo se tak totiž na základě jeho nesprávného výkladu. Stěžovatelka proto nemá žádný důvod zpochybňovat ústavnost použitého zákona. Její návrh na zrušení citovaného ustanovení je z hlediska jí uplatněných námitek zjevně neopodstatněný.
VI./e
Návrh na přerušení řízení a předložení věci Soudnímu dvoru Evropské unie k rozhodnutí o předběžné otázce
82. O návrhu stěžovatelky na přerušení řízení a předložení věci Soudnímu dvoru Evropské unie k rozhodnutí o předběžné otázce (viz bod 21) Ústavní soud nerozhodoval, neboť s ohledem na výše uvedené právní závěry se stal bezpředmětým.
VII.
Závěr
83. Ze všech těchto důvodů Ústavní soud shledal ústavní stížnost stěžovatelky důvodnou a podle § 82 odst. 1, odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jí mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení vyhověl (výrok I) a podle § 82 odst. 3 písm. a) tohoto zákona napadené rozsudky zrušil (výrok II). Návrh na zrušení § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím ve slovech "a veřejné instituce" odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a), b) zákona o Ústavním soudu jako zjevně neopodstatněný (výrok III). V dalším řízení o žalobě vedlejšího účastníka bude správní soud vázán právním názorem Ústavního soudu vysloveným v tomto nálezu.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
Autor: US